3-16-831/36 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Madis Ernits, Einar Vene ja Tanel Saar

Otsuse tegemise aeg ja koht

31. oktoober 2017, Tartu

Haldusasja number

3-16-831

Haldusasi

Elina

Madala

kaebus

Mäksa

Vallavolikogu

20. jaanuari 2014. a otsuse nr 3 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 24. aprilli 2017. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Mäksa valla apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Menetlusosalised

Kaebaja Elina Madal,

Lepinguline esindaja Agu Eichenbaum

Vastustaja Mäksa vald

esindaja Timo Reinthal

RESOLUTSIOON

1. Tagastada Elina Madalale 13. juuni 2017. a ja 4. oktoobri 2017. a

menetlusdokumendi lisana esitatud tõendid.

2. Jätta Mäksa valla apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu

24. aprilli 2017. a otsus muutmata.

3. Mõista Mäksa vallalt Elina Madala kasuks menetluskulude katteks välja ükssada

viiskümmend (150) eurot. Ülejäänud osas jätta Elina Madala apellatsioonimenetluse

kulud tema enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 30. november 2017.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Mäksa Vallavolikogu 14. oktoobri 2013. a otsusega nr 56 määrati vallavanem Elina Madalale

ühekordne lisatasu ühe kuupalga ulatuses, 1280 eurot.

2. Mäksa Vallavolikogu 20. jaanuari 2014. a otsusega nr 3 tunnistati tagasiulatuvalt kehtetuks

Mäksa Vallavolikogu 14. oktoobri 2013. a otsus nr 56 "Ühekordse lisatasu määramine" ning pandi

vallavalitsusele kohustus korraldada E. Madalale üle antud raha vallavalitsusele tagastamine.

3. 29. aprillil 2016 edastas Riigikohus Tartu Halduskohtule ettevalmistavaks menetluseks

E. Madala maakohtule tsiviilasjas nr 2-14-18970 esitatud hagi vastuse, vastavalt Riigikohtu

erikogu 28. märtsi 2016. a otsuse resolutsiooni p-le 3.

E. Madal kinnitas 10. mail 2016, et soovib esitada kaebuse Mäksa Vallavolikogu

20. jaanuari 2014. a otsuse nr 3 tühistamiseks.

Kaebuse kohaselt on Mäksa Vallavolikogu 14. oktoobri 2013. a otsus nr 56 haldusmenetluse

seaduse (HMS) § 54 kohaselt materiaalselt ja formaalselt õiguspärane. Kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse (KOKS) § 22 lg 1 p 19 järgi on volikogu ainupädevuses lisatasu määramine

ning seega esines lisatasu määramise otsuse tegemisel seadusest tulenev õiguslik alus. Õiguspärase

soodustava haldusakti tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistamine nõuab erandlikke asjaolusid, mis

antud juhul puuduvad. Vald on arvestamata jätnud asjaolu, et haldusakti kehtivus on haldusaktist

tuleneva kohustuse täitmisega lõppenud. Vastustaja on rikkunud õiguskindluse, õiguspärase

ootuse ja heas usus käitumise põhimõtet. Meelevaldne ja pahatahtlik on väide, et kaebaja pidi

juristina teadma, et tegemist on õigusvastase haldusaktiga lisatasu määramiseks.

Valla tuginemine Mäksa Vallavolikogu 18. märtsi 2013. a määruse nr 2 (edaspidi ka määrus nr 2)

§ 5 lg-le 6 on ekslik, sest lähtudes Riigikohtu 6. novembri 2003. a otsusest asjas nr 3-3-1-72-03 ei

kehtinud see säte vallavanema suhtes ning asjakohane viide oleks olnud määruse nr 2 § 5 lg-le 8.

Kui uus volikogu oleks lähtunud määruse nr 2 § 5 lg-st 8, siis ei oleks olnud põhjust ka lisatasu

tagasi nõuda.

4. Mäksa vald vaidles kaebusele vastu ja palus jätta selle rahuldamata, leides, et Mäksa

Vallavolikogu on otsuse vastuvõtmisel arvestanud HMS §-s 67 sätestatud põhimõtteid ega ole

kaebaja osutatud põhimõtete vastu eksinud. Asjaolu, et lisatasu määramise otsuse kehtetuks

tunnistamiseni jõudis Mäksa Vallavolikogu alles 20. jaanuaril 2014 oli suuremas osas tingitud

sellest, et tagada kaebajale ärakuulamisõigus.

Kuna lisatasu määramise otsuses ei olnud märgitud täiendavaid teenistusülesandeid, mille eest

vallavanemal oleks olnud õigus lisatasu saada, siis puudus E. Madalal õiguslik alus, mille eest

lisatasu saada. Ta ei saa lisatasu määramise otsuse kehtetuks tunnistamisel tugineda usalduse

kaitsele, sest ta oli haldusakti õigusvastasusest teadlik või ei olnud teadlik sellest oma süü tõttu

(HMS § 67 lg 4 p 5).

HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED

5. Tartu Halduskohtu 24. aprilli 2017. a otsusega rahuldati E. Madal kaebus ja tühistati Mäksa

Vallavolikogu 20. jaanuari 2014. a otsus nr 3.

6. Halduskohtu otsuse põhjenduste kohaselt ei ole menetlusosaliste vahel vaidlust otsuse nr 3

formaalses õiguspärasuses.

7. Mäksa Vallavolikogu 14. oktoobri 2013. a otsusest ei nähtu, mille eest kaebajale ühekordne

lisatasu määrati. Vallavolikogu istungi protokollist tulenevalt maksti vallavanemale lisatasu

tulemusliku töö ja täiendavate tööülesannete täitmise eest. Kuna avalikkuse huvi kohaliku

omavalitsuse eelarvesse kavandatud raha otstarbeka ja õiguspärase kasutuse vastu on suur, tulnuks

lisatasu määramise otsuses selgitada, mis põhjustel vallavanemale lisatasu makstakse. Samas ei

muuda see puudus lisatasu määramise otsust õigusvastaseks.

8. Mäksa Vallavolikogu 18. märtsi 2013. a määrusega nr 2 kehtestati Mäksa Vallavalitsuse ja

hallatavate asutuste töötasu määrad ning töötasu tingimused. Kohus ei nõustunud, et lisatasu

määramise otsus oli õigusvastane mh põhjusel, et kaebajale maksti suuremat lisatasu kui määruse

nr 2 § 5 lg-s 6 märgitud. Vallavanema töötasu, lisatasu ja preemia suuruse määrab vallavolikogu

otsusega. See põhimõte tuleneb määruse nr 2 § 5 lg-st 8. Lisatasu määramise otsust ei saa pidada

õigusvastaseks põhjusel, et selles viidati õigusliku alusena vaid KOKS § 22 lg 1 p-le 19 ning jäeti

märkimata määruse nr 2 § 5 lg 8.

9. 14. oktoobri 2013. a otsuse nr 56 oli kaebaja jaoks soodustav haldusakt – talle määrati

ühekordne lisatasu. Soodustavat haldusakti ei pea põhjendama samas mahus kui koormavat

haldusakti.

10. Seega Mäksa Vallavolikogu 14. oktoobri 2013. a otsus nr 56 oli õiguspärane haldusakt ja selle

kehtetuks tunnistamine oli lubatud HMS § 66 lõike 2 p-des 1, 3 ja 4 sätestatud juhtudel. Nimetatud

olukordadega käesoleval juhul tegemist ei ole. Seetõttu on valla 20. jaanuari 2014. a otsus nr 3

õigusvastane.

11. Isegi, kui 14. oktoobri 2013. a otsus nr 56 oli põhjendamiskohustuse täitmata jätmise tõttu

õigusvastane, on soodustava õigusvastase haldusakti tagasiulatuva kehtetuks tunnistamise puhul

haldusorganil väga suur kaalutlusruum. Usalduse kaitse ja avaliku huvi kaalumisel tuleb arvesse

võtta näiteks asjaolu, kas soodustatud isik kulutas saadud hüvitise heauskselt toimetulekuks ning

ta ei saanud aru hüvitise määramise otsuse õigusvastasusest. Kaebaja on selgitanud, et ta ei ole

haldusakti alusel saadud vara hoiustanud ega muul moel seda investeerinud, vara säilitamine

olnuks põhjendatud juhul kui ta teadnuks, et tegemist on tagasinõutava varaga. Halduskohus pidas

usutavaks, et sellist teadmist kaebajal tekkida ei saanud, kuna lisatasu maksmise aluseks oli

volikogu vastav otsus.

12. Halduskohus märkis täiendavalt, et Mäksa vald, astudes samme kaebaja informeerimiseks

lisatasu otsuse kehtetuks tunnistamise võimalikkusest, on täitnud HMS § 40 lg-st 1 tuleneva

ärakuulamiskohustuse. Ebaõige on kaebaja seisukoht, et volikogu liikmed pidanuks lisatasu

määramise otsuse halduskohtus vaidlustama, kuna neil puudub vastav kaebeõigus.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS

13. Mäksa vald esitas apellatsioonkaebuse, milles taotleb Tartu Halduskohtu 24. aprilli 2017. a

otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega jätta kaebus rahuldamata.

14. Vastustaja on seisukohal, et kaebus on esitatud kaebetähtaega ületades. Analoogia korras

HKMS § 72 lg-ga 4 ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 314¹ lg-ga 2 võis Mäksa

Vallavalitsus saata otsuse nr 3 kaebajale tema enda poolt vallale antud e-posti aadressil ning selle

sai lugeda saajale kättetoimetatuks saatmisest alates kolme tööpäeva möödumisel. Halduskohus

on leidnud, et kaebaja ärakuulamisõigus oli tagatud, kuna vastustaja saatis 27. novembril 2013

kaebajale e-posti aadressile elina@ampartnerid.ee e-kirja teavitusega, et volikogu kaalub lisatasu

määramise otsuse kehtetuks tunnistamist. Järelikult tuleb lugeda kätte toimetatuks ka Mäksa

Vallavalitsuse poolt 24. jaanuaril 2014 samale e-posti aadressile saadetud otsus. Halduskohus on

siinjuures põhjendamatult tuginenud Riigikohtu erikogu 28. märtsi 2016. a otsuses asjas

nr 3-2-1-178-15 ja Tartu Maakohtu 3. novembri 2014. a otsuses asjas nr 2-14-18970 märgitule,

jättes asjaolu ise hindamata.

15. Mäksa Vallavolikogu 14. oktoobri 2013. a otsus nr 56 on õigusvastane faktilise aluse ning

põhjenduste puudumise tõttu. Lisatasu maksmise puhul on tegemist väga laia kaalutlusõigust

sisaldava otsustusega. Kaalutlusotsuste puhul peab haldusakti motivatsioon olema eriti põhjalik.

Käesoleval juhul oli tegemist kohaliku omavalitsuse eelarvest tehtava väljamaksega. Seetõttu ei

olnud haldusakti põhjendamine oluline mitte niivõrd haldusakti adressaadi (vallavanema) jaoks,

vaid avalikkuse ja eelkõige Mäksa valla elanike jaoks. Halduskohtu seisukoht, et see puudus ei tee

lisatasu määramise otsust õigusvastaseks, viiks olukorrani, kus põhjendamiskohustuse täitmise

vajadus puuduks, kuna põhjendamiskohustuse täitmata jätmise korral õiguslikult negatiivseid

tagajärgi ei saabuks.

16. Määruse nr 2 § 5 lg-s 8 sätestatu, et vallavanema töötasu, lisatasu ja preemia suuruse määrab

vallavolikogu otsusega, ei ole erinorm määruse nr 2 § lg 6 suhtes. Määruse nr 2 § 5 lg 8 tähendab

seda, et nimetatud määrusega ei otsustata vallavanema töötasu suuruse üle, vaid seda tehakse eraldi

otsusega.

17. Halduskohus ei ole ümber lükanud vaidlustatud otsuses esitatud seisukohta, et Mäksa

Vallavolikogu 14. oktoobri 2013. a istungi protokollis nimetatud tegevused kuuluvad vallavanema

tavapäraste ametikohustuste hulka ning seetõttu ei saa need olla lisatasu maksmise aluseks. Mäksa

valla põhimääruse § 15 lg 5 p 4 kohaselt tuleb õigusakti eelnõus või sellele lisatud õiendis märkida

õigusakti vastuvõtmisest tulenevad kulutused ja katteallikad. Üheks asjaoluks, mis tingis lisatasu

määramise otsuse kehtetuks tunnistamine, oli see, et vallaeelarves ei olnud lisatasu maksmisega

arvestatud ning koos lisatasu maksmise otsusega ei tehtud ka vallaeelarves vastavat muudatust.

18. Arvestades kaebaja enda osalust talle määratava lisatasu eelnõu ettevalmistamisel, puudus

kaebajal usalduse kaitse selle hilisema kehtetuks tunnistamise osas. Kuna täidetud on

HMS § 67 lg 4 p-s 5 sätestatud eeldused, siis ei saa tähendust omada ka asjaolu, kas nimetatud

vara on kaebaja vara hulgas säilinud või mitte.

19. Tulenevalt HKMS § 158 lg-st 3 kontrollib kohus kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti või

tehtud toimingu puhul kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist

haldusorgani poolt ning ei hinda kaalutlusotsuse otstarbekust ega teosta kaalutlusõigust

haldusorgani eest. Halduskohus ei ole vaidlustatud otsusega tuvastanud Mäksa Vallavolikogu

20. jaanuari 2014. a otsuses kaalutlusreeglite rikkumist.

20. Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb E. Madal apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta

selle rahuldamata.

21. Kaebaja hinnangul on kaebus esitatud tähtaegselt ja vastustaja ei ole tõendanud vaidlustatud

otsuse kättetoimetamist kaebajale enne tsiviilasjas hagimaterjalide saamist.

22. Soodustava haldusakti puhul on motiveerimiskohutus oluliselt erineva kaaluga, kui seda

koormavate haldusaktide puhul. Vastustaja ise on põhjendamiskohustuse täitmise tuvastanud

volikogu protokollidelt. Motiveering ei peagi sisalduma haldusaktis endas, vaid selle võib

tuvastada ka teistes andmekandjates.

23. Lisatasu maksmiseks on olemas nii õiguslik kui faktiline alus. Kaebaja täitis vallavanema

ülesandeid ajal, mil vallavalitsuses puudus nii vallasekretär kui ka pearaamatupidaja. Lisatasu

maksmine ei ole vastuolus ATS § 61 lg-ga 5, mille kohaselt muutuvpalka võib kalendriaasta

jooksul ametniku põhipalgale juurde maksta kuni 20 protsenti ametniku aastasest põhipalgast, sest

kaebajale maksti 10 protsenti tema aastasest põhipalgast.

24. Haldusakti kehtivus lõppeb haldusaktist tuleneva kohustuse täitmisel (HMS § 61 lg 2). Antud

juhul kohutus lisatasu maksta täideti, seega haldusakti, millega määrati lisatasu, kehtivus lõppes

peale raha maksmist.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

25. Mäksa valla apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Halduskohus on põhjalikult

analüüsinud haldusakti isiku kahjuks kehtetuks tunnistamise võimalusi ning põhjendanud miks

käesoleval juhul ei ole õiguspärane kaebajale lisatasu määramise otsuse tagasiulatuvalt kehtetuks

tunnistamine. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega, järgib neid ning jätab need

siinkohal kordamata vastavalt HKMS § 201 lg-le 4.

Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgnevat.

26. Kaebus haldusakti tühistamiseks tuleb esitada halduskohtule 30 päeva jooksul kaebajale

haldusakti teatavaks tegemisest arvates (HKMS § 46 lg 1). Riigikohtu erikogu leidis

28. märtsi 2016. a otsuses asjas nr 3-2-1-178-15, et E. Madala kaebus sisaldus tsiviilasjas

nr 2-14-18970 vastuses hagile ja vastavalt tuleb kaebuse esitamise päevaks lugeda 2. juuli 2014.

Vastustaja hinnangul ei ole E. Madala kaebus sel juhul esitatud tähtaegselt vaatamata Riigikohtu

erikogu lahendis tehtud viitele, et maakohus on tsiviilasjas tuvastanud, et E. Madalale tehti Mäksa

Vallavolikogu 20. jaanuari 2014. a otsus nr 3 teatavaks alles tsiviilasjas hagimaterjalide

kättetoimetamisega 27. juunil 2014. Kaevatav otsus tuleb lugeda kaebajale kättetoimetatuks otsuse

saatmisega E. Madala e-posti aadressile analoogia korras HKMS § 72 lg 4 ja (TsMS) § 314¹ lg 2

alusel.

Ringkonnakohus vastustaja seisukohta ei jaga.

27. Esmalt märgib ringkonnakohus siiski, et nõustub vastustajaga, et Riigikohtu erikogu

28. märtsi 2016. a otsusega ega varem samas asjas tehtud maakohtu otsusega ei ole E. Madala

kaebuse tähtaegsus halduskohtule siduvalt tuvastatud. Sellele osutab muu hulgas asjaolu, et

tsiviilasjas esitatud menetlusdokument saadeti halduskohtule ettevalmistavaks menetluseks.

Kaebuse nõuetekohasuse ja tähtaegsuse kontrollimine oli seega halduskohtu ülesanne.

Ringkonnakohtu hinnangul aga puudub käesoleval juhul põhjus kaebuse tähtaegsuse

kontrollimisel maakohtu tuvastatud asjaoludest erinevale seisukohale asumiseks. Pooled ei vaidle

selle üle, et vaidlustatud otsust ei toimetatud kaebajale kätte HMS 1. peatüki 7. jao sätete kohaselt.

28. Ringkonnakohus ei pea võimalikuks haldusakti kättetoimetatuks lugemist õigusnormi

analoogia korras kohaldamise kaudu. HMS § 61 lg 1 ls 1 kohaselt algab haldusakti adressaadile

teatavaks tegemisest või kättetoimetamisest haldusakti kehtivus. Seega muutub haldusakti

kättetoimetamisega selle resolutiivosa täitmiseks kohustuslikuks ühes kõigi õiguslike järelmitega

haldusakti adressaadi jaoks. Haldusaktiga antud õiguste või pandud kohustuste täitmiseks peab

isikul olema võimalik üheselt aru saada, millised õigused ja kohustused ning millisest ajahetkest

tal tekkisid. Seetõttu, kui puuduvad andmed, kas isikul tegelikkuses on olnud võimalik

haldusaktiga tutvuda või kas ta on teadlik tema õigusi ja kohustusi puudutava haldusakti

andmisest, saab haldusakti kättetoimetatuks lugeda üksnes juhul, kui selline võimalus on kehtivas

õiguses vahetult ette nähtud. Haldusakti kättetoimetatuks lugemine riivab intensiivselt

õiguskindluse põhimõtet ja seda saab õigustada vähemalt sama järku õigushüve kaitsmise

eesmärgiga.

29. Haldusmenetluse seaduse ei näe ette võimalust lugeda haldusakt kättetoimetatuks selle

saatmisega haldusakti adressaadi teadaolevale või oletatavale e-posti aadressile. Seega ei ole

seadusandja pidanud põhjendatuks võimaldada haldusmenetluses üldiselt haldusaktiga isikule

õiguste andmist ja kohustuste panemist ilma, et isik ise õiguste ja kohustuste tekkimisest teadlik

oleks. Haldusmenetluse seaduses ei ole ka viidatud muudele õigusaktidele, millest selline

kättetoimetatuks lugemise kord võiks tuleneda. Selles olukorras ei näe ringkonnakohus

õiguslünka, mille ületamiseks esineb vajadus kohaldada teise valdkonna (kohtumenetluse) normi.

Haldusmenetluse seaduses haldusakti kättetoimetamise regulatsiooni saab pidada ammendavaks.

Muu hulgas ei ole ringkonnakohtule äratuntav, millise õigushüve kaitsmise vajaduse tõttu saaks

HMS regulatsiooni pidada puudulikuks käesolevas asja faktilistel asjaoludel. Kättetoimetamise

ebaõnnestumise tõttu haldusakti andmise ja selle kehtivuse saabumise vahele jääva nn

hõljumisperioodi riski haldustegevuses vähendab kohtupraktikas tunnustatud põhimõte, mille

kohaselt peab isik, kes saab teada haldusakti andmisest, ise võtma samme haldusakti endale

teatavaks tegemiseks. Passiivseks jäämise korral võib haldusakti vaidlustamine halduskohtus

hiljem olla takistatud kaebetähtaja möödalaskmise tõttu.

30. Lisaks osutab ringkonnakohus sellele, et ka kohtumenetluses on dokumendi kättetoimetatuks

lugemine e-posti aadressile saatmisega erand üldisest reeglist ning lubatud üksnes juhul, kui samas

menetluses on samale aadressile isikule dokument kätte toimetatud. Seejuures on kostjal õigus

esitada kaja menetluse taastamiseks tagaseljaotsusega lahendatud hagiasjas sõltumata kohtule

vastamata jätmise või istungilt puudumise mõjuva põhjuse olemasolust, kui hagi või kohtukutse

toimetati kostjale või tema esindajale kätte muul viisil kui isiklikult allkirja vastu üleandmisega

või elektrooniliselt või kohtuistungil (TsMS § 415 lg 1).

Vastustaja ei ole väitnud, et samas menetluses, s.o kaebajale lisatasu määramise otsuse kehtetuks

tunnistamise otsustamisel, oleks kaebajale e-posti aadressile dokumente kätte toimetatud. Seega ei

õigustaks asjaolud käesoleval juhul otsuse kättesaamisriski kaebaja kanda jätmist ka juhul, kui

nõustuda analoogia korras TsMS § 314¹ lg 2 kohaldamisega.

31. Ringkonnakohus peab põhimõtteliselt võimalikuks käsitlust, mille kohaselt e-posti aadressile

saadetud otsust ei loeta kättetoimetatuks, kuid samale aadressile saadetud teade haldusmenetluse

alustamise kohta on koostoimes muude asjaoludega piisav isiku ärakuulamise kohustuse

täitmiseks, arvestades muu hulgas HMS § 40 lg-s 3 nimetatud võimalusi haldusmenetluse

läbiviimiseks menetlusosalise arvamust ja vastuväiteid ära kuulamata. Sellisel juhul on aga

haldusakti kättetoimetamine eriti oluline, et saavutada isiku teadmine haldusmenetluses talle

kohustuste panemisest ning tagada võimalus oma õiguste kaitseks vaidemenetluses või kaebuse

esitamisega halduskohtule.

32. Vaatamata

kaevatavas

otsuses

ja

kohtumenetluses

esitatud

põhjendustele,

leiab

ringkonnakohus, et Mäksa Vallavolikogu 14. oktoobri 2013 otsust nr 56 tuleb pidada

õiguspäraseks HMS § 66 lg 2 tähenduses.

Vallavanema ülesannete täitmisel olukorras, kus vallavalitsuse toimimise seisukohalt olulised

ametikohad (vallasekretär ja pearaamatupidaja) on täitmata, saab eeldada, et vallavanemal tuleb

vähemalt osaliselt täita ülesandeid, mis vahetult tema ametikohustuste hulka ei kuulu. Seetõttu

saab 14. oktoobri 2013. a Mäksa Vallavolikogu istungi protokollist nähtuvat põhjendust kaebajale

lisatasu määramiseks tõesti mõista selliselt, et lisatasu määramine oli seotud täiendavate

tööülesannete täitmisega. Samuti ei saa välistada käsitlust, et ka revisjonikomisjoni osutatud

puuduste kõrvaldamine vallavalitsuse töös kujutab endast täiendavate tööülesannete täitmist, kuna

ei seondu sellel perioodil vallavanema tavapäraste kohustustega. Ringkonnakohus möönab, et

ametisse asumisel kaebaja teadmine eesootavatest ülesannetest võimaldab ka arusaama, et töötasu

oligi määratud erakorralisi asjaolusid arvestades. Samas ei ole vastustaja sellist väidet esitanud

ning sellist järeldust ei saa teha ka asjas kogutud tõendite alusel. Asjaolu, et lisatasu määramise

ettepaneku valmistas ette vallavalitsus ning volikogu selle otsusena heaks kiitis, viitab, et nii

kaebaja vallavalitsuse juhina kui volikogu enamus pidasid kaebajat täiendavaid ametiülesandeid

täitnuks. Kaevatavas otsuses ei ole esile toodud argumente ega tõendeid, mis tingiksid järelduse,

et see arusaam oleks ilmselt ebaõige või koguni, et kaebaja oleks sihilikult eksitanud volikogu

liikmeid ebaõigete andmete esitamisega. Sellisteks tõenditeks võiks olla näiteks valla sisekontrolli

audit hinnanguga kaebaja ametiülesannete ringi ja nende tegeliku täitmise kohta. Kujunenud

olukorras ei ole aga kaevatava otsusega tuvastatu piisav lisatasu määramise aluse eitamiseks.

Vallavanema töö tulemuslikkus on raskesti mõõdetav. Tulemuslikkuse tähendust ei ole täpsemalt

avatud ka volikogu istungi protokollis. Seetõttu olukorras, kus lisatasu määramine on seostatud

vallavanema ametikohustuste hulka otseselt mittekuuluvate ülesannete täitmisega, iseloomustab

kaebaja töö tulemuslikkus eelkõige seda, et vallavanem tõepoolest täitis täitmata ametikohtade

ülesandeid. Seega ei lisa tema töö tulemuslikkuse esiletoomine lisatasu määramisel uut argumenti,

vaid üksnes kordab täiendavate ametiülesannete täitmise põhjendust.

33. Ringkonnakohus ei nõustu vastustaja seisukohaga, et määruse nr 2 § 5 lg-st 6 tulenes keeld

maksta kaebajale lisatasu rohkem kui 20% tema ühe kuu töötasust. Vallavanem vallavalitsuse

juhina ei ole tavatähenduses avalik teenistuja. Avaliku teenistuse seaduse § 2 lg 3 p 10 kohaselt,

kui seaduses ei ole sätestatud teisiti, ei kohaldata avaliku teenistuse seadust muu hulgas

vallavalitsuse liikmetele. KOKS sätted ei näe ette vallavanema suhtes avaliku teenistuse seaduse

kohaldamist. Nii vallavanema ametisse valimise (KOKS § 27 lg 1) kui ka volituste tekkimise

(KOKS § 28 lg 3) kord erineb oluliselt ametniku avaliku teenistusse võtmisel rakendatavast. Samas

näiteks osavalla vanemale laieneb avaliku teenistuse seaduses ametniku kohta sätestatu niivõrd,

kuivõrd KOKS-s ei sätestata teisiti (KOKS § 571 lg 11). Ringkonnakohus järeldab eelnevast, et kui

see ei ole sõnaselgelt määratletud, siis ei ole põhjendatud lugeda vallavanemat hõlmatuks

teenistuja üldmõistega. Vastavalt tuleb ka määruse nr § 5 lg-t 6 mõista selliselt selles sätestatud

lisa- ja tulemustasu ülempiir vallavanema suhtes ei kehti ning volikogul on KOKS § 22 lg 1 p-st

19 ja määruse nr 2 § 5 lg-st 8 tulenevalt pädevus määrata lisatasu ka suuremana kui 20%

vallavanema igakuisest töötasust.

34. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kuna lisatasu määramine on kaebaja suhtes

soodustav, siis ei olnud otsuse põhjendamise kohustus sama ulatuslik kui koormava haldusakti

andmisel. On vähemalt kaheldav, kas vastustaja saab hiljem asuda väitma enda antud ja isiku

suhtes soodustava haldusakti õigusvastasust üksnes põhjendamispuudusele viidates, kui haldusakt

kolmandate isikute õigusi ei puuduta.

Käeoleval juhul seondub kaebajale lisatasu määramise otsus avaliku huviga kohaliku omavalitsuse

eelarve vahendite säästlikuks ja otstarbekaks kasutamiseks. Samas ei puuduta otsus Mäksa valla

elanike õigusi. Kahtlemata puuduks valla elanikel kaebeõigus volikogu otsuse vaidlustamiseks

halduskohtus, kuna otsus ei saa rikkuda nende subjektiivseid õigusi. Volikogu ja tema liikmete

vastutus eelarve ebaotstarbeka kasutamise eest, kui see jääb volikogu otsustusõiguse piiresse,

piirdub riskiga, et järgmistel valimistel ei osutu nad volikogu liikmeks valituks. Ka võimalus, et

kaebaja saanuks volikogu istungil osutada vajadusele esitada otsuses kaalutlused lisatasu

määramise ja suuruse kohta, ei pane vastutust volikogu otsuse koostamise eest vallavanemale.

Kaebaja osalemine endale lisatasu määramise ettepaneku tegemisel ja selle arutamisel volikogu

istungi aga võib olla vastuolus korruptsiooniseaduses sätestatud toimingupiiranguga, mistõttu on

kaheldav, kas lisatasu määramise arutelul või otsuse vormistamisel passiivseks jäämine on talle

üleüldse etteheidetav.

Nõustuda tuleb sellega, et kaebajale määratud lisatasu võimalikku ülemäärasust kompenseerib, et

tegemist oli ühekordse lisatasuga, mis volikogu istungi protokollist nähtuvalt määrati mitte ühe

kuu, vaid pikema perioodi jooksul täiendavate tööülesannete täitmise eest. Seega oli ühekordse

lisatasu toime mõnevõrra sarnane, sellega kui lisatasu oleks määratud igakuiselt väiksemas

määras.

35. Eeltoodu alusel on ringkonnakohus seisukohal, et kaevatava otsuse tegemisel pidi vastustaja

lähtuma HMS § 66 lg-s 2 sätestatud reeglitest. Kuna otsuses ei ole sedastatud sättes nimetatud

tingimuste esinemist, siis puudus alus lisatasu määramise otsuse kehtetuks tunnistamiseks.

36. Halduskohus on põhjendatult leidnud, et otsuse kehtetuks tunnistamine ei ole õiguspärane ka

juhul, kui põhjendamispuuduse tõttu ning põhjusel, et lisatasu määramine ei olnud õigustatud,

siiski asuda seisukohale, et kaebajale määrati lisatasu õigusvastaselt.

Otsuse kehtetuks tunnistamisel on vastustaja tuginenud sellel, et kaebaja oli teadlik talle lisatasu

määramise õigusvastasusest. Ringkonnakohtu hinnangul ei luba kohtumenetluses tuvastatud

asjaolud sellist järeldust. Kaebajale ei saa omistada arusaamist lisatasu määramise keelatusest

olukorras, kus määramise otsustas selleks pädev iseseisev haldusorgan ja puuduvad tõendid selle

kohta, et kaebaja esitas ebaõigeid andmeid oma tegeliku tööpanuse kohta. Otsuses põhjenduste

esitamata jätmist ei saa aga vastustaja kaebajale ette heita. Kaebajale oli küll teada, et vähemalt

osa valla elanikke ja volikogu liikmeid on vastu talle lisatasu määramisele, kuid vastuseisust ei

järeldu veel tingimata otsuse materiaalne õigusvastasus. Ka vastustaja toodud põhjendustel ei ole

otsuse õigusvastasus ilmne, mistõttu ei ole alust lugeda kaebajat õigusvastasusest teadlikuks või

heita ette mitteteadmist tema enda süül, vaatamata kaebaja õigusalasele haridusele.

Seetõttu pidanuks vastustaja siiski arvestama kaebaja usaldusega, et lisatasu määramise otsus jääb

kehtima. Otsuses ei ole kaalutud avalikku huvi lisatasu määramise kehtetuks tunnistamiseks ja

kaebaja usaldust otsuse kehtima jäämiseks. Seega on vastustaja jätnud siinkohal kaalutlusõiguse

teostamata ning kaevatav otsus on selles osas põhjendamata ja õigusvastane.

37. Eeltoodu alusel on ringkonnakohus seiskohal, et halduskohus on põhjendatult rahuldanud

E. Madala kaebuse.

Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata.

38. Ringkonnakohus tagastab E. Madalale 13. juuni 2017. a ja 4. oktoobri 2017. a

menetlusdokumendi lisana esitatud tõendid, kuna neist ei nähtu asja lahendamisel olulist teavet.

39. Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

E. Madal taotleb apellatsioonimenetluses õigusabikuluna 1035 euro väljamõistmist vastustajalt.

Riigikohtu järjekindla praktika (vt RKHK 28. juuni 2017. a otsus asjas nr 3-3-1-73-16, p 47)

kohaselt ei saa põhjendatud ja vajalikud menetluskulud kõrgemas kohtuastmes olla üldjuhul

suuremad kui eelmises kohtuastmes, sest kõrgema astme menetluses kulub õigusabi osutajal asjaga

tegelemiseks eeldatavasti vähem aega. Halduskohtus on kaebajale õigusabi osutanud samuti

A. Eichenbaum ning kaebaja on taotlenud õigusabikuluna 150 euro väljamõistmist. Pidades

silmas, et halduskohus rahuldas kaebuse, E. Madal ise apellatsioonkaebust ei esitanud ning vaidles

Mäksa valla apellatsioonkaebusele vastu tuginedes juba halduskohtus esitatud argumentidele ja

halduskohtu otsuse põhjendustele, ei pea ringkonnakohus põhjendatuks kujunenud praktikast ka

käesoleval juhul kõrvale kalduda. Seetõttu tuleb Mäksa vallalt E. Madala kasuks

aepllatsioonimenetluse kulude katteks välja mõista 150 eurot. Ülejäänud osas jäävad E. Madala

kulud tema enda kanda.

Madis Ernits

Einar Vene

Tanel Saar

allkirjastatud digitaalselt allkirjastatud digitaalselt allkirjastatud digitaalselt