5-18-3/2 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

MÄÄRUS

Kohtuasja number

5183

Määruse kuupäev

6. juuni 2018

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Jüri Põld ja Tambet Tampuu

Kohtuasi

Anatoli Zõbini kaebus Vabariigi Valimiskomisjoni 22. mai

2018. a otsuse nr 52 peale

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Uuendada kohtuasjas menetlus kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 18 lõike 1

punkti 6 põhiseadusele vastavuse hindamiseks osas, milles see sätestab kohaliku omavalitsuse

ametiasutuses töölepingu alusel töötava isiku volituste ennetähtaegse lõppemise volikogu

liikmena.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Lüganuse valla valimiskomisjon tegi 20. oktoobril 2017 otsuse nr 10 „Lüganuse Vallavolikogu

liikmete registreerimine“, millega registreeriti volikogu liikmeks valimisliidu MEIE VALD

nimekirjas kandideerinud Anatoli Zõbin (kaebaja).

2. Kaebaja sõlmis Lüganuse Vallavalitsusega 6. veebruaril 2018 käsunduslepingu nr 22/2018,

tähtajaga 31. detsember 2018. Kaebaja käsundisaajana kohustus hooldama, teenindama ja korras

hoidma Kiviõli linnas asuvat jalgpallistaadioni, tenniseväljakut ja teenindushoonet, korraldama

treeningute läbiviimist ja ruumide kasutamist, tegema vallavalitsusele ettepanekuid vara säilimiseks

ja parendamiseks, tagama sisekorraeeskirjade täitmise ning abistama Lüganuse valla

spordivõistluste läbiviimisel.

3. Lüganuse Vallavolikogu liige H. Uustalu esitas volikogu Reformierakonna nimekirjas

kandideerinud liikmete nimel 6. mail 2018 Lüganuse valla valimiskomisjonile taotluse nimetada

A. Zõbini asemel volikokku asendusliige, kuna A. Zõbini volitused on Lüganuse Vallavalitsusega

sõlmitud lepingu tõttu lõppenud.

4. A. Zõbin esitas 7. mail 2018 Lüganuse Vallavalitsusele avalduse, milles ütles käsunduslepingu

alates 7. maist 2018 üles.

5. Lüganuse valla valimiskomisjon arutas H. Uustalu taotlust 14. mai 2018. a istungil.

Valimiskomisjon tuvastas samal päeval tehtud otsuses nr 21, et A. Zõbini volitused Lüganuse

Vallavolikogu liikmena lõppesid kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 18 lõike 1

punkti 6 alusel 6. veebruaril 2018, kuna Lüganuse Vallavalitsusega sõlmitud käsundusleping vastas

töölepingu tunnustele. Valimiskomisjon määras kaebaja asemel Lüganuse Vallavolikogu liikmeks

valimisliidu MEIE VALD asendusliikmete nimekirjast N. Soppe.

6. A. Zõbin esitas 17. mail 2018 Vabariigi Valimiskomisjonile kaebuse, milles palus Lüganuse valla

valimiskomisjoni 14. mai 2018. a otsuse nr 21 tühistada. Kaebaja leidis, et valla valimiskomisjonil

5-18-3

puudus alus otsuse tegemiseks, kuna H. Uustalu ei olnud A. Zõbini volituste küsimuses puudutatud

isikuks. Lisaks sellele ei olnud kaebaja ja Lüganuse Vallavalitsuse vahel sõlmitud leping tööleping

KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 tähenduses, kuna lepingus kokkulepitud ülesannete täitmine ei saanud

tekitada huvide konflikti, mille vältimine on Riigikohtu praktika järgi KOKS § 18 lõike 1 punkti 6

eesmärk. Valla valimiskomisjon ei hinnanud küsimust, kas kaebaja tegevus lepingu täitmisel tekitab

huvide konflikti ning ohustab omavalitsusfunktsioonide ja vastutuse lahusust.

7. Vabariigi Valimiskomisjon jättis 22. mai 2018. a otsusega nr 52 A. Zõbini kaebuse rahuldamata.

Komisjon märkis, et volikogu liikme volituste lõppemise tuvastamine on valimiskomisjoni toiming,

mis on vajalik asendusliikme määramiseks. Kuna KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 järgi lõppevad

volikogu liikme volitused ennetähtaegselt siis, kui volikogu liige töötab sama valla või linna

ametiasutuses töölepingu asemel, pidi Lüganuse valla valimiskomisjon hindama kaebajaga sõlmitud

lepingu iseloomu. Vabariigi Valimiskomisjon nõustus Lüganuse valla valimiskomisjoni

seisukohtade, lepingu sisu analüüsi ja järeldusega, et kaebajaga sõlmitud käsundusleping vastas

töölepingu tunnustele. Vabariigi Valimiskomisjon oli seisukohal, et valla valimiskomisjon ei

pidanud täiendavalt hindama seda, kas kaebaja töötamine lepingu alusel tekitas huvide konflikti.

Kui on tuvastatud töölepinguline ehk alluvussuhe vallavalitsusega, on ühtlasi tuvastatud huvide

konflikt, mille vältimiseks on seadusandja kehtestanud KOKS § 18 lõike 1 punkti 6.

8. 25. mail 2018 esitas A. Zõbin Riigikohtule kaebuse, milles palub Vabariigi Valimiskomisjoni

22. mai 2018. a otsuse nr 52 tühistada ning kohustada Vabariigi Valimiskomisjoni uue otsuse

tegemiseks.

9. Vabariigi Valimiskomisjon edastas kaebuse Riigikohtule 28. mail 2018, märkides kaaskirjas, et

vaidleb kaebusele vastu, jääb oma otsuses esitatud seisukohtade juurde ning palub jätta kaebuse

rahuldamata.

10. A. Zõbini kaebus saabus Riigikohtusse 28. mail 2018.

KAEBAJA SEISUKOHAD

11. Kaebaja leiab, et Riigikohtu praktika kohaselt ei piisa vallavolikogu liikme volituste

ennetähtaegseks lõpetamiseks KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 alusel sellest, et tuvastatakse töölepingu

olemasolu vallavalitsuse ja volikogu liikme vahel. Kuna KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 eesmärk on

keelate nende isikute osalemine volikogu töös, kes teostavad valla ametiasutuses avalikku võimu,

tuleks kontrollida ka seda, kas tööleping põhjustab huvide konflikti ohtu omavalitsuse

funktsioonidele ja võimude lahususele. Vastasel juhul sekkutaks ebaproportsionaalselt kaebaja

passiivsesse valimisõigusesse. Kui volikogu liikmeks ei tohiks olla ükski isik, kellega on sõlmitud

tööleping, ei saaks volikogu töös osaleda munitsipaalkooli direktorid, õpetajad ega teised

omavalitsuse asutuste (nagu nt raamatukogud, rahvamajad) juhid ega töötajad.

12. Kaebaja lepingujärgsed kohustused on seotud Kiviõli spordikompleksi hooldamise ja seal

võistluste ning treeningute korraldamisel abistamisega. Kaebaja ei teosta avalikku võimu ning

lepingujärgsete kohustuste täitmine ei põhjusta huvide konflikti ega ohtu omavalitsuse

funktsioonidele ega võimude lahususele.

13. Kui kohtu hinnangul KOKS § 18 lõike 1 punkt 6 täielikult välistab vallaga töölepingulises

suhetes olevate isikute osalemise volikogu töös, palub kaebaja tunnistada nimetatud säte

põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

2(4)

5-18-3

14. Kohtuasjas on vaidlus selle üle, kas Lüganuse valla valimiskomisjon leidis õigesti, et kaebaja

volitused Lüganuse Vallavolikogu liikmena on KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 alusel lõppenud

põhjusel, et kaebaja ja Lüganuse Vallavalitsus sõlmisid 2018. a veebruaris käsunduslepingu, mis

tegelikult tuleb kvalifitseerida töölepinguna.

15. KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 järgi lõppevad kohaliku omavalitsuse volikogu liikme volitused

ennetähtaegselt, kui ta nimetatakse sama valla või linna kohaliku omavalitsuse ametnikuks või kui

ta töötab sama linna või valla ametiasutuses töölepingu alusel. Riigikohtu praktika kohaselt

lõppevad volikogu liikme volitused KOKS §s 18 loetletud juriidiliste faktide esinemisel

automaatselt ega vaja valimiskomisjoni otsust. Valimiskomisjoni ülesandeks on aga volikogu

asendusliikme nimetamine (KOKS § 20 lõige 1), mis eeldab selliste asjaolude väljaselgitamist, mis

tingivad volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise. Seega tuleb valimiskomisjonil hinnata

ka seda, kas volikogu liige on sõlminud valla või linna ametiasutusega töölepingu, tõlgendades

vajaduse korral volikogu liikmega sõlmitud muud lepingut (Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 27. novembri 2014. a otsus asjas nr 3415314, punkt 32).

16. Kaebaja sõlmis 6. veebruaril 2018. a käsunduslepingu Lüganuse Vallavalitsusega, mis on

Lüganuse valla ametiasutus KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 tähenduses. Lepingu järgi oli kaebaja

ülesandeks hoida korras, hooldada ja teenindada Kiviõli linnas Spordi tn 9 asuvat

jalgpallistaadionit, tenniseväljakut ja teenindushoonet. Kinnistusraamatu kande kohaselt kuulub

nimetatud aadressil asuv kinnistu ning sellel asuvad rajatised Kiviõli linnale, mis ühines Sonda valla

ja Lüganuse vallaga uueks Lüganuse vallaks (Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määrus nr 102).

Kolleegiumil pole andmeid, et tegemist on valla ametiasutuse poolt hallatava asutusega KOKS § 22

lõike 1 punkti 34 mõttes.

17. Kolleegium nõustub Lüganuse valla valimiskomisjoni ja Vabariigi Valimiskomisjoni

seisukohaga, et kaebaja ja Lüganuse Vallavalitsuse vahel sõlmitud käsundusleping vastab töölepingu

tunnustele. Kaebaja lepingust tulenev tegevus kujutab endast igapäevast tööprotsessi, mida

teostatakse vallavalitsusele kuuluvates ruumides, kasutades vallavalitsusele kuuluvaid töövahendeid.

Ka kaebaja tegevusega kaasnevad kulud (elekter, küte, vesi, sidekulud) kannab vallavalitsus.

Kaebaja on oma tegevuses suuresti allutatud vallavalitsuse juhtimisele ja kontrollile, kuna ta peab

tagama sisekorraeeskirjade täitmise, tegutsema vallavalitsuse suhtes lojaalselt, näidates üles

vajalikku hoolsust ja tagades vallavalitsusele parim kasu, täitma vallavalitsuse juhiseid ning

vastutama kaebaja käsutusse antud vara hoidmise ja säilimise eest

18. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et täidetud on KOKS § 18 lõike 1 punktis 6

sätestatud eeldused, mistõttu Lüganuse valla valimiskomisjon luges õigesti kaebaja volitused

Lüganuse Vallavolikogus lõppenuks.

19. Kolleegium kahtleb kohtuasjas kohaldamisele kuuluva KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 vastavuses

põhiseadusele osas, milles valla või linna volikogu liikme volitused lõppevad enne tähtaega juhul,

kui volikogu liige töötab töölepingu alusel valla või linna ametiasutuses. Kohaliku omavalitsuse

volikogu liikme volituste ennetähtaegne lõppemine riivab tugevalt passiivset valimisõigust

(kandideerimisõigust), mis on tagatud põhiseaduse (PS) §ga 156 (Riigikohtu halduskolleegiumi

27. juuni 2001. a otsus asjas nr 3313501, punkt 2; Riigikohtu üldkogu 15. juuli 2002. a otsus asjas

nr 341702, punkt 19). KOKS § 18 lõike 1 punktist 6 tuleneva riive eesmärk on aga ebaselge ning

riive võib olla ka ebaproportsionaalne (PS § 11).

20. KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 lisati vaidlusalune osa uue avaliku teenistuse seadusega (ATS), mis

jõustus 1. aprillil 2013. Seni kehtinud KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 redaktsioon nägi ette, et volikogu

3(4)

5-18-3

liikme volitused lõpetav seoses isiku nimetamisega sama valla või linna kohaliku omavalitsuse

ametnikuks.

21. Avaliku teenistuse seaduse eelnõu menetluses kirjeldati täienduse eesmärki järgmiselt: „Kehtiv

KOKS § 18 lg 1 punkt 6 sätestab, et volikogu liikme volitused lõpevad tema nimetamisega sama

valla või linna ametnikuks. Kui osade ametnikega sõlmitakse edaspidi töölepingud, siis tekib

küsimus, kas sel juhul on neil õigus olla ka paralleelselt linnavolikogu liige. Seaduse jõustumisel

saaks linnavolinikuks olla ka näiteks linna ametiasutuste muud töötajad (infospetsialistid, hangete

korraldajad jne), kellega on sõlmitud töölepingud. Vältimaks ka huvide konflikti, oleks ilmselt

vajalik, et volikogu liikmeks ei saaks olla sama valla või linna ametiasutuse ametnikud ja töötajad.

Ametniku mõiste ja staatus oli kehtiva ATSi järgi selgelt piiritletud, ATSi eelnõu annab

omavalitsustele võimaluse määratleda erinevalt ametniku ja töötaja mõistet ja staatust ning seega

võib tekkida erinevates valdades ja linnades olukordi, kus sama tööd tegev isik on ühes vallas

ametnik ja volikogu liikmena tegutseda ei saa ning teises vallas töötaja, kes saab tegutseda ka

vallavolikogu liikmena. Muudatusettepaneku põhieesmärk ongi sellised erinevad tõlgendused

välistada“ (193 SE, Riigikogu XII koosseis, muudatusettepanekud eelnõu teiseks lugemiseks).

22. Uue avaliku teenistuse seaduse üheks eesmärgiks oli niisiis eristada ametnikke, kes teostavad

avalikku võimu (ATS § 7 lõiked 1–3), isikutest, kes töötavad töölepingu alusel ning üksnes toetavad

avaliku võimu teostamist (ATS § 7 lõiked 4–5). Seega ei saanud isikud, kes uue avaliku teenistuse

seaduse alusel ei ole enam ametnikud, vaid hakkasid tööle töölepingu alusel, enam teostada avalikku

võimu. Kolleegiumil on raske ette kujutada, kuidas saavad töölepingu alusel valla või linna

ametiasutuses töötavat isiku lepingust tulenevad huvid olla konfliktis valla või linna kui avalik-

õigusliku juriidilise isiku huvidega sellisel määral, et vajalik on tema kui volikogu liikme volituste

ennetähtaegne lõpetamine. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium märkis 27. novembri 2014. a

otsuses asjas nr 3415314, et KOKS § 18 lõike 1 punktist 6 võib tuleneda volikogu liikme õiguste

põhjendamatu riive (otsuse punkt 34).

23. Kolleegium arvab, et tõenäolisem võiks olla linna või valla ning volikokku kuuluva eraettevõtja

huvide konflikt. Ometi ei sätesta seadus volikokku kuuluva eraettevõtja volituste ennetähtaegset

lõppemist volikogu liikmena. Huvide konflikti võimalike negatiivsete tagajärgede ära hoidmiseks on

ka muid vahendeid, mille hulka kuuluvad demokraatlikud ja läbipaistvad otsustusprotsessid ning

kontroll.

24. Eeltoodust lähtudes uuendab kolleegium vastavalt põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse (PSJSK) § 45 lõikele 1 kohtuasjas menetluse KOKS § 18 lõike 1 punkti 6

põhiseaduspärasuse kontrollimiseks osas, milles see sätestab kohaliku omavalitsuse ametiasutuses

töölepingu alusel töötava isiku volituste ennetähtaegse lõppemise volikogu liikmena. Kolleegium

kaasab menetlusse Riigikogu, õiguskantsleri ja Vabariigi Valitsust esindava ministri (PSJKS § 10

lõige 1). Pärast menetluse uuendamist vaatab Riigikohus kohtuasja läbi viieliikmelises koosseisus

(PSJKS § 45 lõige 2), lahendades nii põhiseaduslikkuse küsimuse kui ka A. Zõbini kaebuse

(PSJKS § 45 lõige 3).

Priit Pikamäe, Jüri Põld, Tambet Tampuu

4(4)