5-17-20/9 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

51720

Otsuse kuupäev

19. oktoober 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Saale Laos, Viive Ligi, Paavo

Randma ja Malle Seppik

Kohtuasi

Vabariigi Valitsuse 10. juuli 2017. a määruse nr 125 „Meremäe

valla, Mikitamäe valla ja Värska valla osas haldusterritoriaalse

korralduse muutmine ja Misso valla territooriumiosa

üleandmine“ ning 14. juuli 2017. a määruse nr 128 „Vabariigi

Valitsuse 10. juuli 2017. a määruse nr 125 „Meremäe valla,

Mikitamäe valla ja Värska valla osas haldusterritoriaalse

korralduse muutmine ja Misso valla territooriumiosa

üleandmine” ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse

nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine”

muutmine“ põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Mikitamäe Vallavolikogu 26. juuli 2017. a taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta rahuldamata Mikitamäe Vallavolikogu 26. juuli 2017. a taotlus tunnistada Vabariigi

Valitsuse 10. juuli 2017. a määruse nr 125 „Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska valla

osas haldusterritoriaalse korralduse muutmine ja Misso valla territooriumiosa üleandmine“

§ 1 lõiked 1 ja 2 põhiseadusvastaseks ning § 3 lõige 1 kehtetuks.

2. Jätta rahuldamata Mikitamäe Vallavolikogu 26. juuli 2017. a taotlus tunnistada Vabariigi

Valitsuse 14. juuli 2017. a määrus nr 128 „Vabariigi Valitsuse 10. juuli 2017. a määruse nr 125

„Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska valla osas haldusterritoriaalse korralduse

muutmine ja Misso valla territooriumiosa üleandmine” ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a

määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine” muutmine“

põhiseadusvastaseks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 7. juunil 2016. a vastu haldusreformi seaduse (HRS), mis jõustus 1. juulil 2016.

2. Tuginedes HRS § 9 lõikele2, algatas Vabariigi Valitsus Mikitamäe valla haldusterritoriaalse

korralduse muutmise. 15. veebruaril 2017 tegi Rahandusministeerium Vabariigi Valitsuse nimel

Mikitamäe vallale ettepaneku ühineda Meremäe valla, Värska valla ja Misso valla Luhamaa nulgaga

(Hindsa, Koorla, Kriiva, Leimani, Lütä, Mokra, Määsi, Napi, Pruntova, Põrtsõ, Saagri, Saagrimäe,

5-17-20

Savimäe, Tiastõ, Tiilige, Toodsi, Tserebi ja Väiko-Tiilige külad) uueks haldusüksuseks Võru

maakonnas nimega Setomaa vald (468,7 km2, elanikke 3586).

3. 11. mail 2017 otsustas Mikitamäe Vallavolikogu esitada Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta

Põlva maavanemale ja Võru maavanemale negatiivse arvamuse.

4. 15. juuni 2017 istungil tegi Vabariigi Valitsus protokollilise otsuse nr 27, mille punkti 3.10

kohaselt otsustas jätkata haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise menetlust

Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska valla ühendamiseks ning Misso valla territooriumiosa

(Hindsa, Koorla, Kossa, Kriiva, Leimani, Lütä, Mokra, Määsi, Napi, Pruntova, Põrstõ, Saagri,

Tiastõ, Tiilige, Tserebi, Toodsi külad) üleandmiseks Värska valla koosseisu ning määrata

moodustuva omavalitsusüksuse nimeks Setomaa vald (pindala 460,8 km2, elanikke 3577).

5. Vabariigi Valitsus võttis 10. juulil 2017. a vastu määruse nr 125 „Meremäe valla, Mikitamäe valla

ja Värska valla osas haldusterritoriaalse korralduse muutmine ja Misso valla territooriumiosa

üleandmine“ (edaspidi määrus nr 125). Määruse nr 125 § 1 lõike 1 järgi moodustatakse Meremäe

valla, Mikitamäe valla ja Värska valla ühinemise teel uus haldusüksus, mis sama paragrahvi teise

lõike kohaselt hakkab kandma nime Setomaa vald. Määruse nr 125 § 5 lõike 2 kohaselt jõustuvad

§ 1 lõiked 1 ja 2 Setomaa valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval.

6. Vabariigi Valitsus võttis 14. juulil 2017. a vastu määruse nr 128 „Vabariigi Valitsuse 10. juuli

2017. a määruse nr 125 „Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska valla osas haldusterritoriaalse

korralduse muutmine ja Misso valla territooriumiosa üleandmine” ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli

1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine” muutmine“

(edaspidi määrus nr 128). Määrusega nr 128 täiendati määruse nr 125 paragrahvi 1 lõikega 21, mille

kohaselt arvati moodustatav Setomaa vald Võru maakonna koosseisu, ja §ga 11, mille järgi arvati

Mikitamäe vald ja Värska vald Põlva maakonna koosseisust Võru maakonna koosseisu.

7. 26. juulil 2017 esitas Mikitamäe Vallavolikogu Riigikohtule taotluse, milles palus tunnistada

määrused nr 125 ja 128 põhiseaduse (PS) §dega 154 ja 158 vastuolus olevaks ning kehtetuks.

11. augustil 2017 esitas Mikitamäe Vallavolikogu Riigikohtule täiendatud taotluse, milles palus

alternatiivina tunnistada määruse nr 125 § 1 lõiked 1 ja 2 põhiseadusvastaseks ning § 3 lõige 1

kehtetuks.

MIKITAMÄE VALLAVOLIKOGU TAOTLUS

8. Taotleja leiab, et määrused on vastuolus Mikitamäe valla PS §des 154 ja 158 sätestatud

tagatistega ning PS §ga 3 ja § 87 punktiga 6. Määruste andmisel ei ole arvestatud põhiseaduslikke

tagatisi täpsustavate seadusesätetega, samuti on koheldud Mikitamäe valda ebavõrdselt.

Sundühendamine riivab Mikitamäe valla enesekorraldusõigust tõsiselt, kuna lõpetab tema

õigussubjektsuse, jättes seejuures nõuetekohaselt arvestamata Mikitamäe Vallavolikogu ja valla

elanike arvamuse. Taotleja vaidlustab ühe alternatiivina määrused tervikuna, kuna määruste sätted

on omavahel seotud ning suunatud Mikitamäe valla sundühendamisele Meremäe valla, Luhamaa

nulga ja Värska vallaga.

9. Elanike arv ei ole sundühendamise otsustamisel määrav. Vabariigi Valitsusel on sundühendamise

otsustamisel HRS § 9 lõigetest 2 ja 9 tulenev kaalutlusruum. Sundühendamisel peab olema

positiivne mõju, lähtudes Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludest, ning see peab olema otstarbekas Mikitamäe valla võimekuse tagamiseks.

2(17)

5-17-20

10. Vabariigi Valitsusel on haldusterritoriaalse korralduse muutmisel põhiseadusest (PS §ga 154

tagatud enesekorraldusõigus) ja seadusest (HRS § 9 lõige 2 ja lõike 9 punkt 2) tulenev ulatuslik

põhjendamiskohustus, mille järgimine on oluline, sest üksnes põhjendatud määruste

põhiseaduspärasust saab kohus tõhusalt kontrollida. Asjaolude tuvastamisel on Vabariigi Valitsus

seotud uurimispõhimõttega, olles kohustatud välja uurima kõik olulised asjaolud ja vajaduse korral

koguma selleks tõendeid. Kuna määrused lõpetavad Mikitamäe valla õigussubjektsuse, Vabariigi

Valitsusel on lai kaalutlusõigus, otsustamise kriteeriumid on abstraktsed ning taotleja ja tema

elanikud on sundühendamise vastu, on Vabariigi Valitsusel keskmisest ulatuslikum uurimis-,

põhjendamis- ja tõendamiskohustus. Tuleb ära näidata, millised ja millises valdkonnas on

Mikitamäe valla võimekuses puudujäägid ning kuidas konkreetselt toob sundühendamine kaasa

puudujääkide kõrvaldamise.

11. Mikitamäe vald leiab, et ka põhiseaduslikkuse kontroll peab olema praegusel juhul range, kuna

sundühendamisega lõpetatakse Mikitamäe valla õigussubjektsus, Vabariigi Valitsus ei ole tuginenud

igakülgsetele andmetele ning määrused on olemuselt üksikaktid. Taotleja hinnangul on Riigikohus

kohtuasjas nr 341316 leidnud, et määruste õiguspärasus sõltub sellest, kas Vabariigi Valitsus on

määruste andmisel õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja õigesti teostanud kaalutlusõigust.

Kaalumisõiguse teostamist ja asjakohaste asjaolude tuvastamise õigsust ei ole võimalik kontrollida

vähem intensiivse põhiseaduspärasuse kontrolli puhul. Seaduse ja selle täitmiseks antava

täitevvõimu akti konkreetsusaste on erinev, seetõttu ei saa piirduda määruste põhiseaduspärasuse

kontrollimisel ilmselgete vigade kontrolliga. Sellisel juhul jääks Mikitamäe vald ilma efektiivsest

õiguskaitsest.

12. Vabariigi Valitsus on Mikitamäe sundühendamisel rikkunud põhjendamiskohustust ja

kaalutlusõigust, kuna ei ole põhjendanud, kuidas on sundühendamine vajalik ja otstarbekas

Mikitamäe valla haldusvõimekuse tagamiseks. Samuti ei ole Vabariigi Valitsuse ettepanekus

põhjendatud positiivset mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele.

13. Määruse nr 125 põhjendused sundühendamise mõjude kohta on napid, need ei ole tõendatud

konkreetsete uuringutega ega arvesta Mikitamäe vallaga seotud asjaoludega. Põhjendused tuginevad

üldisele eeldusele, et suurem omavalitsusüksus on parem. Samuti on määruse nr 125 põhjendused

koostatud tagantjärele, mistõttu ei pruugi need kajastada Vabariigi Valitsuse tegelikke kaalutlusi.

Kohtulikult kontrollitavad põhjendused piirduvad 15. juuni 2017. a protokollilise otsuse

seletuskirjaga ja ei ole piisavad. Vabariigi Valitsuse vastused taotleja negatiivsele arvamusele on

ebaõiged ning enamiku kriteeriumite puhul on üksnes märgitud, et Mikitamäe valla seisukohad ei

ole argumenteeritult põhjendatud. Korduvalt on viidatud kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise

soodustamise seaduse (KOÜS) § 4 lõikele 1, mille järgi peab moodustatav Setomaa vald tagama

teenuste kättesaadavuse varasemaga samal tasemel. KOÜS § 4 lõige 1 on deklaratiivne säte, mis ei

anna omavalitsusüksusele ega selle elanikele garantiisid. Mikitamäe vald ei saanud põhjendada,

miks Vabariigi Valitsuse hüpoteetilised käsitlused sundühendamise positiivsetest mõjudest ei pea

paika.

14. Vabariigi Valitsus on eiranud Mikitamäe valla ja tema elanike arvamust sundühendamise kohta,

mis on vastuolus ETHS § 7 lõike 5 punktiga 3 ja PS §ga 158. 26.–29. jaanuaril 2017 toimunud

rahvaküsitlusel olid nii Mikitamäe kui ka Meremäe elanikud küll ühtse Setomaa poolt, kuid mitte

ülekaalukalt. Küsitluse ajal ei olnud teada, et ühendamise korral arvatakse Mikitamäe vald liikumist

Põlvamaa koosseisust Võru maakonna koosseisu. Maakondliku kuuluvuse muudatus selgus alles

määruse eelnõu seletuskirjast. 23.–24. aprilli 2017 rahvaküsitlusel olid Mikitamäe valla elanikud

ülekaalukalt (92% hääletanutest, küsitluses osales 18,75% hääleõiguslikest elanikest)

sundühendamise vastu ning taotleja arvestas elanike arvamust. Kuna Vabariigi Valitsus ei arvestanud

3(17)

5-17-20

sundühendamise otsustamisel elanike arvamust, muutub sisutühjaks PS § 158 ja Euroopa kohaliku

omavalitsuse harta artiklist 5 tuleneva garantii. Valitsus on jätnud taotleja negatiivses arvamuses

esitatud põhjendused tähelepanuta või sisuliselt ümber lükkamata.

15. Mikitamäe vald on iseseisvalt haldussuutlik, korraldades ja juhtides kohalikku elu ning täites

seadusest tulenevaid ülesandeid. Puuduvad põhjendused, kuidas paraneksid moodustatavas vallas

kompetentsid, ning üksnes seto identiteedi- ja kultuuriruum sundühendamist ei õigusta. Setomaa

vald ei ole territoriaalselt sidus ja asustussüsteemilt terviklik, samuti pole suur osa Mikitamäe valla

aladest üldse seto identiteedi- ja kultuuriruumiga seotud. Seto kultuur on elujõulisem, kui see ei ole

vaid ühe valla edendamise küsimus. Kuna ühendatud vald arvatakse Võru maakonna koosseisu, siis

arvatavasti hakkab koostöö Põlva maakonnaga olema keeruline, mis tähendab nii Mikitamäe kui ka

Värska valla jaoks arengus suurt tagasilööki.

16. Mikitamäe vald leiab, et ühinemisega kaasneb negatiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludele. Vabariigi Valitsus on möönnud negatiivset mõju järgmiste kriteeriumite osas: nõrgad

omavahelised sidemed ja keskuse puudumine; moodustatav vald ei oleks haldusterritoriaalselt

ühtne; kõik vajalikud põhiteenused on olemas Mikitamäe, Meremäe ja Värska vallas eraldi ning

kolme valla senine koostöö ja sünergia teenuste osutamisel on olnud nõrk; erinevus rännetes ja

transpordikorralduses ning ühinemisel puudub positiivne demograafiline mõju. Vabariigi Valitsus ei

arvesta, et seto alad ei ole ajalooliselt olnud ühe haldusüksuse koosseisus ning seni erinevates

valdades seto kultuuri edendamiseks tehtud tegevused on olnud konkureerivad, ühe valla all

tegutsemisel koonduvad need aga mõnda üksikusse piirkonda ja kogu piirkond tervikuna sellest ei

võida. Ka Vabariigi Valitsus on määruse nr 125 seletuskirjas nõustunud, et moodustuva valla

territoorium ei ole varem olnud halduskorralduslikult haldusüksus, mistõttu on valitsemispraktikad

nõrgad.

17. Samuti on Vabariigi Valitsus möönnud, et suure tõenäosusega on ka edaspidi Misso valla

Luhamaa nulga ning Meremäe valla elanikud rohkem seotud praeguse Võrumaaga, sh Vastseliinas

pakutavate teenustega ning Võrus kui maakonna keskuses pakutavaga. Samas on suur osa

Mikitamäe valla elanikest igapäevaselt seotud Räpina ja Põlvaga. Värska on küll kõige suurem

keskus Setomaal, kuid kindlasti ei muutu see kõigi elanike jaoks loogiliseks tõmbekeskuseks. Seega

on elanike seisukohast oluliseks väljakutseks igapäevaste teenuste korraldus, mida tuleb arvestada

elutingimuste mõju hindamisel. Mikitamäe vald pakub kvaliteetselt kõiki vajalikke avalikke

teenuseid ja valdade ühendamine toob kaasa teenuste kaugenemise, kuna ühendamise korral ei saa

jätkuda teenused samal kujul ning kindlasti kaasneb spetsialiseeritud teenuste optimeerimisega

nende koondamine vallakeskusesse. Lisaks on oluline maakondliku kuuluvuse küsimus, kuna

Mikitamäe vallast kui Võrust kõige kaugemast vallast on keeruline maakonna keskusesse Võrru

liikuda. Mikitamäe valla elanikud on harjunud asju ajama Põlvas või Räpinas ning sundühendatavad

piirkonnad on omavahel nõrgalt seotud. Seega on vaja nii transpordi- kui ka

kommunikatsioonikorralduses teha suuri muudatusi.

18. Sundühendamise tagajärjel tekib geograafiliselt väljavenitatud vald, kus on suured vahemaad,

ning sellise valla puhul ei ole võimalik viia teenuseid kaugesse vallakeskusesse. Seega ei too

ühinemine kaasa erilist spetsialiseerumisvõimet ning küsitav on tegutsemine organisatsiooniliselt

ühtse teenuspiirkonnana. Mikitamäe vallas tuleb arvestada ka seto kultuuriga mitteseotud

piirkondadega ning sundühendamine võib anda tõsise tagasilöögi nende alade elanike arvule.

Samuti on küsitav Mikitamäe kooli jätkusuutlikkus. Mikitamäe vallal on hea finantsvõimekus, mis

sundühendamise tulemusena langeb, kuna võib tekkida olukord, kus Mikitamäe vald peab teisi

järele aitama.

4(17)

5-17-20

19. Vabariigi Valitsus on kohelnud Mikitamäe valda põhjendamatult ebavõrdselt võrreldes Loksa

linnaga, mis on elanike arvu poolest sarnases olukorras, kuid Mikitamäe vallast vähem võimekas.

Loksa linna, aga ka Luunja ja Nõo valla sundühendamata jätmisega möönis valitsus, et

miinimumsuuruse kriteerium ei ole määrav. Sarnaselt Loksa linnaga puudub ka Mikitamäel

ühtekuuluvustunne, sidusus ning terviklik teenuspiirkond ja asustussüsteem sundühendatavate

valdadega.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Vabariigi Valitsus

20. Mikitamäe Vallavolikogu taotlus tuleb jätta rahuldamata, sest vaidlusalused määrused on

põhiseadusega kooskõlas ega riku Mikitamäe valla põhiseaduslikke tagatisi. Mikitamäe

Vallavolikogul puudub kaebeõigus nende sätete osas, mis ei puuduta Mikitamäe valda või mis ei saa

põhimõtteliselt Mikitamäe valla põhiseaduslikke tagatisi rikkuda. Määruste jõustumist ei ole vaja

peatada, kuna puuduvad erandlikud asjaolud või olulised negatiivsed tagajärjed õiguskorrale.

21. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei tohi olla meelevaldne, seetõttu saab kontrollida, kas

määruste andmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid, valitud põhiseaduspärast eesmärki

teeniv ja seda saavutada aitav lahendus ning kuulatud ära vastava omavalitsusüksuse arvamus.

Haldusreformi seadusest tulenevalt on haldusterritoriaalse korralduse muutmise eesmärgiks

parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning seda eesmärki aitab

saavutada vähemalt 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuste moodustamine. Haldusreformi

rakendamisel lähtutakse muu hulgas riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse

korraldamisel.

22. Vabariigi Valitsus algatas haldusterritoriaalse korralduse muutmise kõigi miinimumsuuruse

kriteeriumile mittevastavate kohaliku omavalitsuse üksuste suhtes. Seejuures oli keskseks

küsimuseks, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava

omavalitsusüksuse ühendamine täidab kõige paremini haldusreformi eesmärki ja on suurima

positiivse mõjuga ETHS § 7 lõike 5 asjaolusid arvestades. Seaduses sätestatud kohaliku

omavalitsuse üksuse miinimumsuuruse nõudest võis kõrvale kalduda üksnes põhjendatud

erandjuhtudel. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aitaks saavutada HRS § 1 lõikes 2

sätestatud eesmärki ainult siis, kui selle tagajärjel ei paraneks mitte ühegi haldusterritoriaalse

korralduse muutmise määruses nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise

võimekus.

23. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ei pea olema ülekaalukat positiivset mõju kõigile

ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Asjaolusid tuleb hinnata kogumis ja kokkuvõttes peab olema

positiivseid mõjusid negatiivsetest enam, seetõttu võib Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse

korralduse muutmise otsustada ka siis, kui üksikutes aspektides on näidatud võimalikud neutraalsed

või negatiivsed tendentsid, mis on aruka juhtimise käigus võimalik ümber pöörata.

24. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole välistatud isegi siis, kui selle tagajärjel ei

paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise

võimekus. HRS § 9 lõige 9 annab Vabariigi Valitsusele õiguse menetlus lõpetada, kuid see ei ole

Vabariigi Valitsuse kohustus. Vabariigi Valitsus hindab ühendamise otstarbekust ja vajalikkust ning

mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele igas ühendamise olukorras eraldi, seetõttu ei saa

mõne omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine olla põhiseadusvastane põhjusel,

et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse mõne teise omavalitsusüksuse suhtes. Kuna

5(17)

5-17-20

omavalitsusüksus ei ole põhiõiguste kandja, ei saa see tugineda võrdse kohtlemise põhimõttele.

Seejuures elab Mikitamäe vallas üksnes 985 elanikku võrreldes Loksa 2738 elanikuga ning alla

1000 elanikuga omavalitsusüksuse puhul ei saa pikas perspektiivis haldussuutlikkuse jätkumist ega

tõusu eeldada.

25. Vabariigi Valitsus võib lõpetada enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise üksnes

juhul, kui omavalitsusüksuse negatiivne arvamus on põhjendatud. Volikogu ülesanne on

põhjendada, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei paranda avalike teenuste osutamist mitte

üheski asjaomases alla 5000 elanikuga omavalitsusüksuses. Isegi kui ühinemise tagajärjel ei

paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi omavalitsusüksuse avalike teenuste osutamise võimekus, tuleks

määruse vaidlustamisel näidata, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada

riigivalitsemise reformi eesmärke.

26. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise pädevuse on seadusandja HRS §de 9 ja 13 kaudu

delegeerinud Vabariigi Valitsusele, mistõttu tuleb määruste põhiseaduspärasust kontrollides lähtuda

samadest põhimõtetest nagu seadusandja vastu võetud õigusakti puhul. Haldusterritoriaalse

korralduse muutmise kohtulik kontroll on piiratud. Kohus saab hinnata, kas Vabariigi Valitsus on

kaalutlusõigust kasutanud, järginud selle eesmärki ning piire, kuid ei saa Vabariigi Valitsuse asemel

hinnata haldusterritoriaalse korralduse muutmise otstarbekust ja mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele.

27. Mikitamäe valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid

nõudeid. Samuti kuulati ära ühendatavate omavalitsusüksuste arvamus. Mikitamäe vald esitas

Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta arvamuse, mida Vabariigi Valitsus analüüsis

haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel. Kuigi Vabariigi Valitsus ei olnud kohustatud

lähtuma haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel elanike arvamusest, siis praegusel

juhul on lähtutud ühendamise otsustamisel oluliselt ka kohalike elanike tahtest. 26.–29. jaanuaril

2017 piirkonnas korraldatud rahvaküsitluse tulemuste järgi pooldas kohalike elanike ülekaalukas

enamus Setomaa valla moodustamist. Samuti lähtuti elanike arvamusest määruse nr 128

vastuvõtmisel, s.o Setomaa valla maakondliku kuuluvuse otsustamisel. Asjakohatud on Mikitamäe

Vallavolikogu väited, nagu oleks Vabariigi Valitsus pidanud lähtuma Mikitamäe vallas 23.–

24. aprillil 2017 toimunud küsitluse tulemustest, kuivõrd Vabariigi Valitsusel pole haldusreformi

seaduse järgi sellist kohustust ning nimetatud küsitlusest võttis osa üksnes 18,75% hääleõiguslikest

elanikest.

28. Vabariigi Valitsus kaalus erinevaid asjaolusid ja huvisid ning leidis, et Mikitamäe valla

sundühendamisel on kokkuvõttes positiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele ning see

on vajalik ja otstarbekas Mikitamäe valla võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsus tugines

sundühendamise mõjude hindamisel kohalikke olusid hästi tundvate ekspertide hinnangutele ning

võttis arvesse haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas esitatud mõjuhinnanguid.

29. Vabariigi Valitsus tõi määruse nr 125 seletuskirjas välja Mikitamäe Vallavolikogu negatiivse

arvamuse põhjendused ning esitas vastused ja selgitused, miks ei pea neid argumente piisavalt

kaalukateks või negatiivset mõju piisavalt põhjendatuks. Vabariigi Valitsus ei pea vajalikuks korrata

määruse seletuskirja põhjendusi ning palub kohtul käsitada seletuskirja arvamuse osana. Kuna

sundühendamise menetluse lõpetamiseks põhjenduste väljatoomine on omavalitsusüksuse kohustus,

on põhjendamatud taotluse etteheited sundühendamiseks piisavate põhjenduste puudumise kohta.

Mikitamäe valla taotluses ei ole näidatud, et ühegi sundühendatava omavalitsusüksuse võimekus ei

parane või et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi

eesmärke. Meremäe vald, Värska vald ega Misso valla Luhamaa nulk ei ole väitnud, et

sundühendamise tõttu langeb avalike teenuste osutamise võimekus, mistõttu võib arvata, et kui

6(17)

5-17-20

haldusterritoriaalse korralduse muutmise tagajärjel ei paraneks mitte ühegi (või koguni halveneks

kõigi) määrustes nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuste võimekus osutada avalikke teenuseid, siis

oleks määrused vaidlustanud kõik vallad, kelle haldusterritoriaalset korraldust määrustega

muudetakse. Vaidlusalused määrused ei saa olla põhiseadusvastased ka põhjusel, et Vabariigi

Valitsus lõpetas menetluse Loksa linna suhtes, kelle puhul leiti, et ühinemisega kaasnevad

negatiivsed mõjud ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele kaaluvad üles võimalikud positiivsed mõjud.

30. Määruse nr 125 põhiseaduspärasuse hindamisel on asjakohatu taotluse väide, nagu rikuks

kaalumiskohustust asjaolu, et määruse seletuskiri valmis lõplikult pärast Vabariigi Valitsuse

protokollilise otsuse vastuvõtmist, millega otsustati omavalitsusüksuste ühendamine. Sellisel viisil

omavalitsusüksuste ühendamise kaalutlused sisaldusid suuremas osas juba Vabariigi Valitsuse

15. veebruaril 2017 omavalitsusüksustele edastatud sundühendamise ettepaneku seletuskirjas.

Mikitamäe Vallavolikogu väide, et Vabariigi Valitsus ei lähtunud tegelikult otsuse vastuvõtmisel

määruse nr 125 seletuskirjas esitatud põhjendustest, on oletuslik ja ebaõige, kuivõrd Vabariigi

Valitsusele esitati pärast 15. maid 2017 omavalitsusüksuste arvamused ja piirkondlike komisjonide

ettepanekud. Haldusreformi seadus ei näe ette, et Vabariigi Valitsusele oleks pidanud selles etapis

esitama ka lõpliku määruse nr 125 seletuskirja.

31. Määrused on materiaalselt põhiseaduspärased, kuna teenivad põhiseaduspärast eesmärki

parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid. Mikitamäe Vallavolikogu

taotluse rahuldamise korral jääks alles kolm kohaliku omavalitsuse üksust, mis ei täida

miinimumsuuruse kriteeriumi, kusjuures Meremäe ja Värska vallad ei ole määruste nr 125 ja 128

kehtetuks tunnistamist taotlenud. Samuti rikutaks taotluse rahuldamisel Misso valla põhiseaduslikke

tagatisi, kes kiitis heaks Vabariigi Valitsuse ettepaneku Setomaa valla moodustamiseks ning andis

sellest lähtuvalt nõusoleku oma territooriumiosa – Luhamaa nulga – üleandmiseks Värska valla

koosseisu.

Õiguskantsler

32. Õiguskantsler on seisukohal, et määruste vaidlustatud sätted on formaalselt ja materiaalselt

põhiseadusega kooskõlas, kuna määrustes ei esine sellise kaaluga puudusi, mis tingiksid

põhiseadusvastasuse, ning Mikitamäe valla sundühendamist Meremäe valla ja Värska vallaga ei saa

pidada ilmselgelt põhjendamatuks.

33. Mikitamäe Vallavolikogu põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus on lubatav. Vaidlusalused

määrused on nii vormilt kui ka sisult üldaktid. Need on vastu võetud Vabariigi Valitsuse määruse

vastuvõtmiseks ettenähtud vormis ja korras ning avaldatud Riigi Teatajas. Määrused kehtestavad

määramata ajaks kohaliku omavalitsuse autonoomia territoriaalse ulatuse ja osa Eesti

haldusterritoriaalsest korraldusest kui tervikust. Puudub vajadus kvalifitseerida määruseid

üldkorraldusena, mida saaks vaidlustada halduskohtus, kuna PSJKS § 7 võimaldab puudutatud

isikul määrust vaidlustada otse Riigikohtus ja seeläbi on tagatud tõhusam õiguskaitsevahend kui

halduskohtusse pöördumine. Ka mitmete teiste riikide konstitutsioonikohtud vaatavad kohaliku

omavalitsuse üksuste sundühendamisi läbi põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses.

34. Määrused riivavad väga intensiivselt PS §dega 154 ja 158 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse

piiratud individuaalse õigussubjektsuse ja enesekorraldusõiguse garantiisid. Enesekorraldusõigust

riivab see, et Mikitamäe vallale ei jäänud pärast määruste avaldamist 11. juulil 2017 ja 15. juulil

2017 aega ise otsustada valimistega seotud ning HRS § 12 lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimusi.

Seadusandja oleks pidanud kehtestama haldusreformi seaduses tähtajad omavalitsusüksuste

enesekorraldusõigust arvestades. Kuna omavalitsustelt ei saanud mõistlikult oodata vastavate

otsuste langetamist enne sundühendamise otsustamist Vabariigi Valitsuses, oleks Vabariigi Valitsusel

7(17)

5-17-20

olnud kohane otsustada sundühendamine aegsasti enne 15. juunit 2017, et jätta omavalitsusüksustele

faktiliselt aega omavahel kokkuleppimiseks. Samas ei saa eeldada, et läbirääkimistel oleks väikestel

omavalitsustel olnud võimalik endale soodsamaid tingimusi saavutada, seepärast ei saa eeltoodust

järeldada sundühendamise vastuolu põhiseadusega.

35. Mikitamäe vald esitas Vabariigi Valitsusele põhjendustega arvamuse, mistõttu oli vallale tagatud

PS §st 158 tulenev ärakuulamisõigus. Omavalitsusüksuse arvamus ei ole Vabariigi Valitsusele

sundühendamise otsustamisel õiguslikult siduv. Rahandusministeerium ei esitanud Mikitamäe

vallale enne määruste tegemist määruste eelnõu seletuskirja või vastuväiteid muul kujul, nagu

kohustab HRS § 9 lõige 10 koostoimes § 9 lõike 1 punktiga 2, kuid see ei too kaasa määruse

formaalset põhiseadusvastasust, sest seadusest ei tulenenud täiendava ärakuulamisõiguse andmise

nõuet ning ilmselt poleks ka täiendav ärakuulamine kaasa toonud sundühendamisest loobumist.

36. Kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine on materiaalselt

põhiseaduspärane, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ning aitab seda saavutada ehk on selle

saavutamiseks asjakohane. Sundühendamise eesmärk on parandada omavalitsusüksuste võimekust

osutada avalikke teenuseid ning see on põhiseaduspärane. Omavalitsusüksuste vastutus ja nõuded

neile pandud ülesannete täitmisel on tõusnud ja juba praeguste ülesannete täitmisega on

omavalitsusüksustel probleeme ning see nõuab organisatsioonilisi ümberkorraldusi ja

haldussuutlikkuse tõusu. Mastaabiefekti taotlemine on vajalik ka elanike arvu vähenemise tõttu.

37. Sundühendamiseks ei piisa üksnes omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumist, sest

HRS § 9 lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus hindama omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse

põhjendatust, seega on seadus pannud valitsusele kaalumiskohustuse. Tingimusel, et sealjuures

säilib kohalik omavalitsus kui institutsioon ehk oluliseks peetakse just kohaliku elu ülesannete

paremat täitmist, on Vabariigi Valitsusel sundliitmise otsustamisel lai kaalumisvabadus. Kohaliku

omavalitsuse üksus ei saa PSJKS § 7 alusel nõuda määruste tühistamist ainult põhjusel, et need on

vastuolus määruste aluseks oleva seadusega. Riigikohus saab hinnata ainult määruste vastavust

kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikele tagatistele. HRS § 9 lõike 2 kolmandas lauses nimetatud

kriteeriumid on sisuliselt omavalitsusüksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse riive

põhiseaduspärasuse kontrollimisel asjassepuutuvad aspektid, mida tuleks arvestada ka siis, kui need

ei oleks kehtestatud seadusega, ning millele omavalitsusüksus saab tugineda määruste

põhiseadusvastasust väites. Sundliitmise materiaalset põhiseaduspärasust kontrollides ei saa

Riigikohus asuda ise Vabariigi Valitsuse asemel uuesti asja lahendama – kohtuliku kontrolli ulatus

on piiratud.

38. HRS § 9 lg 2 kolmanda lause kohaselt peab sundühendamine muu hulgas olema vajalik ja

otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse

üksuse võimekuse tagamiseks. Paratamatult võib väiksema haldussuutlikkusega kohaliku

omavalitsuse üksusega sundliitmine tuua vähemalt esialgu kaasa languse parema toimetulekuga

kohaliku omavalitsuse üksuse haldussuutlikkuses. Ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse elanikel ei

ole subjektiivset õigust elada paremini kui teiste kohaliku omavalitsuse üksuste elanikel ning

halvemas olukorras olijate aitamiseks on mõningane ühtlustamine vajalik. Sundühendamise

põhiseaduspärasuse hindamise seisukohalt on määrav, kas Vabariigi Valitsusel on oluliste asjaolude

kaalumise järel piisav alus arvata, et üldjoones saab moodustuv kohaliku omavalitsuse üksus

mastaabiefekti tõttu hakkama ka nende esmatähtsate avalike teenuste kvaliteetse osutamisega,

millega mõni sundühendamisel olev kohaliku omavalitsuse üksus hakkama ei saa.

39. Enamik ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludest ja hinnang finantsvõimekusele nõuavad

Vabariigi Valitsuselt prognoosotsuste tegemist, mida ei saa tõendada, vaid üksnes põhjendada.

8(17)

5-17-20

HRS § 9 lõike 9 punkti 2 kohaselt on ka kohaliku omavalitsuse üksusel negatiivse arvamuse

esitamisel põhjendamiskohustus ja seadus paneb Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas

kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud põhjendused on kaalukad ehk kas esinevad erakorralised

asjaolud, mis tugevalt toetavad prognoosi, et väikesest rahvaarvust hoolimata on vastav kohaliku

omavalitsuse üksus siiski piisavalt haldussuutlik. Vabariigi Valitsuse prognoosotsuse

põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuleb seetõttu piirduda küsimusega, kas sundühendamine on

ilmselgelt põhjendamatu. Prognoosotsust saab pidada meelevaldseks siis, kui see ei põhine millelgi

asjakohasel või põhineb peamiselt ilmselgelt asjakohatutel alustel.

40. Sundühendamise vajaduse üle ei saa otsustada vaid mõnede näitajate paremusele tuginedes,

seetõttu ei saa Mikitamäe valla mõningasest finantsilisest paremusest järeldada, et sundühendamine

oleks HRS § 9 lõike 2 kolmanda lausega vastuolus. Mastaabiefekt on otsesemalt seotud elanike

arvuga. Parem finantsvõimekus võimaldab mastaabiefekti puudumist küll mõneti kompenseerida,

kuid see võib negatiivselt mõjutada kulude kokkuhoidu.

41. Õiguskantsler möönab, et määruse nr 125 seletuskiri võinuks olla põhjalikum põhjenduste

esitamisel ning Mikitamäe valla vastuväidete ümberlükkamisel (eriti finantsvõimekuse ja avalike

teenuste osutamise taseme osas). Mis puudutab määruses nr 128 Mikitamäe maakondliku kuuluvuse

muutmist, siis Vabariigi Valitsusel oli valida, kas muuta Mikitamäe valla maakondlikku kuuluvust

või Värska ja Meremäe valdade maakondlikku kuuluvust. Mõlema valikuga kaasnenuks Mikitamäe

valla arvamuses esile toodud probleemid, mistõttu võib pidada põhjendatuks, et Vabariigi Valitsus

lähtus valiku tegemisel rahvaküsitluse tulemusest. Ebatäpne on Mikitamäe valla väide, et elanike

arv ei mõjuta omavalitsusüksuse haldusvõimekust. Siseministeeriumi tellitud OÜ Geomedia

koostatud indeks ei tõesta, et rahvaarvult suuremad kohalikud omavalitsused oleksid

haldussuutlikumad, aga indeks ei anna ka võimalust väita, et nad seda ei ole. Samuti pole alust

arvata, et Vabariigi Valitsus on sundühendamise otsustamisel 15. juunil 2017 lähtunud muudest

kaalutlustest kui need, mis sisalduvad määruste seletuskirjades.

42. Kuigi Loksa linna iseloomustavaid olulisi näitajaid arvestades võimaldab Loksa linna Kuusalu

vallaga sundühendamata jätmine seada kahtluse alla Vabariigi Valitsuse järjekindluse kaalumise

teostamisel ja tekitab kahtluse kaalutlusõiguse võimalikust kuritarvitamisest poliitilistel põhjustel, ei

tulene sellest aga teiste kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamise põhiseadusvastasus. Võrdse

kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud, kui haldusorgan ei korda isiku kasuks viga, mille ta on teinud

mõne teise isiku puhul.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

43. Vabariigi Valitsuse 10. juuli 2017. a määruse nr 125 „Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska

valla osas haldusterritoriaalse korralduse muutmine ja Misso valla territooriumiosa üleandmine“ § 1

lõiked 1 ja 2, § 3 lõige 1:

㤠1. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine

(1) Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska valla ühinemise teel moodustatakse uus

haldusüksus.

(2) Uue haldusüksuse nimeks määratakse Setomaa vald.

[---]

§ 3. Haldusüksuse piiri määramine ja kaardistamine

(1) Haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus moodustatava Setomaa valla piiriks on

§ga 2 muudetud senise Värska valla ning Meremäe valla ja Mikitamäe valla piir, välja

arvatud nende omavahelises osas.“

9(17)

5-17-20

44. Vabariigi Valitsuse 14. juuli 2017. a määrus nr 128 „Vabariigi Valitsuse 10. juuli 2017. a määruse

nr 125 „Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska valla osas haldusterritoriaalse korralduse

muutmine ja Misso valla territooriumiosa üleandmine“ ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a

määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“:

“§ 1. Vabariigi Valitsuse 10. juuli 2017. a määruse nr 125 „Meremäe valla, Mikitamäe

valla ja Värska valla osas haldusterritoriaalse korralduse muutmine ja Misso valla

territooriumiosa üleandmine” muutmine

Vabariigi Valitsuse 10. juuli 2017. a määrust nr 125 „Meremäe valla, Mikitamäe valla ja

Värska valla osas haldusterritoriaalse korralduse muutmine ja Misso valla territooriumiosa

üleandmine” muudetakse järgmiselt:

1) määruse preambul sõnastatakse järgmiselt:

„Määrus kehtestatakse Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 71 lõigete 2‒5 alusel.”;

2) paragrahvi 1 täiendatakse lõikega 21 järgmises sõnastuses:

„(21) Moodustatav Setomaa vald arvatakse Võru maakonna koosseisu.”;

3) määrust täiendatakse §ga 11 järgmises sõnastuses:

„§ 11. Mikitamäe valla ja Värska valla maakondliku kuuluvuse muutmine

Mikitamäe vald ja Värska vald arvatakse Põlva maakonna koosseisust Võru maakonna

koosseisu.”.

§ 2. Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi

haldusüksuste nimistu kinnitamine” muutmine

Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määrusega nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste

nimistu kinnitamine” kinnitatud „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut” muudetakse

järgmiselt:

1) Põlva maakonna valdade loetelust jäetakse välja sõnad „Mikitamäe,” ja „Värska”;

2) Võru maakonna valdade loetelust jäetakse välja sõna „Meremäe,”;

3) Võru maakonna valdade loetellu lisatakse sõna „Setomaa,”.

§ 3. Määruse jõustumine

Määrus jõustub Setomaa Vallavolikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

45. Kohtuasjas on vaidluse all Vabariigi Valitsuse määruste põhiseaduspärasus, millega muudetakse

Mikitamäe valla haldusterritoriaalset korraldust, piire, nime ja maakondlikku kuuluvust ning Eesti

territooriumi haldusüksuste nimistut. Kolleegium käsitleb kõigepealt Mikitamäe Vallavolikogu

taotluse lubatavust (I) ja hindab seejärel Vabariigi Valitsuse määruste vaidlusaluste sätete kooskõla

põhiseadusega (II ja III).

I

46. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus

põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või

selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

47. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel

esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §s 7

nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega

(Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 341809, punkt 44). Kohaliku

omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule

10(17)

5-17-20

esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega

(kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus asjas nr 341316, punkt 81).

48. 26. juulil 2017. a esitas Mikitamäe Vallavolikogu Riigikohtule taotluse, milles palus tunnistada

määrused nr 125 ja 128 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks. Riigikohus jättis 2. augusti 2017. a

määrusega Mikitamäe Vallavolikogu 26. juuli 2017. a taotluse käiguta, kuna puudusid taotluse

lubatavust kinnitavad tõendid. Taotlusest ega sellele lisatud dokumentidest ei nähtunud, et

Mikitamäe Vallavolikogu oleks Riigikohtule taotluse esitamist otsustades hääletanud taotluse

lõppteksti üle.

49. 8. augustil 2017 võttis Mikitamäe Vallavolikogu vastu otsuse nr 17, mille punkti 2 kohaselt

täiendati 26. juuli 2017. a taotlust, paludes alternatiivselt tunnistada määruse nr 125 § 1 lõiked 1 ja 2

ning § 3 lõige 1 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks. Mikitamäe Vallavolikogu 8. augusti 2017. a

istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 11-st Mikitamäe Vallavolikogu liikmest 6.

Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule

esitatava taotluse lõpptekstiga.

50. Riigikohtule 11. augustil 2017 esitatud täiendatud taotluses leiab Mikitamäe Vallavolikogu, et

Vabariigi Valitsuse määrus nr 125 või selle § 1 lõiked 1 ja 2, § 3 lõige 1 ning määrus nr 128 on

vastuolus PS §st 154 tuleneva kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega ja PS §st 158

tuleneva ärakuulamisõigusega.

51. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et Mikitamäe Vallavolikogu taotlus on lubatav.

II

52. Vabariigi Valitsuse pädevus otsustada määrusega valdade ja linnade haldusterritoriaalse

korralduse ning haldusüksuse piiride ja nime muutmine, samuti kinnitada määrusega haldusüksuste

nimistu ja teha selles muudatusi, tuleneb Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest (ETHS § 71

lõiked 2–4, § 3 lõige 1). Vabariigi Valitsuse pädevuses on ka valla või linna maakondliku kuuluvuse

muutmise otsustamine (ETHS § 71 lõige 5). Valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse

muudatuste ettevalmistamine ja elluviimine haldusreformi rakendamisel aastatel 2016–2018 on

reguleeritud haldusreformi seaduses (HRS § 27). Riigikohus hindas haldusreformi seaduses

sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseaduspärasust kohtuasjas

nr 341316 ning leidis, et nimetatud seadus on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas,

v.a HRS § 24 lõike 1 teine lause, mis reguleeris haldusterritoriaalse korralduse muutmise

rahastamist (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus

asjas nr 341316).

53. Kohtuasjades nr 51721, 51722 ja 51723 tehtud otsustes jäi Riigikohus kohtuasjas nr 341316

haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse kohta võetud seisukohtade juurde ja hindas seda, kas

Vabariigi Valitsuse määrused olid vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ja kas kohaliku

omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel oli järgitud selleks

seaduses sätestatud nõudeid (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri

2017. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 56–64; asjas nr 51722/10, punktid 54–62 ja asjas

nr 51723/10, punktid 55–63). Riigikohus selgitas nimetatud kohtuasjades, milliseid seadusest

tulenevaid nõudeid pidi Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse

korralduse muutmisel järgima ning milline on kohtu pädevus Vabariigi Valitsuse otsustuse

põhiseaduspärasuse hindamisel (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri

11(17)

5-17-20

2017. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 67–75; asjas nr 51722/10, punktid 65–73 ja asjas

nr 51723/10, punktid 66–74). Tuginedes eelnimetatud kohtuotsustes toodud õiguslikele

põhjendustele, hindab kolleegium alljärgnevalt seda, kas vaidlusalune määrus on vastu võetud

kooskõlas formaalsete nõuetega ning kas Mikitamäe valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel

on järgitud selleks seaduses sätestatud nõudeid.

III

54. Taotleja leiab, et määrus nr 125 tervikuna või alternatiivselt selle § 1 lõiked 1 ja 2 ning § 3 lõige

1 ja määrus nr 128 tervikuna rikuvad Mikitamäe valla PS § 154 lõikes 1 ja §s 158 sätestatud tagatisi.

Taotleja märgib, et on vaidlustanud määrused tervikuna põhjusel, et määruste sätted on omavahel

seotud ja suunatud Mikitamäe, Värska ja Meremäe valla ning Misso valla Luhamaa nulga

ühendamisele.

55. Kolleegium märgib, et Mikitamäe valla enesekorraldusõiguse piirang tuleneb eelkõige määruse

nr 125 § 1 lõikest 1, mis toob kaasa uue haldusüksuse moodustamise olemasolevate Meremäe,

Mikitamäe ja Värska valla ühinemise teel, mistõttu senine Mikitamäe vald kui avalik-õiguslik

juriidiline isik lõpeb. Kolleegium nõustub taotlejaga, et määruse nr 125 ülejäänud sätted ning

määrus nr 128 on seotud määruse nr 125 § 1 lõikest 1 tuleneva haldusterritoriaalse korralduse

muutmisega, kuid mitte kõik ülejäänud määruse nr 125 sätted ei piira taotleja enesekorraldusõigust,

mistõttu võtab kolleegium aluseks taotluse teise, täpsustatud alternatiivi. Enesekorraldusõigust

piiravaks saab pidada ka määruse nr 125 § 1 lõiget 2, mille järgi määratakse moodustatava valla

nimeks Setomaa vald, määruse nr 125 § 3 lõiget 1, mille järgi kaotatakse senine omavaheline piir

ühinevate valdade vahel, samuti määruse nr 128 § 2 punkti 1, mille järgi jäetakse Mikitamäe valla

nimi välja Eesti territooriumi haldusüksuste nimistust.

56. Määruse nr 128 §ga 1 lisatakse määrusesse nr 125 sätted, mille kohaselt arvatakse Mikitamäe

vald Põlva maakonna koosseisust Võru maakonna koosseisu (määruse nr 125 § 11) ning

moodustatav Setomaa vald Võru maakonna koosseisu (määruse nr 125 § 1 lõige 21), samuti

täiendatakse määruse nr 125 päist viitega normile, mis volitab Vabariigi Valitsust otsustama valla

maakondliku kuuluvuse muutmist (ETHS § 71 lõige 5). Määruse nr 128 § 3 reguleerib määruse

jõustumist. Nende sätete kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigust piirav iseloom nõuaks

eraldi põhjendamist, kuid ei saa välistada, et valla maakondlik kuuluvus võib tähendada erisusi valla

toimimises. Kuna enesekorraldusõiguse piirang tuleneb eelkõige määruse nr 125 § 1 lõikest 1 ja

taotleja ei põhjenda ülejäänud vaidlustatud sätete iseseisvat vastuolu põhiseadusega, siis kolleegium

ei hinda ülejäänud sätete põhiseaduspärasust eraldi.

57. Vabariigi Valitsus on kehtestanud vaidlusalused määrused seadusest tuleneva volitusnormi

(ETHS § 3 lõige 1 ja § 71 lõiked 2–5) alusel ning määrused on seaduses ettenähtud korras avaldatud

Riigi Teatajas. Kolleegium hindab alljärgnevalt seda, kas määruse § 1 lõikes 1 sätestatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmine on põhiseadusega kooskõlas ja Vabariigi Valitsus on

Mikitamäe valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel järginud seaduse nõudeid.

58. Vabariigi Valitsus algatas Mikitamäe valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise,

kuna rahvastikuregistri andmetel oli 1. jaanuari 2017. a seisuga Mikitamäe vallas 985 elanikku.

Vabariigi Valitsus tegi Mikitamäe vallale ettepaneku ühineda Meremäe ja Värska vallaga Võru

maakonna koosseisus olevaks Setomaa vallaks, millele oleks üle antud ka Misso valla

territooriumiosa, nn Luhamaa nulk. Ükski ühendatavatest valdadest ei olnud volikogu algatusel

ühinenud või liitunud, kuid ka Meremäe ja Värska valla elanike arv jäi alla kohaliku omavalitsuse

üksuse miinimumsuuruse kriteeriumit (1. jaanuari 2017. a seisuga vastavalt 1075 ja 1371 elanikku).

12(17)

5-17-20

Vabariigi Valitsuse ettepanekule ehk haldusterritoriaalse korralduse muutmise määruse eelnõule oli

lisatud seletuskiri, milles Vabariigi Valitsus põhjendas haldusterritoriaalse korralduse muutmist

(ETHS § 8 lõike 2 punkt 1).

59. Kuigi Mikitamäe ja Meremäe valla volikogud ei nõustunud Vabariigi Valitsuse ettepanekuga,

esitades selle kohta negatiivsed arvamused, otsustas Vabariigi Valitsus 15. juunil 2017. a jätkata

haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlust ning võttis 10. juulil 2017. a vastu määruse

nr 125. 14. juulil 2017 võttis Vabariigi Valitsus vastu ka määruse nr 128, millega muutis Mikitamäe

ja Värska valla maakondlikku kuuluvust, arvates vallad Võru maakonda, ning ühtlasi määras

moodustatava Setomaa valla kuuluvuse Võru maakonda. Määruse nr 125 § 1 lõike 3 kohaselt esitas

Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise põhjendused määruse

seletuskirjas, mis on kättesaadav Rahandusministeeriumi veebilehel http://haldusreform.fin.ee/vv-

algatatud-uhinemised. Ka määruse nr 128 seletuskiri on kättesaadav nimetatud veebilehel.

60. Määruse nr 125 § 1 lõike 1 alusel moodustatavas Setomaa vallas on 3577 elanikku. Vabariigi

Valitsus tugines ettepaneku tegemisel HRS § 9 lõike 3 punktile 2, mis lubab moodustada vähemalt

3500 elanikuga omavalitsusüksuse juhul, kui see moodustatakse vähemalt nelja ajalooliselt,

kultuuriliselt ja geograafiliselt seotud kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritooriumitest või

nende osadest ning moodustatav üksus piirneb Eesti Vabariigi ajutise kontrolljoonega maismaal

(riigipiiri seaduse § 22 lõike 1 tähenduses). Seejuures tuleb arvestada, et HRS § 9 lõike 3 kohaselt ei

tohi erandiks jäämisega kaasneda negatiivset mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele.

61. Vabariigi Valitsus selgitas määruse seletuskirjas põhjuseid, miks otsustati valida Mikitamäe,

Meremäe ja Värska valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks Setomaa valla moodustamine,

kuigi nii selle poolt kui vastu oli mitmeid argumente ning riigiasutustele esitati hulgaliselt

pöördumisi (määruse nr 125 seletuskirja lkd 5–6).

62. Valitsus märkis, et Setumaa on ajalooline piirkond, mis hõlmab Mikitamäe ja Värska valdu

Põlvamaal, Meremäe valda ja osa Misso vallast Võrumaal ning külasid, mis asuvad nimetatud

valdadega piirneval alal Vene Föderatsiooni territooriumil (määruse nr 125 seletuskirja lk 19).

Aastate jooksul on Mikitamäe, Värska ja Meremäe vald olnud osalisteks erinevates piirkonna

valdade ühinemise algatustes, kuid ei ole volikogude algatusel ühegi teise vallaga ühinenud. Värska

Vallavolikogu ja Mikitamäe Vallavolikogu kinnitasid muudetud kujul juba 2015. a väljatöötatud

ühinemislepingu, kuid Mikitamäe volikogu tegi seda 26. jaanuaril 2017. Seaduse järgi tuli volikogu

algatatud ühinemise taotlus esitada maavanemale hiljemalt 1. jaanuaril 2017 (HRS § 7 lõige 4).

63. Vabariigi Valitsus kaalus võimalust ühendada Värska ja Mikitamäe vald Räpina, Veriora ja

Meeksi vallaga (ühinesid volikogude algatusel Räpina vallaks) ning Meremäe vald Lasva,

Sõmerpalu, ja Võru valla ning Orava ja Vastseliina vallaga (ühinesid volikogude algatusel vastavalt

Võru vallaks ja Vastseliina vallaks, Vabariigi Valitsus ühendas kõik kokku Võru vallaks). Lõuna-

Eesti piirkondliku komisjoni soovitusel korraldasid Võru ja Põlva maavalitsused 2017. a jaanuaris

Värska, Mikitamäe ja Meremäe vallas ning Misso valla Luhamaa nulgas rahvaküsitluse, et selgitada

välja elanike arvamus nimetatud piirkonna üheks omavalitsusüksuseks ühendamise kohta. 68,1%

Mikitamäe valla elanikest (küsitluses osales 53%) eelistasid Setomaa valla moodustamist, selle

poolt olid ka ülejäänud valdade elanikud (60,9% Meremäe, 94,5% Värska ja 91,2% Luhamaa nulga

küsitlusele vastanud elanikest) (määruse nr 125 seletuskirja lkd 5–6).

64. Vabariigi Valitsus põhjendas, et Mikitamäe valla ühinemine Meremäe ja Värska valla ning

Luhamaa nulgaga aitab saavutada haldusreformi eesmärke, ja hindas ühinemise mõju ETHS § 7

lõikes 5 nimetatud asjaoludele (määruse nr 125 seletuskirja lkd 14–24). Valitsus tõstis esile, et

13(17)

5-17-20

piirkonnal on ühtne ajaloo-, kultuuri- ja identiteediruum, kuigi halduskorralduslikult ei ole tegemist

olnud ühtse piirkonnaga. Ühinevatel valdadel on erinevad tõmbekeskused ja nad ei moodusta ühtset

toimepiirkonda. Mikitamäe ja Värska vald on rohkem seotud Põlva linnaga, mille toimepiirkonda

Mikitamäe vald kuulub, Värska vald aga moodustab eraldiseisva toimepiirkonna. Seejuures on

Mikitamäe ja Värska valla vahel tihe tööränne. Meremäe ja Misso vald kuuluvad Võru linna

toimepiirkonda. Kuna kõik ühinevad vallad on äärelised alad ja oma toimepiirkonna keskustega

nõrgalt seotud, annaks ühinemine võimaluse tekkivat valda sisemiselt integreerida ja muuta elanike

toimemustreid, kuid arvestades elanike rändesuundumusi ja kommunikatsiooniruumi kasvu, ei ole

selline areng tõenäoline. Kuna piirkonnas puuduvad keskused, territoorium on suur ja geograafiliselt

väljavenitatud, on keeruline korraldada teenuste osutamist.

65. Siiski oli Vabariigi Valitsus seisukohal, et ühinenud vald suudaks ametnike spetsialiseerumise

võimalusi ja tugifunktsioonide mastaabiefekti ära kasutades avalikke teenuseid tõhusamalt osutada,

samuti arendada välja uusi keerulisemaid või suuremat teenusepiirkonda eeldavaid teenuseid.

Tõenäolisel tuleks lisaks vallasiseselt teenuste osutamisele jätkuvalt tagada elanikele võimalused

tarbida järgmise tasandi teenuseid harjumuspärastes liikumissuundades ning teha koostööd teiste

omavalitsusüksustega. Arendada tuleks multifunktsionaalseid keskusi, samal ajal tagada

spetsialiseeritud (teenusepiirkonna) teenuste kättesaadavus. Strateegiliste arendusteenuste

tsentraliseerimine võimaldab tõhustada valla igapäevast ja pikaajalist strateegilist juhtimist.

Võimalik on planeerida arendustegevusi senisest suuremal territooriumil, kus on rohkem elanikke ja

ressursse. Seni Setomaa Valdade Liidu kaudu toimuv koostöö muutub vallasiseseks, mis lihtsustab

otsustusprotsesse, kuid võib vähendada tegevuse rahastamist valdadeülestest eriprogrammidest.

Samas tõenäoliselt vajab ka ühinev omavalitsus arendustegevuseks ja investeeringuteks

kohaspetsiifilist lisarahastamist.

66. Määruse nr 128 seletuskirjas selgitas valitsus, et korraldas moodustatava Setomaa valla

maakondliku kuuluvuse otsustamiseks 12.–13. juulil 2017 asjaomaste omavalitsusüksuste elanike

seas küsitluse, mille tulemused näitasid, et enamik osalenutest eelistas Võru maakonda kuulumist

(osales 31,5% hääleõiguslikest elanikest, 59,1% oli Võru maakonda kuulumise poolt; seejuures olid

Põlva maakonda kuuluvate Mikitamäe ja Värska valla elanikud ulatuslikult Põlva maakonda

kuulumise poolt, vastavalt 90,8% ja 72,9% vastanutest). Valitsus märkis, et eelistas Setomaa valla

kuulumist Võru maakonda ka põhjusel, et ei tekiks Põlva maakonna lahusmaatükki Võru

maakonnas. Valitsus tõi välja, et omavalitsusüksuste koostööd maakonna tasandil, samuti neile

ühiseks täitmiseks antavaid ülesandeid, on parem täita ühtsel territooriumil.

67. Mikitamäe Vallavolikogu esitas ettepaneku kohta negatiivse arvamuse, milles leidis, et

Mikitamäe vald on iseseisvalt haldussuutlik ja haldusreformi eesmärk on täidetud ilma ühinemiseta,

samuti on ühinemisel negatiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Ka elanikud on

Vabariigi Valitsuse algatatud ühinemise vastu. Maavalitsuste korraldatud küsitluses olid Mikitamäe

elanikud küll Setomaa valla moodustamise poolt, kuid mitte ülekaalukalt. Samuti ei olnud küsitluse

toimumise ajal veel teada, et ühinemisega kaasneb maakondliku kuuluvuse muutmine, mis ei

arvesta Mikitamäe ja Värska valla elanike pendelrände suundade ja tõmbekeskustega. 2017. a

aprillis toimunud küsitlusel osales 161 inimest (18,75% Mikitamäe valla hääleõiguslikest elanikest),

kellest 91,2% oli Vabariigi Valitsuse ettepaneku vastu, ning seetõttu tühistas volikogu 11. mail 2017

otsuse, millega oli kinnitanud ühinemisleping Värska vallaga.

68. Vallavolikogu leidis, et seto identiteedi- ja kultuuriruum ei ole ühendamiseks piisav õigustus.

Haldusterritoriaalselt ei ole Mikitamäe vald olnud Värska valla, veel vähem aga Meremäe valla ja

Luhamaa nulgaga kunagi seotud. Ühinemist ei toeta ka valdade asustussüsteem ega elanike

igapäevane ränne. Suur osa Mikitamäe vallast ei ole seto kultuuriruumiga seotud ning on

14(17)

5-17-20

orienteeritud Räpina-Põlva-Tartu suunale. Ühendatavate valdade koostöö on nõrk või pingeline,

mistõttu ühinemine hoopis nõrgestab piirkonda. Koostööd on vaja teha Põlva maakonnas asuvate

naabervaldadega, mis on maakondliku kuuluvuse muutmisel keerulisem. Ühinemine ei muuda

teenuste osutamist tõhusamaks ega võimalda ametnike suuremat spetsialiseerumist, kuna vahemaad

valla sees on suured ja teenuste osutamine kulukas, ametnikud juba praegu optimaalselt

spetsialiseeritud. Samuti hakkab mastaabiefekt tööle alates 5000 elanikust. Ühinemisel tuleb

elanikel teenuseid tarbida elukohast kaugemal, mistõttu ühinemine mõjub halvasti ka

demograafilisele olukorrale ning suuri kulutusi tuleb teha transpordisüsteemi ümberkorraldamisele.

Pigem negatiivne mõju on ühinemisel ka ettevõtluskeskkonnale ning finantsvõimekusele, kuna

Mikitamäe valla elanike laenukoormus suureneb võrreldes olukorraga, kui Mikitamäe vald jääks

iseseisvaks. Ühinemise korral lõpetaks tõenäoliselt tegevuse Mikitamäe Kool.

69. Vabariigi Valitsuse hinnangul ei olnud vallavolikogu arvamuses esitatud põhjendused ühinemise

negatiivse mõju kohta piisavalt kaalukad selleks, et menetlus lõpetada. Vabariigi Valitsus käsitles

määruse nr 125 seletuskirjas vallavolikogu põhjendusi ning esitas oma seisukohad nende kohta

(määruse nr 125 seletuskirja lkd 26–30). Valitsus märkis, et valdadel on ühine toimiv kultuuriruum

ja arendatakse ühiseid huve Setomaa Valdade Liidu kaudu ning vallavolikogu väide, et piirkonna

elanikel puudub ühtekuuluvustunne, ei ole veenev. Demograafilistele protsessidele ja

ettevõtluskeskkonnale on ühinemisel pigem positiivne mõju. Mastaabiefekt mõjub ka 3500

elanikuga vallas positiivselt valla haldussuutlikkusele ja teenuste osutamise võimekusele. Valitsus

viitas KOÜS §le 4, mille järgi peab moodustunud kohaliku omavalitsuse üksus tagama valla või

linna elanikele avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt varasemal tasemel.

Omavalitsusüksustest endist sõltub, kuidas korraldatakse teenuste pakkumist ühinemisjärgses vallas.

Igapäevateenuste kohapeal osutamise säilitamiseks on võimalik moodustada teenusekeskused,

samuti võib asjaomane volikogu otsustada moodustada osavald. Valitsus nõustus, et

transpordisüsteem on vaja tõenäoliselt ümber korraldada, kuid seda tuleb teha enamiku ühinemiste

puhul. Ühinemise tõttu riigi toetuste (sh haridustoetuste) vähenemine kompenseeritakse (KOÜS § 6

lõiked 6–9). Koolivõrgu ümberkorraldamine on omavalitsuste pädevuses, ühinemine iseenesest ei

ole põhjuseks kooli sulgemisele.

70. Eeltoodud asjaolusid arvestades on kolleegium seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Mikitamäe

valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid.

71. Kuigi Vabariigi Valitsus ei saanud üldjuhul teha ettepanekut haldusterritoriaalse korralduse

muutmiseks viisil, et ühinemise või liitumise tulemusel moodustuks alla 5000 elanikuga

omavalitsusüksus, võis valitsus HRS § 9 lõike 3 erandeid kohaldades esitada haldusterritoriaalse

korralduse muutmise ettepaneku ka alla miinimumsuuruse kriteeriumi jääva omavalitsusüksuse

moodustamiseks (vt Riigikohtu 4. oktoobri 2017. a otsus kohtuasjas nr 51721/10, punkt 70;

nr 51722/10, punkt 68 ja nr 51723/10, punkt 69).

72. Kolleegium märgib, et Vabariigi Valitsus hindas Mikitamäe valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmise otsustamisel Värska ja Meremäe valla ning Luhamaa nulgaga ühinemise mõjusid

ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ja põhjendas, kuidas ühinemine aitab saavutada

haldusreformi eesmärke. Vabariigi Valitsus hindas ka Mikitamäe Vallavolikogu põhjendusi

ühinemise negatiivse mõju kohta ja leidis, et need ei kaalu üles ühinemisega saavutatavat kasu

haldusreformi eesmärgi saavutamisele. Kolleegiumi hinnangul olid Vabariigi Valitsuse kaalutlused

Mikitamäe valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel asjakohased ning piisavad, et põhjendada

tehtud otsustust.

15(17)

5-17-20

73. Vabariigi Valitsuse kaalutlused Mikitamäe valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks

nähtuvad eelkõige määruse nr 125 seletuskirjast, kus on käsitletud ka volikogu negatiivses

arvamuses esitatud põhjendusi ja selgitatud, miks need ei ole piisavalt kaalukad, et menetlus

lõpetada. Kolleegium möönab, et määruse nr 125 seletuskirjas pole mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludele põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega, samuti on seletuskirja väited kohati

üldised ja oletuslikud. Seda ei saa aga pidada seaduse nõuete rikkumiseks, kuna seadus ei nõua, et

ühinemisel peaks olema positiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele, samuti on

Vabariigi Valitsuse hinnang ühinemise mõjudele tulevikku suunatud ning tegelikud mõjud sõltuvad

ka ühinevate omavalitsusüksuste tegevusest. Seejuures tuleb arvestada, et ka omavalitsusüksusel oli

HRS § 9 lõikest 9 tulenev põhjendamiskohustus negatiivse arvamuse esitamisel (vt Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri 2017. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 71 ja

74–75; nr 51722/10, punktid 69 ja 72–73; nr 51723/10, punktid 70 ja 73–74).

74. Taotleja leiab, et Vabariigi Valitsus on ühinemist põhjendud eelkõige seto identiteedi- ja

kultuuriruumiga, jättes samas tähelepanuta taotleja negatiivses arvamuses esitatud seisukoha, et seto

kultuuriruum ei hõlma kogu Mikitamäe valla territooriumi ning mõnedel küladel on teistsugune

identiteediruum. Kolleegium möönab, et Vabariigi Valitsus on pidanud ühist identiteedi- ja

kultuuriruumi Setomaa valla moodustamisel oluliseks, kuid see ei ole ainus põhjus Mikitamäe valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks. Määruse seletuskirjas on selgitatud, et arvestades

suuremat territooriumi ja elanike arvu, suudab moodustatav vald avalikke teenuseid tõhusamalt

osutada ja piirkonna arengut paremini planeerida. Vastuseks taotleja negatiivse arvamuse väitele on

valitsus märkinud, et Mikitamäe vald on seni samuti nagu teised ühinevad vallad ühist

kultuuriruumi ja ühishuve arendanud ning väide, et Mikitamäe valla mõnedel küladel on erinev

identiteediruum, ei näita piirkonnal ühinemiseks vajaliku ühtekuuluvustunde puudumist.

Kolleegium rõhutab, et kohus ei saa Vabariigi Valitsuse asemel hinnata seda, kas mõni teine

Mikitamäe valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise võimalus tooks kaasa positiivsema mõju

ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele või oleks otstarbekam haldusreformi eesmärgi

saavutamiseks (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri 2017. a otsus

asjas nr 51721/10, punkt 75; nr 51722/10, punkt 73; nr 51723/10, punkt 74).

75. Kolleegiumi arvates ei anna asjaolu, et määruse nr 125 seletuskiri ei olnud taotlejale enne

13. juulit 2017 kättesaadav, alust kahtluseks, et valitsus ei lähtunud Mikitamäe valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel seletuskirjas esitatud kaalutlustest. Kõik

määruse nr 125 seletuskirjas toodud asjaolud, kaasa arvatud taotleja negatiivne arvamus, olid

Vabariigi Valitsusele teada enne ühinemise otsustamist. Määruse nr 125 seletuskirjas ei ole tõesti

viidet sellele, kus saab tutvuda eksperdihinnanguga, millele seletuskirja järgi valitsuse hinnang

ühinemise mõjudele tugines. Riigikohtule esitatud arvamusele on Vabariigi Valitsus

eksperdihinnangu lisanud ja sellest ilmneb, et määruse nr 125 seletuskirjas korratakse ulatuslikult

eksperdihinnangu seisukohti. Seepärast ei tekita puudulik viide kahtlust Vabariigi Valitsuse tegelikes

kaalutlustes.

76. Kolleegiumi hinnangul on põhjendatud Vabariigi Valitsuse viide KOÜS §le 4, mille lõike 1 järgi

peab ühinemise tulemusel moodustunud omavalitsusüksus tagama valla või linna elanikele avalike

teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste

ühinemist. Sama paragrahvi lõike 2 järgi korraldatakse avalike teenuste osutamist kõikides

asustusüksustes, kus enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused. Tegemist on seadusest

tuleneva nõudega, mille täitmine on ühinemise tulemusena tekkinud vallale kohustuslik.

77. Kolleegium leiab, et taotlejale oli kooskõlas PS §ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ja võimalus

avaldada menetluses arvamust valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta.

16(17)

5-17-20

Omavalitsusüksuse negatiivse arvamusega pidi Vabariigi Valitsus arvestama HRS § 9 lõikest 9

tulenevalt, kuid negatiivne arvamus ei toonud automaatselt kaasa menetluse lõpetamist.

Omavalitsusüksuse elanike küsitluse tulemused ei ole haldusterritoriaalse korralduse muutmise

otsustamisel siduvad ning siduvuse nõue ei tulene ka PS §st 158 (Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus asjas nr 341316, punkt 136).

78. Vastuseks taotleja seisukohale, et Vabariigi Valitsus on Mikitamäe valda kohelnud meelevaldselt

ebavõrdselt, märgib kolleegium, et seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi

põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse

korralduse muutmata. Samuti ei saa võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks pidada seda, kui riik

ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri 2017. a otsus asjas nr 51721/10, punkt 96; asjas nr 51722/10,

punkt 93; asjas nr 51723/10, punkt 91).

79. Eeltoodust lähtudes leiab kolleegium, et Mikitamäe valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmisel järgis Vabariigi Valitsus seaduse nõudeid ning määruse nr 125 § 1 lõiked 1 ja 2 ning § 3

lõige 1 ja määrus nr 128 ei ole põhiseadusega vastuolus. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6,

jätab kolleegium Mikitamäe Vallavolikogu taotluse rahuldamata.

Priit Pikamäe, Viive Ligi, Saale Laos, Paavo Randma, Malle Seppik

17(17)