5-17-17/13 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

51717

Otsuse kuupäev

19. oktoober 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Saale Laos, Viive Ligi, Paavo

Randma ja Malle Seppik

Kohtuasi

Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 99 „Emmaste

valla, Hiiu valla, Käina valla ja Pühalepa valla osas

haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli

1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste

nimistu kinnitamine“ muutmine“ põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Emmaste Vallavolikogu 20. juuli 2017. a taotlus ja Pühalepa

Vallavolikogu 7. augusti 2017. a taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta rahuldamata Emmaste Vallavolikogu ja Pühalepa Vallavolikogu taotlused Vabariigi

Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 99 „Emmaste valla, Hiiu valla, Käina valla ja Pühalepa

valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse

nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõigete 1 ja 2

ning § 4 põhiseadusvastaseks ja § 2 lõike 1 kehtetuks tunnistamiseks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 7. juunil 2016. a vastu haldusreformi seaduse (HRS), mis jõustus 1. juulil 2016.

2. 31. jaanuari 2017. a määrusega nr 40 „Hiiu valla ja Käina valla osas haldusterritoriaalse

korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste

nimistu kinnitamine“ muutmine“ kinnitas Vabariigi Valitsus nimetatud valdade volikogude algatatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmise. Määruse nr 40 § 1 esimese lõike järgi moodustati Hiiu

valla ja Käina valla ühinemise teel uus haldusüksus, mis sama paragrahvi teise lõike järgi pidi

hakkama kandma nime Hiiumaa vald. Määruse nr 40 § 4 lõike 2 järgi pidi § 1 jõustuma

moodustatava Hiiumaa valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval.

3. Tuginedes HRS § 9 lõikele 2, algatas Vabariigi Valitsus Emmaste ja Pühalepa valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmise. 15. veebruaril 2017 tegi Rahandusministeerium Vabariigi

Valitsuse nimel Emmaste ja Pühalepa vallale ettepaneku ühineda Hiiu ja Käina vallaga uueks

haldusüksuseks Hiiu maakonna koosseisus nimega Hiiumaa vald (pindala 1023 km2, elanikke

9550).

5-17-17

4. Emmaste Vallavolikogu ja Pühalepa Vallavolikogu esitasid Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta

Hiiu maavanemale negatiivsed arvamused.

5. 15. juuni 2017. a istungil tegi Vabariigi Valitsus protokollilise otsuse nr 27, mille punkti 3

kohaselt otsustas jätkata haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise menetlust

Emmaste valla ja Pühalepa valla ühendamiseks Hiiu valla ja Käina vallaga ning määrata

moodustuva omavalitsusüksuse nimeks Hiiumaa vald.

6. Vabariigi Valitsus võttis 22. juunil 2017. a vastu määruse nr 99 „Emmaste valla, Hiiu valla, Käina

valla ja Pühalepa valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a

määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ (edaspidi

määrus). Määruse § 1 lõigete 1 ja 2 järgi otsustati uue haldusüksuse Hiiumaa valla moodustamine

Emmaste valla, Hiiu valla, Käina valla ja Pühalepa valla ühinemise teel. Uue haldusüksuse

moodustamine jõustub määruse § 6 lõike 2 kohaselt Hiiumaa Vallavolikogu valimistulemuste

väljakuulutamise päeval.

7. 20. juulil 2017 esitas Emmaste Vallavolikogu Riigikohtule taotluse määruse põhiseaduse

(PS) §dega 154 ja 158 vastuolus olevaks ning kehtetuks tunnistamiseks. 11. augustil 2017 esitas

Emmaste Vallavolikogu täiendatud taotluse, milles palus alternatiivselt tunnistada määruse § 1

lõiked 1 ja 2 ja § 4 põhiseadusega vastuolus olevaks ning § 2 lõike 1 põhiseadusega vastuolus

olevaks ja kehtetuks.

8. 7. augustil 2017. a esitas Pühalepa Vallavolikogu Riigikohtule taotluse määruse põhiseadusega

vastuolus olevaks ja kehtetuks tunnistamiseks Pühalepa valda puudutavas osas.

9. 21. augusti 2017. a määrusega liitis Riigikohus Emmaste ja Pühalepa vallavolikogu taotlused ühte

menetlusse, määrates põhiseaduslikkuse järelevalve asja numbriks 51717.

EMMASTE VALLAVOLIKOGU TAOTLUS

10. Taotleja leiab, et määrus on vastuolus Emmaste valla PS §des 154 ja 158 sätestatud tagatistega

ning PS §ga 3 ja § 87 punktiga 6. Määruse andmisel ei ole järgitud põhiseaduslikke tagatisi

täpsustavaid seadusesätteid, samuti on koheldud Emmaste valda ebavõrdselt. Sundühendamine

riivab tõsiselt Emmaste valla enesekorraldusõigust, kuna lõpetab selle õigussubjektsuse, jättes

seejuures nõuetekohaselt arvestamata Emmaste Vallavolikogu ning valla elanike arvamuse.

Emmaste vald on ühe alternatiivina vaidlustanud määruse tervikuna, kuna määruse sätted on seotud

ning suunatud Emmaste valla sundühendamisele Hiiu, Käina ja Pühalepa vallaga.

11. Elanike arv ei ole sundühendamise otsustamisel määrav. Vabariigi Valitsusel lasub

sundühendamise otsustamisel HRS § 9 lõigetest 2 ja 9 tulenev kaalutlusruum. Sundühendamisel

peab olema positiivne mõju, lähtudes Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludest, ning see peab olema otstarbekas Emmaste valla võimekuse tagamiseks.

12. Vabariigi Valitsusel on haldusterritoriaalse korralduse muutmisel põhiseadusest (PS §ga 154

tagatud enesekorraldusõigus) ja seadusest (HRS § 9 lõige 2 ja lõige 9 punkt 2) tulenev ulatuslik

põhjendamiskohustus, mille järgimine on oluline, sest kohus saab tõhusalt kontrollida üksnes

põhjendatud määruse põhiseaduspärasust. Asjaolude tuvastamisel on Vabariigi Valitsus seotud

uurimispõhimõttega, olles kohustatud välja uurima kõik olulised asjaolud ja vajaduse korral koguma

selleks tõendeid. Kuna määrus lõpetab omavalitsusüksuse õigussubjektsuse, Vabariigi Valitsusel on

lai kaalutlusõigus, otsustamise kriteeriumid on abstraktsed ning taotleja ja tema elanikud on

2(18)

5-17-17

sundühendamise vastu, on Vabariigi Valitsusel keskmisest ulatuslikum uurimis-, põhjendamis- ja

tõendamiskohustus. Tuleb näidata, millised ja millises valdkonnas on Emmaste valla võimekuses

puudujäägid ning kuidas konkreetselt toob sundühendamine kaasa puudujääkide kõrvaldamise.

13. Emmaste vald leiab, et ka määruse põhiseaduslikkuse kontroll peab olema praegusel juhul

range, kuna sundühendamisega lõpetatakse omavalitsusüksuse õigussubjektsus, Vabariigi Valitsus ei

ole tuginenud igakülgsetele andmetele ning määrus on olemuselt üksikakt. Taotleja hinnangul on

Riigikohus kohtuasjas nr 341316 leidnud, et määruse õiguspärasus sõltub sellest, kas Vabariigi

Valitsus on määruse andmisel õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja õigesti teostanud

kaalutlusõigust. Kaalumisõiguse teostamist ja asjakohaste asjaolude tuvastamise õigsust ei ole

võimalik hinnata vähem intensiivse põhiseaduspärasuse kontrolli puhul. Seaduse ja selle täitmiseks

antava täitevvõimu akti konkreetsusaste on erinev, seetõttu ei saa määruse põhiseaduspärasuse

kontrollimisel piirduda ilmselgete vigade kontrolliga. Sellisel juhul jääks Emmaste vald ilma

efektiivsest õiguskaitsest.

14. Vabariigi Valitsus on Emmaste valla ühendamisel rikkunud põhjendamiskohustust ja

kaalutlusõigust, kuna ei ole põhjendanud, kuidas on sundühendamine vajalik ja otstarbekas

Emmaste valla haldusvõimekuse tagamiseks. Samuti ei ole Vabariigi Valitsuse ettepanekus

põhjendatud positiivset mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele.

15. Vabariigi Valitsus eeldab, et Hiiu ja Käina valla ühinemisleping laieneb ka Emmaste vallale, ent

Emmaste vald ei ole selle lepingu pool. Isegi kui ühinemisleping sõlmitakse, võidakse selle alusel

moodustatavas vallas hiljem 2/3 häälteenamusega, st ilma Emmaste valla elanikega arvestamata,

lepingust kohe taganeda.

16. Määruse põhjendused sundühendamise mõjude kohta on napid, vastuolulised, ei ole tõendatud

konkreetsete uuringutega ega arvesta Emmaste vallaga seotud asjaolusid. Põhjendused tuginevad

üldisel eeldusel, et suurem omavalitsusüksus on parem. Samuti on määruse põhjendused koostatud

tagantjärele, mistõttu ei pruugi need kajastada Vabariigi Valitsuse tegelikke kaalutlusi. Kohtulikult

kontrollitavad põhjendused piirduvad 15. juuni 2017. a protokollilise otsuse seletuskirjaga ning ei

ole piisavad. Ka Vabariigi Valitsuse vastus taotleja negatiivsele arvamusele on üldine ega tugine

konkreetsetele faktidele. Märgitud on üksnes, et taotleja seisukohad ei ole põhistatud konkreetsete

objektiivsete argumentidega. Korduvalt on viidatud kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise

soodustamise seaduse (KOÜS) § 4 lõikele 1, mille järgi peab moodustatav Hiiumaa vald tagama

teenuste kättesaadavuse varasemaga samal tasemel. KOÜS § 4 lõige 1 on deklaratiivne säte, mis ei

anna omavalitsusüksusele ega selle elanikele garantiisid. Taotleja ei saanud põhjendada, miks

Vabariigi Valitsuse hüpoteetiline käsitlus sundühendamise positiivsetest mõjudest ei pea paika.

17. Vabariigi Valitsus on eiranud Emmaste valla ja selle elanike arvamust sundühendamise kohta,

mis on vastuolus ETHS § 7 lõike 5 punktiga 3 ja PS §ga 158. Emmaste valla elanikud olid

rahvaküsitlusel ülekaalukalt (72,5% hääletanutest) sundühendamise vastu, taotleja võttis seda

arvesse ning seda oleks pidanud arvestama ka Vabariigi Valitsus sundühendamise otsustamisel. See

muudab sisutühjaks PS § 158 ja Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artiklist 5 tuleneva garantii.

Valitsus on jätnud taotleja negatiivses arvamuses esitatud põhjendused tähelepanuta või sisuliselt

ümber lükkamata.

18. Emmaste vald on haldusvõimekas, korraldades ja juhtides iseseisvalt kohalikku elu ning täites

seadusest tulenevaid ülesandeid. Seletuskirja kohaselt on Emmaste vallal puudu näiteks sotsiaaltöö

eriprofiilid, arhitekt jne. Vald on ostnud sisse teenused, mille järele pole pidevat vajadust. See tagab

paremini kulude kokkuhoiu ja on kooskõlas haldusreformi eesmärgiga.

3(18)

5-17-17

19. Piirkondade arengueelduse kasutamine suures vallas takerdub väikese esindatuse taha. Ka asub

Emmaste vald piirkonna keskusest kaks korda kaugemal kui teised moodustatavad osavallad.

Emmaste vallal on iseseisvalt paremad võimalused konkurentsivõime suurendamiseks ja ühtlasema

piirkondliku arengu tagamiseks. Emmaste vald ei ole siiani tundnud puudust strateegilise arengu

spetsialisti teenustest, samas vajadusel ei takista miski vastava spetsialisti palkamist. Emmaste valla

head haldusvõimekust kinnitab ka OÜ Geomedia tehtud kohaliku omavalitsuse võimekuse uuring.

20. Emmaste vald leiab, et ühinemisega kaasnevad negatiivsed mõjud ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludele. Vabariigi Valitsus on jätnud arvestamata taotlejate põhjalikud vastuväited, kuigi on

möönnud negatiivset mõju piirkondlikule terviklikkusele, elanike elutingimustele, elanike

ühtekuuluvustundele ja transpordikorraldusele. Samuti on Vabariigi Valitsus nentinud, et

ühendatavate omavalitsusüksuste vahel on ajaloolised erinevused. Taotleja hinnangul nõrgeneks

sundühendamisel Emmaste kui ajaloolise kihelkonna keskuse staatus ning süveneks ääremaastumise

oht. Emmaste vald pakub 2. tasandi teenuskeskusena kõiki sellele tasandile vastavaid teenuseid.

Sundühendamise korral elanike elutingimused halvenevad, sest valla pakutavad teenused jäävad

elanikest kaugele. Isegi kui kohapeal tagatakse elanikele baasteenused, siis spetsialiseeritud teenuste

saamiseks tuleb minna saare teise otsa (rohkem kui 30 minutit autosõitu). Omavalitsuse

kaugenemine inimesest vähendab kohaliku võimu huvi elanikkonna vajadustega arvestada.

Keskvalitsuse finantseeringu vähenemine võib kaasa tuua omavalitsuse poolt pakutavate teenuste

mahu vähendamise ja kvaliteedi halvenemise. Elutingimused halvenevad ka seeläbi, et pärast

ühinemist peab Emmaste vald teiste valdade ebamõistlikke püsikulusid kandma ja

investeerimisvõimekus väheneb.

21. Emmaste valla elanikud on väga ühtehoidvad. Arvestades ka elanike küsitluse andmeid, pole

usutav, et tekib ühtekuuluvustunne ühendatavate valdade elanikega. Keskusest eemal asuva osavalla

esindajad ei saaks tagada oma kogukonna soovide elluviimist. Otsustamistasandile osavallakogu

lisandumine toob kaasa menetlustähtaegade pikenemise ning bürokraatia suurenemise. Pole usutav,

et ühendvallas tekib teenuste osutamise sünergia ja koostöö ning ühtlustub elanike võimalus saada

samalaadse kvaliteedi ja omaosalustasuga teenuseid ja valla poolt makstavaid toetusi. Emmaste

elanikele on ühinemise mõjude negatiivseks näiteks Hiiu valla ja Kärdla linnaga ühinenud

Kõrgessaare valla praegune olukord.

22. Emmaste vallal on olemas vajalik professionaalne võimekus, et tagada kõik vajalikud teenused.

Vabariigi Valitsuse ootus mastaabiefekti positiivsele mõjule ei ole põhjendatud. Statistikaameti

analüütikute järelduse kohaselt ei mõjuta elanike arv omavalitsusüksuse haldusvõimekust

(M. Servinski, K. Meres. “Statistiline kirjaoskus ehk kas suurem on parem”, 25.03.2015,

https://statistikaamet.wordpress.com/tag/haldussuutlikkus/). Keskuse ja asjaajamise koondumine

Kärdlasse sunniks pikemas perspektiivis ettevõtteid samuti Emmaste piirkonnast lahkuma.

Arvestades mandaatide osakaalu ja jaotust, otsustaksid ühisvalla investeeringute üle Kärdla ja

Käina, mis tähendab investeeringute vähenemist Emmaste piirkonna jaoks.

23. Elanike arv vallas väheneb, kuid usutav pole Vabariigi Valitsuse väide, et sihikindla strateegilise

juhtimise suunamise ja ettevõtluspoliitika väljatöötamisega on võimalik seda tendentsi pidurdada.

Ühinemise mõju oleks pigem negatiivne, sest uue valla keskus oleks kaugel ja keeruliselt

juurdepääsetav, teenused kaugeneksid ning kogukond ei saaks olla kindel, et piirkonda jäävad

põhikool ja lasteaia teenus sellises kvaliteedis nagu praegu. Emmaste Põhikooli kadumisega

väheneks valla piirkonna atraktiivsus elupaigana, samuti oleks ohus kogukonna kultuurielu ja

identiteet.

4(18)

5-17-17

24. Ka Vabariigi Valitsus on möönnud, et Emmaste valla piirkond on Kärdlaga nõrgalt seotud ja

Emmaste piirkonnast Kärdlasse jõudmiseks kulub rohkem aega kui mujalt Hiiumaalt. Kärdla on

Emmaste vallast 40–50 km kaugusel. Seega tooks sundühendamine nii elanikele kui ka vallale kaasa

märkimisväärse sõidukulude suurenemise.

25. Vabariigi Valitsus on kohelnud Emmaste valda põhjendamatult ebavõrdselt võrreldes Loksa

linnaga, mis on elanike arvu poolest sarnases olukorras, kuid Emmaste vallast vähem võimekas.

Loksa linna, aga ka Luunja ja Nõo valla sundühendamata jätmisega möönis valitsus, et

miinimumsuuruse kriteerium ei ole määrav. Vabariigi Valitsus põhjendas 6. juuli 2017. a

protokollilise otsuse seletuskirjas Haljala, Vihula, Nõo ja Luunja valla ning Keila linna suhtes

menetluse lõpetamist vajadusega tagada ühtne lähenemine.

PÜHALEPA VALLAVOLIKOGU TAOTLUS

26. Taotluse esitaja leiab, et määruses ette nähtud Pühalepa valla ühendamine Emmaste, Hiiu ja

Käina vallaga riivab ebaproportsionaalselt põhiseaduse (PS) §des 154 ja 158 sätestatud kohaliku

omavalitsuse üksuse individuaalse õigussubjektsuse garantiid.

27. Elanike arv ei ole sundühendamise otsustamisel määrav. Vabariigi Valitsusel lasub

sundühendamise otsustamisel HRS § 9 lõigetest 2 ja 9 tulenev kaalutlusruum. Vabariigi Valitsus on

praktikas möönnud, et miinimumkriteerium pole sundühendamisel määrav, jättes sundühendamata

mitu miinimumkriteeriumile mittevastavat omavalitsusüksust, sh Loksa linna ja Kuusalu valla.

Samas tuleb valdasid kohelda võrdselt ning sundühendamise otsustamisel ei saa poliitiline argument

olla ainus erandi tegemise alus. Sundühendamisel peab olema positiivne mõju, lähtudes ETHS § 7

lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning see peab aitama saavutada haldusreformi eesmärki, milleks on

iseseisev, haldussuutlik ja kvaliteetseid avalikke teenuseid tagav omavalitsusüksus.

28. Vabariigi Valitsus pidi näitama, milliseid konkreetseid eeliseid toob valdade sundühendamine

kaasa Pühalepa vallale või milliseid konkreetseid puudujääke soovitakse Pühalepa vallas

sundühendamisega kõrvaldada. Vabariigi Valitsusel oli võimalus otsustada, et erandile mittevastav

vald jätkab iseseisvana, kui vald on võimeline tagama seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks

vajaliku professionaalse võimekuse ja osutama kõigile kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele

kvaliteetseid avalikke teenuseid kooskõlas HRS § 1 lõikes 2 nimetatud haldusreformi eesmärgiga.

29. Taotleja viitab Riigikohtu kohtuasjale nr 341316, kus Riigikohus leidis, et määruse õiguspärasus

sõltub sellest, kas Vabariigi Valitsus on määruse andmisel õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja

õigesti teostanud kaalutlusõigust. Määruse põhiseaduspärasuse kontrollimisel ei saa lähtuda sellest,

mis oleks kokkuvõttes hea tervele Hiiumaale, vaid tuleb lähtuda küsimusest, kas ühendamine on

kasulik Pühalepa vallale ja selle elanikele. Juhul, kui Vabariigi Valitsus ei ole Pühalepa valda

puudutavas osas tuvastanud õigesti faktilisi asjaolusid ja teostanud kaalutlusõigust, on määrus

põhiseadusega vastuolus ning tuleks tunnistada Pühalepa valda puudutavas osas kehtetuks.

30. Määruse selgitused sundühendamise mõjude kohta on üldsõnalised ning kogu argumentatsioon

põhineb ideel, et ühtses Hiiumaa vallas oleks kõigil parem. Sellisel käsitusel lähenemisel pole

loogilist ega teaduslikku põhjendust. Määruse seletuskiri on pikk, raskesti loetav, sisaldab kordusi,

kantseliiti ja üldsõnalisi põhjendusi. Seletuskirjast ei nähtu, et Vabariigi Valitsus oleks hinnanud, kas

Pühalepa vallale toob sundühendamine kaasa pigem positiivsed või negatiivsed tagajärjed. Samuti ei

nähtu, miks pole Vabariigi Valitsus võtnud arvesse ühtegi Pühalepa valla negatiivses arvamuses

esitatud argumenti. Määruse seletuskirjast ei nähtu, millised faktid on Vabariigi Valitsus kindlaks

teinud ja millistest faktidest nähtuvalt teeb Vabariigi Valitsus järelduse, et Pühalepa vald ei tule

5(18)

5-17-17

iseseisvana ülesannete täimisega toime. Veel enam vajaks selgitamist, kuidas Pühalepa valla

ühendamine teiste Hiiumaa valdadega aitab parandada Pühalepa valla toimetulekut ning tagada

Pühalepa valla elanikele praegusest kvaliteetsemaid teenuseid. Määruse põhjendused on koostatud

tagantjärele, mistõttu ei pruugi need kajastada Vabariigi Valitsuse tegelikke kaalutlusi.

31. Pühalepa vald on juba praegu võimeline iseseisvalt korraldama ja juhtima kohalikku elu ning

täitma seadusest tulenevaid ülesandeid. Hiiumaa kohalike omavalitsusüksuste vahel toimib edukas

koostöö ning Pühalepa valla kaotamine seda koostööd ei paranda ega tõhusta. Pärast

sundühendamist teiste Hiiumaa valdadega on Hiiumaa valla võimekus tagada avalikke teenuseid

Pühalepa valla elanikele väiksem. Pühalepa vald on olnud väga pikalt iseseisev ja suurepäraselt

toimetulev vald, millel on ajalooline traditsioon ja kultuuripärand. Iseseisvate piirkondade

kaotamine on Hiiumaa kultuuripärandi ning iseseisvate ja mitmekesiste külade arengu

mahasurumine. Sundühendamisel moodustuks ebanormaalselt suure pindalaga vald (1023 km2), kus

nõrgeneb valla territoriaalne sidusus ja lähedus kohaliku eluga. Asjaolu, et vallas ei ela 5000

inimest, ei muuda Pühalepa valda kuidagi vähem võimekaks.

32. Pühalepa vald tagab enda ja naabervaldade elanikele hea kvaliteediga avalikud teenused ning

valla elanikud on valla juhtimise ja majandamisega rahul. Pühalepa vallas on tagatud haridus

põhihariduse tasandil, lasteaiateenus, sportimise võimalused ja huvitegevus nii lastele kui ka

täiskasvanutele. Samuti on tagatud sotsiaalteenused ning vallas on olemas planeerimis- ja

arendusvõimekus. Vabariigi Valitsus rõhutab sundühendamise positiivse aspektina mastaabiefekti,

kuid tegelikkuses tähendab see Pühalepa valla jaoks nii teenuste mahu kui ka kvaliteedi kaotust.

Sundühendamisega kaovad kohalikud lasteaiad, raamatukogud ja sotsiaalteenuste pakkumine. Valla

tulu läheb küll Hiiumaa hüvanguks, kuid vallaelanike jaoks tähendab see teenuste kättesaadavuse ja

mahu vähenemist, kvaliteedi halvenemist ning teiste piirkondade kulude kinnimaksmist. Taotleja

möönab, et valdade ühendamisel ühtlustuvad elanike võimalused saada samalaadse kvaliteedi ja

omaosalustasuga teenuseid, kuid leiab, et see toimub Pühalepa valla arvelt. Ebaõige on Vabariigi

Valitsuse väide, nagu ei suudaks Pühalepa valla olemasolevad spetsialistid oma suure töökoormuse

tõttu arendada süvendatult erinevaid valdkondi.

33. Pühalepa valla elanike osakaal kogu Hiiumaa valla seas annab praegustele Pühalepa valla

elanikele ainult neli mandaati 23-st, mille tõttu ei ole Pühalepa valla elanikel edaspidi sisuliselt

võimalik otsustada, kuidas oma kodukanti arendada. Vabariigi Valitsus on lähtunud eeldusest, et

suurem kohalik omavalitsus on haldussuutlikum kui väiksem. Tegelikkuses ei pruugi see nii olla, on

ka näiteid, kui väiksem vald on edukam kui suur vald. Kuna investeeringud liiguvad moodustatava

valla tõmbekeskusesse Kärdlasse, toob see Pühalepale kaasa ääremaastumise.

34. Pühalepa vald ei nõustu Vabariigi Valitsuse seisukohaga, et Pühalepa vallas tuleks sulgeda üks

kahest koolist. Vallal on olemas rahalised vahendid mõlema kooli ülalpidamiseks ning kooli

sulgemine poleks mõistlik ega optimaalne. Taotleja möönab, et kui kohalikul omavalitsusel ei ole

raha ja vajadust pidada ülal mitut kooli, siis tuleb üks või osa koole sulgeda. Juhul, kui koolides on

piisavalt õpilasi ja õpetajaid, kui on korda tehtud koolihooned ja raha koolide ülalpidamiseks, siis ei

ole mõistlik kooli lihtsalt põhimõtte pärast sulgeda. Kohalike haridusasutuste sulgemine kasvatab

elanike vajadust pendelrändeks.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Vabariigi Valitsus

6(18)

5-17-17

35. Vabariigi Valitsus leiab, et Emmaste Vallavolikogu ja Pühalepa Vallavolikogu taotlused tuleb

jätta rahuldamata, sest määruse vaidlustatud sätted on põhiseadusega kooskõlas ega riku Emmaste ja

Pühalepa valla põhiseaduslikke tagatisi.

36. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei tohi olla meelevaldne, seetõttu saab kontrollida, kas

määruse andmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid, valitud põhiseaduspärast eesmärki

teeniv ja seda saavutada aitav lahendus ning kuulatud ära vastava omavalitsusüksuse arvamus.

Haldusreformi seadusest tulenevalt on haldusterritoriaalse korralduse muutmise eesmärk parandada

omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning seda eesmärki aitab saavutada

vähemalt 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuste moodustamine. Haldusreformi

rakendamisel lähtutakse muu hulgas riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse

korraldamisel.

37. Vabariigi Valitsus algatas haldusterritoriaalse korralduse muutmise kõigi miinimumsuuruse

kriteeriumile mittevastavate kohaliku omavalitsuse üksuste suhtes. Seejuures oli keskseks

küsimuseks, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava

omavalitsusüksuse ühendamine täidab kõige paremini haldusreformi eesmärki ja on suurima

positiivse mõjuga ETHS § 7 lõike 5 asjaolusid arvestades. Seaduses sätestatud kohaliku

omavalitsuse üksuse miinimumsuuruse nõudest võis kõrvale kalduda üksnes põhjendatud

erandjuhtudel. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aitaks saavutada HRS § 1 lõikes 2

sätestatud eesmärki ainult siis, kui selle tagajärjel ei paraneks mitte ühegi haldusterritoriaalse

korralduse muutmise määruses nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise

võimekus.

38. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ei pea olema ülekaalukat positiivset mõju kõigile

ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Asjaolusid tuleb hinnata kogumis ja kokkuvõttes peab olema

positiivseid mõjusid negatiivsetest enam, seetõttu võib Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse

korralduse muutmise otsustada ka siis, kui üksikutes aspektides on esile tõstetud võimalikud

neutraalsed või negatiivsed tendentsid, mis on aruka juhtimise käigus võimalik ümber pöörata.

39. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole välistatud isegi siis, kui selle tagajärjel ei

paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise

võimekus. HRS § 9 lõige 9 annab Vabariigi Valitsusele õiguse menetlus lõpetada, kuid see ei ole

Vabariigi Valitsuse kohustus. Pole välistatud, et pärast haldusreformi jääb mõne kohaliku

omavalitsusüksuse elanike arv alla 5000, kuid kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole õigustatud

ootust, et tema suhtes menetlus lõpetatakse. Vabariigi Valitsus hindab ühendamise otstarbekust ja

vajalikkust ning mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele igas ühendamise olukorras eraldi,

seetõttu ei saa mõne omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine olla

põhiseadusvastane põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse mõne teise omavalitsusüksuse

suhtes. Kuna omavalitsusüksus ei ole põhiõiguste kandja, ei saa see tugineda võrdse kohtlemise

põhimõttele.

40. Vabariigi Valitsus võib lõpetada enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise üksnes

juhul, kui omavalitsusüksuse negatiivne arvamus on põhjendatud. Volikogu ülesanne on

põhjendada, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei paranda avalike teenuste osutamist mitte

üheski asjaomases alla 5000 elanikuga omavalitsusüksuses. Isegi kui ühinemise tagajärjel ei

paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi omavalitsusüksuse avalike teenuste osutamise võimekus, tuleks

määruse vaidlustamisel näidata, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada

riigivalitsemise reformi eesmärke.

7(18)

5-17-17

41. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise pädevuse on seadusandja HRS §de 9 ja 13 kaudu

delegeerinud Vabariigi Valitsusele, mistõttu tuleb määruse põhiseaduspärasust kontrollides lähtuda

samadest põhimõtetest nagu seadusandja vastu võetud õigusakti puhul. Haldusterritoriaalse

korralduse muutmise kohtulik kontroll on piiratud. Kohus saab hinnata, kas Vabariigi Valitsus on

kaalutlusõigust kasutanud, järginud selle eesmärki ning piire, kuid ei saa Vabariigi Valitsuse asemel

hinnata haldusterritoriaalse korralduse muutmise otstarbekust ja mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele.

42. Emmaste valla ja Pühalepa valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud

põhiseaduse formaalseid nõudeid. Samuti kuulati ära ühendatavate omavalitsusüksuste arvamus.

Emmaste ja Pühalepa vald esitasid Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta arvamused, mida Vabariigi

Valitsus analüüsis haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel. Asjakohatud on Emmaste

Vallavolikogu väited, nagu rikuks ärakuulamisõigust asjaolu, et Emmaste vald ühendati Hiiu,

Pühalepa ja Käina vallaga vaatamata Emmaste Vallavolikogu negatiivsele arvamusele ja asjaolule,

et Emmaste valla elanikud hääletasid ühinemise vastu. HRS ei keela sundühendamist olukorras, kus

omavalitsusüksuste elanikud on rahvaküsitlusel hääletanud sundühendamise vastu või kus

omavalitsusüksus esitab ühendamisettepanekule negatiivse arvamuse.

43. Vabariigi Valitsus kaalus erinevaid asjaolusid ja huvisid ning leidis, et Emmaste ja Pühalepa

valla sundühendamisel on positiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele ning see on

vajalik ja otstarbekas Emmaste ja Pühalepa valla võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsus tugines

sundühendamise mõjude hindamisel kohalikke olusid hästi tundvate ekspertide hinnangutele ning

võttis arvesse haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas esitatud ning Hiiu ja Käina valla

vabatahtliku ühinemise kohta tehtud mõjuhinnanguid.

44. Vabariigi Valitsus nimetas määruse seletuskirjas Emmaste Vallavolikogu ja Pühalepa

Vallavolikogu negatiivsete arvamuste põhjendused ning esitas vastused ja selgitused, miks ta ei pea

neid argumente piisavalt kaalukateks või negatiivset mõju piisavalt põhjendatuks. Vabariigi Valitsus

ei pea vajalikuks korrata määruse seletuskirja põhjendusi ning palub kohtul käsitada seletuskirja

arvamuse osana. Kuna sundühendamise menetluse lõpetamiseks põhjenduste esitamine on

omavalitsusüksuse kohustus, on põhjendamatud taotluste etteheited sundühendamiseks piisavate

põhjenduste puudumise kohta. Emmaste Vallavolikogu ja Pühalepa Vallavolikogu taotlustes ei ole

näidatud, et ühegi sundühendatava omavalitsusüksuse võimekus ei parane või et haldusterritoriaalse

korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi eesmärke. Asjakohatud on taotluste

väited, et ühinemise järel väheneks avalike teenuste kvaliteet ja kättesaadavus, kuna

omavalitsusüksustel on võimalik teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust tulevikus mõjutada.

Vaidlusalune määrus ei saa olla põhiseadusvastane ka põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas

menetluse Loksa linna suhtes, kelle puhul leiti, et ühinemisega kaasnevad negatiivsed mõjud

ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele kaaluvad üles võimalikud positiivsed mõjud.

45. Määruse põhiseaduspärasuse hindamisel on asjakohatu Emmaste Vallavolikogu taotluse väited,

nagu rikuks kaalumiskohustust asjaolu, et määruse seletuskiri valmis väidetavalt lõplikult pärast

Vabariigi Valitsuse protokollilise otsuse vastuvõtmist, millega otsustati lõplikult Emmaste valla,

Hiiu valla, Käina valla ja Pühalepa valla ühendamine. Määruses ette nähtud viisil

omavalitsusüksuste ühendamise kaalutlused sisaldusid suuremas osas juba Vabariigi Valitsuse poolt

15. veebruaril 2017 omavalitsusüksustele edastatud sundühendamise ettepaneku seletuskirjas,

mistõttu on Emmaste valla väide, et Vabariigi Valitsus tegelikult ei lähtunud otsuse tegemisel

määruse seletuskirjas toodud põhjendustest, oletuslik ja ebaõige.

46. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane, kuna aitab saavutada põhiseaduspärast eesmärki

parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid. Taotluste rahuldamise korral

8(18)

5-17-17

jääb Emmaste ja Pühalepa valla haldussuutlikkus parandamata ning 9 550 elanikuga

omavalitsusüksus loomata. Seejuures tuleb arvestada, et Hiiu ja Käina vald ei ole määrust

vaidlustanud, mistõttu rikutaks taotluse rahuldamisel Hiiu valla ja Käina valla põhiseaduslikke

tagatisi.

Õiguskantsler

47. Õiguskantsler on seisukohal, et määruse vaidlustatud sätted on formaalselt ja materiaalselt

põhiseadusega kooskõlas, kuna määruses ei esine sellise kaaluga puudusi, mis tingiksid

põhiseadusvastasuse, ning Emmaste ja Pühalepa valla sundühendamist Hiiu valla ja Käina vallaga ei

saa pidada ilmselgelt põhjendamatuks.

48. Emmaste Vallavolikogu ja Pühalepa Vallavolikogu põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus on

lubatav. Vaidlusalune määrus on nii vormilt kui ka sisult üldakt. See on vastu võetud Vabariigi

Valitsuse määruse vastuvõtmiseks ettenähtud vormis ja korras ning avaldatud Riigi Teatajas. Määrus

kehtestab määramata ajaks kohaliku omavalitsuse autonoomia territoriaalse ulatuse ja osa Eesti

haldusterritoriaalsest korraldusest kui tervikust. Puudub vajadus kvalifitseerida määrust

üldkorraldusena, mida saaks vaidlustada halduskohtus, kuna põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 võimaldab puudutatud isikul määrust vaidlustada otse

Riigikohtus ja seeläbi on tagatud tõhusam õiguskaitsevahend kui halduskohtusse pöördumine. Ka

mitmete teiste riikide konstitutsioonikohtud vaatavad kohaliku omavalitsuse üksuste

sundühendamisi läbi põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses.

49. Määrus riivab väga intensiivselt PS §dega 154 ja 158 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse

piiratud individuaalse õigussubjektsuse ja enesekorraldusõiguse garantiisid. Enesekorraldusõigust

riivab see, et Emmaste vallale ja Pühalepa vallale ei jäänud pärast määruse avaldamist 30. juunil

2017 aega ise otsustada valimistega seotud ning HRS § 12 lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimusi.

Seadusandja oleks pidanud kehtestama haldusreformi seaduses tähtajad omavalitsusüksuste

enesekorraldusõigust arvestades. Kuna omavalitsustelt ei saanud mõistlikult oodata vastavate

otsuste langetamist enne sundühendamise otsustamist Vabariigi Valitsuses, oleks Vabariigi Valitsusel

olnud kohane otsustada sundühendamine aegsasti enne 15. juunit 2017, et jätta omavalitsusüksustele

faktiliselt aega omavahel kokkuleppimiseks. Samas ei saa eeldada, et läbirääkimistel oleks väikestel

omavalitsustel olnud võimalik endale soodsamaid tingimusi saavutada, seepärast ei saa eeltoodust

järeldada sundühendamise vastuolu põhiseadusega.

50. Emmaste vald ja Pühalepa vald esitasid Vabariigi Valitsusele põhjendustega arvamused, mistõttu

oli vallale tagatud PS §st 158 tulenev ärakuulamisõigus. Omavalitsusüksuse arvamus ei ole

Vabariigi Valitsusele sundühendamise otsustamisel õiguslikult siduv. Rahandusministeerium ei

esitanud Emmaste ja Pühalepa vallale enne määruse tegemist määruse eelnõu seletuskirja või

vastuväiteid muul kujul, nagu kohustab HRS § 9 lõige 10 koostoimes § 9 lõike 1 punktiga 2, kuid

see ei too kaasa määruse formaalset põhiseadusvastasust, sest seadusest ei tulenenud täiendava

ärakuulamisõiguse andmise nõuet ning ilmselt poleks ka uus ärakuulamine kaasa toonud soodsama

sundühendamismääruse kehtestamist.

51. Kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine on materiaalselt

põhiseaduspärane, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ning aitab seda saavutada ehk on selle

saavutamiseks asjakohane. Sundühendamise eesmärk on parandada omavalitsusüksuste võimekust

osutada avalikke teenuseid ning see on põhiseaduspärane. Omavalitsusüksuste vastutus ja nõuded

neile pandud ülesannete täitmisel on suurenenud ja juba praeguste ülesannete täitmisega on

omavalitsusüksustel probleeme ning see nõuab organisatsioonilisi ümberkorraldusi ja

haldussuutlikkuse tõusu. Mastaabiefekti taotlemine on vajalik ka elanike arvu vähenemise tõttu.

9(18)

5-17-17

52. Sundühendamiseks ei piisa üksnes omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumist, sest

HRS § 9 lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus hindama omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse

põhjendatust, seega on seadus pannud valitsusele kaalumiskohustuse. Tingimusel, et sealjuures

säilib kohalik omavalitsus kui institutsioon ehk oluliseks peetakse just kohaliku elu ülesannete

paremat täitmist, on Vabariigi Valitsusel sundliitmise otsustamisel lai kaalumisvabadus. Kohaliku

omavalitsuse üksus ei saa PSJKS § 7 alusel nõuda määruse tühistamist ainult põhjusel, et see on

vastuolus määruse aluseks oleva seadusega. Riigikohus saab hinnata ainult määruse vastavust

kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikele tagatistele. HRS § 9 lõike 2 kolmandas lauses nimetatud

kriteeriumid on sisuliselt omavalitsusüksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse riive

põhiseaduspärasuse kontrollimisel asjassepuutuvad aspektid, mida tuleks arvestada ka siis, kui need

ei oleks kehtestatud seadusega, ning millele omavalitsusüksus saab tugineda määruse

põhiseadusvastasust väites. Sundliitmise materiaalset põhiseaduspärasust kontrollides ei saa

Riigikohus asuda ise Vabariigi Valitsuse asemel uuesti asja lahendama, sest kohtuliku kontrolli

ulatus on piiratud.

53. HRS § 9 lõike 2 lause 3 kohaselt peab sundühendamine muu hulgas olema vajalik ja otstarbekas

omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse

võimekuse tagamiseks. Paratamatult võib väiksema haldussuutlikkusega kohaliku omavalitsuse

üksusega sundliitmine tuua vähemalt esialgu kaasa parema toimetulekuga kohaliku omavalitsuse

üksuse haldussuutlikkuse vähenemise. Ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse elanikel ei ole

subjektiivset õigust elada paremini kui teiste kohaliku omavalitsuse üksuste elanikel ning halvemas

olukorras olijate aitamiseks on mõningane ühtlustamine vajalik. Sundühendamise

põhiseaduspärasuse hindamise seisukohalt on määrav, kas Vabariigi Valitsusel on oluliste asjaolude

kaalumise järel piisav alus arvata, et üldjoontes saab moodustuv kohaliku omavalitsuse üksus

mastaabiefekti tõttu hakkama ka nende esmatähtsate avalike teenuste kvaliteetse osutamisega,

millega mõni sundühendamisel olev kohaliku omavalitsuse üksus hakkama ei saa.

54. Enamik ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludest ja hinnang finantsvõimekusele nõuavad

Vabariigi Valitsuselt prognoosotsuste tegemist, mida ei saa tõendada, vaid üksnes põhjendada.

HRS § 9 lõike 9 punkti 2 kohaselt on ka kohaliku omavalitsuse üksusel negatiivse arvamuse

esitamisel põhjendamiskohustus ja seadus paneb Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas

kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud põhjendused on kaalukad ehk kas esinevad erakorralised

asjaolud, mis tugevalt toetavad prognoosi, et väikesest rahvaarvust hoolimata on vastav kohaliku

omavalitsuse üksus siiski piisavalt haldussuutlik. Vabariigi Valitsuse prognoosotsuse

põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuleb seetõttu piirduda küsimusega, kas sundühendamine on

ilmselgelt põhjendamatu. Prognoosotsust saab pidada meelevaldseks siis, kui see ei põhine millelgi

asjakohasel või põhineb peamiselt ilmselgelt asjakohatutel alustel.

55. Sundühendamise vajaduse üle ei saa otsustada vaid mõnede näitajate paremusele tuginedes,

seetõttu ei saa Emmaste valla ja Pühalepa valla mõningasest finantsilisest paremusest järeldada, et

sundühendamine oleks HRS § 9 lõike 2 kolmanda lausega vastuolus. Mastaabiefektid on otsesemalt

seotud elanike arvuga. Parem finantsvõimekus võimaldab mastaabiefekti puudumist küll mõneti

kompenseerida, kuid see võib negatiivselt mõjutada kulude kokkuhoidu.

56. Õiguskantsler möönab, et määruse seletuskiri võinuks olla ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

aspektide väljatoomisel ning Emmaste valla ja Pühalepa valla vastuväidete ümberlükkamisel

põhjalikum (eriti finantsvõimekuse ja avalike teenuste osutamise taseme osas). Samas on ebatäpne

Emmaste valla ja Pühalepa valla väide, et elanike arvu suurus ei mõjuta omavalitsusüksuse

haldusvõimekust. Siseministeeriumi tellitud OÜ Geomedia koostatud indeks ei tõesta, et rahvaarvult

10(18)

5-17-17

suuremad kohalikud omavalitsused oleksid haldussuutlikumad, aga indeks ei anna ka võimalust

väita, et nad seda ei ole. Samuti pole alust arvata, et Vabariigi Valitsus on sundühendamise

otsustamisel 15. juunil 2017 lähtunud muudest kaalutlustest kui need, mis sisalduvad 22. juuni

2017. a määruse seletuskirjas.

57. Õiguskantsler ei nõustu, et Emmaste vallale ei laiene teiste omavalitsusüksuste vabatahtlikul

ühinemisel sõlmitud ühinemisleping, mis näeb muu hulgas ette endisest omavalitsusüksustest

osavaldade moodustamise. Põhjendamatu on eeldada, et tulevases Hiiumaa vallas moodustatakse

osavallad vaid omavahel vabatahtlikult ühinenud omavalitsusüksustes ja endine Emmaste vald

jäetaks sellest kõrvale. Tulenevalt HRS § 15 lõikest 1 peab omavalitsusüksus looma osavalla ka

juhul, kui seda otsustab ainult üks ühinev omavalitsusüksus, mis tähendab, et Emmaste vallal on

võimalik tagada enda territooriumil osavalla moodustamine. Samuti ei tingi määruse

põhiseadusvastasust asjaolu, et ühinemisleping on volikogu 2/3 koosseisu häälteenamusega

muudetav.

58. Kuigi Loksa linna iseloomustavaid olulisi näitajaid arvestades võimaldab Loksa linna Kuusalu

vallaga sundühendamata jätmine seada kahtluse alla Vabariigi Valitsuse järjekindluse kaalumise

teostamisel ja tekitab kahtluse kaalutlusõiguse võimalikust kuritarvitamisest poliitilistel põhjustel, ei

tulene sellest aga teiste kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamise põhiseadusvastasus. Võrdse

kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud, kui haldusorgan ei korda isiku kasuks viga, mille ta on teinud

mõne teise isiku puhul.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

59. Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määrus nr 99 „Emmaste valla, Hiiu valla, Käina valla ja

Pühalepa valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse

nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõiked 1 ja 2, § 2

lõige 1 ning § 4:

㤠1. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine

(1) Emmaste valla, Hiiu valla, Käina valla ja Pühalepa valla ühinemise teel moodustatakse

uus haldusüksus.

(2) Uue haldusüksuse nimeks määratakse Hiiumaa vald.

[---]

§ 2. Haldusüksuse piiri määramine ja kaardistamine

(1) Haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus moodustatava Hiiumaa valla piiriks on

senise Emmaste valla, Hiiu valla, Käina valla ja Pühalepa valla piir, välja arvatud nende

omavahelises osas.

[---]

§ 4. Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi

haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine

Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määrusega nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste

nimistu kinnitamine“ kinnitatud „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut“ muudetakse

järgmiselt:

1) Hiiu maakonna valdade loetellu lisatakse sõna „Hiiumaa“;

2) Hiiu maakonna valdade loetelust jäetakse välja sõnad „Emmaste,“, „Hiiu,“, „Käina,“ ja

„Pühalepa“.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

11(18)

5-17-17

60. Kohtuasjas on vaidluse all Vabariigi Valitsuse määruse põhiseaduspärasus, millega muudetakse

mh Emmaste ja Pühalepa valla haldusterritoriaalset korraldust, piire ja nime ning Eesti territooriumi

haldusüksuste nimistut. Kolleegium käsitleb kõigepealt Emmaste Vallavolikogu ja Pühalepa

Vallavolikogu taotluste lubatavust (I) ja hindab seejärel Vabariigi Valitsuse määruse vaidlusaluste

sätete kooskõla põhiseadusega (II ja III).

I

61. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus

põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või

selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

62. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel

esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §s 7

nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega

(Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 341809, punkt 44). Kohaliku

omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule

esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega

(kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus asjas nr 341316, punkt 81).

63. Emmaste Vallavolikogu võttis 26. juunil 2017 vastu otsuse nr 189, mille punkti 2 kohaselt

otsustati esitada Riigikohtule taotlus tunnistada määrus tervikuna põhiseadusvastaseks ning

kehtetuks.

64. 20. juulil 2017. a esitas Emmaste Vallavolikogu Riigikohtule taotluse, milles palus tunnistada

määruse tervikuna PS §dega 154 ja 158 vastuolus olevaks ning kehtetuks. Riigikohus jättis

2. augusti 2017. a määrusega Emmaste Vallavolikogu 20. juuli 2017. a taotluse käiguta, kuna

puudusid taotluse lubatavust kinnitavad tõendid. Taotlusest ega sellele lisatud dokumentidest ei

nähtunud, et Emmaste Vallavolikogu oleks Riigikohtule taotluse esitamist otsustades hääletanud

taotluse lõppteksti üle.

65. 8. augustil 2017 võttis Emmaste Vallavolikogu vastu otsuse nr 27, mille punktide 2 ja 3 kohaselt

täiendati 20. juuli 2017. a taotlust, paludes tunnistada määruse § 1 lõiked 1 ja 2 ning § 4

põhiseadusvastaseks ning § 2 lõige 1 kehtetuks. Emmaste Vallavolikogu 8. augusti 2017. a istungi

protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas üheksast Emmaste Vallavolikogu liikmest kuus.

Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule

esitatava taotluse lõpptekstiga.

66. Riigikohtule 11. augustil 2017 esitatud täiendatud taotluses leiab Emmaste Vallavolikogu, et

määrus või alternatiivselt selle § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1 ning § 4 on vastuolus PS §st 154

tuleneva kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega ja PS §st 158 tuleneva

ärakuulamisõigusega.

67. Pühalepa Vallavolikogu võttis 3. augustil 2017 vastu otsuse nr 27, mille punkti 1 kohaselt

otsustati esitada Riigikohtule taotlus tunnistada Vabariigi Valitsuse määrus nr 99 tervikuna

põhiseadusvastaseks ja kehtetuks. Pühalepa Vallavolikogu 3. augusti 2017. a istungi protokollist

nähtub, et otsuse poolt hääletas 11-st Pühalepa Vallavolikogu liikmest 6. Taotlusest ja sellele lisatud

12(18)

5-17-17

dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule esitatava taotluse

lõpptekstiga.

68. Riigikohtule 7. augustil 2017 esitatud taotluses leiab Pühalepa Vallavolikogu, et määrus on

vastuolus PS §st 154 tuleneva kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega ja PS §st 158

tuleneva ärakuulamisõigusega.

69. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et Emmaste Vallavolikogu ja Pühalepa

Vallavolikogu taotlused on lubatavad.

II

70. Vabariigi Valitsuse pädevus otsustada määrusega valdade ja linnade haldusterritoriaalse

korralduse ning haldusüksuse piiride ja nime muutmist, samuti kinnitada määrusega haldusüksuste

nimistu ja teha selles muudatusi tuleneb Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest (ETHS § 71

lõiked 2–4, § 3 lõige 1). Valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muudatuste

ettevalmistamine ja elluviimine haldusreformi rakendamisel aastatel 2016–2018 on reguleeritud

haldusreformi seaduses (HRS § 27). Riigikohus hindas haldusreformi seaduses sätestatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseaduspärasust kohtuasjas nr 341316

ning leidis, et nimetatud seadus on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas,

v.a HRS § 24 lõike 1 teine lause, mis reguleeris haldusterritoriaalse korralduse muutmise

rahastamist (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus

asjas nr 341316).

71. Kohtuasjades nr 51721, 51722 ja 51723 tehtud otsustes jäi Riigikohus kohtuasjas nr 341316

haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse kohta võetud seisukohtade juurde ja hindas seda, kas

Vabariigi Valitsuse määrused olid vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ja kas kohaliku

omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel oli järgitud selleks

seaduses sätestatud nõudeid (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri

2017. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 56–64; asjas nr 51722/10, punktid 54–62 ja asjas

nr 51723/10, punktid 55–63). Riigikohus selgitas nimetatud kohtuasjades, milliseid seadusest

tulenevaid nõudeid pidi Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse

korralduse muutmisel järgima ning milline on kohtu pädevus Vabariigi Valitsuse otsustuse

põhiseaduspärasuse hindamisel (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri

2017. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 67–75; asjas nr 51722/10, punktid 65–73 ja asjas

nr 51723/10, punktid 66–74). Tuginedes eelnimetatud kohtuotsustes toodud õiguslikele

põhjendustele, hindab kolleegium alljärgnevalt seda, kas vaidlusalune määrus on vastu võetud

kooskõlas formaalsete nõuetega ning kas Emmaste ja Pühalepa valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmisel on järgitud selleks seaduses sätestatud nõudeid.

III

72. Emmaste Vallavolikogu leiab, et vaidlusalune määrus tervikuna või alternatiivselt määruse § 1

lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1 ja § 4 rikuvad Emmaste valla PS § 154 lõikes 1 ja §s 158 sätestatud

tagatisi. Taotleja märgib, et on vaidlustanud määruse tervikuna põhjusel, et määruse kõik sätted on

omavahel seotud ning suunatud Emmaste valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisele. Pühalepa

Vallavolikogu on taotlenud vaidlusaluse määruse põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistamist

valda puudutavas osas.

13(18)

5-17-17

73. Kolleegium märgib, et Emmaste ja Pühalepa valla enesekorraldusõiguse piirang tuleneb

eelkõige määruse § 1 lõikest 1, mis toob kaasa uue haldusüksuse moodustamise olemasolevate

Emmaste, Hiiu, Käina ja Pühalepa valla ühinemise teel, mistõttu senised vallad kui avalik-

õiguslikud juriidilised isikud lõpevad. Kolleegium nõustub Emmaste Vallavolikoguga, et määruse

ülejäänud sätted on seotud määruse § 1 lõikest 1 tuleneva haldusterritoriaalse korralduse

muutmisega, kuid mitte kõik ülejäänud sätted ei piira taotleja enesekorraldusõigust, mistõttu võtab

kolleegium aluseks Emmaste Vallavolikogu taotluse teise, täpsustatud alternatiivi. Taotlejate

enesekorraldusõigust piiravaks tuleb pidada ka määruse § 1 lõiget 2, mille järgi määratakse

moodustatava haldusüksuse nimeks Hiiumaa vald, samuti määruse § 2 lõiget 1, mille järgi

kaotatakse senine omavaheline piir ühinevate omavalitsusüksuste vahel. Piirang tuleneb ka määruse

§st 4, mille järgi kustutatakse Emmaste valla ja Pühalepa valla nimi Eesti territooriumi

haldusüksuste nimistust. Kuna taotlejad põhjendavad määruse vaidlustatud sätete

põhiseadusvastasust koos, siis ei hinda ka kolleegium sätete põhiseaduspärasust eraldi.

74. Vabariigi Valitsus on kehtestanud vaidlusaluse määruse seadusest tuleneva volitusnormi

(ETHS § 3 lõige 1 ja § 71 lõiked 2–4) alusel ning määrus on seaduses ettenähtud korras avaldatud

Riigi Teatajas. Kolleegium hindab alljärgnevalt seda, kas määruse § 1 lõikes 1 sätestatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmine on põhiseadusega kooskõlas ja Vabariigi Valitsus on

Emmaste ja Pühalepa valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel järginud seaduse

nõudeid.

75. Vabariigi Valitsus algatas Emmaste valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise,

kuna rahvastikuregistri andmetel oli 1. jaanuari 2017. a seisuga Emmaste vallas 1241 elanikku.

Vabariigi Valitsus algatas Pühalepa valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise, kuna

rahvastikuregistri andmetel oli 1. jaanuari 2017. a seisuga Pühalepa vallas 1590 elanikku. Emmaste

valla ega Pühalepa valla kohta ei olnud Vabariigi Valitsus teinud HRS §s 8 nimetatud määrust

volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kinnitamiseks, samuti ei olnud valitsus

kohaldanud kummalegi vallale HRS § 9 lõikes 3 nimetatud erandeid (HRS § 9 lõike 2 esimene

lause). Vabariigi Valitsus tegi Emmaste vallale, Pühalepa vallale, 4623 elanikuga Hiiu vallale ja

2069 elanikuga Käina vallale ettepaneku ühineda ja moodustada 9550 elanikuga Hiiumaa vald.

Vabariigi Valitsuse ettepanekule ehk määruse eelnõule oli lisatud seletuskiri, milles Vabariigi

Valitsus põhjendas haldusterritoriaalse korralduse muutmist (ETHS § 8 lõike 2 punkt 1).

76. Kuigi Emmaste Vallavolikogu ja Pühalepa Vallavolikogu ei nõustunud Vabariigi Valitsuse

ettepanekuga, esitades selle kohta negatiivsed arvamused, otsustas Vabariigi Valitsus 15. juunil

2017. a jätkata haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlust ja võttis 22. juunil 2017. a vastu

vaidlusaluse määruse. Määruse § 1 lõike 3 kohaselt esitas Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse

korralduse ja piiride muutmise põhjendused määruse seletuskirjas, mis on kättesaadav

Rahandusministeeriumi veebilehel http://haldusreform.fin.ee/vv-algatatud-uhinemised. Määruse

seletuskiri sisaldab Vabariigi Valitsuse põhjendusi nii haldusterritoriaalse korralduse muutmise

algatamise (esialgu esitatud ettepaneku seletuskirjas) kui ka volikogude negatiivsete arvamuste

väidete kohta, mistõttu on edaspidi viidatud üksnes määruse seletuskirjale.

77. Emmaste Vallavolikogu leidis ettepaneku kohta esitatud arvamuses, et ühinemisel on Emmaste

valla jaoks ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolusid arvestades negatiivne mõju ning ühinemine pole

haldusreformi eesmärkide täitmiseks vajalik. Lisaks selgus elanike küsitlusest suur vastuseis

ühinemisele, mistõttu peaks valdade ühendamist õigustama kaalukad argumendid. Ühinemine

pärsiks Emmaste piirkonna arengut. Emmaste vald ei saaks väikese rahvaarvu ja asendi tõttu oma

piirkondliku arengu huve suures volikogus kaitsta. Emmaste jääks äärealale ja tähelepanu alt välja,

samas kui uue vallavalitsuse põhitegevuse kulude katmisel peaks osalema suuremas mahus.

14(18)

5-17-17

Emmaste valla elanikele on teada Kõrgessaare valla Hiiu vallaks ühinemise negatiivne kogemus:

elanikud ei ole seal rahul, sest mitmed teenused pole enam kättesaadavad ja võim on jäänud rahvast

kaugele. Ühendamise korral väheneks avalike teenuste pakkumise võimekus ka Emmaste piirkonna

elanikele. Kärdla ühendvalla keskusena jääb Emmastest liiga kaugele ning ühistranspordiühendus

Kärdlaga on halb. Praegu on avalike teenuste pakkumine korraldatud kiirelt ja kvaliteetselt ning

kõik vajalikud spetsialistid on vallas olemas, harva vajaminevaid teenuseid ostetakse sisse. Selline

mudel aitab tagada ka kulude kokkuhoidu. Valdkonnaüleste spetsialistide professionaalsus tagatakse

koolitustega. Iseseisval Emmaste vallal on suuremad eeldused tagada piirkonna konkurentsivõime ja

areng, sest valla finantsvõimekus ja teenuste tase on suurepärased. Hiiumaa arengut on edaspidi

võimalik edendada Hiiumaa Omavalitsuste Liidu kaudu, kus erinevate poolte tegutsemisel oleks

kaitstud ka väiksema piirkonna huvid. Emmaste vald moodustab iseseisva toimepiirkonna, sest

valdav osa elanikest töötab ja õpib vallas. Määruse seletuskirjas viidatud osavalla süsteem ei taga

investeeringute tegemist Emmastesse ning ilmselt kaoksid mitmed vallas kehtestatud toetused.

Ühendamise mõju demograafilisele situatsioonile on negatiivne, kuna noored pered koliksid uue

vallakeskuse lähedusse. Negatiivsena mõjub ka see, kui Emmaste Põhikooli jätkamine piirkonnas

poleks enam kindel. Kohaliku omavalitsuse võimekuse indeksi kohaselt on Emmaste vald üks

võimekamaid omavalitsusi Eestis ega ole juba aastaid vajanud vahendeid tasandusfondist.

78. Vabariigi Valitsus käsitles määruse seletuskirjas Emmaste Vallavolikogu negatiivse arvamuse

põhjendusi ning tõi ära oma seisukohad nende kohta (määruse seletuskirja lkd 31–39). Vabariigi

Valitsus selgitas, et elanike arvamus ei ole eraldiseisva asjaoluna aluseks menetluse lõpetamisele,

menetluse lõpetamiseks peaks vald põhjendama valdava negatiivse mõju ilmnemist ETHS § 7

lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Väide, et Emmaste peab ühinemise järel kandma teiste omavalitsuste

ebamõistlikke püsikulusid, ei arvesta ühinemisel moodustuva omavalitsuse kui terviku elanike

kasvava heaolu ja paranevate elutingimuste tagamise vajadusega. Kogu saare ühendamine üheks

omavalitsuseks on vajalik, sest ühendatava omavalitsuse haldusterritoorium peaks olema kooskõlas

inimeste harjumuspäraste liikumissuundadega. Hiiumaa omavalitsused moodustavad ühe

toimepiirkonna. Kõrgessaare valla elanike väidetav negatiivne kogemus ei saa põhjendada

negatiivset mõju Emmaste valla elanikele. Teenuste kättesaadavuse tagamine ühinemise tulemusena

moodustuva valla kõigis osades on moodustuva omavalitsusüksuse organite lahendada ja Hiiumaa

valla KOÜS §st 4 tulenev kohustus. Piisav argument ei ole see, et Emmaste valla teenuste taseme

kohta pole tehtud etteheiteid, sest vald ei ole kordagi kuulunud Riigikontrolli valimisse.

Teenuskeskuste võrgustik ning oskuste koondamine ja parima teenusvõimekuse ülekandmine

teistele omavalitsustele on kindlasti teenuste kvaliteedile positiivse mõjuga. Hiiumaa praegune

demograafiline seis võimaldab osa teenuseid osutada vaid tervikpiirkonnas ning vallad

eraldiseisvana ei ole võimelised seda teenuste osutamise pädevust arendama. Ühinemise tulemusena

ühtlustub elanike võimalus saada samalaadse kvaliteedi ja omaosalustasuga teenuseid, see aga loob

ühtlasema elukeskkonna. Eeldusel, et Käina ja Hiiu valla ühinemislepingus kokku lepitu laieneb ka

Emmastele, pole negatiivseid mõjusid avalike teenuste kvaliteedile ette näha.

79. Vabariigi Valitsus märkis, et hinnates mõju haldussuutlikkusele tuleb arvestada mitte niivõrd

elanikele osutatavaid igapäevateenuseid kui omavalitsuse administratiivset võimekust. Hiiumaa

valdade ühinemise finantsmõjude analüüsist (OÜ Cumulus Consulting (2016) Hiiumaa valdade

ühinemisega kaasnevate finantsmõjude hinnang) selgub, et ühinemisel avaldub väga selgelt

mastaabiefekt, nelja valla põhitegevuse tulem oleks üle 850 000 euro, mis võimaldab suhteliselt

kiiresti ellu viia ka suuremahulisi investeeringuid. Hiiumaale on iseloomulik ka see, et ühe

omavalitsuse elanike elukvaliteet sõltub teise omavalitsuse teenustest, kusjuures nad ei saa kaasa

rääkida teise valla teenuste korraldamisel. Ühendatavate omavalitsuste piiratud finantsid ja väike

teenuspiirkond ei võimalda palgata kõiki vajalikke spetsialiste. Kuna omavalitsused osutavad

vastastikku teenuseid, kulutavad nad tarbetult vastastikusele kooskõlastamisele ja omavahelisele

15(18)

5-17-17

arvlemisele. Ühendamisega tekib võimekus välja arendada piirkondlikud ja regionaalsed

kompetentsivaldkonnad, nt turismi- ja ettevõtlusarendus, süsteemne rahvusvaheline suhtlemine jms.

Arvestades käimasolevat regionaalhalduse reformi, oleks ühtse Hiiumaa valla tekkimisel võimalik

sisuliselt maakondlikud ülesanded anda täitmiseks kohalikule omavalitsusele.

80. Valitsuse seletuskirjas viidati 2015. a koostatud analüüsile „Hiiumaa ühistranspordi mudeli

väljatöötamine“, milles analüüsitakse praegusi ühistranspordiühendusi ja nende arendamise

perspektiive, samuti teedevõrku ja selle arengut. Analüüsi peamine järeldus on, et bussiliinivõrk

tagab suhteliselt head ühendused kohalike keskustega ja toimepiirkonna keskusega. Siiski on

liinivõrgu arendamisel arenguruumi just regulaarsete ühenduste parandamisel. Emmaste piirkond on

keskusega nõrgemalt seotud ning seda tuleb teenuste osutamise struktuuri kujundamisel ja

bussiliinivõrgu arendamisel arvestada. Ühinemise tulemusel moodustuv omavalitsus peab tagama

valla kui terviku juhtimise. Hiiumaa Arengustrateegias 2010+ (2013) on põhjalikult analüüsitud

Hiiumaa arengustsenaariume ning seal pakutud strateegiad nõuavad kõik sihipärast arendustegevust.

Praxise 2014. a koostatud Eesti koolivõrguanalüüsi kohaselt on Hiiumaa põhikoolivõrk optimaalne,

vähenema peaks üks kool Pühalepa vallast. Ühendamine ei tohiks kaasa tuua negatiivset mõju

hariduslikule olukorrale. Seega on ühendatava piirkonna kui terviku ja selle elanikkonna

perspektiivist ühinemisel positiivne mõju ning Emmaste arvamus ei toonud välja uusi mõjuvaid

argumente.

81. Pühalepa Vallavolikogu negatiivses arvamuses toodi välja, et vald on võimeline iseseisvalt

korraldama ja juhtima kohalikku elu ning täitma seadusest tulenevaid ülesandeid. Pühalepa vallale

pole tehtud etteheiteid avalike teenuste kvaliteedi või koosseisu kohta. Pühalepa vald on praegu

37 keskmisest rikkama põhituluga valla hulgas, tal on piisav investeerimisvõimekus ja võimekus

tagada elanikele teenuseid, kusjuures paljusid teenuseid osutatakse soodsalt või lausa tasuta.

Ühendamise järel muutub Hiiumaa vald ühtlaselt keskmisest kuni 10% väiksema põhituluga

omavalitsuseks. Ühendamise tagajärjel teenuste tase langeb ning halduskulud suurenevad, see ei ole

kooskõlas haldusreformi eesmärgiga. Pühalepa valla elanikud ei ole ühinemisega nõus.

82. Vabariigi Valitsuse hinnangul ei olnud Pühalepa Vallavolikogu negatiivses arvamuses esitatud

põhjendused ühinemise negatiivse mõju kohta piisavalt kaalukad selleks, et menetlus lõpetada.

Vabariigi Valitsus selgitas, et ainult moodustuvas Hiiumaa vallas tervikuna on võimalik tagada

haldusreformi eesmärk, Pühalepa valla iseseisvana jätkamise korral pole see võimalik. Nagu nähtub

Hiiumaa valdade ühendamisega kaasnevate finantsmõjude analüüsist, tekib ühinemise tulemusena

aastal 2018 ligi 12 miljoni euro suuruse põhitegevuse tuluga omavalitsusüksus, põhitegevuse

tulemiga 1 miljon eurot, ning investeerimisvõimekus kasvab ajas veel. Võimalik on kavandada

tervikult saarelise omavalitsuse infrastruktuuri ja teenuste pakkumist, mis loob eeldused parema

kulutõhususe saavutamiseks omavalitsuse majandamisel ja teenuste osutamisel. Kuigi summaarselt

moodustuva valla halduskulud suurenevad, vähenevad need osakaaluna kogukuludest. Teenuste

osutamine kõigis seniste omavalitsuste territooriumil asuvates asustusüksustes tuleb Hiiumaa vallal

KOÜS § 4 alusel tagada ning puudub objektiivne alus väita, et teenuste tase praeguse Pühalepa valla

territooriumil langeks. Valla negatiivses arvamuses pole näidatud, kuidas vald eraldiseisvalt jätkates

kavatseb tagada majandusliku potentsiaali või avalike teenuste võimekuse kasvu. Hiiumaa on üks

toimepiirkond, mille peamise keskusena eristub Kärdla linn ning kohaliku toimepiirkonna

keskusena Käina alevik.

83. Kolleegium on seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Emmaste ja Pühalepa valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid. Oluline on

arvestada, et haldusreformi eesmärk on ka ühtlasema piirkondliku arengu tagamine. Vabariigi

Valitsus ongi kaalumisel tuginenud muu hulgas vajadusele tagada kogu piirkonna areng, ühtlustades

16(18)

5-17-17

elanikkonnale pakutavate avalike teenuste kvaliteeti ja omaosalust nende eest tasumisel, samuti

valla makstavaid toetusi. Valitsus põhjendas ettepanekus välja toodud ühinemise mõju ETHS § 7

lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Samuti on määruse seletuskirjas käsitletud Emmaste Vallavolikogu

ja Pühalepa Vallavolikogu negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning selgitatud, miks need

põhjendused ühinemise negatiivse mõju kohta ei olnud piisavalt kaalukad, et menetlus lõpetada.

Vabariigi Valitsus asus seisukohale, et ühinemise positiivsed mõjud on selgelt ülekaalus, kui võtta

aluseks haldusreformi eesmärkide täitmine ja arvestada ühinemise mõju olulistele asjaoludele nende

kogumis. Kolleegiumi hinnangul on Vabariigi Valitsuse kaalutlused Emmaste ja Pühalepa valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmisel asjakohased ning piisavad, et põhjendada tehtud otsustust.

84. Määruse seletuskirjas pole mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele põhjendatud

ühesuguse põhjalikkusega. Tegemist pole kolleegiumi hinnangul seaduse nõuete rikkumisega, sest

seadus ei nõua, et liitumisel peaks olema positiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Samuti ei saa pidada seaduse nõuete rikkumiseks

asjaolu, et Vabariigi Valitsus opereerib seletuskirjas oletustega ega kasuta positiivse mõju

põhjendamiseks kindlat kõneviisi. Vabariigi Valitsuse hinnang liitumise mõjudele on tulevikku

suunatud ning tegelikud mõjud sõltuvad ka liituvate omavalitsusüksuste tegevusest. HRS § 9 lõikest

9 tulenevalt võis kohaliku omavalitsuse üksus Vabariigi Valitsuse ettepanekuga mittenõustumise

korral esitada negatiivse põhjendatud arvamuse, mille põhjenduste kaalukust pidi Vabariigi Valitsus

hindama. Seega tulenes omavalitsusüksuse põhjendamiskohustus seadusest (vt Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri 2017. a otsus asjas nr 51721/10, punktid 71

ja 74–75; asjas nr 51722/10, punktid 69 ja 72–73; asjas nr 51723/10, punktid 70 ja 73–74).

85. Vabariigi Valitsuse kaalutlused Emmaste ja Pühalepa valla ühendamiseks nähtuvad seletuskirjast

ning asjaolu, et määruse seletuskiri ei olnud taotlejatele enne 30. juunit 2017 kättesaadav, ei anna

alust kahtluseks, et neist kaalutlustest vaidlusaluse määruse andmisel ei lähtutud. Kõik seletuskirjas

toodud asjaolud, kaasa arvatud taotlejate negatiivsed arvamused, olid Vabariigi Valitsusele teada

enne küsimuse otsustamist. Seletuskirjas toodud põhjendused annavad alust järelduseks, et arvesse

on võetud ka Emmaste Vallavolikogu ja Pühalepa Vallavolikogu negatiivsetes arvamustes toodud

argumente. Vabariigi Valitsuse otsustuse aluseks on lisaks Vabariigi Valitsuse nõustamiseks HRS § 5

lõike 4 alusel moodustatud Lääne-Eesti piirkondliku komisjoni arvamusele ka mitmed uuringud ja

ekspertiisid, millele on seletuskirjas viidatud.

86. Põhjendatud on Vabariigi Valitsuse viide KOÜS §le 4, mille lõike 1 järgi peab ühinemise

tulemusel moodustunud omavalitsusüksus tagama valla või linna elanikele avalike teenuste

kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste ühinemist.

Sama paragrahvi lõike 2 järgi korraldatakse avalike teenuste osutamist kõikides asustusüksustes, kus

enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused. Tegemist on seadusest tuleneva nõudega, mille

täitmine on ühinemise tulemusena tekkinud vallale kohustuslik.

87. Vabariigi Valitsus on seletuskirjas mõnel juhul tuginenud Käina ja Hiiu valla ühinemislepingus

kokkulepitule. Selline viitamine ei ole vale, sest HRS § 12 lõike 2 punkti 3 kohaselt tuli

ühinemisettepaneku saanud omavalitsusüksustel hiljemalt 15. juuniks 2017 sõlmida

ühinemiskokkulepe, selle kinnitamata jätmisel lähtutakse eelviidatud sättes toodud küsimuste

lahendamisel HRS 12 lõike 7 kohaselt vabatahtlikult ühinenud omavalitsusüksuste

ühinemislepingus kokkulepitust.

88. Kolleegium leiab, et Emmaste Vallavolikogule ja Pühalepa Vallavolikogule oli kooskõlas

PS §ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ja võimalus avaldada menetluses arvamust valla

haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamusega

17(18)

5-17-17

pidi Vabariigi Valitsus arvestama HRS § 9 lõikest 9 tulenevalt, kuid negatiivne arvamus ei toonud

automaatselt kaasa menetluse lõpetamist. Kolleegium nõustub Vabariigi Valitsuse seisukohaga, et

omavalitsusüksuste elanike küsitluse tulemused ei ole haldusterritoriaalse korralduse muutmise

otsustamisel siduvad ning siduvuse nõue ei tulene ka PS §st 158 (Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus asjas nr 341316, punkt 136).

89. Vastuseks taotlejate seisukohale, et Vabariigi Valitsus on Emmaste valda ja Pühalepa valda

kohelnud meelevaldselt ebavõrdselt, märgib kolleegium, et seaduse nõuetega kooskõlas olev

omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne

kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Samuti ei saa võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks

pidada seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul

(vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri 2017. a otsused asjas

nr 51721/10, punkt 96; asjas nr 51722/10, punkt 93; asjas nr 51723/10, punkt 91).

90. Eeltoodust lähtudes leiab kolleegium, et Emmaste valla ja Pühalepa valla haldusterritoriaalse

korralduse muutmisel järgis Vabariigi Valitsus seaduse nõudeid ning määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2

lõige 1 ning § 4 ei ole põhiseadusega vastuolus. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6, jätab

kolleegium Emmaste Vallavolikogu ja Pühalepa Vallavolikogu taotlused rahuldamata.

Priit Pikamäe, Viive Ligi, Saale Laos, Paavo Randma, Malle Seppik

18(18)