3-16-520/32 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja

Kaire Pikamäe

Otsuse tegemise aeg ja koht

25. jaanuar 2018, Tallinn

Haldusasja number

3-16-520

Haldusasi

SA Hiiu Ravikeskus kaebus tuvastada Eesti Haigekassa

poolt 2016. a I poolaastal täiendavalt 167 ravijuhu ja

2016. a II poolaastal täiendavalt 168 ravijuhu

rahastamata jätmise õigusvastasus

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 13. oktoobri 2016. a otsus

Menetlusosalised

Kaebaja – SA Hiiu Ravikeskus, esindajad v.adv Aivar

Pilv ja v.adv Anneli Aab

Vastustaja – Eesti Haigekassa, esindajad v.adv Ants

Nõmper ja adv Maria Teder

Menetluse alus ringkonnakohtus

SA Hiiu Ravikeskus apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

20. detsember 2017

RESOLUTSIOON

1. Jätta SA Hiiu Ravikeskus apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna

Halduskohtu 13. oktoobri 2016. a otsus haldusasjas nr 3-16-520 muutmata.

2. Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 26. veebruaril 2018

(HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks

läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse

menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see

on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses

märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses

(HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

3-16-520

2(14)

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Eesti Haigekassa (EHK) nõukogu kehtestas 01.11.2013 otsusega nr 20 „Ravi rahastamise

lepingu sõlmimiseks tervishoiuteenuse osutajate valiku väljakuulutamise põhimõtted, ravi

rahastamise lepingu sõlmimise asjaolude hindamise alused ja lepingu tähtaja üle otsustamise

tingimused“ (alused).

2. EHK juhatus kuulutas 31.03.2014 otsusega nr 145 välja valiku Vabariigi Valitsuse

02.04.2003 määruses nr 105 „Haiglavõrgu arengukava“ nimetamata tervishoiuteenuse

osutajatega ravi rahastamise lepingute sõlmimiseks õendusabi osutamiseks ajavahemikul

01.07.2014–30.06.2018 ning kinnitas ühtlasi valikule kuuluvad õendusabi tervishoiuteenuste

mahud ja kohad perioodiks 01.07.2014–30.06.2015. Otsuse nr 145 lisa 2 järgi oli statsionaarse

õendusabi väljakuulutatud ravijuhtude arvuks Harju maakonnas 2014. a II poolaastal 1561 ja

2015. a I poolaastal 1911.

3. EHK juhatus kinnitas 04.06.2014 otsusega nr 245 Harju osakonna läbiviidud õendusabi

tervishoiuteenuse osutajate valiku tulemused. Otsuse lisa 1 järgi otsustati Harju maakonnas

statsionaarse õendusabi teenuse osas sõlmida ravi rahastamise lepingud (RRL) perioodideks

01.07.2014–31.12.2014 ja 01.01.2015–30.06.2015 järgmiste teenuseosutajatega: SA Hiiu

Ravikeskus (800 + 800 = 1600 ravijuhtu), Benita Kodu AS (116 + 155 = 271 ravijuhtu), SA

EELK Tallinna Diakooniahaigla (240 + 252 = 492 ravijuhtu), SA PJV Hooldusravi (405 + 460

= 865 ravijuhtu) ja AS Kallavere Haigla (0 + 244 = 244 ravijuhtu).

4. Eesti Haigekassa ja SA Hiiu Ravikeskus sõlmisid 16.06.2014 ravi rahastamise lepingu nr

6182114 kehtivusega 01.07.2014–30.06.2018. Lepingu rahaliste lisade nr 6-14-2, nr 6-15-1 ja

nr 6-15-2 järgi on SA Hiiu Ravikeskus teenindatavate statsionaarse õendusabi ravijuhtude

arvuks olnud 2014. a II poolaastal 800 ravijuhtu kogumaksumusega 730 768 eurot, 2015. a I

poolaastal 800 ravijuhtu kogumaksumusega 902 568 eurot ja 2015. a II poolaastal 720 ravijuhtu

kogumaksumusega 812 311 eurot.

5. SA Hiiu Ravikeskus esitas 09.03.2015 Tallinna Halduskohtule kaebuse EHK

kohustamiseks tagada talle 2015. a II poolaastal täiendavalt 80 ravijuhu rahastamine (haldusasi

nr 3-15-575). Tallinna Halduskohus jättis 01.10.2015 otsusega kaebuse rahuldamata ja Tallinna

Ringkonnakohus jättis 01.06.2016 otsusega halduskohtu otsuse muutmata. Riigikohus jättis

31.10.2016 määrusega nr 3-7-1-3-503-16 SA Hiiu Ravikeskus kassatsioonkaebuse menetlusse

võtmata.

6. Eesti Haigekassa ja SA Hiiu Ravikeskus sõlmisid 20.02.2016 ravi rahastamise lepingu

rahalised lisad nr 6-16-1 ja nr 6-16-2, mille kohaselt on SA Hiiu Ravikeskus poolt

teenindatavate statsionaarse õendusabi ravijuhtude arvuks 2016. a I poolaastal 633 ravijuhtu

kogumaksumusega 791 002 eurot ja 2016. a II poolaastal 632 ravijuhtu kogumaksumusega

789 753 eurot.

7. SA Hiiu Ravikeskus esitas 14.03.2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse EHK

kohustamiseks tagada talle täiendavalt 167 ravijuhu rahastamine 2016. a I poolaastal ja

täiendavalt 168 ravijuhu rahastamine 2016. a II poolaastal. EHK tegevus rahastatavate

ravijuhtude vähendamisel ei ole kooskõlas seaduse, aluste, valiku tingimuste, tulemuste ja

3-16-520

3(14)

eesmärgi ega EHK varasema praktikaga. Aluste p-d 12.1 ja 12.4 ei reguleeri RRL-de ühekordset

sõlmimist, vaid ravijuhtude jagamist kogu 4-aastase perioodi jooksul. See arvestaks muu hulgas

ravikindlustuse seaduse (RaKS) § 36 lg-s 4 toodud asjaolusid. Kui alustest lähtuti mitte ainult

lepingupartnerite väljavalimisel, vaid ka esimeste poolaastate ravijuhtude kindlaksmääramisel,

siis saab ja tuleb alustest lähtuda ravijuhtude kindlaksmääramisel ka ülejäänud RRL kehtivuse

ajal. Kui RaKS § 36 lg 4 ja alused ei reguleeri EHK poolt ülevõetavate rahaliste kohustuste

kogumahu kokkuleppimist, rikub RaKS § 36 lg 4 põhiseaduse (PS) § 13 lg-st 3 tulenevat

õigusselguse põhimõtet ja PS §-st 31 tulenevat ettevõtlusvabadust. Isegi kui alused ei reguleeri

RRL rahaliste lisade sõlmimist, ei saa ravijuhtude määramine toimuda EHK suvaotsusega ning

alustest tuleks lähtuda analoogia korras. Kaebajal on õiguspärane ootus, et konkursil saavutatud

parim tulemus annab talle eelise kogu RRL kehtivuse jooksul. Vastasel juhul puuduks pingerea

moodustamisel üldse tähtsus. Kaebaja ravijuhte saab õiguspäraselt vähendada vaid juhul, kui

temast pingereas tagapool olevale pakkujale ravijuhte üldse ei pakutaks. 2015. a-l ja 2016. a-l

on pingereas eespool olnud SA Hiiu Ravikeskus ja Benita Kodu AS teenindatavate ravijuhtude

arvu vähendatud, kuid pingereas tagapool olnud SA PJV Hooldusravi ja AS Kallavere Haigla

teenindatavate ravijuhtude arvu on samas suurendatud. Olenemata kaebaja eelisseisundi

arvestamisest on tegemist ebavõrdse kohtlemisega. SA PJV Hooldusravi ravimahud on

suurenenud rohkem kui poole võrra. Kui seejuures omas tähtsust Euroopa Regionaalarengu

Fondist (ERF) saadud toetus, siis tuleks kaebajat kohelda ühetaoliselt SA-ga PJV Hooldusravi,

sest ka kaebaja on saanud struktuuritoetust ERF õendus- ja hooldusteenuste infrastruktuuri

arendamise meetme alusel. Kui EHK ei tee pärast RRL sõlmimist lepingupartnerite vahel enam

vahet, siis tuleks neid ka võrdselt tasustada. EHK metoodika Harju maakonna statsionaarse

õendusabi teenuse mahu vähendamisel on arusaamatu ja läbipaistmatu.

8. Eesti Haigekassa vaidles kirjalikus vastuses kaebusele vastu ja palus selle jätta

rahuldamata. RaKS § 36 lg 4, alused (sh p-d 12.1 ja 12.4) ega otsused nr 145 ja nr 245 ei

reguleeri RRL rahaliste lisade mahtude kujunemist 2016. a I ja II poolaastal, vaid need

puudutasid üksnes perioodi 01.07.2014–30.06.2015. Olukorras, kus valikumenetluse tulemusel

kujunenud pingerea alusel on tervishoiuteenuse osutajatega RRL-d juba sõlmitud ning vaidlus

on tõusetunud ravijuhtude mahu kohta teisel lepinguaastal, ei ole pingerida enam oluline.

Paremusjärjestus peegeldab olukorda vaid hindamise hetkel ning asjaolud võivad olla hiljem

muutunud (sh tervishoiuteenuse osutajate võimekus, EHK eelarvevahendite suurus ja

kindlustatud isikute nõudlus teenuse järele). RaKS § 36 lg-s 4 nimetatud asjaolusid arvestatakse

üksnes RRL sõlmimise ja lepingu tähtaja üle otsustamisel. Ravijuhtude edasiseks jagamiseks

täpse regulatsiooni puudumine ei ole õigusvastane ega tähenda vastustaja suvaotsustust.

Ravijuhtude jagamine toimub kaebajaga sõlmitud RRL alusel poolte kokkuleppel ning see on

sarnaselt toimunud ka varem. Võimalus määrata RRL rahalistes lisades ravijuhud kindlaks

poolaastate kaupa annab EHK-le vajaliku paindlikkuse ravirahade juhtimisel. Kaebajal puudub

subjektiivne õigus nõuda, et RRL rahalised mahud püsiksid kogu 4-aastase perioodi vältel

muutumatutena. Tal on üksnes õigus sellele, et tagatud peab olema minimaalselt 80% eelmise

aasta sama kalendrikuu täidetud mahust. Kaebajat ei ole 2016. a rahaliste lisade sõlmimisel

koheldud ebavõrdselt. SA-le PJV Hooldusravi on baastasemega võrreldes jaotatud rohkem

ravijuhte seetõttu, et tal valmis Euroopa Liidu kaasrahastatud taristu täiendava õendusabi

teenuse osutamise võimekuse kasutuselevõtuks. Vastav kohustus tagada ERF rahade

otstarbekas kasutus tuleneb EHK-le struktuuritoetuse andmist reguleerivatest õigusaktidest

koostoimes tervishoiu rahastamist reguleerivate õigusaktidega. Samal põhjusel sai ka SA Hiiu

Ravikeskus 2014. a-l läbiviidud valikumenetluses Harju maakonnas ainsana 10 lisapunkti.

9. Tallinna Halduskohus jättis 13.10.2016 otsusega SA Hiiu Ravikeskus kaebuse

rahuldamata. Ravikindlustuse seadusest (RaKS) nähtuvalt on RRL-de maht jäetud EHK ja

tervishoiuteenuse osutaja vahelise kokkuleppe küsimuseks (vt RaKS § 37 p 2). RaKS § 36 lg 4

3-16-520

4(14)

ei ole vastuolus põhiseadusega, sest see säte ei peagi reguleerima muu hulgas seda, kuidas tuleb

RRL kehtivuse ajal lepingupartnerite vahel ravijuhte jagada. Põhiseadusevastane ei ole ka

RaKS tervikuna, sest seaduses ei olegi mõistlik reguleerida kõiki halduslepinguga seotud

küsimusi. Samas sätestab seadus, millistest põhimõtetest peab EHK ravikindlustuse rahade

jagamisel lähtuma (RaKS § 2 lg 2) ja milliste asjaoludega tuleb seejuures arvestada (RaKS §

36 lg 4 ja eelarvevahendite suurus). EHK-l tuleb kõiki eesmärke ja huvisid silmas pidades leida

põhjendatud ja kaalutletud lahendus. Tegemist ei ole EHK suvaotsusega.

Valikupartneritele ei tulnud 2016. a-l jagada ravijuhte vastavalt valikumenetluses kujunenud

paremusjärjestusele ja samas mahus RRL esimeseks aastaks kokkulepitule. Viide alustele ei ole

asjakohane, sest need reguleerivad üksnes valikumenetlust (sh p-d 12.1 ja 12.4), mitte

ravijuhtude jagamist olemasolevate lepingupartnerite vahel. Olukordade erinevust arvestades

ei saa alustest lähtuda ka analoogia korras. Vaidlust ei ole selles, et kaebaja pakkumine sai

valikumenetluses kõige enam punkte ja temale eraldati ravijuhte esimeseks aastaks (2014. a II

poolaasta ja 2015. a I poolaasta) kogu taotletud mahus. Samas sõlmiti täpselt samadel

tingimustel RRL-d ka Benita Kodu AS-ga, SA-ga EELK Tallinna Diakooniahaigla, SA-ga PJV

Hooldusravi ja AS-ga Kallavere Haigla (sh said kaks esimest neist samuti kogu taotletud

ravimahu). Lepingupartneri poolt teenindatav ravijuhtude arv lepitakse kokku RRL-ga (mille

tingimustega on kõik lepingupartnerid nõustunud) ning RRL ei sätesta, kuidas täpsemalt toimub

ravijuhtude jagamine lepingupartnerite vahel. RRL üldtingimuste p 2.5 näeb üksnes ette, et

kokkuleppe mittesaavutamisel säilitatakse lepingupartnerile ülevõetavate rahaliste kohustuste

summad ja ravijuhtude arv 80% ulatuses eelmise aasta sama kalendrikuu tegelikust (täidetud)

mahust. RRL ei näe ette, et lepingupartnerile säilitatakse kogu lepingu kehtivuse ajaks sama

ravijuhtude arv, mis lepiti kokku esimeseks aastaks. Samuti ei nähtu, et ravijuhtude jagamisel

omaksid mingit tähtsust valikumenetluses antud hindepunktid või koht paremusjärjestuses.

Kuna kõik RRL-d on sõlmitud samadel tingimustel, on valikupartnerid võrdsed ja nende

valikumenetluse tulemustest lähtuv erinev kohtlemine ei oleks põhjendatud. Valikumenetluses

osutusid edukaks kõik tervishoiuteenuse osutajad, kellega RRL-d sõlmiti, ning kaebaja viited

tema poolt valikumenetluse võitmisele ei ole asjakohased. Kuna RRL kehtib, siis tuleb ka

pooltevahelistes suhetes lähtuda eelkõige selles sätestatust.

Ka otsused nr 145 ja nr 245 ei reguleeri vajadust õendusabi teenuse järele ega ravijuhtude

jagamist väljaspool perioodi 01.07.2014–30.06.2015, olenemata sellest, et RRL-d on sõlmitud

4-aastase tähtajaga (s.o kuni 30.06.2018). Valikupartneritele jagatavate ravijuhtude

kindlakstegemisel ei lähtuta pelgalt EHK eelarvelistest vahenditest, vaid ka mitmetest teistest

asjaolust, sh demograafilistest ja geograafilistest andmetest ning haiglavõrgu arengukavasse

kuuluvate haiglate võimekusest ise tervishoiuteenuseid osutada. Samuti mõjutavad ravijuhtude

arvu lepingupartnerite pakutavad ravijuhu maksumused, tervishoiupoliitika arengusuunad,

kindlustatud isikute vajadus teenuse järele ja teenuse piirkondliku kättesaadavuse tagamise

vajadus, lisaks kohustus tagada ravikindlustusrahade efektiivne ja otstarbekas kasutus. Kuna

mitmed ravimahtude arvestamisel aluseks võetavad asjaolud ei püsi kogu RRL kehtivuse kestel

muutumatuna (sh võetakse riigieelarve vastu üheks aastaks), siis on valikupartneritele

jagatavate ravijuhtude arvu muutumine ja nende iga-aastane kokkuleppimine RRL kehtivuse

ajal paratamatu. Kaebajal puudub subjektiivne õigus konkreetsele ravijuhtude arvule, kuid tal

on õigus olla ravijuhtude jagamisel koheldud võrdselt teiste valikupartneritega. RRL

üldtingimuste p-s 2.5 sätestatud miinimummaht kokkuleppe mittesaavutamise korral (s.o

vähemalt 80% eelmise aasta sama perioodi tegelikult täidetud mahust) kehtib kogu RRL

kehtivusaja jooksul ning on lepingupooltele siduv.

EHK on kaebajale selgitanud, et Harju maakonnas vähendati valikupartnerite lepingumahtusid

13,1% põhjusel, et õendusabi teenuse kasutus selles piirkonnas ületas Eesti keskmist ning kuna

ravijuhu hind tõusis, siis vähendas see EHK eelarvelisi vahendeid ja ravijuhtude arvu tuli

3-16-520

5(14)

kärpida. Samuti viitas vastustaja kohustusele arvestada ERF toetusest tehtud investeeringutega.

Vastustaja on valikupartnerite vahel ravimahtude jagamisel võtnud arvestuse aluseks 2015. a I

poolaasta tegelikult täidetud mahu ja 2015. a II poolaastaks kokkulepitud mahu, vähendades

kõigi Harju maakonnas õendusabi teenust osutavate valikupartnerite lepingumahtu 13,1%, välja

arvatud SA PJV Hooldusravi, kelle lepingumahtu ERF toetusest tehtud investeeringute tõttu

suurendati (60,4%), ja AS Kallavere Haigla, kelle lepingumahtu vähendati teistest suuremas

ulatuses (19,5%). EHK eelarvemahu suurenemine väiksemas ulatuses kui ravijuhu keskmise

maksumuse suurenemine, toob paratamatult kaasa ravijuhtude arvu vähenemise. Samas tõusis

EHK eelarvemaht 2016. a-l eelmise aastaga võrreldes 8,64% ning ravijuhu keskmine

maksumus 8,04%, mistõttu ei saa praegusel juhul põhjendada ravijuhtude arvu vähendamist

ravijuhu keskmise maksumuse tõusuga. Valikupartnerite ebavõrdset kohtlemist ravijuhtude

jagamisel peavad õigustama asjakohased ja kaalukad põhjendused.

Vastustaja on selgitanud, et 2015. a II poolaasta tegeliku mahuga ei arvestatud seetõttu, et

ravijuhtude planeerimine algas enne nimetatud poolaasta tegelikult täidetud mahtude selgumist.

Kuna kõigi puhul lähtuti samadest andmetest, siis ei ole ebavõrdset kohtlemist toimunud.

Kaebaja ei ole ka põhjendanud, miks olnuks 2015. a II poolaasta tegelikult täidetud mahust

lähtumine olnud tema jaoks kasulikum, ning seejuures nähtub, et kaebaja jättis 2015. a mõlemal

poolaastal kokkulepitud mahu täitmata (2015. a I poolaastal lepingumaht 800 ravijuhtu,

täidetud 735 ravijuhtu; 2015. a II poolaastal lepingumaht 720 ravijuhtu, täidetud 685 ravijuhtu).

Seega oleks tegelikult täidetud mahust lähtumine toonud kaebajale kaasa ravijuhtude arvu

veelgi suurema vähenemise. Kuna vastustaja lähtus arvutustes rahalistest mahtudest, siis sai

kaebaja sama rahalise mahu juures oma väiksema ravijuhu maksumuse tõttu ka suurema arvu

ravijuhte. AS Kallavere Haigla lepingumahu vähendamine kaebajast suuremas ulatuses ei saa

riivata kaebaja õigusi.

SA PJV Hooldusravi RRL rahalist mahtu suurendati 2015. a-ga võrreldes 60,4%, mida

vastustaja on põhjendanud ERF toetusest tehtud investeeringutega õendusabi tervishoiuteenuse

osutamiseks kasutatavatesse ruumidesse, mis on tervishoiupoliitiliselt oluline asjaolu (s.o

arvestati suurenenud teenuse osutamise võimekust). Ravijuhtude jagamisel tuleb arvestada mh

tervishoiupoliitikaga ning sellega on kooskõlas ka ERF toetustest tehtud investeeringute

arvestamine (vt Rahvastiku tervise arengukava 2009–2020, lk-d 12-14, 54, 56;

Sotsiaalministeeriumi valitsemisala arengukava aastateks 2013–2016, lk-d 19, 56; Eesti

tervishoiu arengusuunad aastani 2020, lk 4; sotsiaalministri 10.07.2009 määruse nr 70 „Meetme

„Õendus- ja hooldusteenuste infrastruktuuri arendamine“ toetuse andmise ja toetuse kasutamise

seire tingimused ja kord“ § 2 lg-d 1 ja 2; Elukeskkonna arendamise rakenduskava 2007–2013,

lk 127; samuti aluste p 7.3). Avalikest vahenditest tehtavad ja tervishoiupoliitikaga kooskõlas

olevad investeeringud peavad end ka majanduslikult ära tasuma, et vältida avalike ressursside

raiskamist. Seetõttu on õiguspärane suurema arvu ravijuhtude suunamine tervishoiuteenuse

osutajatele, kes on teinud avalikest vahenditest ja sihtotstarbelisel eesmärgil saadud ressursside

arvelt investeeringuid ja kelle teenuse osutamise võimekus on seetõttu kasvanud. Ka patsientide

huvides on saada EHK rahastatavat tervishoiuteenust selle tervishoiuteenuse osutaja juures,

kellel on uuendatud ja parendatud infrastruktuur. Seega eksisteeris SA PJV Hooldusravi

eeliskohtlemiseks põhjendatud alus ja kaebajat ei ole diskrimineeritud. Seejuures on SA Hiiu

Ravikeskus teenuse osutamise võimekusega arvestatud isegi suuremal määral kui SA PJV

Hooldusravi suurenenud võimekusega, sest kaebaja sai soovitud 1600 ravijuhu asemel 1265

ravijuhtu (s.o 21% taotletust vähem), kui SA PJV Hooldusravi soovitud 2666 ravijuhu asemel

1256 ravijuhtu (s.o 53% taotletust vähem). Rikutud ei ole ka kaebaja õiguspärast ootust, sest

RRL üldtingimuste p 2.5 järgi oli tal õigus nõuda 2016. a I poolaastaks minimaalselt 588

ravijuhtu (s.o 80% 2015. a I poolaastal täidetud 735 ravijuhust) ja 2016. a II poolaastaks

3-16-520

6(14)

minimaalselt 548 ravijuhtu (s.o 80% 2015. a II poolaastal täidetud 685 ravijuhust), kuid EHK

pakkus talle 2016. a I poolaastaks 633 ravijuhtu ja 2016. a II poolaastaks 632 ravijuhtu.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

10. SA Hiiu Ravikeskus palub 14.11.2016 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu

otsus ja teha asjas uus otsus, millega tuvastada SA-le Hiiu Ravikeskus Eesti Haigekassa poolt

2016. a I poolaastal täiendava 167 ravijuhu ja 2016. a II poolaastal täiendava 168 ravijuhu

kindlaks määramata jätmise õigusvastasus või alternatiivselt rahuldada SA Hiiu Ravikeskus

kohustamiskaebus. Põhjusel, et 2016. a-ks täiendavate ravijuhtude rahastamine ja teenindamine

ei ole apellatsioonkaebuse lahendamise ajaks enam objektiivselt võimalik, soovib kaebaja

HKMS § 49 lg-te 1 ja 2 alusel asendada senise kohustamisnõude hilisemat võimalikku

hüvitamiskaebust ettevalmistava tuvastamisnõudega (kahju hüvitamise nõude suurus 2016. a-l

kaebajale õigusvastaselt määramata jäänud 335 ravijuhu maksumuse ulatuses oleks eeldatavasti

kogusummas 418 619,35 eurot). Tuvastamisnõude osas tugineb kaebaja samadele faktilistele

ja õiguslikele põhjendustele nagu senise kohustamisnõude puhul.

Halduskohus on kohaldanud ebaõigesti materiaalõiguse normi, jättes kohaldamata nii RaKS §

36 lg-st 4 kui ka alustest tulenevad põhimõtted, ning oluliselt rikkunud menetlusnorme,

piirdudes peamiselt vastustaja seisukohtade refereerimisega ja jättes kaebaja argumendid

tähelepanuta. Poolte vahel on praeguses asjas olnud põhimõtteline vaidlus, kas EHK peab ka

pärast RRL-de sõlmimist lähtuma ravijuhtude kindlaksmääramisel alustest või saab vastustaja

jagada avalikku ressurssi oma suva järgi. Halduskohus ei ole põhjendanud, miks ta ei nõustu

kaebaja väidetega aluste kohaldatavuse osas, ega ole neid väiteid üldse sisuliselt analüüsinud.

Kaebaja juhtis tähelepanu, et aluste p 12.1 viitab küll üksnes RRL sõlmimisele, kuid p 12.4

sätestab üheselt, et järgmise teenusepakkuja poole pöördutakse vaid siis, kui kõige enam punkte

saanud taotleja(d) ei kata väljakuulutatud vajadust teenuse järele. Kuna RRL-de sõlmimisel

piirduti vaid 2014. a II poolaasta ja 2015. a I poolaastaga, siis tuleb analoogsete põhimõtete

järgi toimida ka järgnevatel perioodidel. RaKS § 35 lg 1 kohaselt võtab vastustaja RRL-ga

kindlustatud isikult üle kohustuse maksta tasu tervishoiuteenuse osutamise eest. RRL

sõlmimine ilma EHK poolt ülevõetavate ravijuhtude määratlemiseta oleks sisutühi. RaKS § 37

p 2 kohaselt on RRL-i oluliseks tingimuseks EHK poolt väljakuulutatud ravijuhtude kogumaht,

mitte ainult ravijuhtude arv kahel esimesel poolaastal, mistõttu peab ravijuhtude arvu

kindlaksmääramine toimuma kogu RRL kehtivuse ajal samadel põhimõtetel (sarnaselt

hankemenetlusega, kus alusdokumendid on jätkuvalt siduvad) ehk vastavalt aluste p-le 12.4.

Seejuures on EHK tegelikult ravijuhtude arvu kindlaksmääramisel ka ise aluste p-dest 12.1 ja

12.4 lähtunud, sest otsusega nr 245 ei kinnitatud mitte ainult tervishoiuteenuse osutajate valiku

tulemusi, vaid määrati kindlaks ka rahastatavate ravijuhtude arv iga teenuseosutaja kohta 2014.

a II poolaastal ja 2015. a I poolaastal (nt otsuse 245 lisa 1 p-d 2.1.4 ja 2.1.5). Alustest lähtumine

tagab lisaks selle, et piiratud avaliku ressursi jagamine toimub kohases menetluses. Kui alustest

lähtuti vähemasti kahe esimese poolaasta ravijuhtude kindlaksmääramisel, on need hilisematel

perioodidel kohaldatavad vähemasti analoogia korras. Esimeste ja hilisemate perioodide

eristamiseks puudub igasugune mõistlik põhjus. RRL alusel ravijuhtude kindlaksmääramise

(s.o RRL rahaliste lisade sõlmimise tingimuste) ebaselgus ning asjakohase regulatsiooni

puudumine on vastuolus PS § 13 teisest lausest tuleneva õigusselguse põhimõttega ja avab tee

riigivõimu omavolini. RaKS § 36 lg 4 sisu ja selle tegelik rakendamispraktika ei ole mõistlikul

määral ettenähtav ega taga avaliku ressursi jagamist kohases menetluses.

Halduskohtu seisukohad õendusabi eelarve ja lepingumahtude vähenemise osas on

vastuolulised. Valikupartnerite üldine eelarve 2016. a-l ei vähenenud, vaid oli 11% suurem kui

2015. a-l. Seega puudus ilmselgelt vajadus vähendada kõigi valikupartnerite lepingumahte ca

3-16-520

7(14)

13,1%. Viited statsionaarse õendusabi teenuse kättesaadavusele ja Harju maakonnas

tervishoiuteenuse keskmisest suuremale kasutusele on arusaamatud, sest vastustaja pole

selgitanud, kuidas on need mõjutanud ravijuhtude kindlaksmääramist valikupartnerite vahel.

Seejuures on halduskohus lisaks tuvastanud, et õendusabi eelarve maht tõusis 2016. a-l rohkem

kui sama valdkonna keskmine ravijuhu maksumus, millest tulenevalt puudus igasugune vajadus

valikupartnerite lepingumahte vähendada. Sellises olukorras sai tervishoiuteenuse osutajatel

olla õiguspärane ootus, et neile määratav ravijuhtude maht tõuseb samas mahus eelarvetõusuga

või jääb vähemasti senisega samale tasemele. Halduskohtu järeldused 2016. a lepingumahtude

arvutamise aluseks oleva baasi osas on arusaamatud. Kaebaja hinnangul on vastustaja poolt

rakendatud metoodika läbipaistmatu ja kontrollimatu ning EHK vastavad selgitused on olnud

muutlikud. Arusaamatust metoodikast lähtumine ei vasta elementaarsetele haldusmenetluse

põhimõtetele.

Kuna kaebaja sai valikumenetluses kõige enam punkte, andis see talle ravijuhtude

kindlaksmääramisel aluste p-des 12.1 ja 12.4 nimetatud eelise kogu RRL-i kehtivusajaks ning

tema taotletavaid ravijuhte saanuks EHK õiguspäraselt vähendada vaid siis, kui pingereas

tagapool olevatele pakkujatele ei oleks ravijuhte üldse pakutud. Vastasel korral kaotaks

konkurss ja selle alusel paremusjärjestuse moodustamine igasuguse sisulise mõtte. Alustel

põhineva pingerea mõju kinnitab ka Tallinna Ringkonnakohtu 01.06.2016 otsus nr 3-15-575.

Isegi kui vastustaja ei pidanud RRL-de alusel ravimahtude jagamisel alustest lähtuma, on

kaebajat koheldud selgelt ebavõrdselt võrreldes SA-ga PJV Hooldusravi. Selliseks

eelistamiseks puudusid nii seadusest tulenevad alused kui ka muud asjakohased ja kaalukad

põhjused. Halduskohus möönis küll EHK kohustust kohelda valikupartnereid võrdselt, kuid

pidas SA PJV Hooldusravi eelistamist põhjendamatult lubatavaks. Kuigi vaidlust ei ole selles,

et õendusabi eelarve maht 2016. a-l oli suurenenud ja seega puudus objektiivne vajadus

lepingumahtude vähendamiseks, on vastustaja seda kaalutlusõiguse alusel siiski teinud,

lähtudes aga sobimatutest ja ebaõigetest kaalutlustest. Olenemata sellest, et investeeringute

tegemine õendusabi teenuse osutamiseks vajalikku infrastruktuuri võib olla kooskõlas

tervishoiupoliitikaga, ei saa olla tegemist kaalutlusega, millest EHK võiks valikupartnerite

vahel ravijuhtude jagamisel ja mõne partneri eelistamisel lähtuda, sest seda ei näe ette RaKS

ega alused ning vastavat eelistamist ei saa kaudselt tuletada ka tervishoiupoliitikast (see sai

RaKS § 36 lg 4 p 7 kohaselt omada tähtsust üksnes valikupartnerite väljavalimisel, kuid mitte

neile ravimahtude eraldamisel). Halduskohtu põhjendused on ka vastuolulised, sest esmalt on

RaKS ja alused jäetud ravimahtude kindlaksmääramisel üldse kõrvale, kuid seejärel leitud, et

RaKS § 36 lg 4 p-s 7 ja aluste p-s 7.3 nimetatud asjaolu on SA PJV Hooldusravi eelistamisel

määrava tähtsusega. Ükski struktuuritoetuste saamist puudutav õigusakt ei reguleeri vähimalgi

määral EHK rahastatavate ravijuhtude kindlaksmääramist või selle jaotamist tervishoiuteenuse

osutajate vahel. Aluste p 7.3 andis vastavale teenusepakkujale eelise üksnes konkursi

toimumise faasis ning kusagilt ei tulene EHK-le kohustust eelistada tervishoiuteenuse osutajat,

kellel on RRL kehtivuse ajal ERF toetuse kaasabil valminud taristu täiendava statsionaarse

õendusabi teenuse osutamise võimekuse kasutuselevõtuks. Sellise regulatsiooni puudumisel on

SA PJV Hooldusravi eelistamine olnud selgelt alusetu ja võrdse kohtlemise põhimõtet riivav.

Ka Sotsiaalministeerium on 15.06.2016 kirjas EHK-le selgitanud, et ERF toel valminud taristu

eelistamine oli vajalik 2014. a valikumenetluses, kuid mitte hiljem. Asjaolu, et EHK pöördus

ERF toel valminud taristu eelistamise küsimuses Sotsiaalministeeriumi poole alles 13.04.2016,

kinnitab üheselt, et ravijuhtude arvu kindlaksmääramine toimus tegelikult EHK suvaotsusega,

mida on püütud tagantjärele õigustada.

Vastustaja ja halduskohus on jätnud lisaks tähelepanuta, et SA PJV Hooldusravi osutatav teenus

on kaebaja pakutavast kallim (keskmine ravijuhu maksumus SA PJV Hooldusravi puhul

1310,40 eurot ja SA Hiiu Ravikeskus puhul 1249,60 eurot) ning nimetatud isikul on 14.11.2016

3-16-520

8(14)

seisuga riigi ees maksuvõlgnevus kogusummas 509 729,12 eurot + arvestuslik intress summas

24 874,67 eurot. Haldusmenetluse üldpõhimõtetega ei ole kooskõlas kallima teenuse ostmine

ega ka sellise isiku eelistamine, kes ei täida oma kohustusi riigi ees. Kui ERF toetuse saamisega

peaks kaasnema isiku eelistamine, oleks samadel alustel pidanud eelistama ka kaebajat (või

vähemalt tema ravijuhte mitte vähendama), kes on samuti saanud ERF-lt toetust. Ka kaebaja

on taotlenud ravimahte lähtudes tehtud investeeringute suurusest ja oma teenuse osutamise

võimekusest ning tema investeeringud peavad samuti ära tasuma, kuid sellele vaatamata on SA-

d PJV Hooldusravi eelistatud kaebaja arvelt. Väär on halduskohtu järeldus, justkui oleks

eelistatud hoopis kaebajat, sest võrdlemisel oleks saanud lähtuda üksnes nii kaebajale kui ka

SA-le PJV Hooldusravi varasemalt määratud ravijuhtude arvust, mitte nende poolt taotletud

ravijuhtude arvust.

11. Eesti Haigekassa vaidleb 19.12.2016 kirjalikus vastuses apellatsioonkaebusele vastu

ning palub selle jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. EHK-l ei ole vastuväiteid

kaebuses esitatud kohustamisnõude asendamisele tuvastamisnõudega. Kohtud on korduvalt

nõustunud EHK seisukohaga, et RaKS § 36 lg 4 ega alused ei reguleeri RRL-de täitmist (vt

Tallinna Ringkonnakohtu 01.06.2016 otsus nr 3-15-575, mille Riigikohus jättis 31.10.2016

määrusega menetlusse võtmata). Seega ei ole aluste p-d 12.1 ja 12.4 praeguses vaidluses

asjakohased. Ravijuhtude jagamisel ei lähtu vastustaja alustest, vaid EHK juhenditest ja

suunistest. Seejuures on alused siseakt, mille alusel ei oleks kaebajal kuidagi võimalik esitada

halduslepingu täitmise nõuet, mille tingimused on sätestatud RRL-s ja seadustes. RaKS § 37 p-

s 2 nimetatud summad määratakse RRL üldtingimuste kohaselt kindlaks iga-aastaselt, sest need

on seotud EHK eelarvega. Ravijuhtude arv 2014. a II poolaastaks ja 2015. a I poolaastaks

kehtestati otsusega nr 245 ning edaspidi kuuluvad kohaldamisele RRL ja halduse

üldpõhimõtted, mille järgimist on vastustaja kaebajale detailselt selgitanud (sh SA Kallavere

Haigla ravijuhtude ulatuslikuma vähendamise ja SA PJV Hooldusravi ravijuhtude

suurendamise küsimustes). RaKS § 36 lg 4 ei ole kuidagi ebaselge ega põhiseadusevastane.

Halduskohus on asjakohaselt viidanud, millest EHK 2016. a ravijuhtude jagamisel lähtus. Viide

Harju maakonnas õendusabi teenuse Eesti keskmisest suuremale kasutusele tähendab seda, et

üleriigilise õendusabi eelarve seisukohast ei olnud Harju maakonnas põhjust ravijuhtude

koguarvu suurendada, sest vastasel juhul tagataks Harju maakonna kindlustatutele rohkem

raviraha (st õendusabi ravijuhte) kui muule elanikkonnale. Samas pidas EHK põhjendatuks

2016. a-l suurendada SA-le PJV Hooldusravi eraldatud ravijuhtude arvu seoses ERF

vahenditest finantseeritud uue taristu kasutuselevõtuga. Kaebajal sai RRL üldtingimuste p 2.5

kohaselt olla õiguspärane ootus ravimahule vähemalt 80% eelmise aasta samal perioodil

täidetud mahust ning seda nõuet ei ole rikutud. Ülejäänud osas saab EHK oma tegevuses

lähtuda RaKS § 2 lg-s 2 sätestatud põhimõtetest. Kaebaja arvutuskäigud ei arvesta

tervishoiuteenuste loetelus sätestatud piirhindade muutumisega, mida EHK on kaebajale ka

selgitanud. Vabariigi Valitsuse 19.12.2014 määruse nr 94 § 12 lg 1 kohaselt oli 2015. a-l

iseseisva statsionaarse õendusabi voodipäeva hind 61,32 eurot ning Vabariigi Valitsuse

18.12.2015 määruse nr 138 § 12 lg 1 kohaselt oli 2016. a-l voodipäeva hind 65,01 eurot, millest

tulenevalt suurenes voodipäeva hind 6% ja see mõjutas ka ravijuhtude keskmist maksumust,

mis kaebaja puhul suurenes samuti 1249,60 euroni. Tervishoiuteenuste loetelus sätestatud

piirhindade muutumisega arvestamise kohustus tuleneb vastustajale RaKS § 37 p-st 3 ja RRL

lisa 2 p-st 1.1.5. Kaebaja etteheited arvandmete kontrollimatusest on seega põhjendamatud.

Halduskohtu otsuse p-s 24 toodud esimeses tabelis sisalduvad arvandmed ei kajasta EHK

eelarvepuudujääki õigesti (2016. a eelarve tõus oli tegelikkuses väiksem), mistõttu on kohus

põhjendamatult märkinud, et ravijuhu keskmise maksumuse tõusuga ei saanud põhjendada

ravijuhtude arvu vähendamist.

3-16-520

9(14)

SA-d Hiiu Ravikeskus ei ole koheldud ebavõrdselt ja SA-le PJV Hooldusravi täiendavate

ravijuhtude eraldamine oli põhjendatud. Valikumenetluses kujunenud paremusjärjestus ei oma

pärast RRL sõlmimist enam tähtsust ja kaebaja ei saa sellel alusel nõuda enda eelistamist. EHK

on selgitanud, et SA-le PJV Hooldusravi 2016. a-ks suuremal hulgal ravijuhtude eraldamise

tingis asjaolu, et nimetatud valikupartneril valmis 2015. a-l ERF toetuse abil uus taristu

täiendavate voodikohtadega. ERF-i toetus on RaKS § 2 lg-st 2 tulenevalt asjakohane kaalutlus

ning selle arvessevõtmise kooskõla tervishoiupoliitikaga möönab ka kaebaja. ERF toetuse

saamist on arvesse võetud ka kaebaja puhul ning seda juba valikumenetluses vastavalt aluste p-

le 7.3. Nõustuda ei saa kaebaja seisukohaga, et EHK tohib arvesse võtta vaid neid kaalutlusi,

mis on kusagil selgelt ette nähtud. Esiteks ei reguleeri RaKS § 36 lg 4 ega alused ravijuhtude

jaotamist ning isegi kui need seda reguleeriksid, tuleks vastavat asjaolu arvestada aluste p 7.3

järgi. Tegelikud kaalutlusõiguse piirid tulevad siiski EHK tegevust reguleerivatest

õigusaktidest. Eesti Haigekassa seaduse § 26 lg 2 ja EHK põhikirja § 3 kohustavad vastustajat

arvestama mh tervishoiupoliitikaga ning RaKS § 2 lg 2 ravikindlustusraha otstarbeka

kasutamisega. SA PJV Hooldusravi teenus on kokkuvõttes kaebaja teenusest EHK jaoks

odavam ning kaebaja vastupidine seisukoht on ekslik. EHK võtab teenuse eest tasu maksmise

kohustuse üle tervishoiuteenuste loetelus sätestatud piirhindade alusel. Asjaolu, et SA PJV

Hooldusravi keskmine ravijuhu maksumus on suurem, tähendab, et nimetatud isik osutab ühe

ravijuhu raames keskmiselt suuremas mahus teenuseid kui kaebaja. Erisus lepingupartnerile

sama teenuse eest makstava hinna osas võib tuleneda asjaolust, kas valikumenetluses on

pakutud piirhinnale hinnakoefitsienti või mitte. Kuna SA PJV Hooldusravi pakkus koefitsienti

0,95 ja SA Hiiu Ravikeskus koefitsienti 0,97, siis on SA PJV Hooldusravi teenus odavam.

Kuivõrd apellatsioonkaebusele lisatud tõendi kohaselt tekkis SA-l PJV Hooldusravi maksuvõlg

10.06.2016, siis 2016. a RRL-de rahalisi lisasid sõlmides seda ei eksisteerinud. Samuti puudub

isikul maksuvõlg käesoleval ajal. Lepingute planeerimisel lähtub EHK siiski pooltevaheliste

lepinguliste kohustuste täitmisest, mitte teiste avalik-õiguslike kohustuste nõuetekohastest

täimisest. Halduskohus on asjakohaselt märkinud, et SA PJV Hooldusravi uuele taristule ja

suurenenud võimekusele vaatamata ei ole talle ravijuhte jagatud taotletud mahus, vaid

kaebajaga samas suurusjärgus.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

12. Ringkonnakohus leiab, et SA Hiiu Ravikeskus apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja

tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu vaidlustatud otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle

muutmiseks või tühistamiseks puudub alus.

13. Seoses asjaoluga, et ringkonnakohus luges 20.12.2017 istungil SA Hiiu Ravikeskus

kaebuse nõude muutmise apellatsioonimenetluses HKMS § 49 lg-te 1 ja 2 järgi otstarbekaks

ning otsustas apellandi taotlusel menetleda senise kohustamisnõude asemel tuvastamisnõuet,

on praeguse vaidluse esemeks SA Hiiu Ravikeskus kaebus tuvastada EHK poolt 2016. a I

poolaastal täiendavalt 167 ravijuhu ja 2016. a II poolaastal täiendavalt 168 ravijuhu rahastamata

jätmise õigusvastasus. Kaebuse alus ei ole varasemaga võrreldes muutunud. Kaebaja seisukoht,

et vastustajal tulnuks määrata temale 2016. a I poolaastal täiendavalt 167 ravijuhtu ja 2016. a

II poolaastal täiendavalt 168 ravijuhtu, põhineb asjaolul, et EHK juhatuse 04.06.2014 otsusega

nr 245 (I kd, tl 36p-58p) kinnitatud Harju maakonna statsionaarse õendusabi teenuse valiku

tulemustel määrati kaebajale nii 2014. a II poolaastaks kui ka 2015. a I poolaastaks tema

taotletud 800 ravijuhtu, kuid 20.02.2016 sõlmitud RRL rahaliste lisade nr 6-16-1 ja nr 6-16-2

(I kd, tl 87p; I kd, tl 93-93p; I kd, tl 110; I kd, tl 115p-116) kohaselt määrati kaebajale 2016. a

I poolaastaks 633 ravijuhtu ja 2016. a II poolaastaks 632 ravijuhtu.

3-16-520

10(14)

14. RaKS § 36 lg 4 ja aluste kohaldatavust ravijuhtude jagamisele lepingupartnerite vahel on

ringkonnakohus varasemalt käsitlenud 20.04.2017 otsuses nr 3-15-1952, mis jõustus Riigikohtu

02.10.2017 määrusega nr 3-15-1952. Ringkonnakohus leidis viidatud otsuse p-s 12, et RaKS §

36 lg 4 ja EHK nõukogu 01.11.2013 otsus nr 20 reguleerivad üksnes teenuseosutajate valiku

tegemist, kuid mitte ravijuhtude jagamist lepingupartnerite vahel, kellega on ravi rahastamise

lepingud juba sõlmitud. RaKS § 36 lg-st 4 nähtub üheselt, et selles sättes loetletud asjaolusid

hindab EHK üksnes ravi rahastamise lepingu sõlmimise ja lepingu tähtaja üle otsustamisel.

Samuti nähtub aluste p-dest 1.1 ja 1.2, et nimetatud dokument on EHK-le abiks üksnes

lepingupartnerite valikul (s.o RaKS § 36 lg-s 4 sätestatud asjaolude hindamisel). Ka EHK

04.06.2014 otsusega nr 245 kinnitatud õendusabi tervishoiuteenuse osutajate valiku tulemused

ei reguleeri ravi rahastamise lepingu täitmise perioodil ravijuhtude määramisel ulatuslikumalt

kui 2014. a II poolaasta ja 2015. a I poolaasta osas. See tuleneb ka RRL üldtingimuste p-st 2.3,

mille kohaselt määratakse ravi rahastamise lepingu sõlmimisel EHK poolt üle võetavate

rahaliste kohustuste summad kindlaks üksnes kaheks esimeseks poolaastaks. RRL

üldtingimuste p-de 2.1, 2.2 ja 2.4 kohaselt määratakse järgnevatel poolaastatel osutatavate

teenuste maht (ravijuhtude arv) poolte kokkuleppel (s.o lepingu rahalistes lisades) ning kuni

kokkuleppe saavutamiseni tuleb RRL üldtingimuste p 2.5 järgi säilitada lepingupartnerile

osutatavate teenuste maht 80% ulatuses eelmise aasta sama kalendrikuu tegelikust (täidetud)

mahust (sh peaks 80% nõue olema üheaegselt täidetud nii EHK poolt ülevõetavate rahaliste

kohustuste summade kui ka ravijuhtude arvu osas).

Tervishoiuteenuse osutajate valiku tulemuste alusel kujunenud pingerida omas seega vahetut

mõju üksnes ravi rahastamise lepingute sõlmimisel ja ravijuhtude esmasel määramisel.

Järgnevateks poolaastateks ravijuhtude määramisel on seevastu esmajoones oluline säilitada

senine ravijuhtude jagunemise proportsioon, et tagada kõigi lepingupartnerite tegevuse

jätkusuutlikkus ja kindlustatud isikutele teenuse osutamise stabiilsus (sh kindlustades igale

lepingupartnerile vähemalt 80% varasemalt täidetud mahust, millega teenuseosutajad saavad

ka oma tegevust planeerides arvestada). Seda eesmärki poleks võimalik saavutada, kui iga

järgneva poolaasta ravijuhtude määramisel tuleks lähtuda aluste p-dest 12.4 ja 12.5 ehk

pingereas eespool olnud lepingupartneritele peaks alati määrama ravijuhte nende taotletud

mahus ning pingereas tagapool olnutele ei pruugi mõnel perioodil ravijuhte üldse jaguda.

Eelnev ei tähenda iseenesest, et RaKS § 36 lg-s 4 sätestatud asjaolud (ja nende hindamist

täpsustav EHK nõukogu 01.11.2013 otsus nr 20) ei võiks vähemasti osaliselt omada tähtsust ka

juba sõlmitud ravi rahastamise lepingu kehtivuse ajal järgnevate perioodide ravijuhtude

määramisel, kuid vastavad tingimused peaksid sellisel juhul tulenema kehtivast lepingust. RRL

üldtingimuste p-d 2.1, 2.2 ja 2.4 ei näe samas ette mingeid sisulisi tingimusi, millest lähtudes

tuleks järgnevatel perioodidel ravijuhte jagada, viidates üksnes poolte kokkuleppele. Ravi

rahastamise lepingutega seonduv regulatsioon ei näe ette, millest lähtudes tuleks järgnevatel

perioodidel konkreetsete lepingupartnerite poolt teenindatavate ravijuhtude arv kindlaks

määrata, kui pooled selles küsimuses kokkulepet ei saavuta (v.a RRL üldtingimuste p-s 2.5

sätestatud 80% mahu säilitamise nõue). Sellele vaatamata ei saa ravijuhtude jagamine toimuda

suvaotsuse alusel ning EHK sellekohased kaalutlused peavad olema kontrollitavad.

Haldusorgan peab oma tegevuses alati arvestama muu hulgas õiguse üldpõhimõtetega (nt

õiguskindlus, võrdne kohtlemine, proportsionaalsus).

15. Ringkonnakohus jääb ka praeguses asjas eeltoodud seisukohtade juurde. Aluste p-i 12.4

ei saa rakendada kontekstiväliselt. Tegemist on p 12 „Lepingu sõlmimise ettepaneku tegemine“

ühe alapunktiga, mis reguleerib sarnaselt kõigile teistele alapunktidele üksnes lepingu

sõlmimise ettepaneku tegemist, mitte ravijuhtude hilisemat jagamist lepingu täitmise käigus,

mille osas tuleb lähtuda üksnes sõlmitud ravi rahastamise lepingutest. Nõustuda ei saa ka

kaebaja seisukohaga, et kuna RaKS § 35 lg 1 kohaselt võtab vastustaja RRL-ga kindlustatud

3-16-520

11(14)

isikult üle kohustuse maksta tasu tervishoiuteenuse osutamise eest ning RaKS § 37 p 2 kohaselt

on lepingu üheks oluliseks tingimuseks ülevõetavate kohustuste kogumaht, siis oleks RRL

sõlmimine sisutühi, kui see ei toimuks hilisematel perioodidel täpselt samade põhimõtete järgi

kui kahel esimesel poolaastal. Sõlmitud ravi rahastamise lepingut ei muuda kuidagi sisutuks

asjaolu, et täpne ravijuhtude arv määratakse lepingu sõlmimisel kindlaks üksnes esimeseks

kaheks poolaastaks, nähes samas ette põhimõtted, mille alusel toimub ravijuhtude

kindlaksmääramine hilisematel perioodidel. RaKS § 37 p-st 2 ei tulene ka piirangut, et

lepingumahtude arvestus ei võiks olla periooditi erinev. Sisulist vaidlust ei ole olnud selles, et

kuna ülevõetavate kohustuste maht oleneb muu hulgas vastustaja iga-aastase eelarve

kujunemisest, lepingute täitmisest ja kindlustatud isikute vajadusest teenuse järele, siis puudub

mõistlik võimalus määrata taotlejatele eraldatavate ravijuhtude täpsed arvud etteulatuvalt

kindlaks kogu 4-aastaseks perioodiks. Selle asemel näeb RRL üldtingimuste p 2.5 ette, et

lepingupartnerile tagatakse kogu lepinguperioodiks teenuste osutamise maht vähemalt tasemel

80% eelmise aasta sama kalendrikuu tegelikust (täidetud) mahust. Seega on sõlmitud lepingu

minimaalne kogumaht iseenesest välja arvutatav.

Näiteks juhul, kui eeldada, et SA Hiiu Ravikeskus täidab kõigil perioodidel kogu temale

eraldatud ravimahu ja täidetud ravijuhud jagunevad kõigi kuude peale võrdselt, siis arvestades,

et perioodiks 01.07.2014–30.06.2015 eraldati kaebajale 1600 ravijuhtu, olnuks tal 01.07.2015–

30.06.2016 õigus saada minimaalselt 1280 ravijuhtu, 01.07.2016–30.06.2017 minimaalselt

1024 ravijuhtu ning 01.07.2017–30.06.2018 minimaalselt 820 ravijuhtu. Samas proportsioonis

on ravijuhtude määramine tagatud ka kõigile teistele lepingupartneritele, mida ei tagaks aga

aluste p-s 12.4 sätestatud põhimõtte läbiv rakendamine. Näiteks olukorras, kus vastustaja

eelarvelised võimalused või vajadus teenuse järele väheneksid igal aastal 20% (võttes

lähtekohaks, et 01.07.2014–30.06.2015 oli Harju maakonna statsionaarse õendusabi teenuse

kogumahuks 3472 ravijuhtu) ehk RRL üldtingimuste p 2.5 alusel saaks lepingupartneritele

eraldada ravijuhte üksnes 80% eelmise aasta sama kuu mahust ning kaebajal oleks selle järgi

perioodil 01.07.2017–30.06.2018 õigus teenindada 820 ravijuhtu, siis juhul, kui ravijuhtude

jagamine toimuks kõigil perioodidel hoopis aluste p-de 12.1 ja 12.4 järgi, siis tuleks vastustajal

SA-le Hiiu Ravikeskus perioodil 01.07.2017–30.06.2018 eraldada jätkuvalt 1600 ravijuhtu,

kuid ülejäänud lepingupartnerite vahel (kellele määrati perioodil 01.07.2014–30.05.2015

teenindamiseks kokku 1872 ravijuhtu) jääks jagamiseks kokku üksnes 178 ravijuhtu. Sellises

olukorras jääks viiest lepingupartnerist kolm üldse ravijuhtudest ilma ehk just sellisel juhul

muutuks osa sõlmitud ravi rahastamise lepingutest sisutühjaks.

16. Seejuures tuleb märkida, et kuigi RaKS § 36 lg 4 ja alused ning valikumenetluses

kujunenud pingerida omasid vahetut mõju üksnes RRL-de sõlmimisel ja ravijuhtude esmasel

jagamisel, mõjutavad need kaudselt ka hilisemaid perioode, sest valikumenetluses edukamaks

osutunud tervishoiuteenuse osutajatel on oluliselt parem n-ö stardipositsioon, kuna neile

eraldati kogu taotletud ravimaht, kuid pingerea lõppu jäänud taotlejatele eraldati üksnes osa

nende taotletud ravimahust (nt AS Kallavere Haigla taotles 01.07.2014–30.06.2015 kokku 600

ravijuhtu, kuid talle eraldati 244 ravijuhtu).

Ringkonnakohus ei nõustu ka sellega, et alustest lähtumine tagaks piiratud avaliku ressursi

jagamise kohases menetluses ning praegune RRL rahaliste lisade sõlmimise regulatsioon on

vastuolus õigusselguse põhimõttega (st ravijuhtude hilisema jagamise tingimused ei ole

ettenähtavad) ja võimaldab riigivõimu omavoli. Nagu on märgitud ringkonnakohtu 20.04.2017

otsuses nr 3-15-1952, ei oleks RaKS § 36 lg-s 4 sätestatud asjaoludest ja nende hindamist

täpsustavatest alustest lähtumine iseenesest välistatud ka juba sõlmitud ravi rahastamise lepingu

kehtivuse ajal järgnevate perioodide ravijuhtude määramisel, kuid vastavad tingimused peaksid

sellisel juhul tulenema kehtivast lepingust (nt viitena aluste kohaldamisele). Praegused lepingud

näevad ette üksnes seda, et teenindatavate ravijuhtude arv määratakse hilisematel perioodidel

3-16-520

12(14)

kindlaks poolte kokkuleppel ning kokkuleppe mittesaavutamise korral peab lepingupartnerile

olema tagatud vähemalt 80% varasemalt täidetud mahust. Kuna puudub mõistlik põhjus arvata,

et tegemist võiks olla regulatsioonis esineva lüngaga, siis ei saa hilisemate perioodide

ravijuhtude jagamisel alustest lähtumist nõuda ka analoogia korras. Ravijuhtude määramisel

osas, mis ületab kõigile lepingupartneritele minimaalselt tagatud 80% mahu, on EHK-l küll

ulatuslik kaalutlusruum, kuid see ei tähenda, et ravijuhtude jagamine saaks toimuda suvaotsuse

alusel, vaid EHK kaalutlused peavad olema asjakohased ja kontrollitavad (vt ka Tallinna

Ringkonnakohtu 01.06.2016 otsus nr 3-15-575, p 10). Vastustaja ja halduskohus on õigesti

märkinud, et EHK kaalutlusõiguse ulatusele seab kõige üldisemad piirid RaKS § 2 lg 2, mille

kohaselt lähtub ravikindlustus kindlustatud isikute vajadustele vastavate teenuste osutamise,

ravi piirkondliku võrdse kättesaadavuse ja ravikindlustusraha otstarbeka kasutamise

põhimõttest. Ehkki RaKS § 36 lg-s 4 sätestatud asjaolusid peab EHK üksikasjalikult hindama

eelkõige RRL-de sõlmimisel, võib nimetatud sättes loetletud asjaolude muutumine omada

tähtsust ka hilisemate perioodide ravijuhtude jagamisel ja luua põhjendatud aluse kalduda

kõrvale valikumenetluses kujunenud proportsioonidest (tagades samas kõigile partneritele

vähemalt RRL üldtingimuste p-s 2.5 sätestatud miinimummahu).

17. Kaebajaga ei saa nõustuda, et kuna Harju maakonna statsionaarse õendusabi eelarve

2016. a-l suurenes, siis puudus ilmselgelt vajadus lepingupartnerite ravimahte vähendada ja

lepingupartneritel sai olla õiguspärane ootus, et neile määratav ravijuhtude maht kas tõuseb

proportsionaalselt eelarvetõusule või jääb vähemasti senisele tasemele. Ringkonnakohtu

hinnangul tuleneb lepingupartneritele RRL üldtingimuste p-st 2 subjektiivne õigus nõuda

üksnes seda, et neile oleks kogu lepinguperioodi kestel tagatud osutatavate teenuste maht (nii

ülevõetavate rahaliste kohustuste summade kui ka ravijuhtude arvu osas) vähemalt 80% tasemel

eelmise aasta samal kalendrikuul täidetud mahust. Lepingutingimustest ega õigusaktidest ei

tulene piirangut, et EHK ei võiks mõnele lepingupartnerile eraldatavate ravijuhtude arvu kuni

20% võrra vähendada isegi juhul, kui vastavaks perioodiks ettenähtud eelarvevahendid on

varasemast suuremad. Lepingupartnerite võrdse kohtlemise põhimõttest tulenevalt peaks

senisest ravijuhtude jagamise proportsioonist olulisel määral kõrvalekaldumiseks esinema

siiski asjakohane ja mõjuv põhjus.

18. Praegusel juhul ei ole vaidlust selles, et 2016. a I ja II poolaastaks RRL rahaliste lisade

sõlmimisel aluseks võetud baasiga (s.o 2015. a I poolaasta tegelikult täidetud lepingumaht ja

2015. a II poolaastaks eraldatud lepingumaht) võrreldes vähenes kõigi partnerite lepingumaht

peale SA PJV Hooldusravi. SA-le Hiiu Ravikeskus, Benita Kodu AS-le ja SA-le EELK Tallinna

Diakooniahaigla eraldatud summa vähenes võrdselt 13,1% ja AS-le Kallavere Haigla puhul oli

langus koguni 19,5%. Seevastu SA PJV Hooldusravi lepingumaht tõusis varasema aastaga

võrreldes 60,4%. Täpsemalt eraldati SA-le Hiiu Ravikeskus 1265 ravijuhtu kogumaksumusega

1 580 755 eurot (baas 1455 ravijuhtu kogumaksumusega 1 818 203 eurot) ja SA-le PJV

Hooldusravi 1256 ravijuhtu kogumaksumusega 1 646 014 eurot (baas 783 ravijuhtu

kogumaksumusega 1 026 014 eurot). SA Hiiu Ravikeskus leiab, et teda on koheldud SA-ga

PJV Hooldusravi võrreldes ebavõrdselt, sest vastustajal puudusid SA PJV Hooldusravi

eelistamiseks asjakohased ja kaalukad põhjused. EHK on kaebajale selgitanud, et SA-le PJV

Hooldusravi eraldatud ravijuhtude arvu suurendati 2016. a-l seoses asjaoluga, et SA-l PJV

Hooldusravi valmis 2015. a-l ERF toetuse (meetme „Õendus- ja hooldusteenuste infrastruktuuri

arendamine“ raames) abil uus taristu täiendavate voodikohtadega (vt EHK 14.04.2016 vastus

nr 1.1-12/2888-4 kaebaja 14.03.2016 selgitustaotlusele− I kd, tl 147-149p).

19. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga, et EHK ei ole lähtunud 2016. a

ravijuhtude jagamisel sobimatutest kaalutlustest ega kohelnud lepingupartnereid ebavõrdselt.

Pidades silmas, et ERF vahenditest toetuse andmise eesmärk on parandada õendus- ja

hooldusteenuste kvaliteeti ja kättesaadavust (vt sotsiaalministri 10.07.2009 määruse nr 70 § 2

3-16-520

13(14)

lg 1) ning toetatavate projektide nimekirja koostamisel hinnati muu hulgas projekti strateegilist

mõju Eesti tervishoiusüsteemile (vt määruse nr 70 § 11 lg 3 p 2, samuti sotsiaalministri

31.07.2009 käskkirjaga nr 114 kinnitatud projektide hindamise juhendi p 2 − I kd, tl 176-188p)

ja investeeringute kava on kinnitatud Vabariigi Valitsuse 03.12.2009 korraldusega nr 519

(viimati muudetud 17.04.2015 korraldusega nr 171), siis on ilmselgelt tegemist riigi

tervishoiupoliitika seisukohast olulise asjaoluga. Ka sotsiaalministri 11.12.2013 kirjast nr 11.7-

4/5732 (I kd, tl 189-189p) lähtuvalt kinnitatud aluste p-st 7.3 tuleneb, et valikumenetluses

arvestatakse RaKS § 36 lg 4 p-s 7 nimetatud asjaolu („riigi tervishoiupoliitika arengusuunad“)

all nimelt seda, kas teenuse osutamiseks kasutatav taristu on ehitatud või renoveeritud õendus-

ja hooldusteenuste infrastruktuuri arendamise meetme investeeringute kava alusel.

Olenemata sellest, et EHK-l puudub kohustus asuda hilisemate perioodide RRL rahaliste lisade

sõlmimisel RaKS § 36 lg-s 4 loetletud asjaolusid igakordselt uuesti hindama, ei tulene sellest

EHK-le ka keeldu võtta järgnevatel perioodidel arvesse samade asjaolude olulist muutumist

pärast valikumenetluse lõppemist ja RRL-de sõlmimist (nt kindlustatud isikute muutunud

vajadus teenuse järele − RaKS § 36 lg 4 p 1). Ravimahtude hilisemal jagamisel ei saa pidada

ilmselgelt asjakohatuteks selliseid kaalutlusi, mida tuli arvesse võtta ka RRL-de sõlmimisel ja

ravimahtude esmasel jagamisel. SA Hiiu Ravikeskus leiab ekslikult, et kaalutlusõiguse

teostamisel arvestatavad asjaolud peavad tingimata olema mõnes õigusaktis eraldi sätestatud.

Kaalutlusõiguse teostamisel ei tule arvestada üksnes õigusaktidega, vaid kõigi oluliste

asjaoludega (vt Riigikohtu 08.08.2016 otsus nr 3-3-1-88-15, p 23; 20.03.2014 otsus nr 3-3-1-

87-13, p 12). Tervise- ja tööministri 15.06.2016 vastusest nr 1.5-1.1/1764-2 (II kd, tl 39) EHK

13.04.2016 pöördumisele ei ole samuti võimalik teha järeldust, et ERF toetuse abil valminud

taristuga arvestamine oli põhjendatud üksnes 2014. a-l läbiviidud valikumenetluses, sest kirjast

nähtuvalt loobus Sotsiaalministeerium käimasoleva kohtumenetluse (s.o praeguse haldusasja)

tõttu üldse seisukoha andmisest küsimuses, kas ERF toel valminud taristu kasutusele võtmine

on tervishoiupoliitiline prioriteet või mitte. See, et EHK pidas 13.04.2016 vajalikuks küsida

Sotsiaalministeeriumilt seisukohta oma lähenemise õigsuse kohta, ei saa kinnitada ravijuhtude

jagamist suvaotsusega, mida on üksnes püütud tagantjärele õigustada. EHK selgitas kaebajale

juba 14.04.2016 kirjas SA PJV Hooldusravi erineva kohtlemise põhjuseid ja ringkonnakohtul

puudub igasugune alus arvata, et vastustaja ei oleks SA-le PJV Hooldusravi 2016. a ravijuhtude

eraldamisel ka tegelikkuses just sellest kaalutlusest lähtunud.

20. Suures osas (kuni 67,9% ulatuses − vt määruse nr 70 § 7 lg 1) avalike vahendite arvelt ja

riigi toetusel tehtud investeeringutega õendus- ja hooldusteenuste taristusse, mis on valminud

pärast valikumenetluse lõppu, peab olema võimalik arvestada juba enne uue valikumenetluse

läbiviimist, sest vastasel korral võiks valminud taristu tõhusal viisil kasutusele võtmine olla

takistatud ja see tooks omakorda kaasa avalike vahendite ebaotstarbeka kasutuse. Halduskohus

märkis õigesti, et kaasajastatud infrastruktuuriga arvestamine on lisaks ka patsientide huvides.

Seega oli SA PJV Hooldusravi 2016. a ravimahtude kindlaksmääramisel põhjendatud arvestada

2015. a-l valminud taristuga. Asjaoluga, et SA Hiiu Ravikeskus rekonstrueeris 2012. a-l samuti

ERF toetuse abil tema poolt teenuse osutamiseks kasutatava taristu, on RaKS § 36 lg 4 p 7 ja

aluste p 7.3 kohaselt arvestatud juba valikumenetluses, omistades kaebajale sellel alusel

täiendavad 10 hindepunkti, mida ükski teine taotleja ei saanud (vt otsuse nr 245 lisa 1 p 2.1).

Seejuures sai SA Hiiu Ravikeskus valikumenetluses edukaima taotlejana kokku 81 punkti ja

pingereas neljandaks jäänud SA PJV Hooldusravi kokku 75 punkti. Kuna SA Hiiu Ravikeskus

osas ei olnud asjaolud 2016. a-ks muutunud, siis puudus EHK-l alus kohelda teda teistest

partneritest soodsamalt. Pidades silmas, et ERF toel rajatud taristu valmimisega langes ära

kaebajat ja SA PJV Hooldusravi varasemalt eristanud oluline asjaolu, siis on vastustaja

põhjendatult eraldanud neile 2016. a-ks ravimahte praktiliselt võrdselt.

3-16-520

14(14)

21. SA Hiiu Ravikeskus on 2016. a-ks sõlmitud lepingumahtude (I kd, tl 165; II kd, tl 37)

põhjal ekslikult järeldanud, et SA PJV Hooldusravi osutatav teenus on tema pakutavast

teenusest kallim (SA Hiiu Ravikeskus – ravijuhtude arv 1265, summa 1 580 755 eurot, ravijuhu

keskmine maksumus 1249,60 eurot; SA PJV Hooldusravi – ravijuhtude arv 1256, summa

1 646 014 eurot, ravijuhu keskmine maksumus 1310,50 eurot). EHK selgitas vastuses

apellatsioonkaebusele asjakohaselt, et vastustaja lähtub teenuse eest tasu maksmise kohustuse

ülevõtmisel RaKS § 30 lg 1 alusel kehtestatud tervishoiuteenuste loetelust, milles määratakse

muu hulgas kindlaks nii tervishoiuteenuste piirhinnad kui ka kindlustatud isiku omaosaluse

määrad ja kindlustatud isikult üle võetava tasu maksmise kohustuse piirmäärad ning nende

kohaldamise tingimused (vt RaKS § 30 lg 2 p-d 3–6 ning lg-d 3 ja 4). 2016. a-ks olid vastavad

määrad kehtestatud Vabariigi Valitsuse 18.12.2015 määrusega nr 138. Olukorras, kus

valikumenetluse käigus on SA PJV Hooldusravi pakkunud hinnakoefitsienti 0,95 (vt otsuse 245

lisa 1 p 2.1.4), kuid SA Hiiu Ravikeskus pakkus hinnakoefitsienti 0,97 (vt otsuse 245 lisa 1 p

2.1.1), ei saa kaebaja pakutav teenus olla EHK jaoks odavam, vaid erinevused ravijuhu

keskmises maksumuses tulenevad üksnes lahknevustest keskmise ravijuhu raames osutatavate

teenuste mahus. Seega ei ole alust heita vastustajale ette, et 2016. a-ks ravijuhtude jagamisel

oleks jäetud tähelepanuta ravikindlustusraha otstarbeka kasutamise nõue.

22. Seonduvalt SA Hiiu Ravikeskus poolt apellatsioonimenetluses esitatud e-maksuameti

14.11.2016 väljavõttega (II kd, tl 116), mille kohaselt oli SA-l PJV Hooldusravi maksuvõlg

alates 10.06.2016, tuleb esmalt märkida, et see ei kinnita SA-l PJV Hooldusravi maksuvõla

olemasolu 2016. a I ja II poolaasta ravijuhtude kindlaksmääramise ajal (s.o 2016. a veebruaris),

mistõttu ei saa vastustajale heita ette, et ta ei ole selle asjaolu kaalumisel arvestanud. EHK on

täiendavalt esitanud äriregistri teabesüsteemi 19.12.2016 väljavõtte (II kd, tl 125a), millest

nähtuvalt SA-l PJV Hooldusravi selle hetke seisuga maksuvõlg puudus. Ringkonnakohus

märgib lisaks, et kuigi maksuvõlgnevuse olemasolu või teenuseosutaja majanduslik seis võib

sarnaselt valikumenetlusega (vt RaKS § 36 lg 4 p 9 ja aluste p 2.1.3) olla üheks asjaoluks, mida

EHK ravijuhtude jagamisel arvestab, ei tähenda see, et isegi maksuvõla olemasolu korral poleks

lubatud konkreetse lepingupartneri ravijuhtude arvu suurendada, kui selleks esinevad muud

kaalukad põhjused.

23. Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb SA Hiiu Ravikeskus apellatsioonkaebus

rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 13.10.2016 otsus muutmata.

24. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS

§ 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude

nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta.

HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et SA Hiiu Ravikeskus on tasunud

apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu 15 eurot (II kd, tl 117) ning apellatsioonimenetluses

kandnud õigusabikulusid 4306,40 eurot (II kd, tl 128-132; II kd, tl 139-142). Kokku 4321,40

euro suuruste menetluskulude kandmine ja nende seos praeguse haldusasja lahendamisega

ringkonnakohtus on nõuetekohaselt tõendatud. Kuivõrd apellatsioonkaebus jääb rahuldamata

ja muutmata halduskohtu otsus, millega jäeti kaebus tervikuna rahuldamata, jäävad apellandi

menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Eesti Haigekassa ei ole esitanud

andmeid apellatsioonimenetlusega seoses kantud menetluskulude kohta, mistõttu jäävad ka

vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)

Maret Altnurme

(allkirjastatud digitaalselt)

Kaire Pikamäe

(allkirjastatud digitaalselt)

Virgo Saarmets