3-17-563/64 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Kaire Pikamäe, Monika Laatsit ja Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

30.05.2018, Tallinn

Haldusasja number

3-17-563

Haldusasi

OÜ Väo Paas kaebus Jõelähtme Vallavolikogu

16.02.2017 otsusele nr 425

Menetlusosalised

Kaebaja – OÜ Väo Paas, volitatud esindajad v.adv

Martin Triipan ja v.adv Rauno Klemm

Vastustaja – Jõelähtme vald, seaduslik esindaja LK,

volitatud esindaja v.adv Karl Haavasalu

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 22.11.2017 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Jõelähtme valla apellatsioonkaebus ja OÜ Väo Paas

vastuapellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

03.04.2018 kohtuistungil

RESOLUTSIOON

1. Jätta apellatsioonkaebus ning vastuapellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna

Halduskohtu 22.11.2017 otsus haldusasjas nr 3-17-563 muutmata.

2. Mõista Jõelähtme vallalt OÜ Väo Paas kasuks välja menetluskulu 4762,80 eurot (neli

tuhat seitsesada kuuskümmend kaks eurot 80 senti). Muus osas jätta menetlusosaliste

menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 29.06.2018, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises

lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on

pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS

§ 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

3-17-563

2(11)

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Jõelähtme Vallavolikogu võttis 16.02.2017 otsusega nr 425 Ruu küla lähiümbruse

kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse alla ja kinnitas kaitse-eeskirja. Kaitse alla võetud

loodusobjekti „Kohaliku omavalitsuse tasandil kaitstav Ruu loodusobjekt“ pindalaks on 238

ha, hõlmates mh Ojaveere katastriüksust. Kaitse alla võtmise eesmärkideks on: 1) Ruu küla

lähiümbruse väärtusliku maastiku ja selle üksikelementide kaitse; 2) elupaigatüüpide

(loopealsed, läänetaiga, metsastunud luited) kaitse; 3) metsaökosüsteemi ja elustiku

mitmekesisuse kaitse; 4) virgestusvõimaluste säilitamine ja parandamine.

2. OÜ Väo Paas esitas 09.03.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse, taotledes Jõelähtme

Vallavolikogu 16.02.2017 otsuse nr 425 tühistamist tervikuna või alternatiivselt osas, milles

see laieneb kaevandamisloa taotluses toodud Jägala lubjakivimaardla mäeeraldise ja selle

teenindusmaa alale (Ojaveere katastriüksus).

Vastustaja soovib luua Ruu küla ümbrusesse kohaliku kaitseala. Samale alale jääb ka Jägala

lubjakivimaardla, kuhu kaebaja on taotlenud kaevandamisluba maavara kaevandamiseks.

Kaitse-eeskirja p-st 3.5 tuleneb, et kaitsealal on keelatud maavara kaevandamine. Seega

mõjutab vaidlustatud otsus kaevandamisloa taotluse lahendust (maapõueseaduse (MaaPS) §

55 lg 2 p-d 11 ja 12 sätestavad loa andmisest keeldumise).

Vastustaja on otsustanud võtta loodusobjekti kaitse alla, et välistada kaevandamine Jägala

lubjakivimaardlas. Ekspert AT on nii 2014. a kui ka 2016. a eksperthinnangus leidnud, et

kaitseala moodustamise ajend on olnud võimaliku lubjakivikaevanduse tõrjumine, mis ei

tohiks olla kaitseala loomise põhjenduseks. Ka Keskkonnaministeerium on 11.01.2017

seisukohas, millega loodusobjekti kaitse alla võtmist ei kooskõlastatud, juhtinud tähelepanu

sellele, et kaitseala moodustamise eesmärgiks ei saa olla maavara kaevandamise

keelustamine.

Vastustaja ei ole otsuses sisuliselt analüüsinud kaebaja õigustatud ootust ja huvi

kaevandamiseks, riiklikku huvi ning sotsiaal-majanduslikke aspekte tulenevalt säästva arengu

põhimõttest. Otsuses on rõhutatud eelkõige riiklikku kaitsevajadust ja Natura 2000 elupaikade

kaitset, mille osas on nii riik kui ka AT oma 2014. a eksperthinnangus tuvastanud, et riikliku

kaitseala loomise vajadus puudub.

Otsus on vastuolus looduskaitseseaduse (LKS) §-ga 7, sest puuduvad ala kaitse alla võtmise

eeldused. Otsuse p-s 3.2 nimetatud elupaigatüüpide kaitset taotles MTÜ Ruu küla heakorra

selts 23.02.2016 ettepanekus, kus ei põhjendatud, miks on vanad laialehelised metsad,

põhjamaised lood ja eelkambriumi karbonaatsed silekaljud, Fennoskandia madalike

liigirikkad arurohumaad, põhjamaised lamminiidud ning läänetaiga just Ruu küla

lähiümbruses nii erilised, et nõuavad kaitseala moodustamist. AT on 2014. a

eksperthinnangus leidnud, et põhjamaised lood ja eelkambriumi karbonaatsed silekaljud on

Ruu piirkonnas ainuke kompaktsem elupaigatüüp, mis oleks ala peamine kaitseväärtus, aga ka

see on tükeldatud mitmete hoonestatud ja hoonestamiseks mõeldud kruntidega.

Loodusdirektiiv ei eelda kõikide elupaigatüübi esinemisalade kaitse alla võtmist. Ekspert

3-17-563

3(11)

leidis, et liikide ja koosluste osas puuduvad planeeritud kaitsealal erilised, riikliku kaaluga

kaitseväärtused. Seda, et puudub alus ja vajadus kaitseala moodustamiseks, on kinnitanud ka

akadeemik AR 06.07.2017 hinnangus.

Põhjendatud ei ole kaitseala loomine ka maastiku ja selle üksikelementide, metsaökosüsteemi

ja elustiku mitmekesisuse ning virgestusvõimaluste kaitseks. Vaidlustatud otsus ei toetu selles

osas ekspertarvamustele, ei sisalda sisulisi põhjendusi ega lähtu MTÜ Ruu küla heakorra selts

algsest taotlusest. Ekslik on vastustaja seisukoht, et loodusobjekti kohalikul tasandil kaitse

alla võtmiseks piisab pelgalt mistahes LKS §-s 43 toodud eesmärgi seadmisest.

Vastustaja on rikkunud kooskõlastuskohustust ja ärakuulamiskohustust. Otsus jäeti

õigusvastaselt Keskkonnaministeeriumiga kooskõlastamata. Tegemist ei ole pelgalt

menetlusnõudega, vaid sisulise kohustusega, mille kaudu peab toimuma riigi huvide kohane

kaalumine. Arvestamata jäeti kaebaja huvide ja õigustega, muu hulgas sellega, et kaebaja on

juba korra läbinud kaevandamisloa menetluse. Kaebaja esitas taotluse kaevandamiseks juba

14.02.2005. Otsuses ei kaalutud alternatiivseid huve ja õigusi.

3. Jõelähtme vald palus jätta kaebus rahuldamata.

4. Tallinna Halduskohus rahuldas 22.11.2017 otsusega OÜ Väo Paas kaebuse ning tühistas

Jõelähtme Vallavolikogu 16.02.2017 otsuse nr 425.

Volikogu otsuse näol on tegemist üldkorraldusega, mis on suunatud Ruu loodusobjekti avalik-

õigusliku seisundi muutmisele. Kaebajal on kaebeõigus kogu vaidlustatud haldusakti, mitte

üksnes Ojaveere katastriüksuse osas, kus asub lubjakivimaardla. Kaebajal on õigus

vaidlustada valla otsust üksnes osas, mis puudutab tema õiguste rikkumist. Vaidlustatud otsus

tingib kaebaja initsiatiivil alanud kaevandamisloa menetluse lõpetamise, mis muudaks

kaebajal

võimatuks

saada

kaevandamisluba

maavara

kaevandamiseks

Jägala

lubjakivimaardlas. Seega piirab vaidlustatud otsus kaebaja ettevõtlusvabadust.

Kuna haldusmenetlus algas 11.08.2016, tuli see läbi viia vastavalt LKS-le kuni 31.12.2016

kehtinud redaktsioonis. LKS § 10 lg 8 sätestab, et kui kohaliku omavalitsuse tasandil kaitstav

loodusobjekt võetakse kaitse alla planeeringut koostamata, tuleb koostada kaitstava maa-ala

piirikirjeldus ja kinnitada maa-ala kaitse-eeskiri. Keskkonnaministeeriumiga kooskõlastamise

nõue hakkas kehtima 01.01.2017 (LKS § 9 lg 101), mistõttu ei kuulunud see kohaldamisele.

Vastustajal tuli aga tagada avalikkuse kaasamine teavitamise ja väljapanekul esitatud

ettepanekute arvestamise näol (LKS § 9) ning arvestada menetluse käigus riigi seisukohtadega

(Tallinna Ringkonnakohtu 07.07.2008 otsus nr 3-07-2008, p 10).

Kuigi kaitse alla võtmise eesmärkide sõnastamine on kohaliku omavalitsuse kaalutlusotsus,

peab see LKS v.r. § 8 lg-te 3 ja 5 kohaselt toetuma asjakohasele ekspertiisile. Ekspertiis peab

tagama, et loodusobjekti kergekäeline kaitse alla võtmine ei piiraks isikute õigusi, iseäranis

kinnistuomaniku õigust kasutada vabalt enda omandit (Riigikohtu 12.01.2012 otsus nr 3-3-1-

68-11, p 19). Käesoleval juhul on vastustaja tellinud AT-lt ekspertiisi, kaalumaks kohaliku

tähtsusega kaitseala moodustamise vajadust Ruu küla lõunaosas, riigimetsa alal.

Vaidlusaluse otsuse seletuskirjas ei ole viidatud, kas täiendavad argumendid ohustatusest

tuginevad samuti 2016. a eksperthinnangule või on tegemist menetleja enda hinnanguga.

Vastustaja on jätnud arvestamata 2014. a eksperthinnanguga, kuigi ekspert on oma 2016. a

eksperthinnangus

märkinud,

et

tööd

võib

lugeda

jätkuks

2014.

a-l

valminud

eksperthinnangule, mis käsitles riikliku tähtsusega Ruu looduskaitseala moodustamist.

Ekspert on 2014. a hinnangus märkinud, et Ruu alal ei ole erilisi kaitseväärtusi; selliseid, mis

vältimatult tingiksid kaitseala moodustamise (I kategooria liigid); pole mõeldav, et iga vähegi

haruldasemaks loetud liigi või iga registreeritud elupaiga juurde moodustatakse kaitseala (I

kd, tl 43 pöördel). Ka 2016. a eksperthinnangus on harulduse osas märgitud, et Ruu luitestiku

3-17-563

4(11)

alal ei ole erilisi, riikliku kaaluga kaitseväärtusi, mis puudutab liike ja kooslusi, kuid luitestik

pinnavormina on omapärane ja ilmekas (I kd, tl 57).

Kaebaja on esitanud kohtule Eesti Geoloogia Seltsi 06.07.2017 hinnangu Ruu mittevajalikust

kaitsealast (II kd, tl 29). Hinnangu on allkirjastanud akadeemik AR. Nimetatud hinnangus on

asutud seisukohale, et võrreldes Läti ja eriti Leedu Kura sääre luitestikega on Eesti luited

teaduslikult väheväärtuslikud; ei saa nõustuda väitega, et Ruu küla ümbruses oleva luitestiku

ja seal kasvava metsa näol on tegu Eesti oludes haruldase maastikuga, millel on oluline

teaduslik väärtus; olulisi kaitseväärtusi kaitstaval alal ei ole; Ruu kaitseala puhul võib kõnelda

vaid Eestile üsna tavalise loodusmaastiku ohustatusest, kuid mitte väärtustest (II kd, tl 29 ja

selle pöördel). Vaidlustatud otsuse eelnõu seletuskirjas on märgitud, et Ruu küla lähiümbruse

luitestiku ja sellel kasvava metsa näol on tegemist Ruu lähiümbruse seisukohalt tüüpilise

maastikuga. Järelikult ei saa olla tegemist ka kohalikul tasandil olulise loodusväärtuse

kaitsega. Vastustaja põhjendused seoses kaitstava loodusobjekti kaitse alla võtmise eesmärgi

„Ruu küla lähiümbruse väärtusliku maastiku ja selle üksikelementide kaitse“ vastavusest LKS

§-s 7 sätestatud eeldustele on otsitud. Loodusobjekti kaitse alla võtmise eesmärgid ei ole

kooskõlas kaitse alla võtmise eeldustega, mistõttu on tegemist õigusvastase haldusaktiga.

Kaevandamise vältimiseks loodusobjekti kaitse alla võtmine ei ole kooskõlas LKS-ga.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

5. Jõelähtme vald palub 21.12.2017 apellatsioonkaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu

22.11.2017 otsus ja jätta uue otsusega kaebus rahuldamata või vajadusel saata asi uueks

läbivaatamiseks tagasi Tallinna Halduskohtule.

Halduskohus jättis ebaõigesti eristamata loodusobjekti riiklikul tasandil kaitse alla võtmise

ning loodusobjekti kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse alla võtmise. LKS § 4 lg-ga 7 seoses

on LKS-i eelnõu seletuskirjas märgitud, et: „Kohaliku omavalitsuse kaitse korraldamise

võimaluse taastamine on vajalik, et anda võimalus omavalitsustel kaitsta loodusobjekte mille

väärtus on eelkõige paikkondlik, näiteks mitmed alleed, haljasalad aga ka looduskooslused

(näiteks ainus kadastik mõnes Lõuna-Eesti vallas)“. LKS §-de 43-45 osas on eelnõu

seletuskirjas selgitatud, et: „Alati ei ole riiklik kaitse hädavajalik ja oma valla või maakonna

väärtuste esiletõstmine koha peal, samuti otsuste tegemine nende kasutustingimuste

määramisel võib oluliselt aidata kaasa selliste väärtuste paremale säilimisele ja tõsta inimeste

teadlikkust nende olemasolust. /…/ Näiteks võib tuua kultuurmaastikud koos antud

piirkonnale omase asustusviisi, arhitektuuri, põllumajandustavade, teedevõrgu ja looduslike

elementidega, või üksikud maastikuelemendid, mis kogu Eestit arvestades pole nii

silmapaistvad, kuid omavad kohalikus kontekstis olulist tähendust kas kultuuriajaloolises,

esteetilises või mistahes muus mõttes.“ Seega annab LKS-s sisalduv loodusobjekti kohaliku

omavalitsuse tasandil kaitse alla võtmise regulatsioon kohalikule omavalitsusele õiguse

otsustada, kas ja milliseid selle konkreetse kohaliku omavalitsuse seisukohalt väärtuslikke

loodusobjekte oleks mõttekas kohaliku omavalitsuse tasandil kaitsta. Loodusobjekti kohaliku

omavalitsuse tasandil kaitse alla võtmise eesmärgiks on väärtustada nimelt neid

loodusobjekte, mis on olulised kohaliku kogukonna arvates.

Kohaliku omavalitsuse tasandil loodusobjekti kaitse alla võtmise taotlusest lähtudes

läbiviidav ekspertiis peab andma vastuse sellele, kas on täidetud LKS §-s 7 nimetatud

eeldused loodusobjekti kohalikul tasandil kaitse alla võtmiseks ja kas kaitse alla võtmine ja

kavandatavad piirangud kohaliku omavalitsuse tasandilt vaadatuna on otstarbekad. Riiklikku

tasandit ja kohaliku omavalitsuse tasandit ei saa seejuures samastada ega võrdsustada, kuna

vastasel korral kaoks sisuline erinevus loodusobjekti riiklikul tasandil kaitse alla võtmise ning

loodusobjekti kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse alla võtmise menetluste vahel.

3-17-563

5(11)

Halduskohus on põhjendamatult jätnud arvestamata LKS § 4 lg 7 ja § 43 regulatsiooni ning

on sisuliselt samastanud loodusobjekti riiklikul tasandil ja kohaliku omavalitsuse tasandil

kaitse alla võtmise. Lähtudes keskkonnaekspert AT 2016. a eksperthinnangust, esinevad

käesoleval juhul LKS §-s 7 sätestatud eeldused, mis õigustavad Ruu küla lähiümbruse

kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse alla võtmist.

2014. a eksperthinnangus on AT analüüsinud Ruu küla lähiümbruse riiklikul tasandil kaitse

alla võtmist. AT 2014. a eksperthinnangu ja 2016. a eksperthinnangu vahel puudub vastuolu.

Kui 2014. a eksperthinnangus keskendus ekspert loopealsetele ja luidetega seonduvat mainis

üksnes möödaminnes, siis 2016. a-l keskendus ta luidetele. AT 2014. a ja 2016. a

eksperthinnangud on teataval määral erinevad tulenevalt erinevast lähenemisest. Kui 2014. a

eksperthinnangus on analüüsitud Ruu küla lähiümbrust riiklikust looduskaitse vaatenurgast

lähtudes, siis 2016. a eksperthinnang on koostatud kohalikust tasandist lähtudes ja sellised

erinevused lähenemisviisis on toonud kaasa ka erinevad rõhuasetused. Kui keskkonnaekspert

leiab, et teatud loodusobjekti riiklikul tasandil kaitse alla võtmine on põhjendamatu, siis ei

tähenda see veel automaatselt, et sama loodusobjekti kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse

alla võtmine peaks olema samuti põhjendamatu.

Halduskohus on ebaõigesti leidnud, nagu ei oleks 16.02.2017 otsuse seletuskirjas märgitud

Ruu küla lähiümbruse kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse alla võtmise eesmärgid kooskõlas

kaitse alla võtmise eeldustega. Vaidlustatud otsuse p-s 3 märgitud eesmärk – Ruu küla

lähiümbruse väärtusliku maastiku ja selle üksikelementide kaitse – vastab LKS § 7 lg-s 1

sätestatud loodusobjekti kaitse alla võtmise eesmärkidele, milleks on loodusobjekti ohustatus,

haruldus, tüüpilisus ning teaduslik ja esteetiline väärtus. Vastustaja hinnangul vastab

16.02.2017 otsuses sätestatud loodusobjekti kaitse alla võtmise eesmärk LKS § 7 lg-s 2

sätestatud loodusobjekti kaitse alla võtmise eeldusele.

Natura elupaigatüübi tunnuste esinemine loodusobjekti juures on objektiivne asjaolu, mis ei

sõltu sellest, kas Eesti Vabariik otsustab selle loodusobjekti kaitse alla võtmise menetluse

algatamise. Praegusel juhul esinevad Ruu küla lähiümbruses metsastunud luited Natura

elupaigatüübi 2180 tähenduses. Nende kaitse on vaidlusaluse kaitseala olulisim eesmärk.

Juhul kui Eesti Vabariik ei võta Natura elupaigatüübi tunnustega loodusobjekti kaitse alla,

kuid kohaliku omavalitsuse arvates on selle loodusobjekti kaitse alla võtmine kohaliku

omavalitsuse tasandil põhjendatud, siis on kohalikul omavalitsusel LKS-is sätestatud muude

eelduste esinemise korral õigus võtta see loodusobjekt kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse

alla ning formuleerida kaitse alla võtmise ühe eesmärgina teatud Natura elupaigatüübi

tunnusele vastava loodusobjekti kaitse. AK on asjatundjana esitanud arvamuse, milles

põhjendas, miks on asjassepuutuv luitestik väärtuslik. Halduskohus jättis selle arvamuse

põhjendamatult arvesse võtmata.

Vastavalt HKMS § 180 lg 1 teisele lausele ei saa kohtuotsuse resolutsiooni vaidlustamata

vaidlustada apellatsioonimenetluses halduskohtu otsuse põhjendusi, välja arvatud juhul, kui

põhjendused omavad iseseisvat mõju menetlusosalise õigustele või kohustustele. Käesoleval

juhul ei esine erakorralisi ja mõjuvaid põhjuseid, mis peaksid kaebajale andma õiguse

vastuapellatsioonkaebuse

esitamiseks

halduskohtu

otsuse

peale

selle

resolutsiooni

vaidlustamata. Vastuapellatsioonkaebus on seetõttu võetud menetlusse ebaõigesti.

6. OÜ Väo Paas palub 04.01.2018 vastuapellatsioonkaebuses muuta halduskohtu

22.11.2017 otsuse põhjendusi, jättes välja põhjendused seoses Jõelähtme Vallavolikogu

16.02.2017 otsuse nr 425 eelnõu Keskkonnaministeeriumiga kooskõlastamise nõude

puudumisega ja täiendada otsuse põhjendusi vastuapellatsioonkaebuses toodule vastavate

põhjendustega. Alternatiivselt palub kaebaja tühistada halduskohtu otsus osas, milles

halduskohus on kohtuotsuse põhjendustes tuvastanud Jõelähtme Vallavolikogu 16.02.2017

3-17-563

6(11)

otsuse nr 425 eelnõu Keskkonnaministeeriumiga kooskõlastamise nõude puudumise, ja teha

asjas uus otsus, millega rahuldada kaebus tervikuna, sh tuvastada kaebuse rahuldamise

alusena eelnimetatud otsuse õigusvastasus loodusobjekti kaitse alla võtmise otsuse eelnõu

Keskkonnaministeeriumiga kooskõlastamise kohustuse rikkumise tõttu.

LKS § 9 lg 101 sätestab, et kui loodusobjekt, mida kavandatakse võtta kohaliku kaitse alla,

asub maardlal, tuleb loodusobjekti kaitse alla võtmise otsuse eelnõu kooskõlastada

Keskkonnaministeeriumiga. Kohtuotsusest ei selgu, millisel õiguslikul alusel on halduskohus

asunud seisukohale, et LKS § 9 lg 101, mis kehtis otsuse tegemise ajal, käesoleval juhul ei

kohaldu. Isegi kui halduskohus leidnuks sarnaselt vastustajaga, et LKS § 9 lg 101 on pelgalt

menetlusõiguslik norm haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg 5 mõttes, ei ole selline

seisukoht õige. Tegemist ei ole pelgalt menetlusliku normiga, vaid sisulise kohustusega.

Maapõueseaduse eelnõu seletuskirjas, millega LKS §-i 9 lisati lg 101, on rõhutatud, et sätte

eesmärk on tagada alade kohaliku kaitse alla võtmisel riigi huvi kohane kaalumine, pidades

silmas, et ala kaitse alla võtmine takistab maavara kasutuselevõttu. Seega on tegemist sisulise

kohustusega, mille kaudu peab toimuma riigi huvide kohane kaalumine.

Asjaolu, et teatud norm või selle pealkiri sisaldab mh viiteid menetluslikele detailidele, ei

muuda veel vastavat normi ennast automaatselt pelgalt menetlusõiguse normiks. Kohustus

Keskkonnaministeeriumi kooskõlastuse küsimiseks tulenes ka kuni 31.12.2016 kehtinud

MaaPS § 62 lg-st 3, mis sätestas, et maapõue seisundit ja kasutamist mõjutavat püsiva

iseloomuga tegevust võib Keskkonnaministeerium lubada üksnes juhul, kui kavandatav

tegevus ei halvenda maavaravaru kaevandamisväärsena säilimise või maavaravarule

juurdepääsu osas olemasolevat olukorda. Ka kehtiv MaaPS § 15 lg 1 näeb ette, et maapõue

seisundit ja kasutamist mõjutavaks tegevuseks on vajalik Keskkonnaministeeriumi või

valdkonna eest vastutava ministri volitatud asutuse luba. Keskkonnaministeerium on

märkinud, et kaitseala loomine Jägala lubjakivimaardla alal „halvendab maavaravarule

juurdepääsu osas olemasolevat olukorda“.

Kui sai teatavaks, et vastustaja plaanib kaitseala siiski kehtestada Keskkonnaministeeriumi

kooskõlastuseta, esitasid Keskkonnaamet ja Keskkonnaministeerium mõlemad 11.01.2017

vastustajale seisukohad, milles rõhutasid veelkord vajadust kooskõlastada otsuse eelnõu

Keskkonnaministeeriumiga. Ka Riigikohus märkis kohaliku omavalitsuse üksuse poolt

kaevandamise tõrjumise kontekstis oma 18.10.2016 lahendi nr 3-3-1-31-16 p-s 25 ja

14.10.2003 lahendi nr 3-3-1-54-03 p-s 41, et kohaliku omavalitsuse üksus ei või

planeerimisalases tegevuses arvestada ainult kohalikke huve ja jätta kõrvale riiklikke huve.

Ka Tartu Ringkonnakohus on otsuse nr 3-08-1195 p-s 9 sarnases kaasuses märkinud, et: „Kui

kohalik omavalitsus leiab, et riigi huvid võivad olla kaitseala loomisega ohustatud, tuleb

riigilt enne otsuse tegemist vastavat seisukohta küsida.“ Vastustaja tegevus on seega vastuolus

LKS § 9 lg-ga 101, kuni 31.12.2016 kehtinud MaaPS § 62 lg-ga 3, kehtiva MaaPS § 15 lg-ga

1 ning üldisemalt LKS-i regulatsiooni ja asjakohase kohtupraktikaga.

Halduskohtu otsus rikub eeltoodud osas kaebaja õigusi ka olukorras, kus kaebus ise rahuldati.

Nimelt ei saa vastava kooskõlastamiskohustuse puudumise tuvastamise korral välistada, et

vastustaja võib menetluse jätkamise korral ikka keelduda kooskõlastamiskohustuse täitmisest,

põhjendades seda varasema menetluse algusajaga. See aga tähendaks, et vastustaja saaks ka

asja uuel otsustamisel eirata seadusandja selget tahet ja seatud kohustust kooskõlastada

sellises olukorras loodusobjekti kaitse alla võtmine Keskkonnaministeeriumiga.

Vastustaja on rikkunud kaalutlusõiguse norme. Praegusel juhul ei ole tegemist olulise ja

eriliselt kaitsmist vääriva loodusobjektiga LKS § 2 tähenduses. Vastustaja ei ole piisaval

määral arvestanud kaevandamishuvi. Kaevandamisloa protsess on kestnud alates 2002 a-st ja

riigi huvi on võimaldada vaidlusalusel maa-alal kaevandamist.

3-17-563

7(11)

Erinevalt AT eksperdiarvamusest ei tulnud halduskohtul arvestada A. Kondi hinnanguga. AT

on oma arvamuses viidanud AR-le, seega oli põhjendatud tugineda ka AR hinnangule. AK on

esitanud oma hinnangu kohtumenetluses ja vaidlustatud otsuse tegemisel ei olnud võimalik

sellele tugineda.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

7. Kuna ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsusega, ei korda ta selle põhjendusi (HKMS §

201 lg 4). Vastuseks apellatsioonkaebusele ja vastuapellatsioonkaebusele märgib

ringkonnakohus järgmist.

8. Vaidlusalune loodusobjekti kaitse alla võtmise otsus on kaalutlusotsus HMS § 4 lg 1

tähenduses. LKS § 111 lg 1 sätestab, et kui menetluse kestel selgub, et loodusobjekti, mille

kaitse alla võtmine algatati, ei ole otstarbekas või võimalik kaitse alla võtta, keeldutakse selle

kaitse alla võtmisest. Loodusobjekti kohaliku kaitse alla võtmisest keeldumise otsustab

vastustaja kui kaitse alla võtmise menetluse algataja. Kuna kohus ei hinda haldusorgani

kaalutlusotsuse otstarbekust (HKMS § 158 lg 3 ls 2), ei saa ta hinnata seda, kas vastustaja

oleks pidanud kasutama LKS § 111 lg-s 1 viidatud võimalust loobuda loodusobjekti kaitse alla

võtmisest otstarbekuse kaalutlusel. Küll aga saab kohus hinnata seda, kas vastustaja on

vaidlusaluse otsuse tegemisel HMS § 4 lg 2 alusel teostanud diskretsiooni ratsionaalselt,

tasakaalustades erinevaid kaalukaid huve (Riigikohtu 10.10.2002 otsus nr 3-3-1-42-02, p 11;

28.04.2014 otsus nr 3-3-1-52-13, p 31). Ringkonnakohus kontrollib, kas vaidlustatud otsuse

puhul esineb olulisi kaalutlusvigu. Olulise kaalutlusveaga võib olla tegemist, kui haldusorgan

ei teosta kaalutlusõigust, on lähtunud sobimatutest või ebaõigetest kaalutlustest või jätnud

mõne olulise asjaolu tähelepanuta (vt Riigikohtu 14.10.2003 otsus nr 3-3-1-54-03, p 14).

Praegusel juhul on tekitanud küsimusi eeskätt see, kas kaalutlusotsuse tegemisel on erinevaid

huve võetud arvesse kohaselt ja tasakaalustatult. Õiguste ja huvide ebaõigele väärtustamisele

saab kohus tugineda vaid juhul, kui see on toimunud ilmselgelt meelevaldselt,

ebaratsionaalselt või vastuolus diskretsioonivolituse eesmärgiga, õiguse üldpõhimõtetega või

senise kohtupraktikaga (Riigikohtu 20.03.2014 otsus nr 3-3-1-87-13, p 19).

9. Asjaolude pinnalt on halduskohus põhjendatult leidnud, et vaidlusaluse otsuse ajendiks oli

vastustaja soov takistada Ruu küla lähiümbruses maavara kaevandamist. Kaitstava

loodusobjekti „Kohaliku omavalitsuse tasandil kaitstav Ruu loodusobjekt“ kaitse-eeskirja p

3.5 järgi on vaidlustatud otsusega kaitsealal mh keelatud maavara kaevandamine. Kaitse-

eeskirjast ja selle juurde kuuluvast seletuskirjast nähtuvalt on nimetatud keeld sätestatud

teadlikult eesmärgiga välistada kaitsealal kaevandamine, mida peetakse kaitseala enim

ohustavaks teguriks. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole maavara kaevandamise takistamine

kohaliku tähtsusega kaitseala moodustamise kaudu praegustel asjaoludel mõõdupärane

abinõu. Riigikohus on leidnud, et kui kohaliku omavalitsuse üksus ei pea kaevandamist tema

territooriumil võimalikuks keskkonnahoiu ja valla tasakaalustatud ruumilise arengu

kaalutlustel, tuleb vallal esitada sellised põhjendused selleks ettenähtud kaevandamisloa

menetluses (Riigikohtu 18.10.2016 otsus nr 3-3-1-31-16, p 22). Kaevandamisest põhjustatud

keskkonnamõjude üle otsustamise pädevus kuulub kuni 31.12.2016 kehtinud MaaPS § 28 lg 4

järgi Keskkonnaametile, sest nagu nähtub Vabariigi Valitsuse 29.07.2010 vastu võetud

korraldusest nr 302 „Nõusolek maavara kaevandamise loa andmiseks“ (korraldus nr 302), ei

ole vastavalt kuni 31.12.2016 kehtinud MaaPS § 3 lg-le 3 Jägala lubjakivimaardla üleriigilise

tähtsusega, vaid kohaliku tähtsusega lubjakivimaardla.

10. Kuna vaidlustatud Jõelähtme valla otsust mõjutanud keskkonnakaitselised kaalutlused

kuuluvad Keskkonnaameti pädevusse, tuli vallal kohaliku tähtsusega kaitseala loomise

kaalutlustes arvestada Keskkonnaameti seisukohaga, et kaevandamist võib keskkonna

3-17-563

8(11)

seisukohast lubada. Korralduses nr 302 leiti, et lähtudes keskkonnamõju hindamise aruandest

on kaebajale maavara kaevandamise loa andmine põhjendatud, arvestades mh sellega, et

hoolimata keskkonnamõju hinnanud ekspertide seisukohast, mille järgi kaevandamine avaldab

suuremat või vähemat mõju keskkonnale ja inimese heaolule, ei pea nad kavandatavat

tegevust sedavõrd ohtlikuks, et sellest peaks loobuma, kuid peavad vajalikuks võtta

kavandatava tegevuse negatiivse keskkonnamõju ärahoidmiseks ja leevendamiseks kasutusele

vajalikud meetmed. Asjaoludest ei nähtu, et riigi selline järeldus oleks vahepealse aja kestel

muutunud. Jõelähtme vald ei ole ringkonnakohtu hinnangul näidanud vaidlusaluse kaitseala

loomisel ära, millised on selle hinnangu olulised puudused.

11. Ringkonnakohus leiab, et praegusel juhul kohalduvad põhijoontes Riigikohtu eelviidatud

lahendi nr 3-3-1-31-16 p-des 24-25 ja 27 esitatud järeldused. Kaevandamisele takistuste

seadmine kaevandamisloa menetluse järel riivab kaevandamisloa saanud ettevõtja

ettevõtlusvabadust ja kulutab mh kohtumenetlusele ebamõistlikult riigi, kaevandamisloa

saanud isiku ja kohaliku omavalitsuse üksuse ressursse. Vaidlust ei ole, et riik on juba 2011.

a-l

andnud

kaebajale

loa

asjassepuutuval

maa-alal

kaevandamiseks.

Kuna

see

kaevandamisluba tühistati Riigikohtu 15.10.2013 otsusega nr 3-3-1-35-13, on praegu kaebaja

suhtes pooleli uus kaevandamisloa menetlus. Ringkonnakohtu hinnangul puuduvad asjaolud,

mis viitaksid sellele, et käimasolevas kaevandamisloa menetluses tehtaks kaebajale lubjakivi

kaevandamiseks olulisi takistusi. Vaidlusaluse otsusega on pärast pikka ja kulukat menetlust,

mille käigus on kaebajale antud selgelt mõista, et kaevandamine asjassepuutuval alal on

võimalik, välistatud lubjakivimaardlas kaevandamine. See riivab intensiivselt tema õigustatud

huvi asjassepuutuvas maardlas kaevandamise suhtes. Praegusel juhul on vastustaja

vaidlustatud otsuse tegemisel lähtunud ainult kohalikest huvidest. Kohaliku omavalitsuse

üksus ei või aga arvestada ainult kohalikke huve ja jätta kõrvale riiklikud huvid ning

kaevandamisloa saanud isiku erahuvid. Kohalikud huvid on küll legitiimsed, kuid neid tuli

vaidlusaluse kaitseala loomisel kaaluda koos erahuvidega ning praegusel juhul nendega

seotud riiklike huvidega. Tõrjumaks kaebaja huve ja nendega samasuunalisi riiklikke huve

kaevandamiseks, peavad kohalikust kogukonnast võrsuvad riigi maavarade kaevandamise

vastased huvid olema ülekaalukad (vrd Riigikohtu 18.10.2016 otsus nr 3-3-1-31-16, p-d 24-

25, 27). Selline olukord võib ringkonnakohtu hinnangul esineda nt juhul, kui asjassepuutuval

maa-alal esineks haruldasi ja kaitset vajavaid üleriigilise või üleeuroopalise, mitte üksnes

kogukondliku tähtsusega liike ning elupaiku. Praegusel juhul on selge, et vaidlusaluse

otsusega loodud kohaliku tähtsusega kaitsealal ei esine selliseid loodusobjekte.

12. Eeltoodust lähtuvalt ei ole vastustaja vaidlusaluse kohaliku tähtsusega kaitseala

kehtestamisel teostanud kaalutlusõigust ratsionaalselt. Arvestades mh asjaoluga, et

keskkonnahoiu eest vastutavad pädevad riigiasutused on pidanud kaevandamist seni

vaidlusalusel alal võimalikuks ja ringkonnakohtule ei nähtu asjaolusid, miks on olukord

sedavõrd muutunud, et uue keskkonnamõju hinnangu käigus jõutaks teistsugusele järeldusele,

ei esine ringkonnakohtu hinnangul praegusel juhul selliseid ülekaalukaid keskkonnakaitselisi

kaalutlusi, mis tõrjuksid kaebaja, aga senisest menetlusest johtuvalt ka riiklikud huvid

vaidlusalusel maa-alal kaevandamise suhtes. Ringkonnakohus leiab seetõttu, et vaidlusaluse

otsuse tegemisel on kaalutlusõigust teostatud ebaratsionaalselt ja mh vastuolus senise

kohtupraktikaga, eeskätt eelkäsitletud Riigikohtu 18.10.2016 otsusega nr 3-3-1-31-16.

13. Kaebaja on vastuapellatsioonkaebuses leidnud, et vastustajal oli kohustus küsida

Keskkonnaministeeriumilt vaidlusaluse kaitseala loomiseks kooskõlastus ka enne sellise

nõude selgesõnalist kehtestamist 01.01.2017 jõustunud LKS § 9 lg-s 101. Halduskohtu

järeldus selle kohta, et vastustajal ei tulnud vaidlusaluse kaitseala loomist kooskõlastada

Keskkonnaministeeriumiga LKS § 9 lg 101 alusel, koostoimes halduskohtu põhjenduste

esitamata jätmisega kaebaja väidete kohta sellise kohustuse tulenemisest kuni 31.12.2016

3-17-563

9(11)

kehtinud MaaPS § 62 lg-st 3 võib omada iseseisvat mõju kaebaja ettevõtlusvabaduse

teostamisele HKMS § 180 lg 1 teise lause tähenduses, sest vastustaja võib menetluse

jätkamise korral endiselt keelduda kooskõlastamiskohustuse täitmisest. Seega on

vastuapellatsioonkaebus lubatav.

14. Kaebaja viitab oma vastuapellatsioonkaebuses esitatud eelnimetatud väite kinnituseks

kuni 31.12.2016 kehtinud MaaPS § 62 lg-le 3, mis sätestas, et maapõue seisundit ja

kasutamist mõjutavat püsiva iseloomuga tegevust võib Keskkonnaministeerium lubada üksnes

juhul, kui kavandatav tegevus ei halvenda maavaravaru kaevandamisväärsena säilimise või

maavaravarule juurdepääsu osas olemasolevat olukorda. Ringkonnakohus märgib, et

Riigikogus 27.10.2016 vastu võetud maapõueseaduse eelnõu seletuskirja sõnakasutusest

(eeskätt terminitest „lisandub“ ja „edaspidi“) nähtub, et LKS § 9 lg 101 peeti selliseks

normiks, mis sätestab Keskkonnaministeeriumiga kooskõlastamise näol kohalikele

omavalitsustele kohaliku tähtsusega kaitsealade loomisel uue kohustuse. Seletuskirjas

selgitati, et: „Edaspidi kooskõlastatakse loodusobjekti kaitse alla võtmise otsuse eelnõu

Keskkonnaministeeriumiga, kui loodusobjekt, mida kavandatakse võtta kohaliku kaitse alla,

asub maardlal. /…/ Muudatus mõjutab eelkõige kohaliku omavalitsuse töökorraldust, lisandub

ministeeriumi kooskõlastusetapp, kuid see ei ole ajaliselt kuigi koormav.“ (Riigikogu XIII

koosseisu eelnõu 213 SE seletuskiri 2. lugemisel, lk 99). Seletuskirjas puudub igasugune viide

sellele, et kohalikel omavalitsustel oli juba enne seda seadusemuudatust kõnealune kohustus

mõne muu seaduse, sh kaebaja viidatud kuni 31.12.2016 kehtinud MaaPS § 62 lg 3 alusel.

15. Kuni 31.12.2016 kehtinud MaaPS § 62 lg 3 jõustus 13.07.2008 ja asjassepuutuvas MaaPS

muutmise seaduse eelnõu seletuskirjas selle sätte kohta selgitus puudub. Küll aga nähtub selle

eelnõu menetlemisel Riigikogus toimunud arutelude käigus asjassepuutuvas kontekstis tehtud

viidetest ehitistele, rajatistele, teedele jms, et maapõue seisundit ja kasutamist mõjutavate

tegevustena on MaaPS § 62 lg 3 tähenduses silmas peetud füüsilisi objekte (maapõueseaduse

muutmise seaduse eelnõu 228 SE menetlemisel 19.05.2008 toimunud Riigikogu

keskkonnakomisjoni istungi protokoll nr 55, lk 7). See on indikatiivne, sest 23.11.2004

Riigikogus vastu võetud maapõueseaduses ei ole avatud selgelt maapõue seisundit ja

kasutamist mõjutavate tegevuste olemust ning selle seaduse eelnõu (409 SE) juurde ei

kuulunud ka seletuskirja. Samuti tuleb selle mõiste tähenduse puhul lähtuda praegu kehtiva

maapõueseaduse seletuskirjast, milles selgitatakse, „et maapõue seisundit ja kasutamist

mõjutav tegevus hõlmab endas kõiki toiminguid ja ehitisi, mille tegemine või rajamine

mõjutab maavara kaevandamisväärsust ja sellele juurdepääsu (nt elamu ja tehnovõrgu

ehitamine).“ (Riigikogu XIII koosseisu eelnõu 213 SE seletuskiri eelnõu algatamisel, lk 12).

16. Kohtupraktikas on hinnatud MaaPS § 62 lg 3 tähendust Keskkonnaministeeriumilt

maapõue seisundit ja kasutamist mõjutava püsiva iseloomuga tegevuse jaoks loa küsimise

kohustuse kontekstis. Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et asjassepuutuvatest otsustest

tuleneb, et nimetatud säte oli aluseks Keskkonnaministeeriumilt loa küsimise kohustuse

tekkeks üksnes koostoimes teiste asjakohaste sätetega, milles oli selline nõue sõnaselgelt

sätestatud, nt maareformi käigus kasutusvaldusesse antud maa omandamise seaduse § 3 lg 2

ja kuni 30.06.2015 kehtinud PlanS § 17 lg 2 p 3 (vt Riigikohtu 11.02.2013 otsus nr 3-3-1-63-

12, p 10; 15.04.2010 määrus nr 3-3-1-1-10, p 10; Tartu Ringkonnakohtu 03.05.2013 otsus nr

3-10-2888, p 16).

17. Eeltoodust lähtuvalt ei nõustu ringkonnakohus kaebajaga, et kuni 31.12.2016 kehtinud

MaaPS § 62 lg 3 alusel lasus vastustajal LKS § 9 lg-s 101 sätestatuga analoogiline kohustus

Keskkonnaministeeriumilt vaidlusaluse kaitseala loomiseks kooskõlastuse küsimiseks.

18. Vastustaja

ei

olnud

vaidlusaluse

otsuse

tegemisel

kohustatud

küsima

Keskkonnaministeeriumilt kaitseala loomiseks kooskõlastust ka 01.01.2017 jõustunud LKS §

3-17-563

10(11)

9 lg 101 alusel. Seda normi ei olnud vaidlusaluse kaitseala loomise menetluse alguses olemas.

Arvestades, et menetluse alguses ei kehtinud selliseid õigusnorme, mis oleksid selgelt

kohustanud vastustajat küsima Keskkonnaministeeriumilt kaitseala loomiseks kooskõlastust

(vt ka eelpool p 16), ei ole vastustaja eksinud sellise nõude vastu. Kui haldusmenetlust

reguleerivad õigusnormid muutuvad menetluse ajal, kohaldatakse HMS § 5 lg 5 järgi

menetluse alguses kehtinud õigusnorme. Ringkonnakohtu hinnangul sai vastustaja sellele

sättele senisest kohtupraktikast lähtuvalt tugineda (vrd nt Riigikohtu 15.05.2013 otsus nr 3-3-

1-78-12, p 15; 03.12.2012 otsus nr 3-3-1-47-12, p 18). LKS § 9 lg 101 on menetlusnorm,

millest ei tulene sisulisi tingimusi haldusakti andmisele. Kuigi vastustajal puudus vaidlustatud

haldusakti andmisel kohustus kooskõlastada oma otsustust Keskkonnaministeeriumiga, tuli tal

endal kaaluda kaitseala loomise põhjendatuse hindamisel riiklikke huve. Nagu eelpool

selgitatud (p 11), jättis vastustaja selle tingimuse nõuetekohaselt täitmata.

19. Vastustajal tuleb pärast vaidlusaluse otsuse kehtetuks tunnistamist uuesti asjassepuutuval

territooriumil kaitseala loomise üle otsustamise korral kohaldada LKS § 9 lg-t 101. Sel juhul

omab LKS § 9 lg-s 101 sätestatud Keskkonnaministeeriumi kooskõlastus ringkonnakohtu

hinnangul otsustavat tähendust kaitseala loomise võimalikkuse seisukohast.

20. Eeltoodu tõttu jäävad apellatsioonkaebus ja vastuapellatsioonkaebus rahuldamata ning

halduskohtu otsus muutmata.

21. HKMS § 108 lg 1 alusel tuleb jätta vastustaja menetluskulud tema enda kanda. Kaebaja

menetluskulud tuleb põhjendatud ja vajalikus ulatuses mõista vastustajalt kaebaja kasuks

välja. Esimese astme kohtu menetluses mõisteti vastustajalt kaebaja kasuks välja

menetluskulu

311,60

eurot.

Apellatsioonimenetluses

on

kaebaja

tasunud

vastuapellatsioonkaebuse esitamiselt riigilõivu 15 eurot ja esindajatele õigusabikulusid

6397,80 eurot. Menetluskulude kandmine on tõendatud kuludokumentidega. Nendest

õigusabikuludest jätab ringkonnakohus HKMS § 108 lg 1 alusel vastuapellatsioonkaebuse

esitamise tõttu tasutud riigilõivu ja esindajakulud kokku 1635 euro ulatuses kaebaja enda

kanda. Muus osas on kaebaja menetluskulud põhjendatud. Vastustajalt tuleb seega kaebaja

kasuks välja mõista apellatsioonimenetluses kantud menetluskulud 4762,80 eurot

(käibemaksuga).

(allkirjastatud digitaalselt)

Jõustunud Riigikohtu 30.05.2019 otsuses toodud muudatusetega

RESOLUTSIOON

1. Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata.

2. Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 30. mai 2018. a otsuse resolutsioon muutmata. Muuta

ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

3-17-563

11(11)

3. Mõista Jõelähtme vallalt OÜ Väo Paas kasuks välja kassatsiooniastmes kantud me-

netluskulud 1600 eurot. Ülejäänud kassatsiooniastme kulud jätta menetlusosaliste endi

kanda.

4. Arvata kautsjon riigituludesse.