5-17-42/9 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

MÄÄRUS

Kohtuasja number

51742

Otsuse kuupäev

10. aprill 2018

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Viive Ligi, Nele Parrest, Peeter

Roosma ja Malle Seppik

Kohtuasi

Kooseluseaduse

rakendamisaktide

andmata

jätmise

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Tallinna Ringkonnakohtu 20. novembri 2017. a otsus

kohtuasjas nr 3161191

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Tallinna Ringkonnakohtu taotlus läbi vaatamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kaebaja esitas 13. juunil 2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tuvastada, et

riigivõimu tegevusetus rikub tema õigusi ning on tekitanud talle mittevaralise kahju. Alternatiivselt

palus kaebaja tuvastada, et õigusvastane on samasooliste isikute õigussuhete reguleerimata,

tunnustamata ja kaitseta jätmine. Kaebaja leidis, et seadusandja ei ole vastu võtnud piisavaid

õiguslikke meetmeid samasooliste isikute õigusliku olukorra ja varaliste õigussuhete

reguleerimiseks. Puuduliku õigusliku regulatsiooni tõttu on igapäevane elukorraldus takistatud ning

võrreldes teiste lapsevanematega keerulisem ja ebamugavam. Seetõttu rikub riigivõim

tegevusetusega kaebaja põhiõigust perekonna- ja eraelu puutumatusele (põhiseaduse (PS) § 26),

samuti õigust mitte olla diskrimineeritud (PS § 12). Kaebaja täpsustas kaebust 30. juunil 2016,

paludes tuvastada riigivõimu tegevusetuse tulemusel kaebaja õiguste rikkumine ja välja mõista

mittevaralise kahju hüvitis 1 eurot. Alternatiivselt palus kaebaja tuvastada samasooliste isikute

õigussuhete reguleerimata jätmise õigusvastasus.

2. Tallinna Halduskohus palus 28. oktoobri 2016. a kirjas kaebajal kaebust täpsustada. Halduskohtu

hinnangul oli kaebaja nõue esitatud riigivastutuse seaduse (RVastS) § 14 alusel, mis sätestab

õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise eeldused. Halduskohus märkis, et

kaebuse kohaselt on kahju tekkinud kooseluseaduse (KooS) rakendusaktide vastu võtmata

jätmisega, kuid kaebaja ei ole selgelt välja toonud asjaolusid, mis on RVastS § 14 kohaldamise

eelduseks. Halduskohus palus kaebajal välja tuua, mil moel on kaebuses viidatud tegevused ja

toimingud takistatud kaebaja enda, mitte temaga sarnases olukorras olevate inimeste puhul. Samuti

palus halduskohus kaebajal selgelt märkida, kas kaebus hõlmab kahju tekitamist laiemalt kui üksnes

kooseluseaduse rakendussätete puudumine.

3. 11. novembril 2016 esitatud täpsustuses märkis kaebaja, et kuna KooS §s 26 märgitud

kuupäevaks ei ole vastu võetud seaduse juurde käivaid rakendusakte, on riik õigustloova akti

andmata jätmisega rikkunud oma kohustust kaebaja vastu. Kooseluseaduse rakendusaktide vastu

5-17-42

võtmata jätmine raskendab või teeb võimatuks kaebajal kooselulepingu sõlmimise järel

kohtuväliselt teostada oma õigusi (ühise tuludeklaratsiooni esitamine, perekondliku staatuse

kandmine rahvastikuregistrisse, pärimisõigus, ühisomandi võimalikkus, ravikindlustushüvitise ja

toitjakaotuspensioni saamine jne). 2. jaanuaril 2017 esitas kaebaja avalduse, milles soovis

mittevaralise kahju hüvitamist 10 000 eurot või kohtu õiglaseks peetavas suuruses.

4. Tallinna Halduskohus rahuldas 7. veebruari 2017. a otsusega asjas nr 3161191 kaebuse osaliselt ja

mõistis vastustajalt (Justiitsministeerium) välja mittevaralise kahju hüvitise 1500 eurot.

Halduskohus leidis, et täidetud on RVastS § 14 „Õigustloova aktiga tekitatud kahju“ lõikes 1

sätestatud kahju hüvitamise eeldused.

5. Halduskohus märkis, et kooseluseadus reguleerib kooselulepingu sõlminud isikute (registreeritud

elukaaslaste) omavahelisi õigussuhteid ja õigussuhteid kolmandate isikutega. Suhteid avaliku

võimuga oli seadusandjal plaanis reguleerida kooseluseaduse rakendusaktides. Kooseluseadus

jõustus 1. jaanuaril 2016, kuid pole ette näha, kas ja millal Riigikogu võtab vastu menetluses oleva

kooseluseaduse rakendamise seaduse eelnõu (XIII koosseisu eelnõu 114 SE). Seda hoolimata

KooS §st 26, mille kohaselt oleks rakendusaktid tulnud vastu võtta koos kooseluseaduse

jõustumisega.

6. Halduskohus selgitas, et PS §s 14 on tagatud põhiõigus korraldusele ja menetlusele ning

PS §des 13 ja 14 põhiõigus õigusselgusele. KooS §st 26 koostoimes PS §dega 13 ja 14 tuleneb riigi

kohustus kõrvaldada õigusselgusetus küsimustes, mida kooseluseadus ei reguleeri. Notarid on

asunud kehtiva õiguse ja kohtupraktika võimalusi ning tõlgendamisvõtteid kasutades sõlmima

kooselulepinguid, haldusorganid lahendama isikute taotlusi ja kohtud lahendama kohtuvaidlusi ning

seni pole kooseluseaduse rakendusaktide puudumise tõttu kohtud ega õiguskantsler algatanud

põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust. Siiski ei saa õigusselgeks pidada olukorda, kus jõustunud

seadus näeb ette rakendussätete vastuvõtmise ja Riigikogu menetluses on pikemat aega

kooseluseaduse rakendamise seaduse eelnõu. Eelnõu menetluse senine käik ei võimalda teha

järeldusi, milliseid norme seadusandja lõppkokkuvõttes vastu võtab ning kas ja millises ulatuses

antakse registreeritud elukaaslastele sarnane staatus abielus olevate isikutega ning millised õigused

peaksid neil olema suhtes avaliku võimuga.

7. Halduskohtu hinnangul tekkis kooseluseaduse rakendusaktide vastu võtmata jätmisega kaebajal

mittevaraline kahju, kuna alandatud on tema väärikust ja tagamata on eraelu kaitse, ning

seadusandja tegevusetuse ja kaebajale kahju tekkimise vahel on põhjuslik seos. Kaebaja ei

tõendanud küll ühtegi juhtu, mil riigiasutused oleks keeldunud rahuldamast tema kui kooselulepingu

sõlminud isiku taotlusi või piiranud tema õigusi kooseluseaduse rakendamisaktide puudumise tõttu,

samuti on paljud kaebaja välja toodud olukorrad lahendatavad kehtiva õiguse alusel või ebaolulised.

Mitmete olukordade puhul sõltub lahendus sellest, kuidas haldusorgan tõlgendab ja kohaldab

kehtivat õigust. Siiski ei pruugi paljudel juhtudel kooselulepingu sõlminud isikute õiguste kaitseks

olla kohest ja kiiret lahendust ning kohtuvaidlused võivad olla pikad, (närvi)kulukad ja lõpptulemus

ei ole prognoositav. Kaebajal on võimalik oma õigusi eri õiguskaitsevahenditega kaitsta ning

PS §st 14 tulenevalt on eri võimuharudel kohustus kaitsta põhiõigusi. Pikaajaline ebaselgus

õigusloomes seab siiski ühe ühiskonnagrupi (kooselulepingu sõlminud paarid, kelle hulgas eristuvad

samasoolised kooselupaarid) ebakindlasse olukorda ning riivab isiku eraelu puutumatust ja võib

alandada väärikust. Puudub kindlustunne selles, kuidas mingi eluline olukord laheneb ja millise viisi

kehtiva õiguse tõlgendamiseks valib konkreetset juhtumit lahendav ametnik või asutus. Oma õiguste

kaitseks kohtusse või haldusorgani poole pöördumine saab olla mõistlik lahendus vaid

üksikjuhtudel, mitte aga pidevalt. Kirjeldatud õigusselgusetus on kestnud alates 1. jaanuarist 2016.

Seadusandja ei ole rohkem kui aasta jooksul kooseluseaduse rakendamise seaduse menetlemisega

2(9)

5-17-42

jätkanud ning selleks näib puuduvat ka selge tahe, kuigi rakendusaktide vajalikkus oli selge juba

kooseluseaduse vastuvõtmise ajal 2014. a oktoobris. Seadusandja otsustusruum, mida ja kuidas

reguleerida, on ahenenud, kuna jõustunud seadusega on seadusandja võtnud endale kohustuse

rakendusaktid vastu võtta.

8. Halduskohtu otsuse peale esitasid apellatsioonkaebuse nii vastustaja kui ka kaebaja. Vastustaja

palus halduskohtu otsuse tühistada ja jätta kaebus läbi vaatamata või rahuldamata. Vastustaja leidis,

et halduskohus ei ole tuvastanud kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumist ega õigustloova akti

andmata jätmise õigusvastasust. Selleks ei piisa halduskohtu sedastusest, et KooS §st 26 koostoimes

PS §dega 13 ja 14 tuleneb kohustus kõrvaldada õigusselgusetus kooseluseadusega reguleerimata

küsimustes, ega abstraktsest analüüsist samasooliste kooselupaaride õigusliku olukorra kohta. Kuna

seaduse vastu võtmata jätmine saab olla õigusvastane üksnes siis, kui see on vastuolus hierarhiliselt

seadusest kõrgemalseisva õigusaktiga ehk põhiseadusega, ei oleks halduskohus saanud tuvastada

õigustloova akti andmata jätmist ega kahju hüvitada ilma põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust

algatamata. Vastustaja oli seisukohal, et kooseluseaduse rakendusaktide andmata jätmine on

põhiseadusega kooskõlas. Lisaks sellele ei tuvastanud halduskohus avaliku võimu kandja rikkumise

olulisust ega kaebaja kuulumist eriliselt kannatanud isikute rühma, ebaõigesti tuvastati kaebajal

mittevaralise kahju tekkimine ja põhjuslik seos seadusandja tegevusetusega.

9. Kaebaja palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistada osas, millega kaebus jäeti

rahuldamata kahju hüvitamiseks 1500 eurot ületavas osas, ning teha asjas uus otsus, millega mõista

välja mittevaraline kahju 10 000 eurot.

10. Tallinna Ringkonnakohus jättis 23. novembril 2017 kaebaja apellatsioonkaebuse rahuldamata ja

rahuldas Justiitsministeeriumi apellatsioonkaebuse osaliselt, tühistades Tallinna Halduskohtu otsuse.

Ringkonnakohus tegi asjas uue otsuse, millega tunnistas kooseluseaduse rakendusaktide andmata

jätmise õigusvastaseks ja põhiseadusega vastuolus olevaks ning edastas otsuse Riigikohtule

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamiseks.

11. Ringkonnakohus oli seisukohal, et kaebus oli esitatud kaebaja õiguste kaitseks. Kooseluseaduse

rakendusaktide puudumise tõttu on samasooliste paaride õiguste ja vabaduste ulatus ebaselge ning

see riivab kaebaja õigusi. Riivet ei välista ka see, et kaebajal on võimalik kaitsta oma õigusi esmaste

õiguskaitsevahenditega. Sellist kohustust ei saa kaebajale panna, kuna põhjendatud pole olukord,

kus rakendusaktide puudumise tõttu peab kohus hakkama iga kord hindama, kas mingi konkreetne

õigus peaks lisaks abikaasadele olema tagatud ka registreeritud elukaaslastele.

12. Ringkonnakohtu hinnangul oli halduskohus õigesti tuvastanud kahju hüvitamise eeldused

RVastS § 14 lõike 1 kohaselt. KooS §st 26 nähtub, et hiljemalt 1. jaanuaril 2016 peaks olema

rakendusaktid vastu võetud ja jõustunud. Seega on seadusandja endale võtnud kohustuse võtta vastu

rakendusaktid ja selle kohustuse täitmata jätmist ei muuda õiguspäraseks ka asjaolu, et

kooseluseadus võeti vastu väiksema häälteenamusega, kui on vajalik rakendusaktide

vastuvõtmiseks. Seadusandjal on ulatuslik diskretsioon otsustamaks, mis ulatuses samasooliste

paaride õigusi tunnustada, kuid kooseluseaduse vastuvõtmise järel ei tähenda see õigust olla

tegevusetu.

13. Kaebaja kuulub eriliselt kannatanud isikute rühma. Kui erinevast soost partneritel on võimalik

valida kooselulepingu või abielu sõlmimise vahel, siis samasoolistel isikutel pole võimalik abielu

sõlmida. Neil on võimalik sõlmida kooseluleping, kuid rakendusaktide puudumise tõttu ei ole neil

suhetes avaliku võimuga võimalik oma õigusi realiseerida ning nad ei tea, millised on nende õigused

ja kohustused.

3(9)

5-17-42

14. Ringkonnakohus oli seisukohal, et õigustloova akti andmata jätmine on õigusvastane eelkõige

vastuolu tõttu põhiseadusega ja halduskohus on õigesti tuvastanud, et seadusandja on rikkunud

PS § 13 ja 14, mille tulemusel on rikutud kaebaja inimväärikust ja eraelu puutumatust. RVastS § 14

lõikest 1 tulenevat kahju hüvitamise nõuet ei saa praegusel juhul rahuldada ilma põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetlust algatamata, sest Riigikogu põhiseadusevastane tegevusetus

kooseluseaduse rakendusaktide menetlemisel on kahjunõue rahuldamise üheks eelduseks.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 2 punkti 1 alusel saab õigustloova

akti andmata jätmise vastavust põhiseadusele kontrollida üksnes Riigikohus.

15. Lisaks sellele leidis ringkonnakohus, et kuigi kaebajal on tekkinud mittevaraline kahju, on selle

hüvitamiseks piisav, kui hüvitise väljamõistmise asemel tehakse kindlaks seadusandja tegevuse

õigusvastasus (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 41 lõige 5). Kaebaja õiguste kaitseks on

eelkõige vajalik rakendusaktide vastuvõtmine. Riigikogu ei ole kaebajat isiklikult taga kiusanud.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

16. Riigikogu põhiseaduskomisjon leidis, et kuigi KooS § 26 ei ole heaks õigusloomeks, ei ole

rakendusaktide andmata jätmine põhiseadusega vastuolus, kuna regulatsiooni puudumine ei takista

isikutel oma põhiõigusi realiseerimast. Riigikogu ei ole olnud kooseluseaduse rakendusaktide

väljatöötamisel tegevusetu, kuna parlamendi menetluses on 114 SE „Kooseluseaduse rakendamise

seadus“.

17. Riigikogu õiguskomisjon oli seisukohal, et on vaieldav, kas kooseluseadus on jõustunud.

Kehtivast (sh rahvusvahelisest) õigusest ei tulene kohustust samasooliste paaride õigussuhet

reguleerida, mistõttu ei ole kooseluseaduse rakendusaktide puudumine käsitatav põhiseadusvastase

olukorrana. Seadusandjal ei saa olla kohustust kooseluseaduse rakendamise seadust vastu võtta

ainuüksi juba põhjusel, et see eeldab konstitutsiooniliste seaduste muutmise tõttu Riigikogu

koosseisu häälteenamust, selline kohustus oleks demokraatia vastane, iga Riigikogu liige on

hääletamisel vaba.

18. Neli Riigikogu õiguskomisjoni liiget jäid eriarvamusele ja leidsid, et kooseluseadus on

jõustunud ning rakendusaktide andmata jätmine rikub PS § 13 ja 14, potentsiaalselt inimväärikust

(PS § 10) ja eraelu puutumatust (PS § 26), mistõttu on olukord põhiseadusega vastuolus.

19. Õiguskantsler oli seisukohal, et seadusandjale saab ette heita kooseluseaduse rakendusaktide

puudumisel tekkivat õigusselgusetust ja võimalikke kaalutlusvigu, samas on kohtupraktika

näidanud, et materiaalõigust saab põhiseaduspäraselt rakendada selge menetluse ja korraldavate

normide puudumisest hoolimata. Õiguse rakendajatel on otse PS §st 14 ja normide

põhiseaduspärasest tõlgendamisest tulenev ulatuslik menetluse ja korralduse kaalutlusruum. Alles

siis, kui konkreetsel juhul on materiaalõiguslik vastuolu või lünk ületamatu, saab väita, et

õiguskorras puudub kahju ärahoidmiseks vajalik norm.

20. Õiguskantsler leidis, et kooseluseadus on jõustunud, kuid pani kahtluse alla taotluse lubatavuse

kaebaja subjektiivse õiguse rikkumise puudumise tõttu. Kaebaja pole välja toonud ühtki juhtumit,

mil haldusorgan oleks vastu võtnud tema õigusi vahetult rikkunud haldusakti, teinud toimingu või

jätnud andmata haldusakti või tegemata toimingu, mille ta oleks halduskohtus vaidlustanud. Seetõttu

on raske tuvastada, kas kahju on põhjuslikus seoses õigustloova akti puudumise või haldusorgani

haldusakti või toiminguga, samuti seda, kas kahju põhjustati olulise rikkumisega.

4(9)

5-17-42

21. Justiitsminister leidis, et taotlus tuleb jätta läbi vaatamata, kuna kooseluseaduse rakendusaktide

andmata jätmine ei ole kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv. Seda põhjusel, et kooseluseaduse

jõustumise tingimuseks on rakendusaktide olemasolu. Kaebajal puudub subjektiivne õigus, mida

riik rakendusaktide vastu võtmata jätmisega rikkuda saaks, mistõttu puudub tal kaebeõigus.

22. Kaebaja oli seisukohal, et kooseluseaduse rakendusaktide andmata jätmine on vastuolus

põhiseadusega. Samuti on põhiseadusega vastuolus kooseluseadus osas, millega ei anta

kooselulepingu sõlminud isikutele samasuguseid õigusi nagu abiellunud isikutele.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

23. Tallinna Ringkonnakohus tunnistas põhiseaduse vastaseks kooseluseaduse rakendusaktide

andmata jätmise. Kolleegium käsitleb esmalt üldisi küsimusi, mis puudutavad õigustloova akti

andmata jätmise põhiseaduspärasuse kontrollimist (I), ning hindab seejärel ringkonnakohtu taotluse

lubatavust (II).

I

24. Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuna (PSJKS § 1) lahendab PSJKS § 2 punkti 1

(teine alternatiiv) kohaselt muu hulgas taotlusi kontrollida õigustloova akti andmata jätmise

vastavust põhiseadusele. PSJKS § 15 lõike 1 punkti 21 järgi võib Riigikohus asja lahendamisel

tunnistada õigustloova akti andmata jätmise põhiseadusega vastuolus olevaks.

25. Õigustloova akti andmata jätmise põhiseaduspärasust kontrollides hindab Riigikohus seda, kas

õiguskorras on põhiseadusvastane lünk. Kuna õiguskord ei ole täiuslik ja areneb pidevalt, siis ei ole

regulatsioonilünga ilmnemine õiguse kohaldamisel kunagi välistatud. Siiski ei saa iga olukord, mil

kohus tuvastab, et selle juhtumi jaoks kohaldatav norm puudub, endaga kaasa tuua

põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamist. Alus kontrollida õigustloova akti andmata

jätmise vastavust põhiseadusele PSJKS § 2 punkti 1 mõttes saab esineda eelkõige siis, kui ilmnenud

regulatsioonilünka ei ole võimalik ületada õigusteaduses ja kohtupraktikas tunnustatud

tõlgendamismeetodite abil ning regulatsiooni kehtestamist nõuab seadusandjalt põhiseadusest

tulenev positiivne kohustus.

26. Kui enamasti hindab Riigikohus seda, kas õigustloov akt või selle säte on põhiseadusega

kooskõlas, ning vastuolu korral tunnistab akti põhiseadusvastaseks (PSJKS § 15 lõike 1 punkt 1) või

sätte kehtetuks (PSJKS § 15 lõike 1 punkt 2), siis õigustloova akti andmata jätmise

põhiseadusvastasuse tuvastamisel sisuliselt kohustab Riigikohus seadusandjat normiloomeks

olukorras, kus viimane on jätnud täitmata põhiseadusjärgse kohustuse. Juba ainuüksi PS §s 4

sätestatud võimude lahususe põhimõttest tulenevalt saab kohtu pädevus nõuda parlamendilt teatud

normide kehtestamist olla vaid piiratud ulatusega. PS §st 59 tulenevalt kuulub seadusandlik võim

rahva poolt otsestel valimistel moodustatud Riigikogule. Parlament teostab seaduste vastuvõtmise

kaudu neid poliitilisi eesmärke, mille püüdlemiseks on valijad parlamendi koosseisu volitanud.

Seetõttu on parlamendil seadusloome vallas ulatuslik otsustusruum, kas ja milliseid õigussuhteid mil

viisil reguleerida, pidades seejuures ka silmas üksikus parlamendikoosseisus esindatud poliitiliste

jõudude maailmavaatelisi seisukohti.

27. Lahendades asja konkreetse normikontrolli menetluses (esimese või teise astme kohtu otsuse või

määruse või Riigikohtu mõne kolleegiumi või erikogu määruse alusel), peab õigustloova akti

andmata jätmine olema kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv (PSJKS § 14 lõike 2 esimene lause ja

lõige 3, § 3 lõike 3 teine lause, § 23 lõige 1, § 30 lõige 1, § 35 lõige 1 ja § 45 lõige 1).

5(9)

5-17-42

28. PS § 152 lõikest 1 tulenevalt on kohtul õigus ja kohustus jätta seadus või muu õigustloov akt

kohaldamata üksnes kohtu menetluses oleva asja lahendamisel. See tähendab, et kohus saab

pöörduda Riigikohtu poole konkreetse normikontrolli menetluse algatamiseks õigustloova akti sätte

suhtes, mis on kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv ehk otsustava tähtsusega. Riigikohtule taotluse

esitanud kohus peab olema veendunud, et just seda sätet tuleb vaidluse lahendamisel kohaldada ning

igasugune muu lahendus on välistatud. Riigikohus ei saa analüüsida kaebuse esitaja suhtes

juhuslikult või põhjendamatult kohaldatud normide põhiseadusele vastavust (Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 3. juuli 2008. a määrus asjas nr 341908, punkt 15). See

tähendab ühelt poolt seda, et normikontrolli algatanud kohus on piisavalt välja selgitanud

vaidlustatud normi kohaldamiseks vajalikud asjaolud (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 31. detsembri 2014. a otsus asjas nr 3415014, punkt 30). Teisalt peab kohus olema

kehtivaid õigusnorme õigesti tõlgendanud, sealhulgas peab olema välistatud vaidlustatud sätte

põhiseaduskonformne tõlgendamine. Seda põhjusel, et Riigikohtul ei ole alust normi

põhiseadusvastasuse motiivil kehtetuks tunnistada, kui normi on võimalik tõlgendada

põhiseaduspäraselt (vt Riigikohtu üldkogu 22. veebruari 2005. a otsus asjas nr 3217304, punkt 36).

29. Kuigi õigustloova akti andmata jätmise põhiseaduspärasuse kontrolli puhul puudub õigustloov

akt või norm, mille põhiseaduspärasust hinnata, laienevad eeltoodud põhimõtted mutatis mutandis

ka sellele menetlusele. Riigikohus saab konkreetse normikontrolli menetluses PSJKS § 15 lõike 1

punkti 21 alusel tunnistada põhiseadusvastaseks õigustloova akti andmata jätmise üksnes siis, kui

õigustloova akti andmata jätmine ehk põhiseadusvastane lünk oli kohtuasja lahendamisel

asjassepuutuv. See tähendab esmajoones seda, et ka õigustloova akti andmata jätmise

põhiseaduslikkust vaidlustav kohus ei saa väljuda lahendatava kohtuasja menetlusesemest, kuna see

oleks vastuolus konkreetse normikontrolli olemusega. Kohus peab kõigepealt selgitama välja

vaidluse lahendamiseks vajalikud elulised asjaolud, näidates seejärel ära, et nende subsumeerimine

kehtivate õigusnormide alla ei ole ka norme tõlgendades võimalik.

30. Eespool öeldut arvestades peab õigustloova akti andmata jätmise põhiseaduslikkuse kontrolli

algatav kohus põhjendama, milline oli põhiseadusest tulenev positiivne kohustus ning kuidas

seadusandja seda regulatsiooni kehtestamata jätmisega rikkus. Samuti tuleb ära näidata, kas ja

kuidas selle rikkumise tuvastamine oli vajalik konkreetse kohtuasja lahendamiseks. Seega peab

kohtulahendist nähtuma, et põhiseadus nõuab kohtuasja esemeks olevate eluliste asjaolude

reguleerimist. Menetlust algatav kohus peab seejuures ära näitama konkreetse põhiseadusvastase

lünga ega saa piirduda üldise seadusandjale adresseeritud suunisega kehtestada mingi õigustloov

akt. Kui põhiseadusest ei tulene teisiti, hõlmab seadusandja suur otsustusruum mitte üksnes seda,

millise sisuga õigusnorme kehtestada, vaid ka laia valikuvabadust seadusloome vormilistes

küsimustes, sealhulgas selles, milliseid norme ühte õigusakti koondada ja kuidas neid pealkirjastada.

II

31. Halduskohus oli seisukohal, et kooseluseadus on jõustunud ning KooS §st 26 koostoimes

PS §dega 13 ja 14 tuleneb riigi kohustus kõrvaldada õigusselgusetus küsimustes, mida

kooseluseadus ei reguleeri. Selle kohustuse täitmata jätmine rikub halduskohtu hinnangul ühtlasi

kaebaja põhiõigust eraelu kaitsele ja inimväärikust, tekitades talle mittevaralist kahju. Kuigi

kooseluseaduse rakendusaktide puudumine puudutab ka erinevast soost isikuid, kes on sõlminud

kooselulepingu, on neil võimalik valida kooselulepingu või abielu sõlmimise vahel, mistõttu on

nende isikute õigused paremini kaitstud. Ringkonnakohus leidis, et halduskohus oli õigesti

tuvastanud, et seadusandja oli rakendusaktide andmata jätmisel rikkunud PS § 13 ja 14, mille

tulemusel on rikutud kaebaja inimväärikust (PS § 10) ja eraelu puutumatust (PS § 26).

6(9)

5-17-42

Ringkonnakohus märkis, et õigustloova akti andmata jätmine on vastuolus eelkõige põhiseadusega,

tunnistas kooseluseaduse rakendusaktide andmata jätmise põhiseaduse vastaseks ning edastas otsuse

Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks.

32. Kolleegium nõustub halduskohtuga, et kooseluseadus on jõustunud. PS § 108 järgi jõustub

seadus kümnendal päeval pärast Riigi Teatajas avaldamist, kui seaduses endas ei ole sätestatud teist

tähtaega. KooS §s 26 on sätestatud, et seadus jõustub 1. jaanuaril 2016 koos rakendusaktidega.

Kolleegiumi hinnangul nägi KooS § 26 ette kooseluseaduse jõustumise tähtaja, seadmata seaduse

jõustumist sõltuvusse rakendusaktidest. Sellist järeldust toetab KooS § 26 grammatiline tõlgendus,

samuti võrdlus senise õigusloomepraktikaga. Keeleliselt ei sisalda KooS § 26 sõnastus ühtegi

edasilükkavat tingimust seaduse jõustumiseks, nähes ette üheaegse jõustumistähtaja nii

kooseluseaduse kui ka tulevikus kehtestatavate rakendusaktide jaoks. Rakendusaktide vastu võtmata

jätmine ei mõjuta aga kooseluseaduse enda jõustumise aega. Sellist lähenemist toetab ka võrdlev

argument. Seaduste puhul, mille jõustumise parlament on seadnud sõltuvusse rakendusaktide

kehtestamisest, on seadusandja seda eesmärki seaduse rakendussätetes sõnaselgelt väljendanud. Nii

nägi näiteks karistusseadustiku § 451 ette, et karistusseadustik kehtestatakse eraldi seadusega (vt ka

tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 170, mille järgi seadus jõustub rakendamise seaduses sätestatud

ajast; korrakaitse seaduse § 84 lõige 1, mille järgi seaduse jõustumise aeg ja rakenduskord

kehtestatakse eraldi seadusega; samuti keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 63, mille järgi seadus

jõustub keskkonnaseadustiku üldosa seaduse rakendamise seaduses sätestatud ajal ja korras). Sellist

seost kooseluseaduse ja rakendusaktide jõustumise vahel KooS § 26 ei väljenda. Pigem deklareerib

seadusandja KooS §s 26 oma kavatsust võtta vastu rakendusakte. Eeltoodut arvestades jõustus

kooseluseadus 1. jaanuaril 2016.

33. Halduskohtu ja ringkonnakohtu otsustest võib kõigepealt järeldada, et Riigikohus peaks

kontrollima seda, kas seadusandja on täitnud KooS §st 26 tulenevat kohustust võtta vastu

kooseluseaduse rakendusaktid. Sellele viitavad kohtute põhjendused otsuste motivatsioonis, eriti aga

ringkonnakohtu otsuse resolutsioon, mis näeb seadusandja kohustuse rikkumisena just

rakendusaktide vastu võtmata jätmist.

34. Kolleegium on seisukohal, et KooS §st 26 ei saa tuleneda seadusandja kohustust reguleerida

kooselulepingu sõlminud samasooliste isikute õigusi ja kohustusi. Seda põhjusel, et seadusandja

kohustus võtta vastu õigustloov akt saab tuleneda üksnes põhiseadusest. Seadusandja kohustus

õigusnormide kehtestamiseks ei saa tuleneda ka KooS §st 26 koostoimes PS §dega 13 ja 14.

Põhiõigus menetlusele ja korraldusele (PS § 14) kui menetluslik põhiõigus, samuti õigusselguse

nõue (PS § 13 lõige 2) saavad tagada eeskätt materiaalsete õiguste realiseerumist.

35. Teisalt on nii halduskohus kui ka ringkonnakohus leidnud, et kooseluseaduse rakendusaktide

vastu võtmata jätmisega tekitatud ebaselgus rikub kaebaja õigust eraelu puutumatusele ja

inimväärikusele. Seega on võimalik mõista ringkonnakohtu otsust nii, et Riigikohus peaks

kontrollima, kas seadusandja on kehtestanud piisava regulatsiooni kaebaja eraelu ja inimväärikuse

kaitseks.

36. Riigikohtu halduskolleegium on välja toonud, et Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika kohaselt

kuulub samasooliste isikute kooselu, kui tegemist on püsiva faktilise partnerlusega, perekonnaelu

kaitsealasse (Riigikohtu halduskolleegiumi 27. juuni 2017. a otsus asjas nr 3311917, punkt 17).

Eesti põhiseaduse § 26 esimene lause annab igaühele õiguse perekonna- ja eraelu puutumatusele.

PS §st 26 koostoimes PS §s 14 tagatud üldise põhiõigusega menetlusele ja korraldusele tuleneb

õigus sellele, et riik kehtestaks piisava õigusliku regulatsiooni, mis võimaldaks tagada eraelu

puutumatuse. Sarnaselt tagab PS § 27 lõige 1 muu hulgas õiguse sellele, et seadusandja kehtestaks

7(9)

5-17-42

perekonnaelu õiguse kasutamiseks vajaliku õigusliku raamistiku ja kohased menetlused. Nimetatud

põhiseaduse sätted annavad põhiõiguse kandjale õiguse oodata riigilt positiivset tegevust, millele

vastab põhiõiguste adressaadi (esmajoones seadusandja) kohustus tegutseda, sh sätestada

põhiseaduslikult nõutav korraldus ja menetlus. Hinnates seda, kas riik on oma kohustust täitnud,

tuleb kõigepealt määratleda, milline on põhiseaduslikult nõutav menetluse ja korralduse tase, mis

tagaks õiguse era- ja perekonnaelule. Põhiõiguse rikkumise tuvastamiseks tuleb aga hinnata, kas

olemasolev õiguslik regulatsioon tagab nõutud taseme või on mingid elulised asjaolud

põhiseadusvastaselt jäetud reguleerimata. Seejuures tuleb arvestada, et seadusandjal on suur

mänguruum otsustamaks, kuidas põhiseaduslikult nõutud tasemeni jõuda.

37. Kolleegiumi hinnangul ei ole ringkonnakohus põhjendanud, milline on põhiseadusvastane lünk

samasooliste kooselus elavate isikute era- või perekonnaelu regulatsioonis ehk milliste eluliste

asjaolude reguleerimata jätmine on põhiseadusega vastuolus. Nagu kolleegium eespool märkis, ei

piisa põhiseadusvastase lünga tuvastamiseks tõdemusest, et vastu võtmata on kooseluseaduse

rakendusaktid. Põhiseadusvastane saab olla piisava regulatsiooni kehtestamata jätmine, kuid see ei

tähenda, et vastuolu kõrvaldamise ainuvõimalik viis oleks Riigikogu menetluses oleva

kooseluseaduse rakendamise seaduse eelnõu või KooS §s 26 ebamääraselt nimetatud rakendusaktide

vastu võtmine. Halduskohus on küll viidanud, et reguleerimata on kooselulepingu sõlminud isikute

suhted avaliku võimuga. Samuti on halduskohus sedastanud, et puuduliku õigusliku regulatsiooni

tõttu on kaebaja igapäevane elukorraldus takistatud ning muudetud võrreldes teiste lapsevanematega

oluliselt keerulisemaks ja ebamugavamaks, kooselulepingust tulenevaid andmeid ei ole võimalik

regulatsiooni puudumise tõttu kanda rahvastikuregistrisse, mistõttu puuduvad kaebajal sotsiaalsed

tagatised, sh õigus saada lapsehoolduspuhkust, toitjakaotuspensioni, matusetoetust, esitada ühist

tuludeklaratsiooni, samuti ei ole lapsendamisel võimalik kanda hooldusõigust registrisse. Kohtud

pole aga hinnanud, kas puudusi õiguslikus regulatsioonis oleks võimalik ületada

põhiseaduskonformse tõlgendamisega, ega põhjendanud, et olemasolev regulatsioon jääb alla

põhiseaduslikult nõutava taseme.

38. Silmas tuleb pidada seda, et alates 1. jaanuarist 2016 on kooseluseadus, mis reguleerib samast

või erinevast soost paaride kooselulepingu sõlmimise korda, lepingu üldisi õiguslikke tagajärgi ja

lepingu lõppemist, Eesti õiguskorra osa ning seda tuleb kohaldada koostoimes teiste kehtivate

õigusaktidega. Kooseluseaduse ja teiste õigusaktide vaheliste vastuolude ilmnemisel tuleb nende

ületamisel lähtuda asjakohastest tõlgendusvormidest ja -printsiipidest, nagu näiteks lex posteriori

derogat priori. Eeltoodut arvestades oleksid käesolevat kohtuasja arutanud kohtud pidanud enne

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamist muu hulgas hindama seda, kas

kooselulepingu andmeid on võimalik rahvastikuregistrisse kanda kohaldades kooseluseaduse,

perekonnaseisutoimingute seaduse ning rahvastikuregistri seaduse sätteid koostoimes viisil, mis

tagaks põhiseaduspärase tulemuse.

39. RVastS § 14 lõike 1 järgi hüvitatakse õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju juhul,

kui kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuste olulise rikkumisega, rikutud kohustuse aluseks

olev norm on otsekohaldatav ning isik kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu

eriliselt kannatanud isikute rühma. Seega on ka kahju hüvitamise nõude rahuldamise eelduseks

selgitada välja, millisest sättest tuleneb kohustus võtta vastu õigustloov akt ja mis on kohustuse sisu.

Kolleegium märgib lisaks, et HKMS § 44 lõike 1 kohaselt saab kaebusega halduskohtusse pöörduda

üksnes oma õiguste kaitseks ning ka RVastS § 14 lõike 1 alusel kahju hüvitamise eelduseks on, et

kohus tuvastab kaebaja subjektiivse õiguse rikkumise. Kohustusele, mida seadusandja RVastS § 14

lõike 1 järgi õigustloova akti andmata jätmisega on oluliselt rikkunud, peab ühtlasi vastama isiku

subjektiivne õigus (vrd mutatis mutandis Riigikohtu halduskolleegiumi 31. oktoobri 2013. a otsus

8(9)

5-17-42

kohtuasjas nr 3318412, punkt 13: „[---] õigustloova akti või selle andmata jätmisega rikutud norm

[peab] olema vähemalt muu hulgas suunatud kaebaja õiguste kaitsele“).

40. Kuna halduskohus ega ringkonnakohus ei ole selgitanud, milline tõlgendamisega ületamatu

regulatsioonilünk käesoleva kohtuasja lahendamist takistab ning millist põhiseadusest tulenevat

kohustust seadusandja sellega rikub, ei ole kolleegiumil võimalik hinnata, kas õigustloova akti

andmata jätmine oli kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv. Eeltoodust lähtudes on kolleegium

seisukohal, et Tallinna Ringkonnakohtu taotlus ei ole lubatav, ning PSJKS § 11 lõikele 2 tuginedes

jätab selle läbi vaatamata.

Priit Pikamäe, Viive Ligi, Nele Parrest, Peeter Roosma, Malle Seppik

9(9)