3-15-3184/37 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Kaire Pikamäe, Monika Laatsit ja Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

28.03.2018, Tallinn

Haldusasja number

3-15-3184

Haldusasi

XX kaebus Keskkonnaameti 22.12.2015 otsusele nr

HLS 14-4/15/22235-4 ja Kihelkonna Vallavalitsuse

21.01.2016 korraldusele nr 5

Menetlusosalised

Kaebaja – XX, esindaja advokaat Kärt Saar

Vastustaja – Saaremaa vald (Kihelkonna valla

õigusjärglane), esindaja vallavanem Raimu Aardam

Vastustaja – Keskkonnaamet, esindaja Maiu Paloots

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 28.06.2017 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

XX apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

06.03.2018 kohtuistungil

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada XX apellatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 28.06.2017 otsus haldusasjas nr 3-15-3184.

3. Teha uus otsus, millega rahuldada XX kaebus ja tuvastada Keskkonnaameti

22.12.2015

otsuse

nr

HLS

14-4/15/22235-4

õigusvastasus

ning

kohustada

Keskkonnaametit uuesti otsustama nõusoleku andmine projekteerimistingimuste

väljastamiseks, samuti tühistada Kihelkonna Vallavalitsuse 21.01.2016 korraldus nr 5

ja kohustada Saaremaa valda vaatama projekteerimistingimuste väljastamise taotlus

uuesti läbi.

4. Mõista Saaremaa vallalt ja Keskkonnaametilt XX kasuks solidaarselt välja

menetluskulud 60 eurot (kuuskümmend eurot). Saaremaa valla ja Keskkonnaameti

menetluskulud jätta nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 27.04.2018, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises

lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

3-15-3184

2(10)

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on

pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS

§ 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. XX esitas 01.10.2015 Kihelkonna Vallavalitsusele taotluse Sassi maaüksusele

projekteerimistingimuste väljastamiseks elamu ja kuni kahe abihoone ehitamiseks.

Kihelkonna

Vallavalitsus

pöördus

02.10.2015

Keskkonnaameti

poole

projekteerimistingimuste väljastamiseks nõusoleku saamiseks.

2. Keskkonnaamet keeldus 22.12.2015 otsusega nr HLS 14-4/15/22235-4 nõusoleku

andmisest. Sassi kinnistu (1,43 ha) on hoonestamata ning asub Vilsandi saare nn Suur-

Vilsandi osal Vilsandi rahvuspargi Vilsandi piiranguvööndis, millel tegevust reguleerib

looduskaitseseadus (LKS) ja Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskiri. Ala kuulub ka Natura 2000

võrgustikku Vilsandi linnu- ja loodusalana. Tegemist on Vilsandi loodusala kaitse-eesmärgiks

seatud poolloodusliku koosluse (kadastikud) levikualaga.

LKS § 14 lg-te 2 ja 3 kohaselt ei kooskõlasta kaitseala valitseja tegevust, mis vajab LKS või

kaitse-eeskirja kohaselt kaitseala valitseja nõusolekut, kui see võib kahjustada kaitseala

kaitse-eesmärgi saavutamist või kaitseala seisundit. Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärgiks

on Lääne-Eesti saarestiku rannikumaastike looduse ja kultuuripärandi kaitse. Poolloodusliku

koosluse levialal ehitamisel väheneb kaitsealuse koosluse pindala, rikutakse kooslusele

eriomane ökoloogiline struktuur, kahjustades kadastiku soodsat seisundit LKS § 3 lg 1

tähenduses. Sassi kinnistu põhjaosas paiknev kadastik koos naaberkinnistutel oleva

kadastikuga moodustab ühtse kompaktse kadastikuala ja selle tükeldamine ei ole põhjendatud.

Kadastiku seisundi parandamiseks tuleks teostada kadakate harvendamist ja võsaraiet ning

seejärel ala kariloomadega karjatada, kuid kadastiku seisundi parandamine ei saa olla

hoonestuse lubamise põhjenduseks. Kinnistu lõunaosas (ca 3200 m2 suurune ala) kaitstavaid

elupaigatüüpe ei leidu, ala on metsastunud ning ehitamine eeldab metsamaa raadamist.

Lõunaossa ehitamiseks peaks rajama kinnistut läbivalt pinnasteelt juurdepääsutee

hoonestusalani. Juurdepääsutee saaks rajada ka läbi naaberkinnistute väljastpoolt kadastikke,

kuid see eeldaks metsa raadamist. Seega ei ole Sassi kinnistul kohta, kus ehitamine oleks

põhjendatud. Kinnistu hoonestamisel ei ole tagatud rahvuspargi kultuuripärandi kaitse, sest

hoonestatakse ala, kus ajalooliselt pole taluhoonestust asunud, hoonestamisega ei järgita Suur-

Vilsandile ajalooliselt omast asustusstruktuuri, hoonestusala loomist ei toeta looduskooslused.

3. Kihelkonna

Vallavalitsus

keeldus

21.01.2016

korraldusega

nr

5

projekteerimistingimuste väljastamisest, tuginedes Keskkonnaameti 22.12.2015 otsusele. LKS

§ 14 lg 1 p 7 kohaselt ei või kaitsealal ilma kaitseala valitseja nõusolekuta anda

projekteerimistingimusi.

3-15-3184

3(10)

4. XX palus Tallinna Halduskohtule 21.12.2015 esitatud kaebuses tuvastada Keskkonnaameti

22.12.2015 otsuse nr HLS 14-4/15/22235-4 õigusvastasus ning kohustada Keskkonnaametit

küsimust uuesti otsustama ja andma nõusolek projekteerimistingimuste väljastamiseks;

tühistada Kihelkonna Vallavalitsuse 21.01.2016 korraldus nr 5 ja kohustada vallavalitsust

vaatama projekteerimistingimuste väljastamise taotlus uuesti läbi.

Sassi kinnistule ehitamine ei kahjusta kadastikke; praeguse olukorra säilitamisel need pigem

hävivad. Kinnistu põhjapoolne osa on võssa kasvanud ja hakanud altpoolt kuivama. Kinnistu

lõunapoolses osas on kadakad ja muud puud kasvanud tihedaks, peaaegu läbimatuks võsaks

ning sealsed kadakad on täielikult kuivanud. Keskkonnaamet leiab põhjendamatult, et kaebaja

peaks oma kinnistul saavutama sama tulemuse, mille on saavutanud saarel suviti kohapeal

elav Joosepi kinnistu omanik. Kuna kaebaja kinnistule maja ehitada ei tohi, peaks ta kinnistul

kas telkima või reisima sinna iga päev Saaremaalt Lümandast, kus on lähim majutusvõimalus.

Kaebaja ostis kinnistu eesmärgiga ehitada maja, mitte selleks, et kulutada kümneid tuhandeid

eurosid, et taastada kadastike soodne seisund ja 17. sajandi olustik. Kinnistut ei ole võimalik

korras hoida ja seal loomi karjatada kohapeal eluaset omamata. Ka lambad vajavad ulualust.

Kinnistul on piirkond, kuhu on võimalik ehitada kadastikke kahjustamata. Keskkonnaametil

on võimalik anda nõusolek vastavalt LKS § 14 lg-le 3 koos lisatingimusega mitte ehitada

kadastike levialale.

Kaebaja tugines kinnistu ostmisel 2004. a-l riigi poolt varem tehtud otsustele, mille tulemusel

muudeti kinnisasja sihtotstarve elamumaaks ja kinnisasi jagati neljaks erinevaks kinnistuks

(Sassi, Jussi, Joosepi ja Kaidi). Kaidi ja Joosepi kinnistutele anti kooskõlastused

projekteerimistingimuste väljastamiseks. Keskkonnaameti poolt kooskõlastatud valla

üldplaneeringuga on Sassi maaüksus määratud väikeelamumaaks. Kaebajal on tekkinud

õiguspärane ootus, et ta saab kinnistule ehitada. Halduspraktika muutmine ei saa olla

meelevaldne.

LKS § 26 lg 1 p 4 kohaselt on Vilsandi rahvuspargis kaitstav kas rannikumaastike loodus või

kultuuripärand, mitte aga pärandkultuuri maastik. Kultuuripärand ei ole mitte loodus ega

maastik, vaid kultuur ehk inimtegevus. Inimtegevus on saarel ajalooliselt olnud. Sassi

maaüksusele ehitamine sobib kujunenud asustusmustriga. Keskkonnaamet ei arvesta, et alates

18. sajandist on palju muutunud. Kunagi elas saarel ligikaudu 200 inimest, hetkel aga 30,

kellest enamik talviti saarel ei viibi. Saare püsiv inimasustus on kadumas ning kultuuripärandi

säilitamiseks on möödapääsmatu, et saare elanikkond suureneks. Piiranguvööndi eesmärk ei

ole igasuguse ehitustegevuse välistamine. Kaebaja taotleb ehitusõigust kohta, kus

naaberkinnistul juba on elumaja ja asustus.

5. Keskkonnaamet ja Kihelkonna vald palusid jätta kaebus rahuldamata, jäädes

haldusmenetluses avaldatud seisukohtade juurde.

6. Tallinna Halduskohus jättis 28.06.2017 otsusega kaebuse rahuldamata. LKS § 14 lg-test

1 ja 2 tulenevalt on kaitstava loodusobjekti valitseja kohustatud jätma kooskõlastamata

nõusolekut nõudva tegevuse, mis võib kahjustada kaitstava loodusobjekti kaitse-eesmärgi

saavutamist või kaitstava loodusobjekti seisundit. Kuna nõusoleku andmisest keeldumine võib

riivata omandiõigust, saab keeld olla proportsionaalne vaid juhul, kui kaitse-eesmärgi

kahjustamise võimalus on tõenäoline. Haldusorganil on kohustus kaaluda tegevuse lubamist

tingimuslikult. Kui kaitse-eesmärkide või kaitstava loodusobjekti seisundi kahjustamine ei ole

soovitava tegevuse mõjust tulenevalt välditav, ei saa tingimuste seadmist sisuliselt kaaluda.

Valla üldplaneering lubab Vilsandi rahvuspargi piiranguvööndis ehitada kaitseala valitseja

nõusolekul üksnes kinnistu olemasoleval hoonestusalal ja algsetel taluõuedel. Samas on vald

valmis ehitamist lubama, kui kaitseala valitseja on sellega nõus.

3-15-3184

4(10)

Poolte vahel on vaidlus, mida mõista kaitstava kultuuripärandina. Keskkonnaamet on õigesti

leidnud, et kultuuripärandi kaitse rahvuspargis tähendab ajalooliselt väljakujunenud

asustusmustri ja –tihenduse säilitamist ja jälgimist, ehitades paikkonda sobiva arhitektuurilise

lahendusega hooneid eelkõige hoonestuse algsesse asukohta. Kultuuripärandi mõistet on

selgitanud ka OÜ Artes Terrae Vilsandi rahvuspargi ehituspärandi, asustusstruktuuri ja

maastike kultuuriväärtuste alusuuringus. Mõiste hõlmab nii materiaalset kui ka vaimset

pärandit. Vilsandi rahvuspargi kaitsekorralduskava p 2.5 kohaselt on kultuuripärandiks

suuline pärimus, ajaloolised koha- ja perenimed, ajalooline hoonestus, pärandkultuuriobjektid,

traditsioonilised elualad. Vastavalt kaitsekorralduskava p-le 2.4.1 on Vilsandi rahvuspargi

pärandkultuurmaastiku üheks komponendiks põline asustusmuster. Keskkonnaamet on

22.12.2015 otsuses õigesti selgitanud Sassi kinnistu paiknemist ning ajaloolist asustusmustrit,

millega Sassi kinnistule ehitamine ei oleks kooskõlas. Keskkonnaamet ei ole üldistavalt

väitnud, et teele lähedale ehitada ei tohi, vaid on väitnud, et Suur-Vilsandi asustusstruktuuris

ei ole Keskteest sellisel kaugusel hooneid. Kaebaja kinnistul jääksid hooned ja õu liiga

lähedale Keskteele ja Joosepi kinnistule.

Kaebaja kinnistu asub endise Pidaja talu heina- ja karjamaadel, mis on tänaseks kaetud

kadakate ja metsaga. Keskteest lõunas on omane hajaasustus ja põhjas ridaküla. Eelviidatud

alusuuringus on märgitud, et Suur-Vilsandi lõunapoolses osas on viimastel aastakümnetel

suvilate püstitamisega küla traditsioonilist asustusstruktuuri rikutud, kuid ei nähtu, et see ei

oleks enam kaitsmisväärne. Seega on eriti oluline traditsioonilist asustusstruktuuri hoida

täiendavatest negatiivsetest mõjutustest. Ajaloolist asustusstruktuuri ei saa kahjustada

põhjendusega, et seeläbi on paremini tagatud kadakate hooldus.

Keskkonnaamet on hinnanud võimalusi kaebaja soovitud hoonete ehitamiseks kinnistu

lõunaosa, kus kaitstavaid elupaigatüüpe ei leidu. Keskkonnaamet pidas metsa piirkonnale

omaseks maastikuelemendiks ja ei pidanud sinna ehitamist mõistlikuks, sest see eeldab

raadamist.

Üldplaneeringust ei tulene kaebajale õiguspärast ootust saada ehitusõigus. Planeeringu puhul

ei saa vaadata üksnes kaarti, vaid oluline on ka seletuskiri, mille kohaselt on üldplaneering

ehitusõiguse andmise osas hoopis kitsendav. Üldplaneering ei ole sellise detailsusega, et

sellega

saaks

lahendada

konkreetsele

kinnistule

ehitusõiguse

andmise

küsimust.

Üldplaneeringu kooskõlastamisega ei andnud Keskkonnaamet siduvat lubadust, et Sassi

kinnistule saab ehitada. Üldplaneeringuga ei saa muuta LKS-i ega selle rakendusakte.

Kaebajat ei ole ebavõrdselt koheldud. Asjaolu, et Joosepi ja Kaidi kinnistule on antud

ehitusõigus, ei tähenda, et vastav õigus on automaatselt ka kaebajal. Ühele kinnistule

ehitusõiguse andmisega muutub faktiline olukord ning see võib tingida olukorra, kus teisele

kinnistule ehitusõigust anda ei saa. Joosepi kinnistu on praeguseks hoonestatud, kuid Kaidi

kinnistule 2004. a-l väljastatud projekteerimistingimusi ei ole realiseeritud ning need ei kehti.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

7. XX palub apellatsioonkaebuses Tallinna Halduskohtu 28.06.2017 otsus tühistada ning

teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kaebaja jääb halduskohtus esitatud

seisukohtade juurde.

Kohus on eksinud, kui märkis, et puudub vaidlus, nagu oleks kinnistu sihtotstarve muudetud

elamumaaks alles pärast kinnistu omandamist kaebaja poolt. Kaebaja on toonitanud, et

kinnistu sihtotstarve muudeti elamumaaks enne seda, kui ta kinnistu omandas. Vilsandil ei ole

ehitamine täielikult keelatud, vaid ehitamise õiguse saab otsustada rahvuspargi valitseja.

Kuivõrd tegemist on kaalutlusotsusega, peab rahvuspargi valitseja võtma arvesse, milliste

3-15-3184

5(10)

õiguste riive toob otsus kaasa ning kaaluma, kas kaitstavad huvid on kaalukamad kui omaniku

õiguste riive.

Vaidlustatud otsuse tegemisel ei ole kaebaja õigusi kaalutud. Kuna nõusoleku andmisest

keeldumine võib riivata omandiõigust, saab keeld olla proportsionaalne vaid juhul, kui kaitse-

eesmärgi kahjustamine kadakate ja asustusstruktuuri osas on tõenäoline.

Selgusetuks jääb, mida tähendab kohtu märkus „kompaktse kadastikuala tükeldamise“ kohta.

Üldteada on asjaolu, et kadakas ei saa kasvada tihedas võsas. Ka Keskkonnaamet on

möönnud, et kaebaja kinnistul tuleks kadakavõsa harvendada ning praegu on kadakad suures

osas kuivanud. Kadakate jaoks oleks soodsam, kui kadakaid harvendataks ning neil oleks

valgust kasvamiseks. Kaebaja on selle tõendamiseks esitanud fotod vaidlusaluselt kinnistult,

millelt on näha, et Sassi kinnistul on kadakad võsastunud ja kuivanud. Sassi kinnistule on

võimalik ehitada hoone nii, et ühtegi mändi ega kadakat maha ei võeta. Ka kohus leidis, et

maja ehitamine ei kahjusta kadastikku. Kinnistule ei ole vaja teha suurt juurdepääsuteed.

Selgusetuks jääb kohtu järeldus, et inimtegevus kaebaja kinnistul kahjustaks kadastikku, kuigi

Joosepi kinnistu hoonestamine on kadakatele mõjunud soodsalt. Kunagi elas saarel umbes

200 inimest, hetkel on vaid üks püsielanik. Jääb selgusetuks, miks peab taastama ehitise

ajaloolisele kohale, kui saarel pole elanikke.

Eksitav on halduskohtu väide, et kaebaja kinnistu õueala moodustataks ajalooliste niitude ja

põllumaa alale, mis on väärtuslik poollooduslik kooslus. Praegu ei ole kinnistul mistahes

hinnatud väärtuslikku poollooduslikku kooslust. Selles võib igaüks veenduda paikvaatlust

tehes. Väärtust, mida ei ole olemas juba aastakümneid, ei ole võimalik kahjustada.

Isegi kui viidatud alusuuringus oleks märgitud põhimõte, et külateest lõunas asuvate

maaüksuste hoonestamine ei ole soovitatav, ei tulene sellest täielik keeld kaebaja maaüksuse

hoonestamiseks. Juba aastakümneid tagasi on välja kujunenud teistsugune asustusstruktuur

ning seda ideaali, mis on uuringutes välja toodud (17.–18. sajandi struktuur), ei ole enam

olemas ja seda ei ole võimalik ka taastada. Praeguseks on välja kujunenud teistsugune

asustusstruktuur, mida möönis ka halduskohus.

Avaliku võimu tegevus on olnud vastuoluline ja sõnamurdlik. Üldplaneering on siduv

juriidiline dokument. Kui üldplaneeringust nähtub, et kinnistu on planeeritud ehitusõigusega

maaks, siis tuleb sellest lähtuda ka ehitusõiguse andmisel.

Kaebaja kontrollis kogu avalikult kättesaadavat informatsiooni enne kinnistu ostmist ja selle

põhjal võis üheselt järeldada, et kinnistule on võimalik saada ehitusõigus. Kui on olemas veel

juriidiliselt siduvaid dokumente, mille põhjal tuleb enne kinnistu omandamist kontrollida

ehitusõiguse võimalust, peaksid need dokumendid olema esiteks avalikult kättesaadavad,

arusaadavad (kaardil märgitud, kuhu täpselt saab ehitada ja kuhu ei saa) ning kooskõlas teiste

avaliku võimu poolt antud dokumentidega, sh üldplaneeringuga.

Õigusriigi põhimõttega ei ole kooskõlas, kui avalik võim saab teha kaalutlusotsuseid enda

tellitud või läbi viidud uuringule kõrgemat õigusjõudu andes kui avalikele õigusaktidele,

praegusel

juhul

üldplaneeringule,

omavalitsusüksuse

otsusele

kinnistu

sihtotstarbe

muutmiseks ja rahvuspargi valitseja kooskõlastusele.

Keskkonnaamet väidab, et kuna sihtotstarve „elamumaa“ kanti kaebaja kinnistu kohta

kinnistustraamatusse alles 21.07.2004, s.o kaks nädalat pärast kinnistu omandamist, siis

justkui ei olnud võimalik kaebajal sellele tugineda. See ei ole õige. Maakatastri avaldus

kinnistusraamatu kande muutmiseks maatulundusmaast elamumaaks (eeldab kohaliku

omavalitsuse otsust) on esitatud kinnistusosakonnale juba 24.05.2004 ehk enne seda, kui

kaebaja kinnistu ostis (16.06.2004 asjaõigusleping).

3-15-3184

6(10)

8. Keskkonnaamet palub 02.10.2017 vastuses apellatsioonkaebusele jätta see rahuldamata.

Kaebaja on õigesti leidnud, et kinnistu jagamist puudutavad maakastri ja kohaliku

omavalitsuse toimingud seoses maa sihtotstarbe muutmisega on läbi viidud enne kinnistu

omandamist kaebaja poolt.

Kaebaja

kinnistule

ehitamiseks

ei

ole

kaitseala

valitseja

nõusolekut

andnud.

Naaberkinnistutele antud nõusolekud projekteerimistingimuste väljastamiseks ei tähenda, et

nõusoleku ehitustegevuseks tuleb anda ka kaebaja kinnistule. Asjaolu, et Keskkonnaamet on

üldplaneeringu kooskõlastanud, ei tähenda seda, et on antud õigus ka kaebaja kinnistu

hoonestamiseks (LKS § 14).

Suur-Vilsandi lääneosast, tuletorni juurest algav ja idas asuva nn Vahemereni kulgev Kesktee

jagab saare lõuna- ja põhjaosaks. Suurküla ja Veneküla külastruktuur kujunes Kesktee lähedal

ridakülana. Talude eluhooned ja õued asuvad Kesktee põhjaküljel, lõunas oli avatud maastik,

sh talude põllud, karja- ja rohumaad. Eeltoodu nähtub selgelt ka 1943. a Vilsandi saare

topograafiliselt kaardilt. Elamud on Vilsandil tavaliselt ehitatud kõlvikute üleminekualadele,

millel ei ole erilist väärtust. Kultuuripärandi kaitse ei ole üksnes esteetika. Seega ei piisa

kultuuripärandi kaitseks vaid sellest, et kaebaja ehitustegevuse tulemusel ei jääks tema ehitis

Keskteele välja paistma. Järgida tuleb maakasutuse algpõhimõtteid. Hoonestus Joosepi

kinnistul jääb samuti külgnevatest hoonestatud kinnistutest ja Keskteest kaugemale, sobitudes

Keskteest lõunasse jääva asustusmustriga.

1943. a kaardilt nähtub, et Keskteest lõunas on üksikud eraldi asetsevad talukohad ning

valdavalt põllu- ja heinamaad. Rannaalad ja metsad olid kasutuses karjamaadena. Sassi

kinnistu asub Keskteest lõunas, Pidaja talu ajaloolistel heina- ja karjamaadel. Heina- ja

karjamaad on tänaseks kaetud kadakatega ja metsastunud.

Kinnistu põhjaosas asub Natura 2000 elupaigana kaitstav poollooduslik kooslus (kadastikud).

Kinnistu lõunaosal ei paikne kadastikud ja Keskkonnaamet kaalus sellele alale ehitamise

võimalikkust nii saare asustusstruktuurist lähtudes kui ka looduslikest kooslustest lähtudes.

Ehitustegevus kaitse-eeskirjas kaitse-eesmärgina sätestatud ja loodusdirektiiviga kaitstaval

elupaigatüübil – kadastikud – ei ole lubatud, kuna see kahjustaks selle koosluse soodsat

seisundit LKS § 3 lg 1 tähenduses. Poolloodusliku koosluse levikualal ehitamisel väheneb

kaitsealuse koosluse pindala, mistõttu kahjustatakse kadastike soodsat seisundit LKS § 3 lg 1

tähenduses. Puudub vaidlus, et Sassi kinnistu lõunaosas on ala, kus kaitstavaid elupaigatüüpe

ei esine, kuid sellel alal on kujunenud mets ja hoonestamine eeldaks metsamaa raadamist ja

juurdepääsutee rajamist. Kuigi tegemist ei ole kaitstava metsaelupaigatüübiga, võib seda

metsa pidada piirkonnale omaseks maastikuelemendiks.

Keskkonnaamet ja halduskohus on pidanud põhjendatuks kinnistu lõunaosas asuva metsa

säilitamist senisel kujul. Halduskohus on õigesti leidnud, et kadastike hooldamine ei eelda

kinnistul elamu omamist. Kui asustusstruktuurile ei ole omane hoonestus soovitud asukohas,

ei saa kinnistu hoonestamiseks anda nõusolekut põhjendusel, et siis saab kinnistu omanik

paremini hoolitseda looduskoosluse eest.

Kui kaebaja kinnistu hoonestada, tekiks n-ö täiendav asustusrida Keskteest lõuna suunas, mis

ei ole olnud ajalooliselt sellele osale saarest omane. Puudub vaidlus, et osaliselt on Suur-

Vilsandi Keskteest lõunasse jääv asustusstruktuur muutunud, kuid asjas esitatud kaartide

pinnalt ei saa väita, et hoonestusele omane asustusstruktuur oleks hävinud. Kaitse-eeskiri ei

sea absoluutset ehituskeeldu ja sellest tulenevalt on ajaloolisse asustusstruktuuri sobituvate

uute hoonestusalade rajamine olnud lubatud.

9. Kihelkonna vald (alates 21.10.2017 Saaremaa vald) palus 29.09.2017 vastuses

apellatsioonkaebusele jätta see rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.

3-15-3184

7(10)

Kihelkonna vald lähtub Vilsandi külas ehitusõiguse andmisel esiteks Keskkonnaameti kui

kaitseala valitseja nõusolekust ja teiseks Kihelkonna valla üldplaneeringust. Samuti tuleb

arendustegevusel arvestada rahvuspargi kaitse-eesmärkidega vastavalt kaitse-eeskirjale.

Kihelkonna Vallavolikogu 23.04.2004 otsusega nr 19 määrati kaebaja katastriüksuse

sihtotstarbeks elamumaa. Selle aluseks oli kaitseala valitseja kooskõlastus katastriüksuse

plaanil, kus oli ära näidatud kaebaja võimaliku ehitise asukoht. Kihelkonna valla

üldplaneeringu kehtestamisel 2010. a-l oli kaebaja maaüksuse sihtotstarbe puhul tegemist

olemasoleva sihtotstarbega. Seda sihtotstarvet ei määratud valla üldplaneeringuga.

Vilsandi küla Sassi maaüksusele määratud sihtotstarve elamumaa ei anna kaebajale õigust

eeldada, et nimetatud maaüksusele saab ehitada. Kihelkonna valla üldplaneeringu eesmärgiks

ei ole määrata valla territooriumil asuvatele maaüksustele antavat ehitusõigust. Vald ei saa

väljastada projekteerimistingimusi kaebaja maaüksusele ehitamiseks ilma Keskkonnaameti

nõusolekuta (LKS § 14 lg 1 p 7).

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

10. Kaebaja leiab, et menetluse käigus ja vaidlustatud Keskkonnaameti kaalutlusotsuse

tegemisel ei ole tema õigusi ja huve õigesti väärtustatud. Kaalutlusõiguse alusel antud

haldusakti või tehtud toimingu õiguspärasust hinnates kontrollib kohus kaalutlusõiguse piiride

ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt. Kohus ei hinda

eraldivõetuna kaalutlusotsuse otstarbekust. Kohus ei teosta haldusakti või toimingu

õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest (HKMS § 158 lg 3). Õiguste ja

huvide ebaõigele väärtustamisele saab kohus tugineda vaid juhul, kui see on toimunud

ilmselgelt meelevaldselt, ebaratsionaalselt või vastuolus diskretsioonivolituse eesmärgiga,

õiguse üldpõhimõtetega või senise kohtupraktikaga (Riigikohtu 20.03.2014 otsus nr 3-3-1-87-

13, p 19).

11. Vaidlust ei ole, et Kihelkonna Vallavolikogu 26.05.2010 kehtestatud (jõust. 01.06.2010)

valla üldplaneeringu järgi on kogu kaebaja kinnistu maakasutus „olemasolev väikeelamumaa“

(tl 70, Kihelkonna valla üldplaneeringu lisa 2: maakasutuse kaart nr 1. Kättesaadav:

http://www.saaremaavald.ee/kihelkonna-piirkond). Asjaolu, et kaebaja kinnistule on määratud

väikeelamumaa sihtotstarve, näitab seda, et sinna elamu ehitamine (planeeringuga kavandatu

elluviimine) ei takistaks planeeringulahenduse terviklikku toimimist ega mh rahvuspargi

jätkusuutlikku arengut.

12. Vaidlus puudub selles, et Keskkonnaamet on planeeringulahenduse kooskõlastanud.

Samuti on Keskkonnaamet andnud kooskõlastused projekteerimistingimuste väljastamiseks

kaebaja kahe naaberkinnistu suhtes. Need kinnistud on võrreldavad, sest nad tekkisid Pidaja

talu kinnistu neljaks jagamise tulemusel. Pidaja talu kinnistule oli enne osadeks jagamist

määratud Kihelkonna Vallavolikogu 24.09.2002 otsusega elamumaa sihtotstarve. Nimetatud

otstarvet kinnitati uue Sassi maaüksuse suhtes vallavolikogu 23.04.2004 otsusega nr 19.

13. Tõrjumaks üldplaneeringu menetluse järel üldplaneeringust võrsuvat usaldust ja kaebaja

põhjendatud ootust oma kinnistu hoonestamiseks, peavad loodus- ja pärandkultuuri kaitse

alased huvid olema ülekaalukad. Keskkonnaamet peab sellisel juhul projekteerimistingimuste

väljastamisest keeldumiseks näitama selgelt ära, miks põhjustaks üldplaneeringuga kavandatu

elluviimine raskeid tagajärgi rahvuspargi kaitse-eesmärkidele (vrd Riigikohtu 18.10.2016

otsus nr 3-3-1-31-16, p 27). Nagu ringkonnakohus allpool selgitab, ei ole Keskkonnaamet

selliseid kaalutlusi esitanud. See on kaasa toonud selle, et otsustamisel selle üle, kas

kavandatav ehitamine kaebaja kinnistule rikub rahvuspargi kaitse-eesmärke, ei ole

Keskkonnaamet teostanud kaalutlusõigust kooskõlas kaalutlusreeglitega.

3-15-3184

8(10)

14. Keskkonnaamet on keeldunud kaebajale projekteerimistingimuste väljastamiseks

nõusoleku andmisest kahel põhjusel. Esiteks leiab Keskkonnaamet, et kaebaja kinnistul

ehitamisega kahjustatakse kadastiku soodsat seisundit LKS § 3 lg 1 tähenduses või see eeldab

metsamaa põhjendamatut raadamist. Teiseks rikuks Keskkonnameti hinnangul kaebaja

kinnistule elamu ja kuni kahe abihoone ehitamine saare ajalooliselt omast asustusstruktuuri.

15. Vaidlust ei ole, et kaitstavate looduskoosluste soodne seisund ja saare asustusstruktuur on

olulisteks asjaoludeks, millega tuli Keskkonnaametil arvestada vaidlustatud otsuse tegemisel.

LKS § 14 lg-st 2 tuleneb, et Keskkonnaamet ei saa anda nõusolekut projekteerimistingimuste

väljastamiseks, kui see võib kahjustada kaitseala kaitse-eesmärgi saavutamist või kaitseala

seisundit. Ajalooline asustusstruktuur on Vilsandi rahvuspargi kaitsekorralduskava p 2.4.1

järgi Vilsandi rahvuspargi pärandkultuurmaastiku üheks komponendiks ja seega üheks

kaitstavaks väärtuseks. Samuti on Natura 2000 elupaigana kaitstud Vilsandi kadastikud.

Kadastike soodne seisund ja kultuuripärandi osana ajaloolise asustusstruktuuri säilitamine on

seega osa Vilsandi loodusala kaitse-eesmärkidest (LKS § 26 lg 2 p 4). Keskkonnaamet on

leidnud nende kaalutluste pinnalt, et kaebaja kinnistule ehitamine oleks vastuolus Vilsandi

rahvuspargi kaitse-eesmärgiga (tl 7-8).

16. Haldusorganil tuleb haldusmenetluse seaduse § 4 lg 2 kohaselt diskretsiooni teostades

arvestada kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning kaalumine peab toimuma ratsionaalselt,

tasakaalustades erinevaid kaalukaid huve (Riigikohtu 10.10.2002 otsus nr 3-3-1-42-02, p 11;

28.04.2014 otsus nr 3-3-1-52-13, p 31). Vaidlustatud otsusest nähtuvalt on Keskkonnaamet

keeldunud projekteerimistingimuste väljastamisest eeskätt ajaloolise asustusmustri kaitseks,

tuues kadastiku hoidmise vajaduse ära täiendava ehitamist välistava asjaoluna. Kahtlusteta on

väikesaared sellisteks miljööväärtuslikeks piirkondadeks, kus on vajalik arvestada iseäralike

ehitamisele seatavate nõuetega, et hooned sobiksid eriomasesse elukeskkonda. Seda saab

tagada projekteerimistingimustega, milles mh määratakse ära kavandatava ehitise

arhitektuurilised, ehituslikud ja kujunduslikud tingimused (ehitusseadustiku § 26 lg 4 p 6).

17. Kaebaja kinnistu paikneb Vilsandi edelaosas, eemal nii Kesktee kui ka sadamatee vahetust

lähedusest. Jääb arusaamatuks, mida on halduskohus pidanud silmas selle all, et kaebaja

kavandatav elamu ja õu jääksid Keskteele ning Joosepi talu kinnistule liiga lähedale. Kui

elamu ehitada kaebaja kinnistu lõunaossa, jääks see kaugemale Keskteest kui enamik muid

Kesktee lähedusse ehitatud maju. Samuti oleks elamu sellisel juhul oluliselt eemal ja raskesti

läbitava metsaga eraldatud Joosepi kinnistu lõunaossa püstitatud hoonestusest. Kui kaebaja

kavandatavad hooned ehitada tema kinnistu põhjaossa, oleksid nad endiselt kaugemal

Keskteest ja sealsete puude tõttu ka eraldatumad, kui suur osa muid Kesktee lähedusse

ehitatud talusid. Vaidlus puudub, et kummalgi juhul ei asuks kaebaja kavandatav elamu vanal

talukohal. Kuigi väikesaartel tuleb esmajoones ehitada vanade vundamentide kohale, on

võimalik sellesse reeglisse teha erandeid, nagu on möönnud ka vastustaja. Selleks on kohane

üldplaneeringumenetlus. Üldplaneeringus tuleb tagada, et sellistest eranditest hoolimata on

planeeringu elluviimisel selle põhilahendus toimiv ja ehitatakse saarelist omapära arvestades.

18. Keskkonnaamet on vaidlustatud otsuses pidanud selliseks Vilsandi omapäraks asustuse

koondumist Keskteest põhjasuunda. Kuna kaebaja kinnistu paikneb Keskteest lõunas, omistas

Keskkonnaamet sellele asjaolule projekteerimistingimuste väljastamise kooskõlastamata

jätmisel määrava tähtsuse. Keskkonnaamet on omistanud olulist tähtsust Vilsandi saare

ajaloolise asustusmustri väljaselgitamisel 1943. a topograafilisele kaardile (tl 41). Sellelt

nähtub, et möödunud sajandi keskpaigas paiknes küll rohkem hooneid Keskteest põhjasuunas,

kuid ka sellest lõunasse jäi mitmeid elamuid. Nimetatud kaart ei ole ringkonnakohtu

hinnangul määrav Vilsandi saare ajaloolise asustusmustri väljaselgitamisel. Kaardid omavad

küll tõenduslikku väärtust teatud asjaolude väljaselgitamisel, kuid neid tuleb kasutada

süsteemselt, koostoimes muu asjakohase teabega, mis teatud asjaolu võib tõendada või ümber

3-15-3184

9(10)

lükata. Ringkonnakohus soovib siinjuures rõhutada, et 2010. a Kihelkonna valla

üldplaneeringu seletuskirjas on eraldi alapeatükk pühendatud vanadele talukohtadele ja

verstakaardi alusel (1893–1913) ära toodud Vilsandi ajaloolised talukohad. Sellelt kaardilt

nähtub, et nimetatud perioodil paiknes Vilsandi saarel kuus talukohta, millest kolm asusid

Keskteest põhjas, samas kui kolm jäid Keskteest lõunasse (Kihelkonna valla 2010. a

üldplaneeringu seletuskirja lk 67). Ajaloolise asustusmustri väljaselgitamine võib toimuda

erineva ajaperioodi kaartide alusel ja ühelgi neist ei ole ette kindlaksmääravat jõudu.

Eelnimetatud verstakaardi ja Keskkonnaameti aluseks võetud 1943. a kaardi omavahelisel

võrdlemisel ilmneb ringkonnakohtu hinnangul, et saare asustusmustrid on möödunud

sajandigi kestel olulisel määral muutunud. Nende kaartide alusel nähtub, et kaebaja kinnistu

paikneb ajalooliste talukohtade läheduses, eemal ranna-alast.

19. Eeltoodu tõttu on Keskkonnaamet pidanud kaebaja kinnistul ehitamist pärandkultuuriga

vastuolus olevaks ebaõigetest kaalutlustest lähtuvalt, jättes tähelepanuta selle, et ajalooliselt

on talukohad paiknenud Keskteest mitte üksnes põhjasuunas, vaid ka sellest lõunas, sh

periooditi võrdväärselt kummalgi pool Keskteed. Tegemist on ilmselge eksimusega, mis toob

iseenesest kaasa vaidlustatud otsuse õigusvastasuse, sõltumata sellest, kas saare

asustusstruktuuri vastavuses hoidmine 1943. a kaardil kujutatuga on kaalukam kaebajale mh

2010. a-l kehtestatud üldplaneeringust võrsuvast õiguspärasest ootusest oma kinnistule

väikeelamu püstitamiseks.

20. Keskkonnaamet ei ole samuti arvesse võtnud olulist asjaolu, et kaebajale

projekteerimistingimuste väljastamisest keeldumine toob kaasa mitte üksnes tema

omandipõhiõiguse (põhiseaduse (PS) § 32) ja õiguspärase ootuse (PS § 10) intensiivse riive,

vaid mõjub negatiivselt ka saarel (püsi-)asustuse hoidmisele. Väikesaarte pärandkultuuri

lahutamatu osa on inimasustus, mille säilitamise tagamine peab olema haldusorgani jaoks

oluline kaitstav eesmärk ka ehitus- ja planeerimisalaste otsuste langetamisel. 1934. a-l elas

saarel 31 majapidamises 169 inimest, samas kui 2016. a-l elas saarel vaid 3 püsielanikku

(Keskkonnaamet. Vilsandi rahvuspark: Saare maakond 2016, lk 11). Vaidlustatud otsusest ei

nähtu Keskkonnaameti kaalutlusi selle kohta, kas kaebaja elamu ehitamise lubamine aitab

kaasa väikesaare inimasustuse kui pärandkultuuri osa kaitsele. Tegemist on ringkonnakohtu

hinnangul vaidlustatud otsuse puhul samuti olulise kaalutlusveaga.

21. Kaebaja kinnistu ja selle ümbruskond on olulisel määral metsastunud. Vaidlust ei ole, et

kaebaja kinnistu lõunaosas on pealetungiv männik kuivatanud ära sealse kadastiku. See viitab

ringkonnakohtu hinnangul sellele, et inimese sihiteadliku hooldustegevuseta on kaebaja

kinnistul veel järelejäänud kaitstav poollooduslik kooslus (kadakad) hävimisohus. Üldteada

on asjaolu, et laaneservas asuv maa kipub korrapärase hooldamiseta võsastuma. Kadakate

võra vahele, kadakate ümber ja peale kasvav võsa ja puud ei ole jätnud kaebaja kinnistu

lõunaosas kadakatele piisaval määral valgust, mille tulemusel on nad kuivanud. See ähvardab

ka kaebaja kinnistu põhjaosas asuvaid kadakaid, mis paiknevad Aaperse mäe servas kahe

metsalaane vahelises ca 100 m laiuses valgusküllasemas koridoris. Keskkonnaamet ei ole

veenvalt ümber lükanud kaebaja väidet, mida täiendavad sellekohased fotod, et kadastik on ka

kinnistu põhjapoolses osas juba võssa kasvamas ja hakanud altpoolt kuivama. Kinnistu

metsastumise ärahoidmine eeldab sihipärast hooldustööd. Selleks loob vajalikud eeldused, sh

vajaliku tehnika ja vahendite käepärase kohalolu, kaebajale oma elamumaale elamu ehitamise

võimaldamine.

22. Pildid kaebaja kinnistu kohta näitavad ringkonnakohtu hinnangul loopealsetele

iseloomulikke tunnuseid. Kinnikasvamise vältimiseks tehakse Eestis riiklikke kavade raames

suuremahulisi raietöid, mis on seejuures sageli suunatud kadastike vastu, eeskätt just neil

üleilmselt äärmiselt haruldastel Lääne-Eesti aladel, kus on veel säilinud loopealne maastik.

Vilsandi lookooslused on neist ühed tuntumad. Sellele, et tegemist on võsastunud ja

3-15-3184

10(10)

kadastikku

kasvanud

loopealse

alaga,

viitab

ka

Keskkonnaameti

vastuses

apellatsioonkaebusele esitatud märkus, et tegemist oli kunagi heina- ja karjamaaga

(loopealsele iseloomulik otstarve), mis on viimasel ajal kattunud kadakate ja männikuga.

Uurimustes on leitud, et alates 1930. aastatest oluliselt vähenenud loopealsete karjatamine on

kaasa toonud nende kinnikasvamise põõsaste (põhiliselt kadakate) ja puudega (enamasti

mändidega) ning suurekasvuliste karjatamistundlike rohttaimede invasiooni; juba üksikute

mändide ilmnemine loopealsele on murettekitavaks märgiks, mille esinemisel tuleb asuda

kiiretele taastamistöödele (A. Helm. Eesti loopealsed ja kadastikud. Juhend koosluste

hooldamiseks ja taastamiseks. Keskkonnaamet 2011, lk 8-9). Kuigi Keskkonnaamet peab

kaebaja kinnistu lõunaosas asuvat männikut sellele piirkonnale omaseks saanud

maastikuelemendiks, puuduvad vaidlustatud otsusest Keskkonnaameti kaalutlused selle kohta,

kas männiku säilitamine senisel kujul on ka vajalik rahvuspargi kaitse-eesmärkide

saavutamiseks. Arvestades kaebaja kinnistul loopealsele omast kinnikasvamist, jääb

ringkonnakohtule selgusetuks, miks Keskkonnaamet on vaidlustatud otsuse tegemisel

eelistanud võsastunud metsa senisel kujul säilitamist kinnistu lõunapoolse osa võsast

puhastamisele ja selle võsast puhtana hoidmisele, mis on võimalik selles kinnistunurgas

hoonestuse rajamise kaudu. Sellisele maastikule, kadakate vahele lühikese jalutus- ja sõidutee

rajamine juuresolevalt pinnasteelt ei eelda asja materjalidest nähtuvalt tingimata kadakate või

muude puude harvendamist. Kui mõne kadaka eemaldamine peaks siiski vajalikuks osutuma,

ei too see veel kaasa negatiivset mõju kadaka kasvutingimustele asjassepuutuval alal.

23. Eeltoodu tõttu ei ole Keskkonnaamet ringkonnakohtu hinnangul veenvalt ära näidanud, et

kaebaja kavandatav elamuehitus ja vajadusel selleks männiku raadamine omab negatiivset

mõju

Vilsandi

kaitstavate

looduskoosluste

(sh

kadastiku)

soodsale

seisundile.

Ringkonnakohtu hinnangul saab kaebaja elamuehitusega eeldatavalt kaasnevast männiku

raadamisest ja regulaarsest maastiku hooldustööst mh kadakatele tõusta pigem soodne mõju.

24. Keskkonnaamet on jätnud kaalutlusotsuse tegemisel arvesse võtmata olulised

asustusmustriga ja kadastiku kaitsega seonduvad asjaolud ning lähtunud ekslikest

hinnangutest. Kui kaebaja elamuehitus peaks kavandatud kujul siiski kadaka kasvutingimusi

kahjustama, on Keskkonnaametil võimalik projekteerimistingimuste väljastamisel seada LKS

§ 14 lg 3 alusel täiendavaid tingimusi rajatavale hoonestusele.

25. Eeltoodud põhjustel tuleb apellatsioonkaebus rahuldada. Ilmselgete kaalutlusvigade tõttu

tuvastab ringkonnakohus Keskkonnaameti 22.12.2015 otsuse nr HLS 14-4/15/22235-4

õigusvastasuse

ning

kohustab

Keskkonnaametit

otsustama

nõusoleku

andmine

projekteerimistingimuste väljastamiseks uuesti. Kuna Kihelkonna Vallavalitsus võttis

vaidlustatud 21.01.2016 korralduse nr 5 tegemisel aluseks Keskkonnaameti eelnimetatud

otsuse, millega ta oli projekteerimistingimuste väljastamisest keeldumisel õiguslikult seotud,

tuleb Saaremaa vallal kui Kihelkonna valla õigusjärglasel vaadata kaebaja taotlus

projekteerimistingimuste väljastamiseks uuesti läbi.

26. Kaebaja on jätnud nii esimese kui ka teise astme kohtumenetluses esitamata

menetluskulude nimekirja ja kuludokumendid. Seetõttu jäävad kõik muud võimalikud

menetluskulud peale riigilõivu kaebaja enda kanda (HKMS § 109 lg 1). Saaremaa vallalt ja

Keskkonnaametilt tuleb mõista kaebaja kasuks solidaarselt välja esimese astme

kohtumenetluses ja apellatsioonimenetluses tasutud riigilõiv kokku 60 eurot (HKMS § 108 lg

1). HKMS § 108 lg 1 alusel tuleb jätta vastustajate võimalikud menetluskulud nende endi

kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)