3-15-1445/58 · Riigikohtu halduskolleegium

R I I G I K O H U S

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Asja number

3151445

Otsuse kuupäev

29. mai 2018

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Nele Parrest

Kohtuasi

OÜ Tamsalu Uus Apteek kaebus Ravimiameti 16. juuni

2015. a otsuse tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja OÜ Tamsalu Uus Apteek, esindajad advokaat Villy

Lopman ja advokaat Andrei Svištš

Vastustaja Ravimiamet, esindaja Andrus Varki

Kolmas isik OÜ Euroapteek, esindaja vandeadvokaat Priit

Lember

Kaasatud haldusorgan Konkurentsiamet, esindaja Juhan

Põldroos

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 31. augusti 2017. a otsus

Menetluse alus Riigikohtus

OÜ Tamsalu Uus Apteek kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

9. aprill 2018

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tartu Halduskohtu 29. märtsi 2016. a otsus ja Tartu Ringkonnakohtu 31. augusti

2017. a otsus.

3. Rahuldada kaebus. Tühistada Ravimiameti 16. juuni 2015. a otsuse nr IN-1-3/15/105

punkt 2 ja selle alusel antud tegevusluba nr 407 Tamsalu linnas avatud haruapteegi osas.

4. Mõista Ravimiametilt OÜ Tamsalu Uus Apteek kasuks välja menetluskulu 6505 eurot

80 senti. OÜ Euroapteek menetluskulud jätta tema enda kanda.

5. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ Euroapteek esitas 18. mail 2015 üldapteegi tegevusloa muutmise taotluse seoses haruapteegi

avamisega Tamsalus.

Ravimiamet muutis 16. juuni 2015. a otsusega OÜ Euroapteek üldapteegi tegevusluba nr 470 (p 1),

kandis sellele haruapteegi asukohana ka aadressi Tamsalu linnas (p 2) ja andis OÜ-le Euroapteek

(Uuesilla Apteek) muudetud andmetega üldapteegi tegevusloa nr 470 (p 3).

Tamsalus osutab apteegiteenust ka OÜ Tamsalu Uus Apteek.

2. OÜ Tamsalu Uus Apteek esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus Ravimiameti otsus

tühistada osas, millega anti OÜ-le Euroapteek luba rajada uus apteek Tamsalu linnas. Kaebuse

kohaselt on piirkonnas vähe kliente ja kaebajal on raske olla majanduslikult jätkusuutlik.

Haruapteegi avamise nõuded on täitmata.

3. Tartu Halduskohtu 29. märtsi 2016. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata järgmistel põhjustel.

Mitme apteegi olemasolu Tamsalus tagab ravimite ja ravimitoodete parema kättesaadavuse

inimestele. Kaebaja väited, et uue haruapteegi avamisega Tamsalus halvenevad majandustulemused

ja tekib oht majandustegevusele, on ennatlikud ja põhjendamatud. Kaebaja väidete kinnitamiseks

esitatud tõendeid pole vaja analüüsida. Ravimiameti otsus on õiguspärane. Ravimiseaduse (RavS) ja

majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MsüS) sätteid ei ole rikutud. Haruapteegi puhul ei ole

ruumide ülevaatamine vajalik, sest haruapteegis ei valmistata ravimeid kohapeal. Haruapteegi

avamine ei nõua tegevusluba MsüS § 16 lg 2 mõttes. Haruapteeki ei saa eraldada üldapteegist ega

selle tegevusloast ning haruapteegi asukoha määramine ei ole iseseisva apteegi rajamine.

Haruapteegile ei ole seatud nii rangeid kvalifikatsiooninõudeid kui üldapteegile. Seega pole

põhjendatud kaebaja väide, et tegevusloa andmisest oleks tulnud keelduda, kuna kolmas isik ei vasta

kvalifikatsiooninõuetele.

4. OÜ Tamsalu Uus Apteek palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistada ja kaebuse

rahuldada.

5. Tartu Ringkonnakohus jättis 31. augusti 2017. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja

halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohus mõistis kaebajalt kolmanda isiku kasuks välja

menetluskulu 1000 eurot. Kohtuotsuse põhjendused olid järgmised.

a) Kolmanda isiku tegevusloa muutmine selliselt, et sellele kanti uue haruapteegi asukoht Tamsalus,

ei ole samastatav uue tegevusloa väljastamisega. Sellele ei kohaldu tegevusloa väljastamisel

kehtivad piirangud. Apteegi struktuuriüksused kantakse kas üldapteegi, veterinaarapteegi või

haiglaapteegi tegevusloale (RavS § 30 lg 10, § 38 lg 1, § 40 lgd 1 ja 2). Haruapteegi kandmist juba

olemasolevale tegevusloale tuleb mõista tegevusloa muutmisena. Kuna RavS on eriseadus, ei saa

lähtuda ainuüksi MsüS § 16 lgst 2. Sel põhjusel ei antud uut tegevusluba praegu välja ka MsüS § 32

lg 1 alusel. Ravimiseaduses ei käsitata haruapteegi asutamise võimaldamist uue tegevusloa

väljastamisena.

b) Kuna Ravimiameti otsus, mis vaidlustati, ei ole käsitatav uue tegevusloana, ei puutu asjasse see,

et kolmas isik ei vastanud RavS § 41 lgs 3 ja § 42 lgs 5 sätestatud piirangutele. Kolmanda isiku

suhtes kohaldub RavS §s 1163 ja § 1167 lgs 2 sätestatud erand. Ta peab RavS § 41 lgle 3 ja § 42

lgle 5 vastama alates 1. aprillist 2020. Kaebaja seisukoht, et isegi kui vaidlustatud otsust ei saa

käsitada tegevusloa väljastamisena, ei tohi RavS § 41 lgle 3 ja § 42 lgle 5 mittevastav isik

haruapteeki avada, ei põhine kehtival õigusel. Üleminekusätete aluseks olnud eelnõu seletuskirjas ei

ole tõepoolest nimetatud, et üleminekusätete eesmärk oleks võimaldada asutamispiirangutele

mittevastaval isikul haruapteeke asutada. Sellest ei saa siiski teha järeldust, et asutamispiirangutele

mittevastav isik, kellel on üleminekusätete alusel võimalik tegutseda kuni 1. aprillini 2020, ei tohiks

asutada haruapteeki. Põhiseaduse §s 3 sätestatud seaduse reservatsiooni põhimõtte kohaselt saab

isiku õigusi piirata üksnes seaduses sätestatud alusel.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. OÜ Tamsalu Uus Apteek palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja

rahuldada kaebus järgmistel põhjustel.

a) Ringkonnakohus pole põhjendanud järeldust, et ükski norm, sh üleminekusätted, ei keela asutada

asutamispiirangutele mittevastavat haruapteeki. RavS § 38 lg 1 p 3 näeb ette loakohustuse ka

haruapteekidele. Ka haruapteegis osutatakse apteegiteenust. RavS § 40 lgtel 1 ja 2 on vaid

vormistuslik tähendus. Üld- ja erinormi konkurentsi ei saa tekkida, kui eriseaduses jäetakse mingi

küsimus reguleerimata. Normide konkurentsi puudumise tõttu oleks tulnud juhinduda MsüS-st.

b) Haruapteegi asutamiseks väljastab Ravimiamet haruapteegi tegevusloa. Vähemalt neil juhtudel

tuleb üldapteegi tegevusloa muutmist pidada uue tegevusloa andmiseks. Apteegi tegutsemiskoht on

2(11)

MsüS kohaselt loa põhiregulatsiooni tingimus. Põhiregulatsiooni muutmist käsitatakse tegevusloa

kehtetuks tunnistamisena (RavS § 38 lg 3 ja § 50, MsüS § 17 lg 2, § 32 lg 1 ja § 37 lg 4,

ravimiseaduse muutmise seaduse eelnõu 782 SE seletuskiri, lk 2). Tegevusloa osalise kehtetuks

tunnistamise korral tuleks välja anda uus tegevusluba muudetud andmetega (RavS § 51 lg 2), kuid

uut luba pole praegu võimalik väljastada, sest kolmas isik ei vasta RavS § 41 lgle 3 ja § 42 lgle 5.

Kuna vastustaja on väljastanud uue tegevusloa, siis üleminekusätted ei kohaldu.

c) Ka siis, kui vaidlustatud haldusotsust ei ole võimalik käsitada uue tegevusloana, ei võimalda

üleminekusätted avada eraldiseisvat apteeki. RavS § 30 lg 1 esimese lause järgi tuleb haruapteegi

asutamisel kohaldada RavS §st 41 tulenevat piirangut (Tartu Ringkonnakohtu 13. mai 2016. a

määrus asjas nr 31649, p 12). Sellist tõlgendust õigustavad avaliku huvi (rahvatervise ja patsiendi

kaitse) kaalutlused. Asutamispiirangud on vajalikud teenusepakkujate erialase sõltumatuse

tagamiseks. Piirangute puudumisel saavad apteegiketid proviisorapteeke turult pidevalt välja

tõrjuda. Ketid asutavad apteeke turu võitmise eesmärgil. Pärast konkurentide väljasöömist turult

saavad ketid rakendada maapiirkonnas endale sobivat hinna- ja müügipoliitikat. Kvalifitseeritud

tööjõu puudusel määravad ketiapteegid pädevaks isikuks töötajaid, kes haruapteegis tegelikult ei

tööta. Mitteproviisorist omanik võib ohustada rahvatervist ja ravimite varustuskindlust (Euroopa

Kohtu otsus asjades C171/07 ja C172/07, pd 43, 48–49, 54).

d) RavS § 1163 ja 1167 eesmärk on tagada investeeringu teinud isikule võimalus mõistliku tulu

teenimiseks ning kulude hüvitamiseks, tingimustele vastavale isikule mõistlik aeg turule tulekuks ja

piirangute rakendamine nii kiiresti kui võimalik. Nõuetele mittevastaval isikul on

üleminekuperioodil võimalus oma tegevus lõpetada, kujundada see ümber, võõrandada osalus või

lahkuda turult (ravimiseaduse ja tervishoiuteenuste korraldamise seaduse muutmise seaduse eelnõu

(615 SE) seletuskiri, lk 17). Ükski neist põhjustest ei võimalda ketiapteekidel teha

lisainvesteeringuid ega asutada uusi haruapteeke. Kui lubada ka edaspidi ketiapteekide

kontsentratsiooni suurendamist turul, raskendaks see ravimiseaduse eesmärkide elluviimist.

7. Riigikohtu küsimustele esitatud vastuses märgib OÜ Tamsalu Uus Apteek lisaks, et MsüS § 17

lg 2 teist lauset ei saa tõlgendada nii, nagu kuuluks tegevuskoht loa põhiregulatsiooni vaid siis, kui

ettevõtjale on konkreetne tegutsemiskoht määratud seadusega. Tegevuskoht kuulub tegevusloa

põhiregulatsiooni, kui seadus näeb majandushaldusasutusele ette kohustuse määrata tegevuskoht

kindlaks tegevusloas. Seadusandaja on soovinud saavutada MsüS § 37 lg 4 kolmandas lauses

olulisematele tingimustele tugevama kaitse. Põhiregulatsiooni muutmine on piiratum.

Ravimiseaduses puudub säte, millest saaks järeldada, et üldapteegi tegevuskoha reguleerimine ei ole

tegevusloa põhiregulatsioon. Kui nõuetele mittevastav isik asutab üleminekuajal haruapteegi, ei ole

see kooskõlas üleminekuperioodi eesmärkidega. Rahvatervise kaitse kaalub igal juhul üles iga

nõuetele mittevastava isiku õiguste riive, mis võib tuleneda tegevuskoha muutmise keelust.

8. Ravimiamet leiab vastuses Riigikohtu küsimustele järgmist.

a) Tegevuskoht kuulub tegevusloa põhiregulatsiooni vaid siis, kui ettevõtjale on konkreetne

tegutsemiskoht määratud seadusega (nt perearstikeskus, kiirabiteenus, jäätmekäitluskoht, reovee

kogumise ja töötlemise koht, kaugküttepiirkond). Teenuse osutajal on õigus apteegi asukoht loa

taotlemisel või tegutsemiskoha muutmisel vabalt valida (v.a RavS § 30 lg 9). MsüS § 37 lg 4

kolmanda lause kohaselt ei ole põhiregulatsiooni võimalik muuta, sest see kehtestatakse seadusega.

RavS ei sätesta nõudeid apteegi tegevuskoha (asukoha) kohta.

b) RavS § 41 lgte 2–6, § 42 lg 5, § 1163 ja § 1167 kehtestamisel ei soovitud piirata asjassepuutuvate

isikute majanduslikke valikuid, sh tegutsemiskoha muutmist. Eelnõu 615 SE kehtestamisel

kavandati algul tegutsemiskoha muutmise piiranguid, kuid sellest loobuti. Tegevuskoha muutmise

võimalus nähtub riigilõivuseadusest (RLS). Piirangud peaksid olema kehtestatud ravimiseadusega,

mitte majandustegevuse seadustiku üldosa seadusega. Piirangute puudumist kinnitavad RavS § 30

lg 91 ja § 1162 lg 1. Riigikohus on tunnistanud põhiseadusvastaseks ja kehtetuks RavS § 1165,

3(11)

millega sooviti piirata tegutsemiskoha muutmist. Piirata soovitakse üksnes haruapteegi

tegutsemiskoha muutmist üle 4000 elanikuga linnades. Kaebaja tõlgendus tekitaks ebavõrdse

kohtlemise. RavS § 41 lgte 2–6 ja § 42 lg 5 eesmärk ei ole konkurentsi piiramine ega

konkurentsiolukorra, sh kaebaja konkurentsieeliste säilitamine. Haruapteegi loomisel võivad olla

teatud juhtudel eelised. Alla 4000 elanikuga piirkonnas kehtivad ka üldapteegile leebemad nõuded.

9. OÜ Euroapteek palub vastustes jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus

muutmata järgmistel põhjustel.

a) Kolmanda isiku tegevusloale kantud haruapteek peab RavS § 1163 ja § 1167 lg 2 järgi vastama

RavS § 41 lgs 3 ja § 42 lgs 5 sätestatud piirangutele alates 1. aprillist 2020. Üldapteegi tegevusloaga

antav õigus hõlmab õigust asutada haruapteeke ilma uue tegevusloata (RavS § 30 lgd 9 ja 10, § 38

lg 1). Kuni 1. aprillini 2020 ei ole olemasoleva üldapteegi tegevusloa kasutamist piiratud muul viisil

kui RavS §dega 1162, 1163 ja 1167. RavS §s 1162 kehtestati selleks hetkeks avatud haruapteekidele

üleminekuperioodiks demograafilised piirangud. Vertikaalse integratsiooniga seotud piirangute

sätestamata jätmine ei ole seadusandja juhuslik lünk, vaid teadlik valik. Ravimiseaduse sätetest ega

seletuskirjast ei ole võimalik lugeda välja seadusandja tahet keelata vertikaalselt integreeritud

üldapteegi pidajatele haruapteekide avamist ega soovi anda nn proviisorapteekidele enne 1. aprilli

2020 eelisseisund apteegituru hõivamiseks.

b) Kuna enne juulit 2014 väljastatud üldapteegi tegevusloa kasutamist ei ole haruapteekide avamise

suhtes piiratud, säilib tegevusloa omajal õigus seda piiramatult kasutada, sh avada haruapteeke.

Haruapteegi asutamisel ei väljastata ravimiseaduse kohaselt uut üldapteegi tegevusluba ja

MsüS § 16 lgt 2 ei kohaldata. Erinorm RavS § 38 lg 1 ja üldnorm MsüS § 16 lg 2 reguleerivad

mõlemad tegevusloa kohustuslikkust. RavS § 38 lgst 1 välja jäetud tegevusalad ei ole

loakohustusega hõlmatud. RavS § 38 lg 1 sätestab valdkonnaspetsiifilised nõuded ja teeb seda

ammendavalt. Seletuskiri ei pidanud selgitama, miks jätab seadusandja osa varem antud õigustest

piiramata, st lubab endiselt haruapteeke avada. Kui üleminekusätete eesmärk oleks olnud keelata

RavS §dele 41 ja 42 mittevastavate haruapteekide avamine üleminekuperioodil, oleks seadusandja

seda rõhutanud.

c) Haruapteegi asutamisega ei suurene isiku õiguste ja kohustuste maht sama palju kui mõne muu

apteegi asutamisega. Haruapteek ei ole iseseisev apteek, vaid üldapteegi struktuuriüksus.

Haruapteegile on sotsiaalministri 1. märtsi 2005. a määruses nr 24 "Apteegiteenuse osutamise

tingimused ja kord" ette nähtud leebemad nõuded.

d) Tegevusloa põhiregulatsiooni esemeks on tingimused, mille sätestamine tegevusloas on seaduses

sõnaselgelt nõutud. Geograafiline tegevuspiirkond või -koht on tegevusloa põhiregulatsiooni ese

vaid siis, kui tegevus on selle piirkonnaga lahutamatult seotud, see tegevus oleks muudes

piirkondades keelatud ning tegevus muudes piirkondades oleks käsitatav olemuslikult teise

tegevusena (nt ühistranspordi liiniload, taksoveoload). Üldapteegi avamisele ei ole kehtestatud

geograafilisi asutamispiiranguid. Selle tegevus ja sellele kohalduvad nõuded ei muutu ega sõltu

geograafilisest asukohast. Üldapteek võib tegeleda ravimite kaugmüügiga kogu Eesti territooriumil,

osutada apteegiteenust apteegibussi kaudu ja asutada haruapteeke muudesse geograafilistesse

asukohtadesse (RavS § 30 lg 9–91, § 31 lgd 51–57, § 451). Kuna haruapteegil ei ole eraldi

tegevusluba, ei saa põhimõtteliselt tekkida küsimust haruapteegi geograafilise asukoha kui

tegevusloa põhitingimuse kohta. Tegevusloa väljastamine üldapteegile ei sõltu asukohast.

e) RavS § 1163 ja § 1167 lg 2 eesmärk ei ole piirata olemasolevate ja kehtivate tegevuslubade

kasutamist RavS § 40 lgte 1–2 ulatuses, sh õigust kanda olemasolevatele üldapteegi tegevuslubadele

haruapteeke. Apteegireformiga kaasnev risk on ebapiisav proviisorite arv. Uute haruapteekide

avamine üleminekuperioodil ei suurenda lõhet proviisorite arvu ja nende poolt aastaks 2020 üle

võetavate üldapteekide arvu vahel. Kui tõlgendada rakendussätteid üleminekuperioodil

haruapteekide avamist piiravalt, on RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 selles küsimuses põhiseadusega

vastuolus. Kehtiva tegevusõiguse katkestamine ja tagasipööramine saab toimuda vaid väga

4(11)

erandlikel, üheselt selgetel ja väga kaalukatel põhjendustel. Seadusandja soovi piirata kehtivate

tegevuslubade kasutamist enne 1. aprilli 2020 ei nähtu ei ravimiseadusest ega seda

ettevalmistavatest materjalidest. Tegemist oleks omandipõhiõiguse väga tugeva riivega.

f) Kui haruapteegil ongi väiksemast lubatud suurusest tulenevad eelised, nullivad selle üldapteegi

märgatavalt suuremad õigused ja võimalused.

10. Konkurentsiamet märgib vastuses Riigikohtu küsimustele järgmist. Rakendussätete eesmärki ei

ole õige samastada apteegireformi (RavS § 41 lgte 2–5 ja § 42 lg 5) eesmärkidega. Rakendussätete

eesmärk oli tagada õiguskindlus ja õiguspärase ootuse kaitse, mitte vertikaalse integratsiooni

välistamine ja üleminek proviisorapteekidele. Riik on pannud tähtajalise kohustuse apteek müüa.

Kui samal ajal on välistatud apteegi asukoha muutmine, võib see tähendada apteegi väärtuse

tuntavat vähenemist või välistada apteegi väärtuse suurendamise. See võib takistada müügi eest

õiglase hinna saamist. Kui välistada kolimine, pole apteekidel võimalik kasumlikku ja nõudlusest

lähtuvat tegevuskohta valida. Kuna üleminekuperioodi määramine oli põhiseaduse kohaselt

vältimatu, peaks see tagama nõuetele mittevastavatele apteekidele kohased vahendid oma tegevuse

arendamiseks. Tegevuskoha muutmise piirangu põhiseaduspärasus on loogiliselt seotud

apteegireformi kui terviku põhiseaduspärasusega. Kuigi reformi eesmärgid on legitiimsed, on

kaheldav, kas reform neid eesmärke teenib. Veenvalt ei ole ära näidatud, et mitteproviisoritele

kuuluvad apteegid osutaks Eestis kehvemat teenust. Reformi tulemusena võib konkurentsiolukord

hoopis halveneda. On ennustamatu, mil määral mõjutab hulgitasandi kontsentratsiooni jaetasandi

tükeldamine.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

11. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused tuleb

halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 1 ja lg 5 p 5 alusel tühistada materiaalõiguse

normi ebaõige kohaldamise tõttu. Kaebus tuleb rahuldada ja Ravimiameti otsus vaidlustatud osas

tühistada. Kassatsioonkaebus rahuldatakse.

12. Menetlusosalised vaidlevad kassatsiooniastmes selle üle, kas kolmanda isiku tegevusloa

muutmisel tuli järgida RavS § 41 lgt 3 ja § 42 lgt 5. Kolleegium ei nõustu kohtute järeldusega, et

need piirangud ei laiene haruapteegi asutamisele RavS §s 1163 ja § 1167 lgs 2 sätestatud

üleminekuaja tõttu.

II

13. Riigikogu võttis 21. mail 2014 vastu ravimiseaduse ja tervishoiuteenuste korraldamise seaduse

muutmise seaduse (615 SE). Seadus jõustus 9. juunil 2014. Muu hulgas kehtestati sellega RavS § 42

lg 5 esimeses lauses nn vertikaalse integratsiooni piirang: "Üldapteegi tegevusluba omava

eraõigusliku juriidilise isiku osanikuks, aktsionäriks või liikmeks ei või olla ravimite hulgimüügi,

tootmise või tervishoiuteenuste osutamise tegevusloa omaja ega konkurentsiseaduse tähenduses

nende ettevõtjatega valitseva mõju kaudu seotud ettevõtjad, ravimite väljakirjutamise õigust omav

isik ega veterinaararsti kutsetegevuse loa omaja." Teisisõnu ei tohi üldapteegi osanikuks mh enam

olla ravimite hulgimüüja. Samal ajal kehtestati RavS §s 1163 rakendussäte, mille järgi tuli

varasemad üldapteegi tegevusload viia § 42 lgga 5 kooskõlla 9. juuniks 2017.

18. veebruaril 2015 võttis Riigikogu vastu ravimiseaduse muutmise seaduse (782 SE), millega

sätestati RavS § 41 lgs 3 nn omandipiirang: "Üldapteegi tegevusloa väljastamisel eraõiguslikule

5(11)

juriidilisele isikule peab enam kui 50% selle eraõigusliku juriidilise isiku osadest või aktsiatest ja

valitsev mõju kuuluma proviisorile, kes töötab vähemalt ühes temale väljastatud tegevusloa alusel

tegutsevas üldapteegis juhatajana." See muudatus jõustus 20. märtsil 2015. Ühes sellega kehtestati

RavS § 1167, mille järgi tuli enne muudatuse jõustumist esitatud üldapteegi tegevusloa taotlused

vaadata läbi ja lahendada taotluse esitamise ajal kehtinud seaduse kohaselt ning viia need ja

varasemad tegevusload uute nõuetega vastavusse 1. aprilliks 2020. Ühtlasi pikendati ka

RavS §s 1163 sätestatud üleminekuaega sama kuupäevani.

Eelnõu 782 SE teise lugemise seletuskirjas märgiti üleminekuaja kohta, et see peab tagama piisava

aja apteekide tegevuse ümberkorraldamiseks, osaluste võõrandamiseks või lõpetamiseks (lk 5).

Juhtivkomisjoni esindaja selgitas eelnõu teisel lugemisel: "Piisavalt pikk ja ühetaoline

üleminekuperiood peaks leevendama võimalikku põhiseaduslikku riivet seoses omandistruktuuri

ümberkorraldusega." (Riigikogu stenogramm, 12. veebruar 2015)

14. Selle haldusasja lahendamisel on määrav küsimus, kas vastustaja otsuse tegemisel tulenes

RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 kohaldamata jätmise alus RavS §st 1163 ja § 1167 lgst 2.

15. Haldusakt, sh selle muutmine, peab olema kooskõlas selle andmise hetkel kehtiva õigusega

(haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54 ja HKMS § 158 lg 2 teine lause). Nii RavS § 41 lg 3 kui ka

§ 42 lg 5 olid Ravimiameti otsuse tegemise hetkeks jõustunud. Kehtiva ja asjassepuutuva õiguse

kohaldamata jätmine on erand, mis peab tulenema rakendussättest. See, et seaduse põhiregulatsiooni

rakendussätetes ei dubleerita, ei tähenda, et põhiregulatsiooni ei tuleks kohaldada seaduse

rakendamiseks ettenähtud üleminekuajal. Rakendussätteid kui kehtiva õiguse kohaldamist

edasilükkavaid ajutisi erandeid tuleb tõlgendada pigem kitsalt.

16. Rakendussätetest ei tulene, et RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 ei laiene üldse üleminekuperioodil juba

apteegiturul tegutsevatele ettevõtjatele. RavS § 1163 ja § 1167 lg 2 sätestavad kohustuse viia varem

välja antud üldapteegi tegevusload uute nõuetega kooskõlla üleminekuperioodi lõpuks. Teisisõnu on

kõnealustes rakendussätetes kirjas, et varem välja antud tegevusload võivad jääda senises mahus

kehtima ning adressaadid võivad kasutada nende lubadega varem kaasnenud õigusi üleminekuaja

lõpuni. Põhjendamatu on laiendada neid erandeid muudatustele, mis suurendavad senise tegevusloa

mahtu, ning õigustele, mida seniste lubadega ei kaasnenud.

17. Haruapteek pole iseseisev apteek, vaid üld-, haigla- või veterinaarapteegi struktuuriüksus

(RavS § 30 lg 9), kuid haruapteegi tegevusele kohaldatakse vastavat liiki apteegi kohta sätestatud

nõudeid (RavS § 30 lg 10 esimene lause). Üldapteegi haruapteegi tegevusele, sh selle asutamisele,

kohalduvad ka RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5.

Ehkki haruapteegile ei anta välja eraldi tegevuslube, vaid see kantakse üldapteegi tegevusloale

(RavS § 30 lg 10 teine lause, § 40 lg 2), on haruapteegi asutamise ja pidamise näol tegemist

loakohustusliku majandustegevusega. Apteekide tegevusele ei ole küll enam kehtestatud

geograafilisi piiranguid, v.a RavS § 30 lgs 91 sätestatud juhtudel, kuid sellegipoolest ei või

haruapteeki isetahtsi pidada tegevuskohas, mida pole tegevusloal märgitud (vt ka Riigikohtu

üldkogu otsus asjas nr 3413014, p 60). Õiguse tegutseda haruapteegi kaudu saab üldapteek vaid

enda tegevusloa asjaomase kande tulemusena. RavS § 30 lg 10 alusel laienevad haruapteegi kohta

kande tegemisele ka RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5.

18. Kolmanda isiku varasemast tegevusloast, mis kehtis RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 jõustumise ajal,

ei tulenenud õigust Tamsalus haruapteeki asutada ja selles tegutseda. Järelikult pole need õigused

RavS §ga 1163 ja § 1167 lgga 2 hõlmatud.

6(11)

19. Erijuhtumiks, mil struktuuriüksuse, sh haruapteegi asutamine on üleminekuperioodil

selgesõnaliselt lubatud omandi- ja integratsioonipiiranguid arvestamata jättes, on teenuse osutamine

Ravimiameti ettekirjutuse alusel vastavalt RavS §le 311.

Kolleegium rõhutab, et RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 ei pruugi välistada igasugust üldapteegi

tegevusloa muutmist. Muu hulgas võib muutmine olla vajalik apteegi tegevuse viimiseks kooskõlla

uute nõuetega. Välistatud on tegevusloa esemeks oleva majandustegevuse laiendamine, sest

sisuliselt antakse seeläbi luba majanduslikuks lisategevuseks (vt selle kohta ka allpool p 28).

III

20. Vaidlus selle üle, kas apteegi tegevuskoht kujutab endast tegevusloa põhiregulatsiooni või

kõrvaltingimust, on eelneva valguses teisejärguline. RavS § 41 lgt 3 ja § 42 lgt 5 tuli kolmanda isiku

tegevuskoha muutmisel arvestada niikuinii. Kolleegium nõustub aga kaebajaga, et

majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse ja ravimiseaduse järgi on apteegi tegevuskoht

tegevusloa põhiregulatsiooni osa ning põhiregulatsiooni muutmine on õiguslikult võrdsustatud

senise loa kehtetuks tunnistamise ja uue loa andmisega. Isegi kui tehniliselt vormistatakse

haruapteegi asutamine üldapteegi tegevusloa muudatusena, tuleb seda õiguslikult MsüS § 37 lg 4

kolmanda lause mõttes ning RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 kohaldamisel käsitada uue tegevusloana, st

kohaldada tuleb uue tegevusloa andmise reegleid. Tegemist pole uuele apteegile antud tegevusloaga,

vaid uue tegevusloaga senisele üldapteegile ühes tema uue struktuuriüksusega.

Ka vastustaja ise pole vaidlustatud otsuse kohaselt tegevusloa muutmisega piirdunud (p 2), vaid on

pidanud vajalikuks väljastada kolmandale isikule uue (muudetud) tegevusloa (p 3).

21. MsüS § 32 lg 1 kohaselt on tegevusloa muutmine tegevusloa mis tahes kõrvaltingimuse

muutmine. MsüS § 37 lg 4 kolmas lause sätestab: "Tegevusloa kehtetuks tunnistamisena käsitletakse

ka tegevusloa põhiregulatsiooni muutmist." Põhiregulatsiooni muutmisel loetakse seega senise loa

kehtivus lõppenuks ja tegevuse jätkamiseks tuleb anda uus luba asjakohaseid õigusnorme järgides.

MsüS § 37 lg 4 kolmanda lause eesmärk on allutada põhiregulatsiooni kui loa mahtu piiritlevate

tingimuste muutmine samadele normidele ja põhimõtetele, mis kehtivad tegevusloa kehtetuks

tunnistamisel ja uue loa andmisel.

Ravimiseaduses puudub erisäte, mis kehtestaks erandi MsüS § 32 lgst 1 ja § 37 lgst 4. RavS § 30

lg 10 ei ole seesugune erisäte. Apteegi struktuuriüksuse saab tegevusloale kanda ka uut tegevusluba

väljastades. See, et üldapteegi tegevuskoha muutmisel või tegevusloale struktuuriüksuse lisamisel

tuleb riigilõivu tasuda vähem kui muudel tegevusloa taotlemise juhtudel (RLS § 279 p 4 ja § 280

p 5), ei mõjuta põhiregulatsiooni muutmise reegleid majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse ja

ravimiseaduse mõttes.

22. MsüS § 17 lg 2 teise lause järgi kuulub tegevusloa põhiregulatsiooni ka tegevuskoht, kui

tegevusluba antakse seaduses sätestatud juhul tegutsemiseks konkreetses tegevuskohas. Alusetu on

arusaam, et loa põhiregulatsiooni hulka kuulub tegevuskoht vaid siis, kui ettevõtja konkreetne

tegevuskoht on reguleeritud seadusega. Sellisel juhul poleks tegemist mitte tegevusloa, vaid seaduse

regulatsiooniga. Oluline pole siin ka see, kas tegevusloa andmisel tuleb kontrollida tegevuskohale

kehtestatud erinõudeid. Tegevusloa reguleerimisese ei pruugi kattuda kontrolliesemega

(vrd MsüS §d 17 ja 18).

7(11)

Majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse eelnõu seletuskirja kohaselt määrab põhiregulatsioon

"majandustegevuse "mahu", mida on lubatud loaga teostada" (803 SE, lk 45). Üldapteegi

tegevuskoha regulatsioon piiritlebki just sellisel viisil adressaadi majandustegevust, nagu on

näidatud eespool otsuse ps 17. RavS § 38 lg 3 järgi antakse tegevusloaga selle omajale õigus

tegutseda kindlaksmääratud ajavahemikul tegevusloal märgitud tegevusalal, tegutsemiskohas ja

tingimustel. Haruapteegi tegevuskoht on ühtlasi üks üldapteegi tegevuskohtadest. Nii üld- kui ka

haruapteegi puhul on tegevuskoht seaduse järgi möödapääsmatult vajalik, mitte fakultatiivne

tegevusloa regulatsioonielement. Ravimiamet ei või kanda üldapteegi tegevusloale haruapteeki,

määramata kindlaks selle tegevuskohta. Tegevuskoha kuulumist apteegi tegevusloa

põhiregulatsiooni alla kinnitab erinormina ka RavS § 50, kus loetletakse tegevusloa

kõrvaltingimused seoses ravimite käitlemise ja vahendamisega.

23. Kokkuvõtteks kinnitatakse ka MsüS § 37 lg 4 kolmanda lausega, et Ravimiameti vaidlusaluse

otsuse tegemisel tuli järgida RavS § 41 lgt 3 ja § 42 lgt 5.

IV

24. Eelnev arutlus ei ole vastuolus õigusaktide süsteemi ja eesmärkidega ega vii praeguses asjas

põhiseadusvastase tulemuseni.

25. Vastustaja väitel näitavad RavS § 30 lg 91 ja selle rakendussäte RavS § 1162 lg 1 seadusandja

soovi lubada haruapteekide asutamist üleminekuajal. Kolleegium sellega ei nõustu. RavS § 30

lgga 91 välistatakse haruapteegi asumine üle 4000 elanikuga linnas. RavS § 1162 lgga 1 lubatakse

ajutiselt edasi tegutseda varem asutatud haruapteekidel. RavS § 30 lgst 91 ei tulene, et 4000 ja

enama elanikuga linnadest väljaspool võiks asutada uusi haruapteeke ajutiselt või alaliselt isik, kes

ei vasta omandi- ja integratsioonipiirangutele. RavS § 1162 lg 1 sätestab erandi vaid senistele, mitte

uutele haruapteekidele (vt ka 615 SE II seletuskiri, muudatusettepanek nr 2).

26. Algul kavandatud RavS § 421 lg 11 väljajätmine eelnõust 615 SE ei anna samuti alust

RavS § 1163 ja § 1167 lg 2 laiendavaks tõlgendamiseks. Väljajäetud muudatus oleks keelanud mitme

üld- või haruapteegi pidamise ühes hoones. Nn hoonepiirangut kavandati iseseisva piiranguna.

Sellest loobumise motiiv ei olnud näha ette omandi- ja integratsioonipiirangu ajutine erand

(615 SE II seletuskiri lk 6, muudatusettepanek nr 9).

27. Eelnõu 615 SE I § 1 ps 13 varem kavandatud RavS § 1162 oleks näinud ette uute piirangute

laienemise varem väljastatud üldapteegi tegevusloale kantud üldapteegi ja selle struktuuriüksuste

suhtes alates 9. juunist 2017. Ka see kavandatud säte ei sisaldanud erandit uute haruapteekide

suhtes. Selle sätte asemel RavS § 1163 ja hiljem § 1167 kehtestamine ei viita kuidagi seadusandja

soovile lubada uute haruapteekide asutamist.

28. RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 eesmärk on rahvatervise kaitse tugevdades proviisorapteekide

positsiooni ning piirates apteekide ketistumist ja hulgifirmade mõju. Rakendussätete eesmärk on

tagada ajutiselt õigus jätkata senist majandustegevust ja minna sujuvalt üle põhiregulatsioonile

(eespool p 13).

Uutele piirangutele mittevastavate isikute ettevõtluse laiendamine ei ole hõlmatud rakendussätete

eesmärgiga ja töötab vastu põhiregulatsiooni eesmärgile. Muuhulgas leiab kolleegium, et uue

haruapteegi avamine: ei aita juba tehtud investeeringuid tasa teenida, vaid toob kaasa

lisainvesteeringud, mis on samuti tarvis tasa teenida; ei hõlbusta proviisorite turuletulekut, vaid

8(11)

tõrjub neid turult; suurendab selle vara mahtu, millele on tarvis leida ostja; ei kiirenda, vaid

aeglustab piirangute rakendamist.

Võrdluseks leidis kolleegium asjas nr 3111355, p 36.2, et seaduse eesmärgiga ei ole kooskõlas

suurendada üleminekuajal ettevõtja rakendatavat hinnaerinevust, mis peaks üleminekuperioodi

lõppedes seaduse järgi kaduma. Samamoodi ei vasta seaduse eesmärgile sellise isiku

majandustegevuse laiendamine, kes peab üleminekuaja lõppedes tegevuse lõpetama või kujundama

oma tegevuse uutele nõuetele vastavaks. Ammugi ei ole seaduse eesmärgiga kooskõlas see, et

nõuetele mittevastava ettevõtja haruapteek tõrjub nõuetele vastava isiku turul välja. Selline

stsenaarium oleks aga võimalik, kui hulgimüüjaga seotud või proviisori enamusosaluseta üldapteek

avaks haruapteegi asulas, kus tegutseb proviisorapteek.

29. Kolleegiumil puudub käesolevas asjas vajadus ja õiguslik võimalus anda hinnangut kogu

apteegireformi põhiseaduspärasusele. RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 ei ole praegusel juhul tervikuna

asjassepuutuvad. Haldusasjas ei käi vaidlust selle üle, kas ja millistel tingimustel peab kolmas isik

oma apteegid võõrandama või sulgema. RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 on asjassepuutuvad vaid osas,

milles need välistavad olukorra, kus kolmas isik asutab uue haruapteegi ja hakkab selles tegutsema.

30. Asjassepuutuvas ulatuses ja praeguse juhtumi asjaolude valguses on vaidlusalused piirangud

proportsionaalsed. Tegemist on seaduse lihtreservatsioonile alluva ettevõtlusvabaduse (PS § 31)

riivega. Praegusel juhul ei kitsenda seadus kolmanda isiku senist ettevõtlust, vaid

laienemisvõimalusi. Seejuures pole riik andnud enne piirangute jõustumist kolmandale isikule

õigust Tamsalus haruapteeki avada (eespool pd 17–18). Seega ei riiva vaidlusalused sätted selles

kaasuses kolmanda isiku õiguspärast ootust.

31. Kolleegiumi hinnangul teenivad vaidlusalused piirangud asjassepuutuvas osas legitiimset

eesmärki, milleks on elanikkonna kindel ja kvaliteetne varustamine ravimitega. Rahvatervise

kaitseks apteegituru korraldamisel kasutatavate vahendite valikul on seadusandjal ulatuslik

otsustusruum. Kolleegium ei näe alust kahelda väites, et põhimõtteliselt on vertikaalse integratsiooni

keeld ja proviisorite enamusosaluse nõue ülekaaluka avaliku huvi kaitseks sobivad ja õigustatud (vt

iseäranis Euroopa Kohtu otsus asjas nr C171/07 ja nr C172/07: Apothekerkammer des Saarlandes jt,

pd 2540).

32. Üleminekuaeg, mille kestel võiksid nõuetele mittevastavad isikud oma tegevust laiendada, ei

soodustaks järkjärgulist lähenemist lõppeesmärgile, vaid toimiks sellele vastupidises suunas. Seda,

et reformi käigus ei saa integratsiooni- ja omandipiirangutele mittevastav isik oma tegevust

laiendada, peab kolleegium mõõdukaks piiranguks.

Kolmas isik pole osutanud erilistele asjaoludele, millest nähtuks, et Tamsalus haruapteegi asutamise

lubamisest keeldumine oleks kaasa toonud tema õiguste erakordselt tugeva riive. Haruapteegi

asutamisel kavandatud ja hiljem selleks tehtud investeeringuid ei saa niisuguse erilise asjaoluna

käsitada. Investeeringu tegemine enne kohtuvaidluse lõppu oli kolmanda isiku enda otsus ja äririsk.

33. On tõsi, et uute haruapteekide asutamise piirangu kohene jõustamine riivab võrdse kohtlemise

põhimõtet: RavS § 41 lgle 3 ja § 42 lgle 5 vastavaid tegevusloa adressaate koheldakse soodsamalt

kui neile nõuetele mittevastavaid adressaate; olemasolevate haruapteekide pidajaid koheldakse

soodsamalt kui asutada soovijaid. Esimest erisust õigustab rahvatervis kui ülekaalukas avalik huvi

(eespool p 31). Teist erisust õigustab vajadus tagada ettevõtjale mõistlik aeg tegutseva haruapteegi

tegevuse lõpetamiseks või ümberkujundamiseks. Veel avamata haruapteegi puhul selle järele

vajadust polnud.

9(11)

Samal ajal soodustab piirangu kohene jõustamine ühtlasi võrdsuspõhiõigust, sest sellega piiratakse

juba tegutsevate apteegipidajate eeliseid nende isikute ees, kes sooviksid üleminekuajal turule tulla,

kuid kes samuti ei vasta omandi- või integratsioonipiirangule.

34. RavS § 30 lg 10, § 41 lg 3, § 42 lg 5, § 1163 ja § 1167 lg 2 on asjassepuutuvas osas õigusselged.

Muuhulgas sätestavad RavS § 1163 ja § 1167 lg 2 ühemõtteliselt, et üleminekuajal võib tegevust

jätkata vaid seniste lubade alusel. Õigusele asutada uusi apteeke ei ole RavS §s 1163 ega § 1167 lgs 2

ühtegi vihjet. Põhjendamatuks osutunud järelduste tegemine ei muuda seadust ebaselgeks.

35. Riigikohtu üldkogu otsusest asjas nr 3413014 ei järeldu RavS § 41 lg 3 ega § 42 lg 5, samuti

neist sätetest ajutise erandi sätestamata jätmise põhiseadusevastasust. Toona käis vaidlus tähtaegse

geograafilise piirangu üle. Praegune vaidlus sellega ei sarnane, sest vaidlusalune piirang ei lähtu

asutatava haruapteegi asukohast, vaid tegevusloa adressaadile esitatavatest nõuetest.

36. Eelneva põhjal puudub selles haldusasjas alus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse

algatamiseks.

V

37. Eeltoodust tulenevalt on vastustaja lähtunud väärast seadusetõlgendusest ja jätnud ekslikult

selgitamata, kas kolmas isik vastab RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 piirangutele.

Oluliste faktiliste asjaolude tuvastamata jätmine ei too kaasa haldusakti tühistamist, kui kohtul on

põhimõtteliselt võimalik haldusmenetluses tuvastamata asjaolusid ise tuvastada (HMS § 58).

Praeguses asjas ei ole ka kohtud kõnealuste faktide suhtes selget seisukohta kujundanud. Kuna

Riigikohtul pole pädevust uusi faktilisi asjaolusid kindlaks teha (HKMS § 229 lg 2), puudub tal

võimalus vastavalt HMS §le 58 veenduda, et Ravimiameti vead seaduse kohaldamisel ja asjaolude

uurimisel ei mõjutanud otsuse sisu (vrd esimese ja teise astme kohtu kohta kolleegiumi otsus asjas

nr 331717). Seetõttu ei anna HMS § 58 praegusel juhul alust Ravimiameti otsuse jõusse jätmiseks.

38. Kaebaja on palunud Ravimiameti otsuse punkti 2 tühistada Tamsalus tegutseva haruapteegi osas.

Kuna vaidlustatud otsuse alusel välja antud muudetud andmetega tegevusluba nr 470 moodustab

vaidlustatud otsuse pga 2 lahutamatu terviku (vrd kolleegiumi otsused asjades nr 3314301, p 3,

3312502, p 11, 3316916, p 27), kaasneb käesoleva kaebuse rahuldamisega vältimatult tegevusloa

nr 470 tühistamine kolmanda isiku Tamsalu haruapteegi jaoks. Loas tehtud muudatus ei saa jääda

kehtima, kui tühistatakse haldusakti säte, mis näeb ette muudatuse tegemise.

39. Vastavalt HKMS § 108 lgtele 1 ja 8 jäävad kaebaja menetluskulud vastustaja kanda ning

vastustaja ja kolmanda isiku kulud nende endi kanda.

Kaebaja menetluskuluks, mille väljamõistmist ta taotleb, oli halduskohtus riigilõiv 15 eurot kaebuse

eest ja õigusabikulu 2920 eurot 80 senti, ringkonnakohtus riigilõiv 15 eurot määruskaebuse eest,

riigilõiv 15 eurot apellatsioonkaebuse eest ja õigusabikulu 960 eurot, Riigikohtus õigusabikulu

2580 eurot, kokku 6505 eurot 80 senti. Kulu kandmine on tõendatud ja kolleegium peab

õigusabikulu põhjendatuks, arvestades menetlusosaliste tõstatatud õigusküsimuste iseloomu ja

ulatust, kolleegiumi esitatud küsimuste sisu ning asja arutamist suulisel istungil.

40. Kautsjon tuleb kaebajale tagastada (HKMS § 107 lg 4).

10(11)

(allkirjastatud digitaalselt)

11(11)