3-17-1897/17 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Oliver Kask ja

Monika Laatsit

Määruse tegemise aeg ja koht

24.11.2017, Tallinn

Haldusasja number

3-17-1897

Haldusasi

MTÜ Eesti Metsa Abiks kaebus Vabariigi Valitsuse

12.05.2017 korralduse nr 141 ja otsuse, millega

korraldati riigihange nr 189554 „Puidurafineerimiste-

hase riigi eriplaneeringu konsultandi, planeeringu

mõjude hindamise ja teadaolevate uuringute teenuse

tellimine Rahandusministeeriumile“, tühistamiseks ning

Eesti Vabariigi ja OÜ EST-FOR Invest vahel sõlmitud

planeerimismenetluse

rahastamise

lepingu

tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – MTÜ Eesti Metsa Abiks, seaduslikud

esindajad Martin Luiga ja Linda-Mari Väli

Vastustaja – Vabariigi Valitsus, volitatud esindajad

Heili Jaamu ja Silvi Uljas

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 21.09.2017 määrus

Menetluse alus ringkonnakohtus

MTÜ Eesti Metsa Abiks määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta MTÜ Eesti Metsa Abiks määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu

21.09.2017 määruse resolutsiooni p 1 muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul, arvates määruse

kättetoimetamisest (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Vabariigi Valitsus otsustas 12.05.2017 korraldusega nr 141 algatada Viljandi ja Tartu

maakonnas riigi eriplaneeringu puidurafineerimistehase ja selle toimimiseks vajaliku taristu

kavandamiseks ning keskkonnamõju strateegilise hindamise.

2. Rahandusministeeriumi kodulehel on avaldatud OÜ EST-FOR Invest ja riigi vahel sõlmitud

planeerimismenetluse rahastamise leping, millega OÜ EST-FOR Invest võtab kohustuse kanda

planeeringu korraldamisega seonduvad kulud ning saab riigilt täiendavad garantiid seoses

3-17-1897

2(5)

planeerimisprotsessi kaasamisega, mida planeerimisseadus (PlanS) ette ei näe.

3. Riigihangete registris avaldati 17.08.2017 hanketeade seoses hankemenetlusega nr

189554 „Puidurafineerimistehase riigi eriplaneeringu konsultandi, planeeringu mõjude

hindamise

ja

teadaolevate

uuringute

teenuse

tellimine

Rahandusministeeriumile“

(konsultatsiooniteenuse hange). Hankedokumentide kohaselt viib selle läbi Riigi Tugiteenuste

Keskus Rahandusministeeriumi volitusel.

4. MTÜ Eesti Metsa Abiks esitas 18.09.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse Vabariigi

Valitsuse 12.05.2017 korralduse nr 141 ja otsuse, millega korraldati riigihange nr 189554,

tühistamiseks

ning

Eesti

Vabariigi

ja

OÜ

EST-FOR

Invest

vahel

sõlmitud

planeerimismenetluse rahastamise lepingu tühistamiseks koos esialgse õiguskaitse taotlusega.

5. Tallinna Halduskohus tagastas 21.09.2017 määrusega kaebuse läbivaatamatult

(resolutsiooni p 1) ja jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 2).

MTÜ

Eesti

Metsa

Abiks

on

kohtusse

pöördunud

avaliku

huvi

kaitseks

keskkonnaorganisatsioonina. Kaebaja ei ole oma kaebeõigust täpsemalt põhistanud, eelkõige

seda, kuidas vaidlustatavad aktid seonduvad kaebaja keskkonnakaitseliste eesmärkide või

senise keskkonnakaitselise tegevusvaldkonnaga. E-äriregistrist nähtuvalt on MTÜ Eesti Metsa

Abiks registrisse kantud 19.06.2017, st ühing on uus ja tal ei saa eelduslikult olla ette näidata

pikaajalist tegevust keskkonnakaitse valdkonnas.

Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 30 lg-st 2 tulenevalt ei saa

keskkonnaorganisatsioonidena kvalifitseeruvad ühendused piiranguteta vaidlustada kõiki

keskkonnakaitsega seotud akte ja toiminguid, vaid üksnes selliseid, mis seonduvad nende

põhikirja kohaste eesmärkidega. Kohtule ei nähtu, et vaidlustatud aktidest lähtuks oht

keskkonnale (eelkõige Eesti metsadele). Vaidlustatava akti seos keskkonnaga peab olema

otsene, mitte kaudne. Kaebaja ei ole oma kaebeõigust usutavalt põhistanud, vaid on esitanud

paljasõnalisi ja tõendamata väiteid, näiteks et planeeringu algetapis tehtud vigade tõttu

õigusvastane planeering rikub keskkonnaga seotud põhiõigusi müra, reostuse vms tõttu. Pelgalt

planeerimismenetluse algatamine ei too kaasa õigusvastaseid keskkonnahäiringuid. Kohtulikku

kaebeõigust realiseerides ei esinda keskkonnaorganisatsioon oma liikmete huve, vaid avalikke

huve. Kaebusest ei nähtu, et avalik võim on rikkunud selliseid õigusi, mille kaitsmiseks MTÜ

Eesti Metsa Abiks on ellu kutsutud.

Korraldus nr 141 ei ole käsitatav haldusaktina, vaid menetlustoiminguna, mille tühistamist ei

saa nõuda. Lõplikuks haldusaktiks on riigi eriplaneeringu kehtestamine (PlanS § 53), mille

vaidlustamise näeb PlanS ette nii avalikes huvides kui ka subjektiivsete õiguste kaitseks (PlanS

§ 54). Planeeringu algatamine iseenesest ei riku kaebaja õigusi (ei kahjusta Eesti metsi), kuna

selle alusel puidurafineerimistehase rajamist ega selle asukohta veel ei otsustata. Kaebusest

jääb ebaselgeks, miks on kavandatav tegevus keskkonnale kahjulikum seetõttu, et

puidurafineerimistehase rajamist on otsustatud menetleda riigi eriplaneeringuna.

Riigi eriplaneering on maakondadeülene. Seetõttu kaalutakse erinevaid alternatiivseid tehase

asukohti suuremal maa-alal kui kohaliku tasandi planeeringutes. Kaebaja ei ole välja toonud

ega põhjendanud, kuidas tema võimalused planeerimismenetluses kaasa lüüa oleksid pärsitud

valitud menetlusliigi tõttu. Pole usutav, et kohaliku tasandi planeeringute puhul kuluks kaebajal

planeerimisprotsessis osalemisele vähem ressurssi. Samuti ei ole selge, millele tuginedes

väidab kaebaja, et kohalikud omavalitsused omavad võrreldes Rahandusministeeriumiga

suuremat pädevust planeerimismenetluse läbiviimiseks.

3-17-1897

3(5)

PlanS § 27 lg 1 kohaselt on riigi eriplaneeringu eesmärk sellise olulise ruumilise mõjuga ehitise

püstitamine, mille asukoha valiku või toimimise vastu on suur riiklik või rahvusvaheline huvi.

Selles, mida pidada suureks riiklikuks või rahvusvaheliseks huviks, on valitsusel avar

kaalutlusruum. Seetõttu puudub kaebajal kaebeõigus korralduse nr 141 vaidlustamiseks. Ka

kaebeõiguse jaatamisel ei saaks kaebust pidada perspektiivikaks, kuna kohtule ei nähtu

ilmselget kaalutlusreeglite eiramist.

Planeerimismenetluse rahastamise leping ei ole haldusleping ja selle õiguspärasuse

kontrollimine ei kuulu halduskohtu pädevusse (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 4

lg 1). Nii või teisiti tuleks kaebus selles osas tagastada kaebeõiguse puudumise tõttu, kuna

tegemist ei ole aktiga, mis oleks seotud kaebaja keskkonnakaitseliste eesmärkide

realiseerimisega. Keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigus ei hõlma riigihangete vaidlustamist,

milles konkreetne keskkonnaorganisatsioon ei osale. Kaebaja saab oma kaebeõigust

realiseerida läbi lõpliku haldusakti, s.o planeeringu kehtestamise otsuse vaidlustamise.

MENETLUSOSALISE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

6. MTÜ Eesti Metsa Abiks palub määruskaebuses Tallinna Halduskohtu 21.09.2017

määruse resolutsiooni p 1 tühistada ning saata asi halduskohtule menetlusse võtmise

otsustamiseks.

Kohus leidis kaebaja põhikirjas toodud eesmärke kitsendavalt tõlgendades ekslikult, et kaebaja

huviks on üksnes metsade kaitse. Kaebaja huviks on lisaks sellele ka keskkonnakaitse

üldisemalt. Kaebaja on valitsusväline keskkonnaorganisatsioon KeÜS § 31 lg 1 p 1 tähenduses.

Kohus jättis KeÜS § 30 lg 2 analüüsimisel arvestamata Århusi konventsiooni art 9 lg-st 2 ning

Euroopa parlamendi ja nõukogu direktiivi 2011/92/EL art 11 lg 1 p-st a ja lg-st 3 tuleneva

kaebeõiguse.

Riikliku eriplaneeringu algatamise otsuse vaidlustamine on lubatav. Menetlustoimingut saab

vaidlustada ka ilma lõpliku haldusaktita. Korraldus nr 141 sisaldab menetlusvigu, mis tingivad

menetluse lõpus antava haldusakti sisulise õigusvastasuse. Rahandusministeerium valis vale

planeeringu liigi või põhjendas selle valikut valedel alustel. Vale planeeringuliik võtab

kohalikelt omavalitsustelt kontrolli planeerimismenetluse üle. Rahandusministeerium jättis

kasutamata talle PlanS § 28 lg-test 1 ja 2 tuleneva diskretsiooni ning jättis arvestamata Euroopa

Liidu keskkonnakaitselised väärtused. Rahandusministeerium ei kaalunud, kas Emajõe seisund

üldse võimaldab selle lähedusse puidurafineerimistehase rajamist. Keskkonnaameti 27.09.2017

kirja kohaselt on 2016. aastal kinnitatud pinnaveekogumite koondhinnangu alusel Emajõgi

kesises seisundis. Seega on inimtegevus Emajõel PlanS § 28 lg 2 p 1 alusel välistatud.

Lisaks esinevad avalikud huvid (Euroopa Liidu keskkonnaõigusest tulenevad väärtused ning

avalikkuse vastuseis rafineerimistehase rajamisele), mis välistavad või võivad välistada

rafineerimistehase rajamise. Rahandusministeerium jättis avaliku huvi väljaselgitamisel PlanS

§ 28 lg 2 p 2 tähenduses kaasamata keskkonnaorganisatsioonid, sh kaebaja.

7. Vabariigi Valitsus palub jätta määruskaebus rahuldamata.

Kaebajal puudub kaebeõigus korralduse nr 141 vaidlustamiseks. Ka kaebeõiguse jaatamisel ei

saa kaebust pidada perspektiivikaks, sest valitsus on järginud kaalutlusreegleid. Riigi

eriplaneeringu algatamisel ei ole tehtud menetlusvigu, sh planeeringuliigi valikul ja algatamata

jätmise aluste esinemise väljaselgitamisel. Vaidlustatud otsused ja toimingud ei saa ka sisuliselt

rikkuda kaebaja õigusi, kuna need on õigusaktidega kooskõlas. Enne planeeringu algatamist

küsis Rahandusministeerium seisukohti Keskkonnaministeeriumilt ning Majandus- ja

3-17-1897

4(5)

Kommunikatsiooniministeeriumilt. Kumbki ministeerium ei tuvastanud asjaolusid, mis

välistaksid planeeringu algatamise.

Korralduse, koostöökokkuleppe ja riigihanke tühistamine ei taga kaebuse eesmärgi

saavutamist, sest korralduse, koostöökokkuleppe ja riigihankega ei kahjustata kuidagi

looduskeskkonda. Korraldusega ei tee valitsus otsustust puidurafineerimistehase ehitamise

kohta. Planeerimismenetluse ja keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamisega andis

valitsus ministeeriumidele ülesande selgitada planeerimismenetluses välja, kas tehase rajamine

on võimalik, kuhu see on võimalik ehitada, millised olulised mõjud sellega kaasnevad ja kas

negatiivsed mõjud on leevendatavad. Planeeringu koostamisele asumine ei kujuta ohtu

keskkonnale ning planeerimise algatamise otsuse ja planeeringu koostamise ettevalmistavate

tegevuste peatamine ei ole keskkonnakaitseks vajalik.

Kaebus, millega taotletakse 12.05.2017 korralduse tühistamist, on esitatud 18.09.2017.

Korralduse andmise ajal ei olnud MTÜ Eesti Metsa Abiks veel registreeritud, kuid ka tema

registreerimisest 19.06.2017 on kaebuse esitamise ajaks möödunud rohkem kui 30 päeva. MTÜ

Eesti Metsa Abiks on alates 26.06.2017 kaasatud riigi eriplaneeringu koostamise menetlusse,

mistõttu oli MTÜ Eesti Metsa Abiks teadlik korraldusest alates selle väljaandmisest.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Määruskaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Tallinna Halduskohtu

21.09.2017 määrus on seaduslik ja põhjendatud ning puudub alus selle tühistamiseks või

muutmiseks. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega ega pea HKMS § 203 lg-le

2 ja § 201 lg-le 4 tuginedes vajalikuks neid kõiki üle korrata. Vastuseks määruskaebusele

märgib ringkonnakohus järgmist.

9. Halduskohus on kaebuse tagastamisel tuginenud 12.05.2017 korralduse nr 141 ja riigihanke

korraldamise otsuse osas HKMS § 121 lg 2 p-le 1 ning planeerimismenetluse rahastamise

lepingu osas § 121 lg 1 p-le 1, viidates samas ka kaebeõiguse puudumisele.

10. Vaidlustatud korraldusega on algatatud riigi eriplaneeringu ja keskkonnamõju strateegilise

hindamise (KSH) menetlus (PlanS § 28 lg 1). Riigikohus on leidnud, et planeeringu algatamise

korraldus on mitte haldusakt, vaid menetlustoiming (18.02.2002 otsus asjas nr 3-3-1-8-02, p 8;

13.10.2005 otsus asjas nr 3-3-1-44-05, p-d 10–11). HKMS § 45 lg 3 kohaselt võib

menetlustoimingu peale ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse,

kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust

toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva

haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. Seega tuleb praeguses asjas tuvastada, kas

eelnimetatud eeldused on täidetud.

11. Kaebuses ja määruskaebuses peab kaebaja 12.05.2017 korraldust nr 141 õigusvastaseks

eelkõige järgmiste asjaolude tõttu: vastustaja on valinud vale planeeringu liigi; vastustaja on

planeeringu algatamisel teinud diskretsioonivea, jättes hindamata, kas esineb planeeringu

algatamist

välistavaid

asjaolusid;

vastustaja

ei

ole

õigesti

(sh

kaasates

keskkonnaorganisatsioone) välja selgitanud avalikku huvi PlanS § 28 lg 2 p 2 tähenduses.

12. PlanS § 27 lg 1 kohaselt on riigi eriplaneeringu eesmärk sellise olulise ruumilise mõjuga

ehitise püstitamine, mille asukoha valiku või toimimise vastu on suur riiklik või rahvusvaheline

huvi. Riigi eriplaneering koostatakse eelkõige maakonnaüleste huvide väljendamiseks

riigikaitse ja julgeoleku, energeetika, gaasi transpordi, jäätmemajanduse ning maavarade

kaevandamise valdkonnas või eespool nimetatud huvide väljendamiseks avalikus veekogus ja

majandusvööndis. 12.05.2017 korralduse seletuskirjas nr 141 on põhjendatud, miks on

puidurafineerimistehase näol tegemist riigi eriplaneeringu objektiga. Isegi kui jõuda

3-17-1897

5(5)

järeldusele, et korraldus on selles osas ekslik (nt pole õigesti tuvastatud riikliku huvi

olemasolu), siis pole äratuntav, kuidas toob planeeringu menetlemine riigi eriplaneeringuna

vältimatult kaasa kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise. Ringkonnakohtule ei nähtu, et

tehasele asukoha valimisel riigi eriplaneeringu menetluses oleks keskkonnakaitseliste

küsimustega arvestamine tagatud vähemal määral kui maakonna-, üld- või kohaliku

omavalitsuse eriplaneeringu menetluses. Riigi eriplaneeringu menetlusse kaasatakse ka

kohaliku omavalitsuse üksused ja muud isikud, kes on selleks soovi avaldanud (PlanS § 31 lg

2, 44 lg 2). 12.05.2017 korralduse nr 141 seletuskirja lisaks olevas tabelis on muu hulgas toodud

ka Kodanikuliikumise Eesti Metsa Abiks märkused. Seega sai kaebaja juriidiliseks isikuks

mitteoleva organisatsiooni kujul planeeringu algatamise menetluses esitada arvamuse juba enne

mittetulundusühingute ja sihtasutuste registrisse kandmist ning tuua välja avalikud huvid, mida

peaks riigi eriplaneeringu algatamisel ja menetlemisel arvesse võtma. Rahandusministeerium

teavitas kaebajat 26.06.2017 kirjaga, et ta kaasatakse eriplaneeringu koostamise menetlusse.

Ringkonnakohtul puudub alus arvata, et kaebajal pole võimalik eriplaneeringu menetluses oma

huve tõhusalt kaitsta.

13. Ringkonnakohtu hinnangul pole tegemist olukorraga, kus oleks ilmne, et algatatava

planeeringu elluviimine tulevikus ei ole võimalik (PlanS § 28 lg 2 p 1). Planeeringumenetluse

raames viiakse läbi KSH, mille tulemusel selgub, kas puidurafineerimistehase rajamine Emajõe

lähedusse on võimalik. Kui peakski selguma, et planeeringu elluviimine pole vastavas

piirkonnas võimalik, siis lõpetatakse eriplaneeringu koostamine (PlanS § 29 lg 1 p 1). Sellise

planeeringu menetlemine iseenesest kaebaja kaitstavaid huve ei kahjusta. Kaebajal on võimalik

menetluse käigus esitada arvamusi (sh KSH aruandele) ning vaidlustada planeeringu menetluse

erinevates etappides tehtavaid otsustusi, kui need võivad kaasa tuua lõpliku haldusakti

õigusvastasuse ja rikkuda seeläbi kaebaja kaitstavaid huve.

14. Ringkonnakohtule ei nähtu, et esineks mõni ülekaalukal avalikul huvil põhinev põhjus

eriplaneeringu algatamata jätmiseks. Olulise ruumilise mõjuga objektide puhul leidub sageli

inimesi, kes on selle rajamise vastu. Asjaolu, et mõned kodanikuorganisatsioonid ja teatav osa

üldsusest ei poolda tehase rajamist Emajõe lähedusse, ei välista eriplaneeringu algatamist PlanS

§ 28 lg 2 p 2 tähenduses ega muuda vastavat otsust õigusvastaseks.

15. Nagu halduskohus 21.09.2017 määruses ja ringkonnakohus 23.10.2017 määruses on

märkinud, ei kaasne eriplaneeringu algatamisega tingimata eriplaneeringu kehtestamist ja

tehase ehitamist. Kaebajal on võimalik vaidlustada eriplaneeringu kehtestamise otsus (PlanS §

54). Planeeringu algatamine ei too vältimatult kaasa kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmist.

Menetlustoimingu vaidlustamise eeldused ei ole praeguses asjas täidetud. Seega puudub

vajadus täpsemalt analüüsida KeÜS § 30 lg-st 2 tuleneva kaebeõiguse küsimust.

Ringkonnakohus märgib, et KeÜS § 30 lg 2 ei anna kaebajale õigust esitada kaebust kolmandate

isikute, sh kohalike omavalitsuste õiguste kaitseks.

16. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et Rahandusministeeriumi ja OÜ EST-FOR

Invest vahel sõlmitud „Riigi eriplaneeringu koostamise ja mõjude hindamise läbiviimise

koostöökokkulepe“ ei ole haldusleping, mistõttu ei kuulu selle õiguspärasuse kontrollimine

halduskohtu pädevusse. Samuti ei ole kõnealune leping ega otsus korraldada riigihange nr

189554 haldusaktid või toimingud, mis oleksid seotud kaebaja keskkonnakaitseliste eesmärkide

või senise keskkonnakaitselise tegevusvaldkonnaga ning mille vaidlustamise õigus tuleneks

kaebajale KeÜS § 30 lg-st 2.

(allkirjastatud digitaalselt)