5-17-8/8 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

5178

Otsuse kuupäev

9. november 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Hannes Kiris, Indrek

Koolmeister, Jüri Põld ja Tambet Tampuu

Kohtuasi

Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 83 lõike 1

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Jõelähtme Vallavolikogu 15. mai 2017. a taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Jõelähtme Vallavolikogu 15. mai 2017. a taotlus.

2. Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmine,

mis sätestaksid kohaliku omavalitsuse üksusele põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 83

lõikega 1 pandud kohustuste rahastamise riigieelarvest, kui kohaliku omavalitsuse üksus on

taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetele elanikele võimaluse õppida oma

munitsipaalkoolis.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 9. juunil 2010 vastu põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS), mis jõustus

1. septembril 2010.

2. Jõelähtme Vallavolikogu otsustas 11. mai 2017. a otsusega nr 466 esitada Riigikohtule taotluse

tunnistada põhiseaduse vastaseks olukord, kus Eesti Vabariik ei ole kehtestanud regulatsiooni, mis

tagaks PGS § 83 lõikes 1 sätestatud kohustuse täitmise riigieelarvest, kui Riigikohtu hinnangul on

kõnealune kohustus riiklik. Alternatiivselt palus Jõelähtme Vallavolikogu juhul, kui Riigikohtu

hinnangul ei ole PGS § 83 lõikes 1 sätestatud kohustus riiklik, tunnistada PGS § 83 lõige 1

põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks.

JÕELÄHTME VALLAVOLIKOGU PÕHJENDUSED

3. PGS § 83 lõikest 1 tuleneb kohaliku omavalitsuse kohustus kanda kulusid, mis on seotud teise

kohaliku omavalitsuse munitsipaalkoolis õppivate õpilastega, kelle rahvastikuregistri järgne elukoht

asub esimesena nimetatud kohaliku omavalitsuse territooriumil. Sellega on kohalikule

omavalitsusele pandud riiklik ülesanne, mille täitmiseks vajalik raha peab põhiseaduse (PS) § 154

lõike 2 teise lause kohaselt tulema riigieelarvest. Kõnealuste kulutuste riigieelarvest katmiseks

vajalik regulatsioon aga puudub.

4. PS §st 37 tuleneb kohalike omavalitsuste kohustus võimaldada tasuta üldharidus ning selleks

õppeasutusi ülal pidada.

5-17-8

5. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lõike 2 kohaselt on kohalike

omavalitsuste ülesandeks korraldada vallas või linnas muuhulgas põhikoolide ja gümnaasiumide

ülalpidamist, kui need on omavalitsusüksuse omandis. Sama sätte kohaselt võidakse seadusega ette

näha ka nimetatud asutuste kulude osaline katmine riigieelarvest või muudest allikatest. PGS § 1

lõige 2 sätestab, et PGS reguleerib muuhulgas munitsipaalkoolide tegevust, mille pidajaks on vald

või linn. PGS § 10 lõikest 1 tuleneb kohaliku omavalitsuse kohustus luua põhihariduse omandamise

võimalus isikule, kelle elukoht asub selle kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritooriumil. Eesti

Vabariigi haridusseaduse (HaS) § 7 lõike 2 punktide 2 ja 3 kohaselt asutavad, reorganiseerivad ja

sulgevad kohalikud omavalitsused õigusaktides ettenähtud korras munitsipaalharidusasutusi ning

tagavad oma halduspiirkonna munitsipaalharidusasutuste majandusliku teenindamise ja

finantseerimise.

6. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on põhiseaduslikkuse järelevalve asjas

nr 3412614 tehtud otsuse punktis 55 leidnud, et kohaliku omavalitsuse PS §st 37 tulenev rahaline

kohustus on seotud munitsipaalkoolidega ning omavalitsusel lasub kohustus tagada kõigile

ühetaoline võimalus käia munitsipaalkoolis. Sama otsuse punktis 59 on põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegium leidnud, et PS § 37 lõikest 2 tulenevalt lasub kohalikul omavalitsusel

kohustus tagada koolikohustuslikule isikule, kelle elukoht asub selle valla või linna

haldusterritooriumil, võimalus omandada põhiharidus munitsipaalkoolis. Kui kohalik omavalitsus

on taganud munitsipaalkoolide kaudu kõigile omavalitsusüksuses elavatele koolikohustuslikele

isikutele võimaluse omandada põhiharidus, on ta oma avaliku ülesande täitnud. Kuigi kõnealuses

kohtuotsuses on Riigikohus hinnanud erakooliseaduse (EraKS) § 222 põhiseadusele vastavust, on

viidatud seisukohad kohalike omavalitsuste kohustuste kohta põhihariduse omandamise

võimaldamisel asjakohased ka PGS § 83 lõike 1 põhiseaduslikkuse hindamisel. Volikogu hinnangul

nähtub eelviidatud Riigikohtu otsusest, et konkreetse kohaliku omavalitsuse ülesanded põhihariduse

tagamisel on seotud kohaliku omavalitsuse enda munitsipaalkoolide pidamisega. Kohalikul

omavalitsusel ei ole kohustust osaleda teiste kohaliku omavalitsuse üksuste munitsipaalkoolide

ülalpidamiskulude katmisel. See nähtub selgelt ka KOKS-i, PGS-i ja HaS-i eelnimetatud sätetest,

mis seovad põhikoolide ja gümnaasiumide ülalpidamise korraldamise just omavalitsusüksuse enda

munitsipaalkoolidega. Samuti tuleb silmas pidada seda, et kohalikul omavalitsusel ei ole kontrolli

teises kohalikus omavalitsuses munitsipaalkoolide avamise, sulgemise või ümberkorraldamise üle.

7. PGS § 83 lõige 1 paneb kohalikele omavalitsustele universaalselt kehtiva kohustuse osaleda teise

omavalitsuse munitsipaalkooliga seotud kulutuste katmises sõltumata sellest, kas esimesena

nimetatud kohalik omavalitsus on põhihariduse tagamisega seotud ülesanded oma

munitsipaalkoolide kaudu täitnud või mitte. Kui see kohustus on omavalitsuse enda koolide kaudu

täidetud, ei ole kohalikule omavalistusele teise kohaliku omavalitsuse munitsipaalkooli

ülalpidamisega seotud kulude kandmises osalemise kohustuse panemine ka sisuliselt põhjendatud

ega proportsionaalne.

8. PGS-i eelnõu algtekst ei sisaldanud universaalset kohustust osaleda teise kohaliku omavalitsuse

munitsipaalkooli tegevuskulude kandmisel. Põhjendust, miks algselt kavandatud regulatsioon

asendati PGS-i eelnõu menetlemise käigus § 83 lõike 1 kehtiva sõnastusega, eelnõu menetlemise

materjalidest ei selgu.

9. PGS § 83 lõikest 1 tulenev kohustus ei võta arvesse seda, kas kohalik omavalitsus on enda

munitsipaalkooli kaudu PS §st 37 tuleneva kohustuse täitnud või mitte. Seega on juhtudel, mil

kohalik omavalitsus on PS §st 37 tuleneva kohustuse täitnud, tegemist kohalikule omavalitsusele

riigi pandud täiendava rahalise kohustusega. See ei ole aga kohaliku omavalitsuse PS §st 37 tulenev

kohustus, vaid riigi võetud kohustus, mille täitmine on pandud kohalikele omavalitsustele.

2(12)

5-17-8

10. Tähtsust ei ole sellel, et PGS § 83 lõige 2 võimaldab kohalikel omavalitsustel kokku leppida

seaduses sätestatust erinevas munitsipaalkoolide kulude katmises osalemise korras. Hoolimata

sellisest võimalusest sätestab PGS § 83 lõige 1 siiski omavalitsuse selge kohustuse kulude

kandmises osaleda ning kohalikku omavalitsust teise kohaliku omavalitsuse kooli rahastamisel

osalemise kohustusest ei vabasta.

11. PS § 154 lõike 2 teine lause sätestab, et seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike

kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest. Vastavate kulutuste riigieelarvest katmine peab

olema õiguslikult reguleeritud, kuid PGS-is vastav regulatsioon puudub. Sellest tulenevalt on

PGS § 83 lõikes 1 kohalikele omavalitsustele pandud riikliku ülesande täitmiseks riigieelarvest

vahendite eraldamist käsitleva õigusliku regulatsiooni puudumine PS § 154 lõike 2 teise lausega

vastuolus.

12. Kui Riigikohtu hinnangul ei ole PGS § 83 lõikes 1 sätestatud kohustus riiklik, tuleb PGS § 83

lõige 1 tunnistada põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks sellest tuleneva kohaliku omavalitsuse

kohaliku elu küsimuste iseseisva otsustamise õiguse ebaproportsionaalse riive tõttu.

13. Volikogu lähtub eeldusest, et PGS § 83 lõike 1 kehtestamise eesmärgiks oli eeskätt soov lähtuda

õpilaste huvidest ja soov anda õpilastele ning nende vanematele võimalus valida neile paremini

sobiv teise kohaliku omavalitsuse üksuse munitsipaalkool. Seda eesmärki võib pidada kohaliku

omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste seisukohalt legitiimseks.

14. Kuna PGS § 83 lõige 1 ei puuduta otseselt õpilaste ja nende vanemate võimalust valida

õppimiseks teise omavalitsusüksuse munitsipaalkool, on regulatsiooni sobivus oma eesmärgi

saavutamiseks küsitav. PGS § 83 lõikest 1 tulenev kohaliku omavalitsuse kohustus ei ole oma

eesmärgi saavutamiseks sobiv ka seetõttu, et on seotud üksnes isiku rahvastikuregistris

registreeritud elukohaga. Rahvastikuregistri andmed on aga sageli ebatäpsed ega pruugi kajastada

isiku tegelikku elukohta. Seega võib PGS § 83 lõige 1 tuua kaasa olukorra, kus rahaline kohustus

pannakse omavalitsusüksusele õpilase eest, kes selle omavalitsusüksuse haldusterritooriumil ei

elagi.

15. Kuna kohustus tagada tasuta üldharidus realiseerub omavalitsusüksuse enda munitsipaalkoolide

kaudu ja omavalitsusüksus ei saa mõjutada teise omavalitsusüksuse territooriumil koolide avamist,

sulgemist või toimimist, on omavalitsusüksusel igal juhul kohustus pidada tasuta üldhariduse

tagamiseks ülal piisaval hulgal munitsipaalkoole. Võimalus, et teatav hulk õpilasi asub õppima teise

omavalitsusüksuse koolides, ei vabasta nende elukohajärgset omavalitsusüksust sellest kohustusest

ja sellega seotud kuludest. Teise omavalitsusüksuse koolis õppival isikul peab säilima võimalus

asuda soovi korral õppima oma elukohajärgse omavalitsusüksuse munitsipaalkoolis.

16. Seetõttu ei too teise omavalitsusüksuse munitsipaalkoolis õppivate õpilastega seotud kulude

tasumine omavalitsusüksusele kaasa kulude kokkuhoidu, vaid kahekordse kulu. Eriti oluline on see

omavalitsusüksuste puhul, mis asuvad piirkonna tõmbekeskuste lähedal, kus võib õppida arvukalt

väiksemate omavalitsusüksuste elanikest õpilasi. Nimetatud väiksemad omavalitsusüksused peavad

aga endiselt täitma enda kohustust tagada tasuta üldhariduse andmine oma munitsipaalkoolide võrgu

kaudu. Sellise kahekordse kulu tõttu on omavalitsusüksusel võimalik teha vähem kulutusi muudel

otstarvetel, mis seab ohtu kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmise.

17. Jõelähtme vald on tasunud alates PGS § 83 lõike 1 kehtiva redaktsiooni jõustumisest teistele

omavalitsusüksustele igal aastal märkimisväärseid summasid, mille võrra on vähenenud tema

võimalused kasutada raha muude kohaliku elu küsimustega seotud kulude katmiseks. Seetõttu riivab

3(12)

5-17-8

PGS § 83 lõikest 1 tulenev kohustus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke garantiisid

ebaproportsionaalselt.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

18. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et PGS § 83 lõikest 1 tulenev omavalitsusüksuse kohustus

ei ole riiklik ülesanne, mida peab rahastama riigieelarvest. Vaidlusalune säte ei ole ka

ebaproportsionaalne ega põhiseadusega vastuolus.

19. PS §st 37 tulenevat õigust haridusele tuleb tõlgendada võimalikult avaralt. PGS § 27 lõikest 1

tulenevalt ei saa vald või linn keelata õpilastel valida õppimiseks teises vallas või linnas asuvat kooli

ning kui koolis on vabu õppekohti, ei saa kool keelduda teise valla või linna laste vastuvõtmisest.

Kohustuse seesugune laiendamine teise omavalitsusüksuse koolidele ei muuda hariduse

kättesaadavuse tagamist vastavates kooliastmetes olemuslikult riiklikuks kohustuseks. Ka

Riigikohus on asunud seisukohale, et omavalitsusüksuse kohustus tagada haridus munitsipaalkoolis

ei piirdu ainult tema enda peetavates koolides hariduse pakkumisega (Riigikohtu halduskolleegiumi

18. juuni 2002 otsus asjas nr 3313702, punkt 9). Nii ei ole PGS § 83 lõikest 1 tulenev kohustus

olemuslikult mitte omavalitsusüksusele pandud riiklik ülesanne, vaid avalikes huvides seadusega

omavalitsusüksusele pandud omavalitsuslik kohustus. Seetõttu ei ole riigil kohustust tagada sellega

seotud kulude katmist riigieelarvest ning vastava regulatsiooni puudumine ei ole põhiseaduse

vastane.

20. Kuna PS § 154 näeb selleks ette lihtsa seadusereservatsiooni, on seadusandjal õigus piirata

omavalitsusüksuste iseseisvust iga vabalt seatud eesmärgi saavutamiseks, mis ei ole põhiseadusega

vastuolus. PGS § 83 lõikest 1 tuleneva kohaliku enesekorraldusõiguse riive eesmärgiks on tagada

igale perele võimalus valida oma lapsele sobivaim kool sõltumata sellest, milline omavalitsusüksus

on kooli pidaja. Tegemist on legitiimse eesmärgiga. Abinõu on oma eesmärgi saavutamiseks sobiv ja

vajalik. Abinõu on ka mõõdukas, sest valla või linna kohustus osaleda õppekoha tegevuskulu

katmises on PGS § 83 lõike 7 alusel piiratud Vabariigi Valitsuse igaks eelarveaastaks kehtestatava

õppekoha tegevuskulu piirmääraga. Jõelähtme vald ei ole oma taotluses näidanud, et PGS § 83

lõikega 1 pandud kohustuse täitmine oleks tegelikult halvendanud tema muude omavalitsuslike

ülesannete kvaliteeti. Samuti tuleb arvestada, et PGS § 83 lõige 2 võimaldab omavalitsusüksustel

vastastikusel kokkuleppel seaduses sätestatud tegevuskulude hüvitamise reeglitest kõrvale kalduda.

21. Riigikogu kultuurikomisjon on seisukohal, et omavalitsusüksus ei saa sundida peret valima oma

lapsele kindla omavalitsusüksuse kooli või keelata vabade koolikohtade olemasolul teise

omavalitsuse territooriumil elava õpilase kooli vastuvõtmist. PGS § 83 lõikest 1 tuleneva

kohustusega tagatakse peredele terviklik koolivõrk, mis peab kinni püüdma ka elus tekkivad

erijuhtumid.

22. Omavalitsusüksus peab oma hariduslike kohustuste täitmiseks suutma oma territooriumil

vajalike õppekohtade arvu planeerida. Pere vabadus valida koolikoht mõnes teises omavalitsuses ei

peaks sõltuma omavalitsuse planeerimisoskusest ja sellest, kas omavalitsused jõuavad kokkuleppele

omavahelises tasu maksmises või mitte.

23. Asjakohane ei ole taotleja kriitika rahvastikuregistri kannete ebatäpsuse kohta. Sõltumata lapse

tegelikust elukohast laekub tema vanema registris märgitud elukoha järgsele kohaliku omavalitsuse

üksusele 11,60% vanema maksustatavast tulust.

4(12)

5-17-8

24. Oluline on hinnata PGS §st 83 tulenevat regulatsiooni tervikuna. See regulatsioon piirab

õppekoha eest tasutava tegevuskulu Vabariigi Valitsuse kehtestatava piirmääraga ja võimaldab

omavalitsustel õppekulude kandmises teise omavalitsusüksusega kokku leppida seaduses sätestatust

erinevalt.

Haridus- ja teadusminister

25. PGS § 83 lõikes 1 sätestatud kohustusega täidab kohalik omavalitsus PS § 37 lõikest 2 tulenevat

kohaliku omavalitsuse kohustust, mitte riiklikku kohustust. Seega ei pea riik selle kohustuse

täitmiseks kohalikele omavalitsustele riigieelarvest vahendite eraldamist käsitlevat õiguslikku

regulatsiooni looma ning vastava regulatsiooni puudumine on põhiseadusega kooskõlas. Samuti on

PGS § 83 lõige 1 põhiseadusega kooskõlas, kuna see ei riiva kohalike omavalitsuste

enesekorraldusõigust ebaproportsionaalselt.

26. PGS § 83 lõikest 1 tulenev kohustus on osa kohaliku omavalitsuse PS § 37 lõikest 2 tulenevast

hariduse miinimumstandardi tagamise kohustusest. Kuigi hariduse miinimumstandardi tagamise

kohustus on kohaliku elu küsimus ning kohaliku omavalitsuse kohustus, väljub hariduse

miinimumstandardist tulenevate nõuete täitmine juba olemuslikult vähemalt osaliselt ka

omavalitsusüksuse haldusterritooriumilt ehk eeldab kohalike omavalitsuste koostööd. Kohalik

omavalitsus saab oma vastavat kohustust täita mh teise kohaliku omavalitsuse kaudu või koostöös

teiste omavalitsustega.

27. Valikuvabadus munitsipaalkoolide vahel (sh munitsipaalkooli valimine väljaspool

elukohajärgset omavalitsusüksust) on osa isiku hariduspõhiõigusest ning seega on sellele õigusele

vastanduv kohustus osa kohaliku omavalitsuse hariduse miinimumstandardi tagamise kohustusest.

28. PGS § 83 lõikes 1 sätestatud kohustus on seotud kohaliku kogukonna huvide ning kohalike

elanikega. Samuti tuleb ülesande kohalikku iseloomu selle vaieldavuse korral eeldada.

29. PGS § 83 lõikes 1 sätestatud kohustus ei kahjusta kohaliku omavalitsuse võimekust pidada

üleval oma koolivõrku. Nimelt on paljud koolipidamisega seotud kulud õpilaste arvust sõltumatud

ehk kohalik omavalitsus peab neid kandma sõltumata õpilaste arvust. Seega eeldusel, et kohaliku

omavalitsuse kulud püsikulude tõttu õpilase siirdumise järel teise omavalitsuse kooli oluliselt ei

vähene, ning olukorras, kus kohalik omavalitsus peab PGS § 27 lõike 1 kohaselt õpilasele olema

kohe valmis võimaldama koolikoha ka oma haldusterritooriumil, ei saa samadel põhjustel eeldada

ka koolikoha hoidmise kulude olulist suurenemist.

30. Kui õpilane soovib kasutada õigust tulla oma koduomavalitsuse munitsipaalkooli tagasi, hakkab

riik selle õpilase eest kohalikule omavalitsusele toetusfondist üldhariduskoolide pidamiseks ette

nähtud toetust maksma. Samuti kaitseb PGS § 83 lõike 7 kohaselt Vabariigi Valitsuse kehtestatav

õppekoha tegevuskulude hüvitamise ülemmäär omavalitsusüksust ülemääraste kulude hüvitamise

eest PGS § 83 lõike 1 alusel.

31. PGS § 83 lõikest 1 tuleneva kohustuse täitmine ei tähenda tingimata kohaliku omavalitsuse

kulude suurenemist hariduse miinimumstandardi tagamise kohustuse tõttu. Vastupidi – juhul, kui

kohaliku omavalitsuse munitsipaalkooli koha maksumus on suurem PGS § 83 lõike 7 alusel

sätestatud kulude hüvitamise piirmäärast, siis võimaldab teise omavalitsuse kaudu hariduse

miinimumstandardi tagamine kohalikul omavalitsusel hariduskulusid hoopis säästa. Nii oli

Jõelähtme valla 2016. aastaks kehtestatud munitsipaalkoolide tegevuskulu maksumus 136,8 eurot

kuus õpilase kohta, kuid eelnimetatud piirmäär oli 2016. a 87 eurot kuus õpilase kohta. Seega sai

Jõelähtme vald täita PS § 37 lõikest 2 tulenevat kohustust teise omavalitsuse munitsipaalkooli kaudu

odavamalt kui enda munitsipaalkoolide kaudu.

5(12)

5-17-8

32. PGS § 83 lõikes 1 sätestatud kohustust ei pandud kohalikele omavalitsustele esimest korda alles

2010. a jõustunud PGS-iga, vaid samasugune regulatsioon on kehtinud katkematult aastakümneid.

Asja lahendamisel tuleb seetõttu arvestada ka õiguspärase ootuse põhimõttega. Õpilastel, kes on

alustanud kooliteed teise kohaliku omavalitsuse munitsipaalkoolis, on õiguspärane ootus, et nad

saavad oma kooliteed ka selles koolis jätkata.

33. PGS § 83 lõige 1 on põhiseadusega kooskõlas ja ei riku PS § 154 lõikest 1 tulenevat

omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust. Seadusega võib muuta mõne omavalitsusliku ülesande

täitmise kohalikule omavalitsusele kohustuslikuks, kui see on proportsionaalne abinõu

põhiseadusega lubatud eesmärgi saavutamiseks.

34. PGS § 83 lõikes 1 sätestatud abinõu eesmärgiks võib pidada hariduspõhiõiguse teostamise

võimaldamist teise omavalitsuse munitsipaalkooli kaudu. Selle õiguse teostamise võimaldamine ei

hõlma mitte ainuüksi isiku võimalust valida endale sobiv munitsipaalkool teises

omavalitsusüksuses, vaid ka otsest vajadust valida teise omavalitsuse munitsipaalkool.

35. PGS § 83 lõige 1 on oma eesmärgi saavutamiseks sobiv abinõu. On ilmne, et teise omavalitsuse

kulude hüvitamine soodustab isiku hariduspõhiõiguse teostamist.

36. Abinõu on eesmärgi saavutamiseks ka vajalik, sest puudub teine abinõu, mis oleks vähem

koormav, kuid sama efektiivne.

37. PGS § 83 lõikes 1 sätestatud abinõu on soovitud eesmärki arvestades ka mõõdukas. See riivab

kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust minimaalselt. Nimelt peaks omavalitsus ka enda

munitsipaalkooli kaudu kohustuse täitmisel samamoodi kulusid kandma, kulude hüvitamise

kohustus piirdub tegelike tegevuskulude hüvitamise kohustusega ning sedagi vaid kehtestatud

piirmäära raames. Samas tuleb enesekorraldusõigusele vastukaaluks seada hariduspõhiõiguse

teostamise võimaldamine, millega kohalik omavalitsus täidab PS § 37 lõikest 2 tulenevat

omavalitsuslikku kohustust. Hariduspõhiõiguse teostamise võimaldamine ning sellele vastav

omavalitsuslik kohustus on ilmselgelt avalikes huvides.

Justiitsminister

38. Taotlus on lubatav, kuid PGS § 83 lõige 1 ei saa riivata kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigust ning käeolevas asjas tuleb hinnata üksnes PS § 154 lõikest 2 tuleneva kohaliku

omavalitsuse finantsgarantii riive õiguspärasust. Olukorras, kus kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslikke tagatisi võib rikkuda eelkõige piisavate rahaliste vahendite puudumine, on tegemist

finantsgarantii riivega sõltumata sellest, kas ülesanne on iseenesest omavalitsuslik või riiklik.

39. PGS § 83 lõikega 1 kohaliku omavalitsuse üksustele pandud kohustuse hindamisel on

kohaldatav Riigikohtu seisukoht EraKS § 222 kohta (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 28. oktoobri 2014 kohtuotsus asjas nr 3412614, punkt 61). PGS § 83 lõikega 1 kohaliku

omavalitsuse üksustele pandav kohustus on seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklik

ülesanne, välja arvatud juhul, kui kohaliku omavalitsuse üksus on munitsipaalkooli tegevuskulude

kandmises munitsipaalkooli pidava kohaliku omavalitsuse üksusega kokku leppinud või õpilase

elukohajärgne kohaliku omavalitsuse üksus on rikkunud oma PS § 37 lõikest 2, PGS § 10 lõikest 1

ja HaS § 7 lõike 2 punktist 3 tulenevaid kohustusi. Kuna seaduses puudub õigusnorm, mis

reguleeriks PGS § 83 lõikega 1 kohalikule omavalitsusele pandud riikliku ülesande täitmise kulude

kandmist riigieelarvest, on sellise õigusakti või sätte puudumine vastuolus PS § 154 lõikega 2.

Riigihalduse minister

6(12)

5-17-8

40. Omavalitsusüksustele pandud üldhariduse tagamise kohustuse kohalik olemus ei saa muutuda

tulenevalt asjaolust, kas omavalitsusüksus on selle ülesande täitnud ise või koostöös teiste

omavalitsustega. PGS § 83 jätab omavalitsusüksustele võimaluse sõlmida kokkulepe ning kaitseb

samal ajal liiga kõrge õppekoha tasu nõuete eest, kui kokkulepet ei saavutata. Ei ole välistatud

olukord, et PGS § 83 tühistamisel kujuneb Jõelähtme valla halduskoormus teiste koolipidajatega

läbirääkimiste pidamisel ja tegevuskulude katmisel senisest kõrgemaks. PGS § 83 lõike 1

tühistamisel ei kaoks omavalitsusüksuse kohustus tagada munitsipaalkoolide ülalpidamine ega oma

õpilastele nende vajadustele vastav õppekoht. PGS § 83 lõike 1 eesmärk on reguleerida

omavalitsuste suhteid, tagamaks nende elanike vajadustele vastav võimalus põhiharidust saada.

41. Jõelähtme vald osaleb eraüldhariduskoolide tegevuskulude katmises, mis ei ole seadusest

tulenevalt kohustuslik. Seega on vald näidanud oma käitumisega, et teistele koolipidajatele toetuse

maksmine on tema elanike huvides.

42. Jõelähtme valla õppekoha tegevuskulude maksumus on ligemale kaks korda kõrgem kui Tallinna

linnale tasutava õppekoha tegevuskulu määr ja ületab ka PGS §s 83 kehtestatud piirmäära umbes 1,6

korda. Seega annab PGS § 83 Jõelähtme vallale võimaluse tagada oma elanikele põhihariduse

saamine odavamalt kui valla enda munitsipaalkoolis. Vallal on võimalus korraldada oma elanikest

õpilastele põhihariduse andmine valla enda koolides ning nendesse koolidesse õppima asunud

õpilaste eest nad teistele kohatasu maksma ei pea.

43. Võimalik oleks korraldada munitsipaalkooli tegevuskulude tasumine ümber ka selliselt, et riik

vähendab omavalitsusüksuste tulumaksu ja tasandusfondi laekumisi koolide tegevuskulude võrra

ning jaotab vastavad vahendid haridustoetusena õppekoha järgi, kuid see lahendus ei oleks

omavalitsusüksuste tervikhuvisid vähem riivav. Haridus- ja Teadusministeerium on välja pakkunud

tegevuskulude katmise suhete reguleerimiseks ka muid lahendusi, kuid need ei ole leidnud

omavalitsusüksuste ühist heakskiitu ning seetõttu ei ole seadusandja põhimõttelisi muudatusi senises

regulatsioonis teinud.

Õiguskantsler

44. PS § 37 lõigetest 1 ja 2, KOKS § 6 lõikest 2, HaS § 7 lõike 2 punktist 3, PGS § 7 lõikest 2, § 10

lõikest 1 ja § 27 lõikest 1 saab teha järelduse, et kohalikul omavalitsusel lasub kohustus tagada tema

haldusterritooriumil elavale koolikohustuslikule õpilasele võimalus õppida elukohajärgses koolis.

Kohalikul omavalitsusel pole kohustust tagada õpilase või vanema soovil õppimisvõimalust teise

kohaliku omavalitsuse peetavas koolis, välja arvatud PGS § 49 lõikes 3 nimetatud juhul. Ka PS § 37

lõige 3, mille järgi on laste hariduse valikul otsustav sõna vanematel, ei anna vanemale õigust valida

tema arvates lapsele sobivaimat avalik-õiguslikku kooli sõltumata kooli asukohast.

45. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on 28. oktoobril 2014 asjas nr 3412614

tehtud otsuse punktis 59 selgitanud, et kohalik omavalitsus ei ole kohustatud tagama oma

koolikohustuslikule elanikule õppimisvõimalust teises kohaliku omavalitsuse üksuses. Riigikohus

leidis, et kui kohalik omavalitsus on taganud munitsipaalkoolide kaudu kõigile elukohajärgsetele

koolikohustuslikele isikutele võimaluse omandada põhiharidus, on kohalik omavalitsus oma avaliku

ülesande täitnud.

46. Riik on PS §s 37 sätestatud hariduspõhiõiguse üldine garant, kes loob toimiva haridussüsteemi

ning jälgib kohustustest kinnipidamist. PGS § 27 lõikes 1 on riik kohalikele omavalitsustele ette

näinud kohustuse võimaldada õpilasel õppida teise kohaliku omavalitsuse koolis, kui selles koolis

on õppekohti. Paindlikkus õppimiskoha valikul võib olla asjakohane näiteks olukorras, kus kohaliku

omavalitsuse piiril elaval lapsel on lühem tee teise kohaliku omavalitsuse kooli.

7(12)

5-17-8

47. PS § 37 nimetab hariduspõhiõiguse tagajatena nii riiki kui ka kohalikku omavalitsust. Riik võib

seega ka põhihariduse vallas võtta endale kohustusi. Paindlike õppimisvõimaluste tagamise aspektist

paneb PGS § 83 lõige 1 kohalikele omavalitsustele kohustuse finantseerida õppimiskohta siis, kui

laps on pere soovil asunud õppima teise kohaliku omavalitsuse kooli. Sisuliselt kohustab riik

PGS § 83 lõike 1 kaudu kohalikku omavalitsust maksma lapse eest, kellele ta on loonud koolikoha

oma koolis, kinni ka teise koolikoha teises kohalikus omavalitsuses.

48. Kui riik on soovinud anda vanemale võimaluse panna laps õppima teise kohaliku omavalitsuse

kooli ja selle võimaluse rakendamine nõuab rahalist panust, tuleb riigil sellise võimaluse eest ka

endal tasuda. Riik võib oma kohustuse täitmise panna seadusega kohalikule omavalitsusele, kui on

tagatud selle kohustuse täitmisega seotud kulude katmine riigieelarvest PS § 154 lõike 2 kohaselt.

49. PS § 154 lõige 1 eeldab omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemilt esmalt seda, et oleks

selgelt eristatav, mis raha on ette nähtud omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ja mis raha on

mõeldud kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riiklike kohustuste täitmiseks. Pole teada, et

PGS § 83 lõikes 1 sätestatud riikliku kohustuse täitmiseks oleks riik eelarvest kohalikele

omavalitsustele raha eraldanud.

VAIDLUSALUNE SÄTE

50. Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (RT I 2010, 41, 240; 16.06.2016, 8) § 83 lõige 1:

„(1) Munitsipaalkooli tegevuskulude katmises osalevad täies ulatuses teised vallad või linnad

proportsionaalselt selles koolis õppivate õpilaste arvuga, kelle rahvastikuregistri järgne elukoht asub

nende valdade või linnade haldusterritooriumil.”

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

51. Jõelähtme Vallavolikogu on esitanud Riigikohtule kaks alternatiivset taotlust. Taotleja soovib

selle põhiseaduse vastaseks tunnistamist, et Eesti Vabariik ei ole kehtestanud regulatsiooni, mis

tagaks PGS § 83 lõikega 1 sätestatud riikliku kohustuse täitmisega kohalikele omavalitsustele

tekkinud kulude katmise riigieelarvest, nagu see on ette nähtud PS § 154 lõike 2 teises lauses. Kui

Riigikohtu hinnangul ei ole PGS § 83 lõikes 1 sätestatud kohustus riiklik, taotleb vallavolikogu

PGS § 83 lõike 1 tunnistamist põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks, kuna see norm riivab

ebaproportsionaalselt PS § 154 lõikest 1 tulenevat kohaliku omavalitsuse kohaliku elu küsimuste

iseseisva otsustamise õigust.

52. Vallavolikogu taotlus vastab PSJKS § 7 ja KOKS § 45 lõike 5 teise lause nõuetele ning

Riigikohtu praktikale (Riigikohtu üldkogu 10. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 341809, punkt 74;

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus kohtuasjas

nr 341316, punkt 81) ja on lubatav, sest vallavolikogu taotleb kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslikke tagatisi sätestava õigustloova akti andmata jätmist või alternatiivselt seaduse sätte

põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks tunnistamist vastuolu tõttu PS § 154 lõikega 1 ning taotlus on

vallavolikogu koosseisu häälteenamusega vastu võetud otsuse lisaks.

53. PS § 154 lõige 2 sätestab: „Kohalikule omavalitsusele võib panna kohustusi ainult seaduse

alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud

riiklike kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest.“

54. PS § 154 lõikest 2 järeldub, et kui kohalikule omavalitsusele on seadusega pandud riiklik

kohustus, tuleb selle kohustusega seotud kulud katta riigieelarvest. PGS § 83 lõige 1 paneb kohaliku

8(12)

5-17-8

omavalitsuse üksusele kohustuse osaleda teise omavalitsusüksuse munitsipaalkooli tegevuskulude

katmises.

55. Kolleegiumi hinnangul tuleb esmalt vastata küsimusele, kas põhihariduse omandamise tagamine

teise kohaliku omavalitsuse üksuse munitsipaalkooli kaudu, sh selle tegevuskulude katmises

osalemine on käsitatav kohaliku omavalitsuse olemusliku ülesandena. Selle küsimuse vastusest

sõltub, kas kohalikule omavalitsusele PGS § 83 lõikes 1 sätestatud kohustuse panemisega tuli

seadusandjal PS § 154 lõike 2 teise lause kohaselt otsustada ka selle kohustusega seotud kulude

finantseerimine riigieelarvest.

56. PGS § 83 lõike 1 kohaselt osaleb vald või linn teise omavalitsusüksuse üldhariduskooli

tegevuskulude katmises proportsionaalselt selles koolis õppivate õpilaste arvuga, kelle

rahvastikuregistri järgne elukoht asub selle valla või linna haldusterritooriumil. Sellele kohustusele

vastab munitsipaalkooli pidajast omavalitsusüksuse õigus nõuda teiselt omavalitsusüksuselt

PGS § 83 lõikes 1 sätestatud tegevuskulude katmist. Sama paragrahvi teise lõike kohaselt lähtutakse

tegevuskulude katmisel põhikooli- ja gümnaasiumiseadusest, kui vallad või linnad ei ole omavahel

kokku leppinud teisiti. PGS § 83 lõige 2 lähtub eeldusest, et ka teise valla või linna

munitsipaalkoolis õppivate omavalitsusüksuse rahvastikuregistri järgsetest elanikest õpilaste eest

kooli tegevuskulude katmisel osalemine on täies ulatuses kohaliku omavalitsuse üksuse ülesanne

(vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 28. oktoobri 2014. a otsus kohtuasjas

nr 3412614, punkt 51).

57. PS § 37 lõige 1 ja lõike 2 esimene lause sätestavad vastavalt: „Igaühel on õigus haridusele.

Õppimine on kooliealistel lastel seadusega määratud ulatuses kohustuslik ning riigi ja kohalike

omavalitsuste üldhariduskoolides õppemaksuta.“; „Et teha haridus kättesaadavaks, peavad riik ja

kohalikud omavalitsused ülal vajalikul arvul õppeasutusi.“

58. Kolleegium on varem PS § 37 lõike 2 esimesest lausest tuleneva kohaliku omavalitsuse rahalise

kohustuse piire selgitades märkinud, et see on seotud munitsipaalkoolide pidamisega. Kohalikul

omavalitsusel lasub kohustus tagada kõigile ühetaoline võimalus käia munitsipaalkoolis, kuid

puudub kohustus rahastada hariduse omandamist eraüldhariduskoolide kaudu (Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 28. oktoobri 2014. a otsus kohtuasjas nr 3412614,

punktid 55 ja 56). Samas ei võtnud kolleegium seisukohta küsimuses, kas PS § 37 lõike 2 esimesest

lausest tulenev rahaline kohustus hõlmab üksnes selle kohaliku omavalitsuse üksuse

munitsipaalkoolide ülalpidamist või ka kohustust rahastada valla või linna elanikust õpilase hariduse

omandamist teise kohaliku omavalitsuse üksuse munitsipaalkooli kaudu.

59. HaS § 7 lõike 2 punktide 2 ja 3 kohaselt asutavad, reorganiseerivad ja sulgevad kohalikud

omavalitsused õigusaktides ettenähtud korras munitsipaalkoole ning tagavad oma halduspiirkonna

munitsipaalkoolide majandusliku teenindamise ja finantseerimise. KOKS § 6 lõike 2 kohaselt on

omavalitsusüksuse ülesanne korraldada vastavas vallas või linnas põhikoolide ja gümnaasiumide

ülalpidamist, juhul kui need on omavalitsusüksuse omandis. PGS § 7 lõike 2 kohaselt tagab vald või

linn oma haldusterritooriumil elavatele koolikohustuslikele lastele koolikohustuse täitmise ja

põhikooli riiklikule õppekavale vastava põhihariduse omandamise võimaluse, kaasates vajaduse

korral erakooli pidajat. PGS § 71 lõike 2 kohaselt on kohalikud omavalitsused koos riigiga

kohustatud tagama kvaliteetse ja valikuterohke ning gümnaasiumi riiklikule õppekavale vastava

üldkeskhariduse omandamise võimaluse, pidades igas maakonnas üleval õpilaste arvust lähtuvalt

vajalikul arvul gümnaasiume. PGS § 10 lõike 1 kohaselt lasub kohalikul omavalitsusel kohustus

tagada oma elanikust koolikohustuslikule isikule võimalus omandada põhiharidus

munitsipaalkoolis, määrates tema elukohajärgse kooli. PGS § 10 lõike 3 kohaselt saab teise

omavalitsusüksuse munitsipaalkooli määrata õpilase elukohajärgseks kooliks üksnes kooli pidajaks

9(12)

5-17-8

oleva omavalitsusüksuse nõusolekul. PGS § 27 lõike 1 kohaselt on põhikool kohustatud võtma

õpilaseks vastu kõik selleks soovi avaldavad koolikohustuslikud isikud, kellele see on elukohajärgne

kool. Vanema jaoks on koolikohustuslikule isikule kooli valik vaba, kui soovitud koolis on vabu

õppekohti.

60. Neist sätetest võib järeldada, et seadusandja on sisustanud PS § 37 lõike 2 esimesest lausest

tulenevat kohaliku omavalitsuse üksuse kohustust kohustusena tagada põhihariduse ja

üldkeskhariduse omandamise võimalus eelkõige omavalitsusüksuse enda munitsipaalkooli kaudu.

61. Kohaliku omavalitsuse üksuste olemasolu põhjenduseks ja nende tegevuse aluspõhimõtteks on

avaliku võimu ülesannete täitmine inimesele kõige lähemal seisval avaliku võimu tasandil, mis

suudab ülesande tõhusalt täita. Hariduse andmine kohaliku omavalitsuse üksuse elanikust õpilasele

kõige lähemal seisval avaliku võimu tasandil on tagatud juhul, kui see toimub omavalitsusüksuse

enda kooli kaudu. Samuti tagab võimalus anda haridust kohaliku omavalitsuse enda kooli kaudu ka

õpilase vanema või eestkostja kui kohaliku kogukonna liikme jaoks eelduslikult suurema võimaluse

rääkida kaasa hariduse omandamisega seotud küsimuste otsustamisel.

62. Kohalikud ülesanded võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad küsimusi, mida on

võimalik lahendada ühe kohaliku kogukonna piirides või mitme kogukonna piirides kohalike

omavalitsusüksuste kokkuleppe alusel. Kohaliku ülesande, sh kohustusliku kohaliku ülesande

täitmisel peab omavalitsusüksusele jääma kaalutlusruum selle ülesande täitmise viisi valikul (vt ka

otsuse punkt 71). Kohaliku omavalitsuse üksusele seadusega pandud imperatiivset kohustus

rahastada teise omavalitsusüksuse munitsipaalkooli selle ülesande täitmisel teise

omavalitsusüksusega kokkulepet sõlmimata ja kaasarääkimisõigust omamata kohaliku ülesande

täitmiseks aga pidada ei saa.

63. Eelnevat arvesse võttes peab kolleegiumi hinnangul PS § 37 lõike 2 esimesest lausest tulenevat

kohaliku omavalitsuse üksuse kohustust sisustama selliselt, et oma elaniku teise omavalitsusüksuse

munitsipaalkoolis õppimise rahastamine on kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseadusest tulenevaks

vältimatuks kohustuseks üksnes juhul, kui omavalitsusüksus ei ole loonud oma rahvastikuregistri

järgsele elanikule võimalust omandada haridust enda munitsipaalkoolis või ei ole taganud

eelnimetatud viisil pakutava hariduse vastavust nõustamiskomisjoni (PGS § 50 lõige 1) antud

soovitustele õpilase õppe ja kasvatuse korraldamiseks kooskõlas tema haridusliku erivajadusega.

Kohaliku omavalitsuse üksus ei saa vabaneda oma kohustusest hariduse kättesaadavuse tagamisel,

jättes oma koolid asutamata, neis koolides küllaldase arvu õppekohti loomata või õpilase haridusliku

erivajadusega arvestamata.

64. PS § 37 lõike 2 esimesest lausest ei tulene aga kohaliku omavalitsuse üksuse kohustust osaleda

oma rahvastikuregistri järgsest elanikust õpilase õppekulude hüvitamisel mistahes juhul, kui õpilane

on oma vanema või eestkostja kokkuleppel teise kohaliku omavalitsuse üksusega asunud õppima

vabale õppekohale teise kohaliku omavalitsuse üksuse munitsipaalkoolis (PGS § 27 lõike 1 teine

lause). Ka vanema PS § 37 lõikest 3 tulenev õigus öelda otsustav sõna oma lapsele antava hariduse

valikul ei anna talle õigust nõuda, et kohaliku omavalitsuse üksus rahastaks õpilase õpinguid lapsele

valitud õppeasutuses, kui lapsele on taganud nõuetekohase õppimisvõimaluse elukohajärgne

omavalitsusüksus.

65. Käesolevas asjas on menetlusosalised erinevatel seisukohtadel küsimuses, kas Jõelähtme vald on

taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetest elanikest õpilastele võimaluse käia valla

munitsipaalkoolis. Jõelähtme Vallavolikogu taotlusest võib järeldada, et volikogu arvates on kõigile

valla rahvastikuregistri järgsetest elanikest õpilastele õppekohad valla munitsipaalkoolides tagatud.

Seevastu haridus- ja teadusminister on oma arvamuses (arvamuse lk 4) märkinud, et Haridus- ja

10(12)

5-17-8

Teadusministeeriumi andmetel ei olnud 2016/2017 õppeaastal 864-st Jõelähtme valla elanikuna

registreeritud õpilasest 75-le õpilasele tagatud tema vajadustele vastav koolikoht valla koolis.

66. Kolleegium ei pea siiski vajalikuks lähemalt analüüsida, kas Jõelähtme vald on taganud kõigile

oma rahvastikuregistri järgsetest elanikest õpilastele nõuetekohase võimaluse õppida valla

munitsipaalkoolides. Jõelähtme valla esitatud taotluse lisaks olevatest andmetest (taotluse lisa –

PGS § 83 lõike 1 alusel perioodil 2010–2016 tehtud väljamaksete tabel) võib järeldada, et 2016. a

teiste kohaliku omavalitsuse üksuste munitsipaalkoolides õppinud Jõelähtme valla elanike arv, kelle

õppekulude katmisel vald osales, ületas igal juhul haridus- ja teadusministri välja toodud väidetavalt

Jõelähtme valla munitsipaalkoolides puuduvate õppekohtade arvu.

67. Riik võib endale põhiseadusega kooskõlas oleval eesmärgil võtta ka neid kohustusi, mis ei

tulene sõnaselgelt põhiseadusest. Kui seadusandja on otsustanud, et teise omavalitsusüksuse

munitsipaalüldhariduskooli rahastamisel osalemise kohustus on kohalikul omavalitsusel ka selliste

õpilaste puhul, kellele on tagatud võimalus saada haridust nende elukohaks oleva omavalitsusüksuse

koolis, on tegemist kohalikele omavalitsustele pandud kohustusega. Olemuslikult tuleb kohalikele

omavalitsustele sellise kohustuse panemist PGS § 83 lõikega 1 käsitada riikliku kohustusena. Selles

osas on kolleegiumi järeldused analoogilised varem kohaliku omavalitsuse üksusele EraKS §ga 222

pandud erakoolide tegevuskulude kandmise kohustust käsitledes võetud seisukohaga (Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 28. oktoobri 2014. a otsus kohtuasjas nr 3412614,

punkt 56).

68. Kui riik kohustab kohalikke omavalitsusi kandma teise omavalitsusüksuse üldhariduskoolide

tegevuskulud olukorras, kus kohalikud omavalitsused suudavad oma munitsipaalkoolides kõigile

õigustatud isikutele pakkuda koolikoha, võib tekkida olukord, kus nõrgestatakse kohalike

omavalitsuste võimet täita nende põhiülesannet. Raha, mida kohalik omavalitsus saaks kasutada

enda kohustuste täitmiseks, tuleks kulutada riigi pandud kohustuste täitmiseks. See aga võib

ohustada PS § 37 lõikes 1 sätestatud hariduspõhiõigust kvaliteetsele tasuta haridusele kohaliku

omavalitsuse üksuse koolides. Selline olukord ei vastaks PS § 37 lõike 2 esimese lause eesmärgile

ega mõttele.

69. PS § 154 lõike 2 teise lause kohaselt kaetakse seadusega kohalikule omavalitsusele pandud

riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest. Seega peab riiklike kohustustega seotud kulude

katmine olema õiguslikult sätestatud, mida aga praegusel juhul tehtud ei ole. Kuigi riigieelarves

nähakse PGS § 42 lõike 2, § 82 lõigete 3, 4, 6, 61, 71 ja riigieelarve seaduse (RES) § 48 alusel ette

sihtotstarbelised vahendid munitsipaalkoolide pidamisega seotud kulude katmiseks

(nt üldhariduskoolide

õpetajate,

direktorite

ja

õppealajuhatajate

tööjõukuludeks,

täienduskoolituseks, õppekirjanduse omandamiseks ja koolilõunaks ette nähtud toetus), ei ole

seadusega ette nähtud omavalitsusüksuste poolt PGS § 83 lõike 1 alusel tasutavate kulude

sihtotstarbelist hüvitamist riigieelarvest. PGS § 83 lõikes 1 alusel tasutavate kulude

sihtotstarbeliseks hüvitamiseks ette nähtud vahenditena ei saa käsitleda ka muid

omavalitsusüksustele antavaid riigieelarvelisi toetusi nagu RES § 46 lõike 1 punkti 1 ja § 47 alusel

tasandusfondist makstav toetus. Ka PGS § 83 lõike 4 punktist 3 tuleneb, et seadusandja on soovinud

selgelt eristada kohaliku omavalitsuse üksuse munitsipaalkoolide riigieelarvelistest eraldistest

kaetavaid kulusid ja ühelt kohaliku omavalitsuse üksuselt teisele kohaliku omavalitsuse üksusele

PGS § 83 lõike 1 alusel tasutavaid kulusid. Seega peab kohaliku omavalitsuse üksus tasuma kehtiva

õigusliku regulatsiooni kohaselt teise kohaliku omavalitsuse üksuse kooli tegevuskulude eest

kohalike ülesannete täitmiseks ette nähtud rahaliste vahendite arvel.

70. Riigikohtu praktika kohaselt on PS § 154 lõike 2 teises lauses riigieelarve all silmas peetud

riigieelarvet PS § 115 lõike 1 tähenduses, s.o Riigikogu iga aasta kohta vastu võetud seadust, mis

11(12)

5-17-8

sätestab riigi kõik tulud ja kulud. Riigieelarve peab kajastama ka riigi neid kulusid, mis PS § 154

lõike 2 teise lause kohaselt tekivad kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustustega seotud

kulude katmisel (kõikehaaravuse põhimõte), ning riigieelarves peab olema selgelt ja läbinähtavalt

kindlaks määratud see, kui palju ühe või teise kohalikele omavalitsustele pandud riikliku kohustuse

täitmiseks raha eraldatakse (läbipaistvuse põhimõte) (Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus

asjas nr 341809, punkt 76).

71. Eelnevast tulenevalt on kolleegium seisukohal, et PS § 37 lõike 2 kohaselt ei ole PGS § 83

lõikest 1 kohalikele omavalitsustele tulenev kohustus rahastada teise kohaliku omavalitsuse üksuse

koolide tegevuskulusid käsitatav kohalike omavalitsuste olemusliku ülesandena. Tegemist on

kohalikele omavalitsustele pandud kohustusega, mida tuleb PS § 154 lõike 2 teisest lausest

tulenevalt rahastada riigieelarvest. Seetõttu on PS § 154 lõike 1 ja lõike 2 teise lausega vastuolus

selliste õigustloovate aktide andmata jätmine, mis sätestaksid omavalitsuse üksustele PGS § 83

lõikega 1 pandud kohustuste rahastamise riigieelarvest, kui kohaliku omavalitsuse üksus on taganud

kõigile oma rahvastikuregistri järgsetele elanikele võimaluse õppida oma munitsipaalkoolis. Kuna

PGS § 83 lõikes 1 on sätestatud riigi kohustus, siis tuleb PGS § 83 lõiget 2 mõista selliselt, et see

säte võimaldab kohalikel omavalitsustel sõlmida kokkuleppeid, kui kohaliku omavalitsuse üksus ei

ole taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetele elanikele võimalust õppida oma

munitsipaalkoolis, samuti kokkuleppeid PGS § 83 lõikes 4 nimetatud kulude kandmise kohta.

72. Kuivõrd kolleegium rahuldab Jõelähtme Vallavolikogu taotluse ja tunnistab põhiseadusega

vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmise, mis sätestaksid kohaliku

omavalitsuse üksustele PGS § 83 lõikega 1 pandud kohustuse rahastamise riigieelarvest, puudub

vajadus hinnata vallavolikogu alternatiivset taotlust PGS § 83 lõike 1 põhiseaduse vastaseks

tunnistamiseks.

Priit Pikamäe, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Jüri Põld, Tambet Tampuu

12(12)