5-17-16/9 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

51716

Otsuse kuupäev

13. oktoober 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Saale Laos, Viive Ligi, Paavo

Randma ja Malle Seppik

Kohtuasi

Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 97 „Alatskivi

valla, Kallaste linna, Pala valla, Peipsiääre valla ja Vara valla

osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse

3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi

haldusüksuste

nimistu

kinnitamine“

muutmine“

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Pala Vallavolikogu 20. juuli 2017. a taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta rahuldamata Pala Vallavolikogu 20. juuli 2017. a taotlus tunnistada Vabariigi Valitsuse

22. juuni 2017. a määruse nr 97 „Alatskivi valla, Kallaste linna, Pala valla, Peipsiääre valla ja

Vara valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a

määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1

lõiked 1 ja 2, § 2 ja § 5 põhiseadusvastaseks ning § 3 lõige 1 kehtetuks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 7. juunil 2016. a vastu haldusreformi seaduse (HRS), mis jõustus 1. juulil 2016.

2. HRS § 8 kohaselt antud 26. jaanuari 2017 määrusega nr 35 „Alatskivi valla, Peipsiääre valla ja

Vara valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse

nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ muutis Vabariigi Valitsus

Alatskivi valla, Peipsiääre valla ja Vara valla volikogude algatusel nimetatud valdade

haldusterritoriaalset korraldust. Määruse nr 35 § 1 lõike 1 järgi moodustati Alatskivi valla,

Peipsiääre valla ja Vara valla ühinemise teel uus haldusüksus, mis sama paragrahvi teise lõike järgi

pidi hakkama kandma nime Peipsiääre vald (3848 elanikku). Määruse nr 35 § 4 lõike 2 järgi pidi

määruse § 1 jõustuma moodustatava Peipsiääre valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise

päeval.

3. Tuginedes HRS § 9 lõikele 2, algatas Vabariigi Valitsus Pala valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmise. 15. veebruaril 2017 tegi Rahandusministeerium Vabariigi Valitsuse nimel ettepaneku Pala

valla ühinemiseks Alatskivi valla, Kallaste linna, Peipsiääre valla ja Vara vallaga uueks

haldusüksuseks Tartu maakonna koosseisus nimega Kodavere vald (pindala 651,8 km2 ja

5576 elanikku).

5-17-16

4. 15. mail 2017 otsustas Pala Vallavolikogu esitada Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta Jõgeva ja

Tartu maavanemale negatiivse arvamuse.

5. 15. juuni 2017. a istungil tegi Vabariigi Valitsus protokollilise otsuse nr 27, mille punkti 3.8

kohaselt otsustas jätkata haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise menetlust

Kallaste linna ja Pala valla ühendamiseks Alatskivi valla, Peipsiääre valla ja Vara vallaga ning

määrata moodustuva omavalitsusüksuse nimeks Peipsiääre vald.

6. Vabariigi Valitsus võttis 22. juunil 2017. a vastu määruse nr 97 „Alatskivi valla, Kallaste linna,

Pala valla, Peipsiääre valla ja Vara valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse

3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“

muutmine“ (edaspidi määrus). Määruse § 1 lõigete 1 ja 2 kohaselt moodustati uus haldusüksus

Peipsiääre vald Alatskivi valla, Kallaste linna, Pala valla, Peipsiääre valla ja Vara valla ühinemise

teel. Määruse § 7 lõike 2 kohaselt jõustub haldusterritoriaalse korralduse muudatus moodustatava

Peipsiääre valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval.

7. 20. juulil 2017 esitas Pala Vallavolikogu Riigikohtule taotluse, milles palus tunnistada määrus

põhiseaduse (PS) §dega 154 ja 158 vastuolus olevaks ning kehtetuks. 8. augustil 2017 esitas Pala

Vallavolikogu Riigikohtule täiendatud taotluse, milles palus alternatiivina tunnistada määruse § 1

lõiked 1 ja 2, § 2 ning § 5 põhiseadusega vastuolus olevaks ning § 3 lõige 1 kehtetuks.

PALA VALLAVOLIKOGU TAOTLUS

8. Taotleja leiab, et määrus on vastuolus Pala valla PS §des 154 ja 158 sätestatud tagatistega ning

PS §ga 3 ja § 87 punktiga 6. Määruse andmisel ei ole järgitud põhiseaduslikke tagatisi täpsustavaid

seadusesätteid, samuti on koheldud Pala valda ebavõrdselt. Sundühendamine riivab tõsiselt Pala

valla enesekorraldusõigust, kuna lõpetab selle õigussubjektsuse, jättes seejuures nõuetekohaselt

arvestamata Pala Vallavolikogu ja elanike arvamuse. Pala vald on ühe alternatiivina vaidlustanud

määruse tervikuna, kuna määruse sätted on seotud ning suunatud Pala valla sundühendamisele

Alatskivi valla, Peipsiääre valla, Vara valla ja Kallaste linnaga.

9. Elanike arv ei ole sundühendamise otsustamisel määrav. Vabariigi Valitsusel lasub

sundühendamise otsustamisel HRS § 9 lõigetest 2 ja 9 tulenev kaalutlusruum. Sundühendamisel

peab olema positiivne mõju, lähtudes Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludest, ning see peab olema otstarbekas Pala valla võimekuse tagamiseks.

10. Vabariigi Valitsusel on haldusterritoriaalse korralduse muutmisel põhiseadusest (PS §ga 154

tagatud enesekorraldusõigus) ja seadusest (HRS § 9 lõige 2 ja lõige 9 punkt 2) tulenev ulatuslik

põhjendamiskohustus, mille järgimine on oluline, sest kohus saab tõhusalt kontrollida üksnes

põhjendatud määruse põhiseaduspärasust. Asjaolude tuvastamisel on Vabariigi Valitsus seotud

uurimispõhimõttega, olles kohustatud välja uurima kõik olulised asjaolud ja vajaduse korral koguma

selleks tõendeid. Kuna määrus lõpetab omavalitsusüksuse õigussubjektsuse, Vabariigi Valitsusel on

lai kaalutlusõigus, otsustamise kriteeriumid on abstraktsed ning taotleja ja tema elanikud on

sundühendamise vastu, on Vabariigi Valitsusel keskmisest ulatuslikum uurimis-, põhjendamis- ja

tõendamiskohustus. Tuleb näidata, millised ja millises valdkonnas on Pala valla võimekuse

puudujäägid ning kuidas konkreetselt toob sundühendamine kaasa puudujääkide kõrvaldamise.

11. Pala vald leiab, et ka määruse põhiseaduslikkuse kontroll peab olema praegusel juhul range,

kuna sundühendamisega lõpetatakse omavalitsusüksuse õigussubjektsus, Vabariigi Valitsus ei ole

2(15)

5-17-16

tuginenud igakülgsetele andmetele ning määrus on olemuselt üksikakt. Taotleja hinnangul on

Riigikohus kohtuasjas nr 341316 leidnud, et määruse õiguspärasus sõltub sellest, kas Vabariigi

Valitsus on määruse andmisel õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja õigesti teostanud

kaalutlusõigust. Kaalumisõiguse teostamist ja asjakohaste asjaolude tuvastamise õigsust ei ole

võimalik hinnata vähem intensiivse põhiseaduspärasuse kontrolli puhul. Seaduse ja selle täitmiseks

antava täitevvõimu akti konkreetsusaste on erinev, seetõttu ei saa määruse põhiseaduspärasuse

kontrollimisel piirduda ilmselgete vigade kontrolliga. Sellisel juhul jääks Pala vald ilma efektiivsest

õiguskaitsest.

12. Vabariigi Valitsus on Pala valla ühendamisel rikkunud põhjendamiskohustust ja kaalutlusõigust,

kuna ei ole põhjendanud, kuidas on sundühendamine vajalik ja otstarbekas Pala valla

haldusvõimekuse tagamiseks. Samuti ei ole Vabariigi Valitsuse ettepanekus põhjendatud positiivset

mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele.

13. Vabariigi Valitsus eeldab, et Alatskivi, Peipsiääre ja Vara valla ühinemisleping laieneb ka

moodustatavale vallale, ent tegelikkuses ei ole Pala vald selle lepingu pool ning lepingu kehtivuse

laiendamiseks Pala vallale tuleb lepingut oluliselt muuta. Isegi kui ühinemisleping sõlmitakse,

võidakse selle alusel moodustatavas vallas hiljem 2/3 häälteenamusega, st ilma Pala valla elanikega

arvestamata, kohe taganeda.

14. Määruse põhjendused sundühendamise mõjude kohta on napid, põhinevad sõnaselgelt oletustel,

ei ole tõendatud konkreetsete uuringutega ega arvesta Pala vallaga seotud asjaolusid. Põhjendused

tuginevad üldisel eeldusel, et suurem omavalitsusüksus on parem. Samuti on määruse põhjendused

koostatud tagantjärele, mistõttu ei pruugi need kajastada Vabariigi Valitsuse tegelikke kaalutlusi.

Osa määruse põhjendustest näitab nelja omavalitsusüksuse ühendamise vajadust ilma Pala vallata.

Kohtulikult kontrollitavad põhjendused piirduvad 15. juuni 2017. a protokollilise otsuse

seletuskirjaga ning ei ole piisavad. Ka Vabariigi Valitsuse vastused taotleja negatiivsele arvamusele

on napid ega tugine konkreetsetele faktidele, märgitud on üksnes, et Pala vald ei ole esitanud

argumenteeritult ühendamise negatiivse mõju põhjendusi. Korduvalt on viidatud kohaliku

omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse (KOÜS) § 4 lõikele 1, mille järgi peab

moodustatav Peipsiääre vald tagama teenuste kättesaadavuse varasemaga samal tasemel. KOÜS § 4

lõige 1 on deklaratiivne säte, mis ei anna omavalitsusüksusele ega selle elanikele garantiisid. Pala

vald ei saanud põhjendada, miks Vabariigi Valitsuse hüpoteetilised käsitlused sundühendamise

positiivsetest mõjudest ei pea paika.

15. Vabariigi Valitsus on eiranud Pala valla ja selle elanike arvamust sundühendamise kohta, mis on

vastuolus ETHS § 7 lõike 5 punktiga 3 ja PS §ga 158. Pala valla elanikud olid rahvaküsitlusel

ülekaalukalt sundühendamise vastu (hääletusel osales 44,7% elanikest, nendest 78% olid vastu),

taotleja võttis seda arvesse ning seda oleks pidanud arvestama ka Vabariigi Valitsus sundühendamise

otsustamisel. See muudab sisutühjaks PS § 158 ja Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artiklist 5

tuleneva garantii. Valitsus on jätnud taotleja negatiivses arvamuses esitatud põhjendused

tähelepanuta või sisuliselt ümber lükkamata.

16. Pala vald on iseseisvalt haldusvõimekas, korraldades ja juhtides kohalikku elu ning täites

seadusest tulenevaid ülesandeid. On ebatõenäoline, et Pala valla ühendamise järel ilmneb teenuste

osutamise ja korraldamise võimekuse kasv Pala valla territooriumil eelkõige põhiteenuseid

osutavate asutuste koostöö ja võrgustumise tugevdamisest, kuna Pala vallal on olnud võimalik ka

seni teha koostööd teiste omavalitsusüksustega. Üheks vallaks ühendamine ei anna seni iseseisvana

ja suurel määral omaette toiminud vallale midagi juurde, pigem on alust arvata, et avalikud teenused

on keerulisemalt kättesaadavad. Ühinemise tulemusena ei teki territoriaalselt ja asustussüsteemilt

3(15)

5-17-16

terviklik vald ning sundühendamisega ei kaasneks positiivset mõju Pala valla võimekusele,

arengueelduste kasutamisele, konkurentsivõime suunamisele ega ühtlasema piirkondliku arengu

tagamisele.

17. Pala vald leiab, et ühinemisega kaasneb negatiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludele. Vabariigi Valitsus on jätnud arvestamata taotleja põhjalikud vastuväited ning möönnud

negatiivset mõju avalike teenuste osutamise kvaliteedile, elanike ühtekuuluvustundele,

transpordikorraldusele, hariduslikule olukorrale ja organisatsiooniliselt ühtse teenuspiirkonnana

toimimisele. Pala vallal ei ole ajalooliselt olnud ühisosa sundühendatavate omavalitsusüksustega

ning valla ühendamine Alatskivi, Peipsiääre ja Vara vallaga ning Kallaste linnaga ei ole ajalooliselt

põhjendatud. Pala piirkonnal on pikk ajalugu ning elanikud identifitseerivad ennast Pala valla

kaudu, mistõttu puudub valla elanikel ühtekuuluvustunne teiste ühendatavate omavalitsusüksuste

elanikega. Pala vallal on kujunenud kindlad traditsioonid ning jätkusuutlik ja aktiivne kultuurielu,

mis takistab ühtekuuluvustunde tekkimist teiste kogukondadega, kuna puuduvad ühised

ettevõtmised. Vabariigi Valitsus on määruse seletuskirjas möönnud, et juba praegu ei ole valla

kogukond ühtne ja koosneb erinevate kultuuriruumide elanikest. Pala vald rõhutab, et

sundühendamisega lõhutakse paratamatult Pala valla piirkonna ühtekuuluvustunnet ning on alusetu

loota, et piisav on endiste omavalitsusüksuste tasemel tugev kogukond ja nende ühtekuuluvus.

18. Pala valla elanikele on tagatud kõik vajalikud avalikud teenused ning elanikele on loodud hea

elukeskkond. Sundühendamine avaldab sellele elukeskkonnale negatiivset mõju, kuna ühinemise

järel tuleb Pala valla arvelt aidata järele nõrgemate omavalitsusüksuste elanike elutingimusi ning

Pala valla elutingimuste paranemine aeglustub või peatub mõneks ajaks. Isegi kui suurem vald

tähendab suuremat spetsialiseerumist, siis erinevalt praegusest kõigi avalike teenuste väga heast

kättesaadavusest Pala vallas ei ole need edaspidi enam kättesaadavad ja kokkuvõttes tähendab see

negatiivset mõju nii teenuste osutamise kvaliteedile kui ka haldussuutlikkusele. Ka Vabariigi

Valitsus on määruse seletuskirjas tõdenud, et Pala valla keskuses on kõik olulised kohalikud

põhiteenused olemas ning ka valla ühendamine ei too kaasa vajadust teenuste valikut muuta.

Taotleja ei nõustu Vabariigi Valitsuse väitega, et sundühendamine pakub mitmes olulises valdkonnas

võimalusi paremaks spetsialiseerumiseks, kuna Pala valla teenistujate koosseis on optimaalne ning

võimaldab täita ka keerukaid ülesandeid. Samuti tähendab suurem teenistujate koosseis alati ka

aeglasemat ja keerukamat otsustusprotsessi ning kohalik võim kaugeneb elanikest.

19. Sundühinemisel on negatiivne mõju demograafilisele olukorrale, sest praegu tugev

omavalitsusüksus muutub suurvalla äärealaks ning vallakeskuse kaugenemine viib elanike

väljarändeni ja töötuse suurenemiseni, mis omakorda toob kaasa muu hulgas tulubaasi vähenemise,

piirkonna vaesemaks muutumise ning ääremaastumise. Suurvallas ei ole turvalist kohaliku võimu

läheduse tunnet ning puudub kuuluvustunne, mis hoiaks inimesi paigal. Pala vallas asub ka Anna

Haava nimeline Pala kogukonna kool, mille säilimine on sundühendamise korral kaheldav.

Märkides, et koolide sulgemise tingib õpilaste arvu vähesus, on Vabariigi Valitsus eiranud Pala valla

selgitusi, et just piirkonna arengul on väga tugev seos demograafilise olukorraga ja seega ka õpilaste

arvuga. Seega on sundühendamisel negatiivne mõju ka Pala valla piirkonna hariduslikule olukorrale.

20. Praeguses Pala vallas on vallakeskusega ühendus korraldatud vallasisese bussiringi (tasuta) ja

ühistranspordiga, kuid uue valla tekkel tuleb teha olulisi muudatusi kohalike ja regionaalsete

ühistranspordiliinide korralduses ning praegune liinivõrk pole selleks sobiv. Teedevõrgu

korrastamine on tohutu investeering ja transpordiühenduse ümberkorraldamine on pikaajaline töö,

mistõttu on äärmiselt kaheldav, kas sundühendamisest loodetav kasu on tasakaalus sundühendamise

eesmärgil ainuüksi teedevõrgu korrastamiseks tehtavate kuludega. Samuti on Pala vallas välja

kujunenud ettevõtlus, mis on paljuski paika pandud just piirkonna ja selle eripäradega, ning

4(15)

5-17-16

tõenäoliselt koonduvad suurvalla tekkimisel investeeringud ja ettevõtlus vallakeskusesse. Kuna Pala

vallal ei ole praegu ühtset teenuspiirkonda teiste ühendatavate omavalitsusüksustega, siis tähendab

ühendamine täiesti uue organisatsiooniliselt ühtse teenuspiirkonna ülesehitamist ja toimima

panemist. Ühtse teenuspiirkonna ülesehitamise teeb keeruliseks asjaolu, et Alatskivi vald, Vara vald

ja Peipsiääre vald on juba ühinenud vabatahtlikult ning on omavahel kokku leppinud koostöö

põhimõtted. Kui need kolm valda hakkavad dikteerima ühinemislepingu kohaselt suurvalla edasist

arengut, siis ei ole Pala valla piirkonnal võimalik seista oma piirkonna arengu eest. Sundühendamise

tõttu väheneks Pala valla finantsvõimekus.

21. Vabariigi Valitsus on kohelnud Pala valda põhjendamatult ebavõrdselt võrreldes Loksa linnaga,

mis on elanike arvu poolest sarnases olukorras, kuid Pala vallast vähem võimekas. Loksa linna, aga

ka Luunja ja Nõo valla sundühendamata jätmisega möönis valitsus, et miinimumsuuruse kriteerium

ei ole määrav. Vabariigi Valitsus põhjendas 6. juuli 2017. a protokollilise otsuse seletuskirjas

Haljala, Vihula, Nõo ja Luunja valla ning Keila linna suhtes menetluse lõpetamist vajadusega tagada

ühtne lähenemine.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Vabariigi Valitsus

22. Pala Vallavolikogu taotlus tuleb jätta rahuldamata, sest määruse vaidlustatud sätted on

põhiseadusega kooskõlas ega riku Pala valla põhiseaduslikke tagatisi. Pala Vallavolikogul puudub

kaebeõigus nende sätete osas, millel ei ole puutumust Pala vallaga või mis ei saa kuidagi Pala valla

põhiseaduslikke tagatisi rikkuda.

23. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei tohi olla meelevaldne, seetõttu saab kontrollida, kas

määruse andmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid, valitud põhiseaduspärast eesmärki

teeniv ja seda saavutada aitav lahendus ning kuulatud ära vastava omavalitsusüksuse arvamus.

Haldusreformi seadusest tulenevalt on haldusterritoriaalse korralduse muutmise eesmärk parandada

omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning seda eesmärki aitab saavutada

vähemalt 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuste moodustamine. Haldusreformi

rakendamisel lähtutakse muu hulgas riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse

korraldamisel.

24. Vabariigi Valitsus algatas haldusterritoriaalse korralduse muutmise kõigi miinimumsuuruse

kriteeriumile mittevastavate kohaliku omavalitsuse üksuste suhtes. Seejuures oli keskseks

küsimuseks, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava

omavalitsusüksuse ühendamine täidab kõige paremini haldusreformi eesmärki ja on suurima

positiivse mõjuga ETHS § 7 lõike 5 asjaolusid arvestades. Seaduses sätestatud kohaliku

omavalitsuse üksuse miinimumsuuruse nõudest võis kõrvale kalduda üksnes põhjendatud

erandjuhtudel. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aitaks saavutada HRS § 1 lõikes 2

sätestatud eesmärki ainult siis, kui selle tagajärjel ei paraneks mitte ühegi haldusterritoriaalse

korralduse muutmise määruses nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise

võimekus.

25. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ei pea olema ülekaalukat positiivset mõju kõigile

ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Asjaolusid tuleb hinnata kogumis ja kokkuvõttes peab olema

positiivseid mõjusid negatiivsetest enam, seetõttu võib Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse

korralduse muutmise otsustada ka siis, kui üksikutes aspektides on esitatud võimalikud neutraalsed

või negatiivsed tendentsid, mis on aruka juhtimise käigus võimalik ümber pöörata.

5(15)

5-17-16

26. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole välistatud isegi siis, kui selle tagajärjel ei

paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise

võimekus. HRS § 9 lõige 9 annab Vabariigi Valitsusele õiguse menetlus lõpetada, kuid see ei ole

Vabariigi Valitsuse kohustus. Pole välistatud, et pärast haldusreformi jääb mõne kohaliku

omavalitsuse üksuse elanike arv alla 5000, kuid kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole õigustatud

ootust, et tema suhtes menetlus lõpetatakse. Vabariigi Valitsus hindab ühendamise otstarbekust ja

vajalikkust ning mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele igas ühendamise olukorras eraldi,

seetõttu ei saa mõne omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine olla

põhiseadusvastane põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse mõne teise omavalitsusüksuse

suhtes. Kuna omavalitsusüksus ei ole põhiõiguste kandja, ei saa see tugineda võrdse kohtlemise

põhimõttele.

27. Vabariigi Valitsus võib lõpetada enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise üksnes

juhul, kui omavalitsusüksuse negatiivne arvamus on põhjendatud. Volikogu ülesanne on

põhjendada, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei paranda avalike teenuste osutamist mitte

üheski asjaomases alla 5000 elanikuga omavalitsusüksuses. Isegi kui ühinemise tagajärjel ei

paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi omavalitsusüksuse avalike teenuste osutamise võimekus, tuleks

määruse vaidlustamisel näidata, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada

riigivalitsemise reformi eesmärke.

28. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise pädevuse on seadusandja HRS §de 9 ja 13 kaudu

delegeerinud Vabariigi Valitsusele, mistõttu tuleb määruse põhiseaduspärasust kontrollides lähtuda

samadest põhimõtetest nagu seadusandja vastu võetud õigusakti puhul. Haldusterritoriaalse

korralduse muutmise kohtulik kontroll on piiratud. Kohus saab hinnata, kas Vabariigi Valitsus on

kaalutlusõigust kasutanud, järginud selle eesmärki ning piire, kuid ei saa Vabariigi Valitsuse asemel

hinnata haldusterritoriaalse korralduse muutmise otstarbekust ja mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele.

29. Pala valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid

nõudeid. Samuti kuulati ära ühendatavate omavalitsusüksuste arvamus. Pala vald esitas Vabariigi

Valitsuse ettepaneku kohta arvamuse, mida Vabariigi Valitsus analüüsis haldusterritoriaalse

korralduse muutmise otsustamisel.

30. Vabariigi Valitsus kaalus erinevaid asjaolusid ja huvisid ning leidis, et Pala valla

sundühendamisel on kokkuvõttes positiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele ning see

on vajalik ja otstarbekas Pala valla võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsus tugines

sundühendamise mõjude hindamisel kohalikke olusid hästi tundvate ekspertide hinnangutele ning

võttis arvesse haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas toodud mõjuhinnanguid.

31. Vabariigi Valitsus nimetas määruse seletuskirjas Pala Vallavolikogu negatiivse arvamuse

põhjendused ning esitas vastused ja selgitused, miks ta ei pea neid argumente piisavalt kaalukateks

või negatiivset mõju piisavalt põhjendatuks. Vabariigi Valitsus ei pea vajalikuks korrata määruse

seletuskirja põhjendusi ning palub kohtul käsitada seletuskirja arvamuse osana. Kuna

sundühendamise menetluse lõpetamiseks põhjenduste esitamine on omavalitsusüksuse kohustus, on

põhjendamatud taotluse etteheited sundühendamiseks piisavate põhjenduste puudumise kohta. Pala

valla taotluses ei ole näidatud, et ühegi sundühendatava omavalitsusüksuse võimekus ei parane või

et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi eesmärke.

Vastupidiselt on Pala Vallavolikogu nentinud, et ühinemise järel ühtlustatakse omavalitsusüksuste

taset, mis seega eeldab vähemalt osa ühinevate omavalitsusüksuste võimekuse kasvu. Asjakohatu on

taotluse väide, et ühinemise järel halveneb avalike teenuste kvaliteet ja kättesaadavus, kuna

omavalitsusüksustel on võimalik teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust tulevikus mõjutada.

6(15)

5-17-16

Vaidlusalune määrus ei saa olla põhiseadusvastane ka põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas

menetluse Loksa linna suhtes, kelle puhul leiti, et ühinemisega kaasnevad negatiivsed mõjud

ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele kaaluvad üles võimalikud positiivsed mõjud.

32. Määruse põhiseaduspärasuse hindamisel on asjakohatu taotluse väide, nagu rikuks

kaalumiskohustust asjaolu, et määruse seletuskiri valmis lõplikult pärast Vabariigi Valitsuse

protokollilise otsuse vastuvõtmist, millega lõplikult otsustati Alatskivi valla, Kallaste linna, Pala

valla, Peipsiääre valla ja Vara valla ühendamine. Sellisel viisil omavalitsusüksuste ühendamise

kaalutlused sisaldusid suuremas osas juba Vabariigi Valitsuse poolt 15. veebruaril 2017

omavalitsusüksustele edastatud sundühendamise ettepaneku seletuskirjas. Pala Vallavolikogu väide,

et Vabariigi Valitsus ei lähtunud tegelikult otsuse vastuvõtmisel määruse seletuskirjas toodud

põhjendustest, on oletuslik ja ebaõige, kuivõrd Vabariigi Valitsusele esitati pärast 15. maid 2017

omavalitsusüksuste arvamused ja piirkondlike komisjonide ettepanekud. Haldusreformi seaduse

järgi ei ole ette nähtud, et Vabariigi Valitsusele oleks pidanud selles etapis esitama ka lõpliku

määruse seletuskirja.

33. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane, kuna teenib põhiseaduspärast eesmärki parandada

omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid. Pala Vallavolikogu taotluse rahuldamise

korral jääks alles viis kohaliku omavalitsuse üksust, mis ei täida miinimumsuuruse kriteeriumi, ning

rikutaks Alatskivi valla, Peipsiääre valla ja Vara valla põhiseaduslikke tagatisi ja nende valdade

elanike õigust saada kvaliteetseid avalikke teenuseid.

Õiguskantsler

34. Õiguskantsler on seisukohal, et määruse vaidlustatud sätted on formaalselt ja materiaalselt

põhiseadusega kooskõlas, kuna määruses ei esine sellise kaaluga puudusi, mis tingiksid

põhiseadusvastasuse, ning Pala valla sundühendamist Alatskivi valla, Kallaste linna, Peipsiääre valla

ja Vara vallaga ei saa pidada ilmselgelt põhjendamatuks.

35. Pala Vallavolikogu põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus on lubatav. Vaidlusalune määrus on nii

vormilt kui ka sisult üldakt. See on vastu võetud Vabariigi Valitsuse määruse vastuvõtmiseks

ettenähtud vormis ja korras ning avaldatud Riigi Teatajas. Määrus kehtestab määramata ajaks

kohaliku omavalitsuse autonoomia territoriaalse ulatuse ja osa Eesti haldusterritoriaalsest

korraldusest kui tervikust. Puudub vajadus kvalifitseerida määrust üldkorraldusena, mida saaks

vaidlustada halduskohtus, kuna põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7

võimaldab puudutatud isikul määrust vaidlustada otse Riigikohtus ja seeläbi on tagatud tõhusam

õiguskaitsevahend kui halduskohtusse pöördumine. Ka mitmete teiste riikide konstitutsioonikohtud

vaatavad kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamisi läbi põhiseaduslikkuse järelevalve

menetluses.

36. Määrus riivab väga intensiivselt PS §dega 154 ja 158 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse

piiratud individuaalse õigussubjektsuse ja enesekorraldusõiguse garantiisid. Enesekorraldusõigust

riivab see, et Pala vallale ei jäänud pärast määruse avaldamist 30. juunil 2017 aega ise otsustada

valimistega seotud ning HRS § 12 lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimusi. Seadusandja oleks

pidanud kehtestama haldusreformi seaduses tähtajad omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust

arvestades. Kuna omavalitsustelt ei saanud mõistlikult oodata vastavate otsuste langetamist enne

sundühendamise otsustamist Vabariigi Valitsuses, oleks Vabariigi Valitsusel olnud kohane otsustada

sundühendamine aegsasti enne 15. juunit 2017, et jätta omavalitsusüksustele faktiliselt aega

omavahel kokkuleppimiseks. Samas ei saa eeldada, et läbirääkimistel oleks väikestel omavalitsustel

olnud võimalik endale soodsamaid tingimusi saavutada, seepärast ei saa eeltoodust järeldada

sundühendamise vastuolu põhiseadusega.

7(15)

5-17-16

37. Pala vald esitas Vabariigi Valitsusele põhjendustega arvamuse, mistõttu oli vallale tagatud

PS §st 158 tulenev ärakuulamisõigus. Omavalitsusüksuse arvamus ei ole Vabariigi Valitsusele

sundühendamise otsustamisel õiguslikult siduv. Rahandusministeerium ei esitanud Pala vallale enne

määruse tegemist määruse eelnõu seletuskirja või vastuväiteid muul kujul, nagu kohustab HRS § 9

lõige 10 koostoimes § 9 lõike 1 punktiga 2, kuid see ei too kaasa määruse formaalset

põhiseadusvastasust, sest seadusest ei tulenenud täiendava ärakuulamisõiguse andmise nõuet ning

ilmselt poleks ka täiendav ärakuulamine kaasa toonud soodsama sundühendamismääruse

kehtestamist.

38. Kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine on materiaalselt

põhiseaduspärane, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ning aitab seda saavutada ehk on selle

saavutamiseks asjakohane. Sundühendamise eesmärk on parandada omavalitsusüksuste võimekust

osutada avalikke teenuseid ning see on põhiseaduspärane. Omavalitsusüksuste vastutus ja nõuded

neile pandud ülesannete täitmisel on suurenenud ja juba praeguste ülesannete täitmisega on

omavalitsusüksustel probleeme ning see nõuab organisatsioonilisi ümberkorraldusi ja

haldussuutlikkuse kasvu. Mastaabiefekti taotlemine on vajalik ka elanike arvu vähenemise tõttu.

39. Sundühendamiseks ei piisa üksnes omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumist, sest

HRS § 9 lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus hindama omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse

põhjendatust, seega on seadus pannud valitsusele kaalumiskohustuse. Tingimusel, et sealjuures

säilib kohalik omavalitsus kui institutsioon ehk oluliseks peetakse just kohaliku elu ülesannete

paremat täitmist, on Vabariigi Valitsusel sundühendamise otsustamisel lai kaalumisvabadus.

Kohaliku omavalitsuse üksus ei saa PSJKS § 7 alusel nõuda määruse tühistamist ainult põhjusel, et

see on vastuolus määruse aluseks oleva seadusega. Riigikohus saab hinnata ainult määruse vastavust

kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikele tagatistele. HRS § 9 lõike 2 kolmandas lauses nimetatud

kriteeriumid on sisuliselt omavalitsusüksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse riive

põhiseaduspärasuse kontrollimisel asjassepuutuvad aspektid, mida tuleks arvestada ka siis, kui need

ei oleks kehtestatud seadusega, ning millele omavalitsusüksus saab tugineda määruse

põhiseadusvastasust väites. Sundühendamise materiaalset põhiseaduspärasust kontrollides ei saa

Riigikohus asuda ise Vabariigi Valitsuse asemel uuesti asja lahendama, sest kohtuliku kontrolli

ulatus on piiratud.

40. HRS § 9 lg 2 lause 3 kohaselt peab sundühendamine muu hulgas olema vajalik ja otstarbekas

omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse

võimekuse tagamiseks, mistõttu saab Pala valla sundühendamist õigustada ka teiste

omavalitsusüksuste võimekuse tagamisest lähtuvalt.

Paratamatult võib väiksema

haldussuutlikkusega kohaliku omavalitsuse üksusega sundühendamine tuua vähemalt esialgu kaasa

parema toimetulekuga kohaliku omavalitsuse üksuse haldussuutlikkuse vähenemise. Ühegi kohaliku

omavalitsuse üksuse elanikel ei ole subjektiivset õigust elada paremini kui teiste kohaliku

omavalitsuse üksuste elanikel ning halvemas olukorras olijate aitamiseks on mõningane

ühtlustamine vajalik ja isegi põhiseaduslikult nõutav. Sundühendamise põhiseaduspärasuse

hindamise seisukohalt on määrav, kas Vabariigi Valitsusel on oluliste asjaolude kaalumise järel

piisav alus arvata, et üldjoontes saab moodustuv kohaliku omavalitsuse üksus mastaabiefekti tõttu

hakkama ka nende esmatähtsate avalike teenuste kvaliteetse osutamisega, millega mõni

sundühendamisel olev kohaliku omavalitsuse üksus hakkama ei saa.

41. Enamik ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludest ja hinnang finantsvõimekusele nõuavad

Vabariigi Valitsuselt prognoosotsuste tegemist, mida ei saa tõendada, vaid üksnes põhjendada.

HRS § 9 lõike 9 punkti 2 kohaselt on ka kohaliku omavalitsuse üksusel negatiivse arvamuse

8(15)

5-17-16

esitamisel põhjendamiskohustus ja seadus paneb Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas

kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud põhjendused on kaalukad ehk kas esinevad erakorralised

asjaolud, mis tugevalt toetavad prognoosi, et väikesest rahvaarvust hoolimata on vastav kohaliku

omavalitsuse üksus siiski piisavalt haldussuutlik. Vabariigi Valitsuse prognoosotsuse

põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuleb seetõttu piirduda küsimusega, kas sundühendamine on

ilmselgelt põhjendamatu. Prognoosotsust saab pidada meelevaldseks siis, kui see ei põhine millelgi

asjakohasel või põhineb peamiselt ilmselgelt asjakohatutel alustel.

42. Sundühendamise vajaduse üle ei saa otsustada vaid mõne näitaja paremusele tuginedes, seetõttu

ei saa Pala vald heade finantsvõimekusnäitajate põhjal järeldada, et sundühendamine oleks HRS § 9

lõike 2 kolmanda lausega vastuolus. Mastaabiefektid on otsesemalt seotud elanike arvuga. Parem

finantsvõimekus võimaldab mastaabiefekti puudumist küll mõneti kompenseerida, kuid see võib

negatiivselt mõjutada kulude kokkuhoidu. Niisiis ei saa sundühendamise takistuseks olla iseenesest

see, et miinimumkriteeriumit mittetäitev kohaliku omavalitsuse üksus on mõne haldussuutlikkust

iseloomustava näitaja poolest parem mõnest teisest kohaliku omavalitsuse üksusest, millega ta

sundühendatakse.

43. Õiguskantsler möönab, et määruse seletuskiri võinuks olla põhjalikum põhjenduste esitamisel ja

taotleja vastuväidete ümberlükkamisel (eriti finantsvõimekuse ja avalike teenuste osutamise taseme

osas). Samas on ebatäpne Pala valla väide, et elanike arvu suurus ei mõjuta omavalitsusüksuse

haldusvõimekust. Siseministeeriumi poolt tellitud OÜ Geomedia koostatud indeks ei tõesta, et

rahvaarvult suuremad kohalikud omavalitsused oleksid haldussuutlikumad, aga indeks ei anna ka

võimalust väita, et nad seda ei ole. Samuti pole alust arvata, et Vabariigi Valitsus on

sundühendamise otsustamisel 15. juunil 2017 lähtunud muudest kaalutlustest kui need, mis

sisalduvad määruse seletuskirjas. Õiguskantsler ei nõustu, et Pala vallale ei laiene teiste

omavalitsusüksuste vabatahtlikul ühinemisel sõlmitud ühinemisleping, ning asjaolu, et

ühinemisleping on volikogu 2/3 koosseisu häälteenamusega muudetav, ei saa tingida määruse

põhiseadusvastasust.

44. Kuigi Loksa linna iseloomustavaid olulisi näitajaid arvestades võimaldab Loksa linna Kuusalu

vallaga sundühendamata jätmine seada kahtluse alla Vabariigi Valitsuse järjekindluse kaalumisel ja

tekitab kahtluse kaalutlusõiguse võimalikust kuritarvitamisest poliitilistel põhjustel, ei tulene sellest

aga teiste kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamise põhiseadusvastasus. Võrdse kohtlemise

põhimõtet ei ole rikutud, kui haldusorgan ei korda isiku kasuks viga, mille ta on teinud mõne teise

isiku puhul.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

45. Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 97 „Alatskivi valla, Kallaste linna, Pala valla,

Peipsiääre valla ja Vara valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli

1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1

lõiked 1 ja 2, § 2, § 3 lõige 1, § 5:

㤠1. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine

(1) Alatskivi valla, Kallaste linna, Pala valla, Peipsiääre valla ja Vara valla ühinemise teel

moodustatakse uus haldusüksus.

(2) Uue haldusüksuse nimeks määratakse Peipsiääre vald.

[---]

§ 2. Pala valla maakondliku kuuluvuse muutmine

Pala vald arvatakse Jõgeva maakonna koosseisust Tartu maakonna koosseisu.

§ 3. Haldusüksuse piiri määramine ja kaardistamine

9(15)

5-17-16

(1) Haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus moodustatava Peipsiääre valla piiriks on

senise Alatskivi valla, Kallaste linna, Pala valla, Peipsiääre valla ja Vara valla piir, välja

arvatud nende omavahelises osas.

[---]

§ 5. Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi

haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine

Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määrusega nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste

nimistu kinnitamine“ kinnitatud „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut“ muudetakse

järgmiselt:

1) Jõgeva maakonna valdade loetelust jäetakse välja sõna „Pala,“;

2) Tartu maakonna linnade loetelust jäetakse välja sõna „Kallaste,“;

3) Tartu maakonna valdade loetelust jäetakse välja sõnad „Alatskivi,“ ja „Vara,“.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

46. Kohtuasjas on vaidluse all Vabariigi Valitsuse määruse põhiseaduspärasus, millega muudetakse

mh Pala valla haldusterritoriaalset korraldust, piire ja nime ning Eesti territooriumi haldusüksuste

nimistut. Kolleegium käsitleb kõigepealt Pala Vallavolikogu taotluse lubatavust (I) ja hindab

seejärel vaidlusaluste sätete kooskõla põhiseadusega (II ja III).

I

47. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus

põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või

selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

48. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel

esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §s 7

nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega

(Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 341809, punkt 44). Kohaliku

omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule

esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega

(kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus asjas nr 341316, punkt 81).

49. 20. juulil 2017. a esitas Pala Vallavolikogu Riigikohtule taotluse, milles palus tunnistada määrus

PS §dega 154 ja 158 vastuolus olevaks ning kehtetuks. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegium jättis Pala Vallavolikogu 20. juuli 2017. a taotluse käiguta, kuna puudusid taotluse

lubatavust kinnitavad tõendid. Taotlusest ega sellele lisatud dokumentidest ei nähtunud, et Pala

Vallavolikogu oleks Riigikohtule taotluse esitamist otsustades hääletanud taotluse lõppteksti üle.

50. 7. augustil 2017 võttis Pala Vallavolikogu vastu otsuse nr 24, mille punkti 2 kohaselt täiendati

20. juuli 2017. a taotlust, paludes tunnistada määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 ja § 5 põhiseadusega

vastuolus olevaks ning § 3 lõige 1 kehtetuks. Pala Vallavolikogu 7. augusti 2017. a istungi

protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 9-st Pala Vallavolikogu liikmest 8. Taotlusest ja sellele

lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud Riigikohtule esitatava taotluse

lõpptekstiga.

10(15)

5-17-16

51. Riigikohtule 8. augustil 2017 esitatud täiendatud taotluses leiab Pala Vallavolikogu, et määrus

tervikuna või alternatiivselt selle § 1 lõiked 1 ja 2, § 2, § 3 lõige 1 ja § 5 on vastuolus PS §st 154

tuleneva kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega ja PS §st 158 tuleneva

ärakuulamisõigusega.

52. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et Pala Vallavolikogu taotlus on lubatav.

II

53. Vabariigi Valitsuse pädevus otsustada määrusega valdade ja linnade haldusterritoriaalse

korralduse ning haldusüksuse piiride ja nime muutmine, samuti kinnitada määrusega haldusüksuste

nimistu ja teha selles muudatusi, tuleneb Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest (ETHS § 71

lõiked 2–4, § 3 lõige 1). Vabariigi Valitsuse pädevuses on ka valla või linna maakondliku kuuluvuse

muutmise otsustamine (ETHS § 71 lõige 5). Valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse

muudatuste ettevalmistamine ja elluviimine haldusreformi rakendamisel aastatel 2016–2018 on

reguleeritud haldusreformi seaduses (HRS § 27). Riigikohus hindas haldusreformi seaduses

sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseaduspärasust kohtuasjas

nr 341316 ning leidis, et nimetatud seadus on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas,

v.a HRS § 24 lõike 1 teine lause, mis reguleeris haldusterritoriaalse korralduse muutmise

rahastamist (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus

asjas nr 341316).

54. Kohtuasjades nr 51721, 51722 ja 51723 tehtud otsustes jäi Riigikohus kohtuasjas nr 341316

haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse kohta võetud seisukohtade juurde ja hindas seda, kas

Vabariigi Valitsuse määrused olid vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ja kohaliku

omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel oli järgitud selleks

seaduses sätestatud nõudeid (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri

2017. a otsused asjas nr 51721/10, punktid 56–64; asjas nr 51722/10, punktid 54–62 ja asjas

nr 51723/10, punktid 55–63). Riigikohus selgitas nimetatud kohtuasjades, milliseid seadusest

tulenevaid nõudeid pidi Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse

korralduse muutmisel järgima ning milline on kohtu pädevus Vabariigi Valitsuse otsustuse

põhiseaduspärasuse hindamisel (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri

2017. a otsused asjas nr 51721/10, punktid 67–75; asjas nr 51722/10, punktid 65–73 ja asjas

nr 51723/10, punktid 66–74). Tuginedes eelnimetatud kohtuotsustes toodud õiguslikele

põhjendustele, hindab kolleegium alljärgnevalt seda, kas vaidlusalune määrus on vastu võetud

kooskõlas formaalsete nõuetega ning kas Pala valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on

järgitud selleks seaduses sätestatud nõudeid.

III

55. Taotleja leiab, et vaidlusalune määrus tervikuna või alternatiivselt määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2,

§ 3 lõige 1 ja § 5 rikuvad Pala valla PS § 154 lõikes 1 ja §s 158 sätestatud tagatisi. Taotleja märgib,

et on vaidlustanud määruse tervikuna põhjusel, et määruse kõik sätted on omavahel seotud ning

suunatud Pala valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisele.

56. Kolleegium märgib, et Pala valla enesekorraldusõiguse piirang tuleneb eelkõige määruse § 1

lõikest 1, mis toob kaasa uue haldusüksuse moodustamise olemasolevate Pala valla, Alatskivi valla,

Kallaste linna, Peipsiääre valla ja Vara valla ühinemise teel, mistõttu senised vallad kui avalik-

õiguslikud juriidilised isikud lõpevad. Kolleegium nõustub taotlejaga, et määruse ülejäänud sätted

on seotud määruse § 1 lõikest 1 tuleneva haldusterritoriaalse korralduse muutmisega, kuid mitte

11(15)

5-17-16

kõik ülejäänud sätted ei piira taotleja enesekorraldusõigust, mistõttu võtab kolleegium aluseks

taotluse teise, täpsustatud alternatiivi. Enesekorraldusõigust piiravaks tuleb pidada ka määruse § 1

lõiget 2, mille järgi määratakse moodustatava valla nimeks Peipsiääre vald, samuti määruse § 3

lõiget 1, mille järgi kaotatakse senine omavaheline piir ühinevate omavalitsusüksuste vahel. Piirang

tuleneb ka määruse § 5 punktist 1, mille järgi kustutatakse Pala valla nimi Eesti territooriumi

haldusüksuste nimistust. Vaidlustatud määruse § 2 kohaselt arvatakse Pala vald Jõgeva maakonna

koosseisust Tartu maakonna koosseisu. Selle sätte kohaliku omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust

piirav iseloom nõuaks eraldi põhjendamist, kuid välistada ei saa, et valla maakondlik kuuluvus võib

tähendada erisusi valla toimimises. Kuna taotleja põhjendab määruse vaidlustatud sätete

põhiseadusvastasust koos, siis ei hinda ka kolleegium sätete põhiseaduspärasust eraldi.

57. Vabariigi Valitsus on kehtestanud vaidlusaluse määruse seadusest tuleneva volitusnormi

(ETHS § 3 lõige 1 ja § 71 lõiked 2–5) alusel ning määrus on seaduses ettenähtud korras avaldatud

Riigi Teatajas. Kolleegium hindab alljärgnevalt seda, kas määruse § 1 lõikes 1 sätestatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmine on põhiseadusega kooskõlas ja Vabariigi Valitsus on Pala

valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel järginud seaduse nõudeid.

58. Vabariigi Valitsus algatas Pala valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise, kuna

rahvastikuregistri andmetel oli 1. jaanuari 2017. a seisuga Pala vallas 1089 elanikku. Pala valla

kohta ei olnud Vabariigi Valitsus teinud HRS §s 8 nimetatud määrust volikogu algatatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmise kinnitamiseks, samuti ei olnud valitsus kohaldanud Pala

vallale HRS § 9 lõikes 3 nimetatud erandeid (HRS § 9 lõike 2 esimene lause). Vabariigi Valitsus tegi

Pala vallale, 844 elanikuga Kallaste linnale ja 3843 elanikuga Peipsiääre valla moodustamist

taotlenud Alatskivi vallale, Peipsiääre vallale ja Vara vallale ettepaneku ühineda ja moodustada

5776 elanikuga Kodavere vald (vaidlustatud määrusega määrati uuele vallale kolme valla

ühinemislepingus kokku lepitud Peipsiääre nimi). Vabariigi Valitsuse ettepanekule ehk määruse

eelnõule oli lisatud seletuskiri, milles Vabariigi Valitsus põhjendas haldusterritoriaalse korralduse

muutmist (ETHS § 8 lõike 2 punkt 1).

59. Kuigi Pala Vallavolikogu ei nõustunud Vabariigi Valitsuse ettepanekuga, esitades selle kohta

negatiivse arvamuse, otsustas Vabariigi Valitsus 15. juunil 2017. a jätkata haldusterritoriaalse

korralduse muutmise menetlust ja võttis 22. juunil 2017. a vastu vaidlusaluse määruse. Määruse § 1

lõike 3 kohaselt esitas Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise

põhjendused määruse seletuskirjas, mis on kättesaadav Rahandusministeeriumi veebilehel

http://haldusreform.fin.ee/vv-algatatud-uhinemised. Määruse seletuskiri sisaldab Vabariigi Valitsuse

põhjendusi nii haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamise (esialgu esitatud ettepaneku

seletuskirjas) kui ka Pala Vallavolikogu negatiivse arvamuse väidete kohta, mistõttu on edaspidi

viidatud üksnes määruse seletuskirjale.

60. Pala Vallavolikogu leidis ettepaneku kohta esitatud negatiivses arvamuses, et ühinemisel on Pala

valla jaoks ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolusid arvestades negatiivne mõju. Eriti rõhutati, et

kuna põline Tartumaa piirkond ühendati omal ajal Jõgeva maakonnaga, on vald harjunud üksi

toimetama ning see on elanike ühtekuuluvustunnet kasvatanud. Kavandatavasse keskusesse

Alatskivil viib Pala külast 11 kilomeetri pikkune kruusatee, mis tähendab, et keskus jääb kaugele.

Valla elanikel on tagatud kõik avalikud teenused ja head elutingimused. Ühinemise korral teenuste

kvaliteet halveneb, sest rahalised võimalused halvenevad. Suureneb Pala valla laenukoormus ja

väheneb finantssuutlikkus. Vallal on olemas professionaalne võimekus seadusest tulenevate

ülesannete täitmiseks. Suurvallas muutub Pala ääremaaks, mis avaldab mõju demograafilisele

situatsioonile. Transpordi korraldus vajab suures mahus investeeringuid, sest teedevõrk on

korrastamata. On oht, et Pala kooli tegevus ei jätku, sest asub lähestikku Alatskivi kooliga. Pala

12(15)

5-17-16

vallal ei ole ühist teenuspiirkonda teiste ühendatavate valdadega ning selle tekkimine on keerukas,

eriti olukorras, kus kolm valda on juba ühinemislepingu sõlminud.

61. Vabariigi Valitsuse hinnangul ei esitanud Pala Vallavolikogu negatiivses arvamuses selliseid

põhjendusi, mis tingiksid haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse lõpetamise. Vabariigi

Valitsus käsitles määruse seletuskirjas Pala Vallavolikogu negatiivse arvamuse põhjendusi ning tõi

ära oma seisukohad nende kohta (määruse seletuskirja lkd 40–44). Vabariigi Valitsus selgitas, et

kaalus Pala valla ühinemise mõjusid nii Mustvee kui ka Peipsiääre suunal ning leidis, et Pala valla

ühendamisel suurema omavalitsusüksusega kasvab teenuste osutamise ja korraldamise võimekus

eelkõige seeläbi, et tugevneb põhiteenuseid osutavate asutuste koostöö ja võrgustumine. Pala valla

ühinemisel Peipsiääre vallaga paraneb võimalus pakkuda piirkonnas koha peal kvaliteetseid

teenuseid. Kui ka suures vallas elanike ühtekuuluvustunne puudub, pole negatiivset mõju valla

elanike ühtekuuluvustundele. Ühinemine ei muuda erineva kultuuriruumiga elanike gruppide

omavahelist sidusust. Uuel ühineval vallal on võimalik paikkondlike erisustega ja erivajadustega

arvestada arengu kavandamisel. Teenuste tagamine vähemalt ühinemisele eelnenud tasemel on

moodustuva valla kohustus tulenevalt KOÜS §st 4. Arvestades Pala valla ametnike ja teiste

kohalikke avalikke teenuseid korraldavate ja osutavate spetsialistide töökohtade koguarvu ning

spetsialiseerumise taset, ilmneb, et mitmes olulises valdkonnas (nt planeerimine, maakorraldus,

arendustöö, keskkond, kommunaalmajandus) pakub ühinemine paremaid võimalusi

spetsialiseerumiseks. Samuti loob ühinemine võimalusi vajaliku kompetentsi väljakujundamiseks

lastekaitse, hariduse, ettevõtluse ja kultuurielu korraldamiseks. Ühinemise mõjul elanike arv ei

vähene, sisuline mõju demograafilisele situatsioonile saab olla kaudne, kuid moodustuva

võimekama valla eeldatavalt paremad elutingimused ja ettevõtluse arendamine võimaldavad hoida

elanike arvu vähenemist stabiilsena. Transpordisüsteemi ümberkujundamine on keeruline, kuid uues

vallas tulebki kujundada uus teenuste tase ja lähtuda ühistest huvidest kogu piirkonnas. See ei saa

kaasa tuua ühinemismenetluse lõpetamist. Koolide sulgemist ühinemine ei tingi, selle põhjuseks

saab olla õpilaste vähesus. Koolivõrgu kujundamine on moodustuva valla pädevuses. Pala valla

kahtlused ühtse teenusvõrgu kujundamisel on mõistetavad, kuid seniste ühinemiste kogemustest

lähtuvalt kaasneb ühinemisega positiivne mõju. Kuigi Pala valla elanike funktsionaalsed seosed

järgivad vallapiire, on tugevaimad tööalased seosed lisaks Tartu linnale ka Alatskiviga.

62. Kolleegium on seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Pala valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid. Valitsus hindas erinevaid võimalusi Pala valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ning põhjendas ettepanekus toodud ühinemise mõju

ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Samuti on määruse seletuskirjas käsitletud Pala

Vallavolikogu negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning selgitatud, miks need põhjendused

ühinemise negatiivse mõju kohta ei olnud piisavalt kaalukad, et menetlus lõpetada. Vabariigi

Valitsus asus seisukohale, et arvestades ühinemise mõju olulistele asjaoludele nende kogumis, ei

kaalunud negatiivses arvamuses esitatud põhjendused üles ühinemisega saavutatavat kasu

haldusreformi eesmärgi saavutamisele.

63. Kolleegiumi hinnangul olid Vabariigi Valitsuse kaalutlused Pala valla haldusterritoriaalse

korralduse muutmisel asjakohased ning piisavad, et põhjendada tehtud otsustust. Vabariigi Valitsus

on kaalumisel tuginenud vajadusele tagada kogu piirkonna ühtlasem areng ja kindlustada avalike

teenuste piisav tase. Ühinemise mõju kohta finantsvõimekusele on Vabariigi Valitsus märkinud, et

mastaabiefekti ära kasutades on võimalik ülesannete täitmise valmisoleku tagamiseks ja

tugitegevustele vähem kulutada ning rohkem raha suunata valdkondade sisuliseks arendamiseks.

64. Kolleegiumi hinnangul ei ole määrav asjaolu, et määruse seletuskirjas pole mõju kõigile

ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega, kuna ka seadus ei

13(15)

5-17-16

nõua, et liitumisel peaks olema positiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele

kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Kolleegium möönab, et määruse seletuskirja väited on kohati

üldised ja oletuslikud. Seda ei saa aga pidada seaduse nõuete rikkumiseks, kuna Vabariigi Valitsuse

hinnang liitumise mõjudele on tulevikku suunatud ning tegelikud mõjud sõltuvad ka liituvate

omavalitsusüksuste tegevusest. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel pidi Vabariigi

Valitsus hindama, kas arvamuses esitatud põhjendused on piisavalt kaalukad menetluse

lõpetamiseks, seega oli ka omavalitsusüksusel seadusest tulenev põhjendamiskohustus

(vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri 2017. a otsused asjas

nr 51721/10, punktid 71 ja 74-75; asjas nr 51722/10, punktid 69 ja 72–73; asjas nr 51723/10,

punktid 70 ja 73–74).

65. Vabariigi Valitsuse kaalutlused Pala valla ühendamiseks nähtuvad seletuskirjast ning asjaolu, et

määruse seletuskiri ei olnud taotlejale enne 30. juunit 2017 kättesaadav, ei anna alust kahtluseks, et

neist kaalutlustest vaidlusaluse määruse andmisel ei lähtutud. Kõik seletuskirjas toodud asjaolud,

kaasa arvatud taotleja negatiivne arvamus, olid Vabariigi Valitsusele teada enne küsimuse

otsustamist. Seletuskirjas toodud põhjendused viitavad otseselt sellele, et arvesse on võetud ka Pala

valla negatiivses arvamuses toodud argumente. Vabariigi Valitsuse otsustuse aluseks on mitmed

uuringud ja ekspertiisid, millele on seletuskirjas viidatud. Õige on kaebaja väide, et seletuskirjast ei

leia viidet, kus saab tutvuda eksperthinnanguga, millele määruse seletuskirja järgi tugines valitsuse

hinnang ühinemise mõjudele. Riigikohtule esitatud arvamusele on Vabariigi Valitsus lisanud

„Eksperthinnangu Pala valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta“ ning ilmneb, et

määruse seletuskiri kordab ulatuslikult eksperthinnangu seisukohti. Seepärast ei tekita puudulik

viide kahtlust Vabariigi Valitsuse tegelike kaalutluste suhtes.

66. Vabariigi Valitsus on seletuskirjas mõnel juhul tuginenud Alatskivi, Peipsiääre ja Vara valla

ühinemislepingus kokku lepitule. Selline viitamine ei ole vale, sest HRS § 12 lõike 2 punkti 3

kohaselt tuli ühinemisettepaneku saanud omavalitsusüksustel hiljemalt 15. juuniks 2017 sõlmida

ühinemiskokkulepe, selle kinnitamata jätmisel lähtuti eelviidatud sättes toodud küsimuste

lahendamisel HRS § 12 lõike 7 kohaselt vabatahtlikult ühinenud omavalitsusüksuste

ühinemislepingus kokkulepitust. Kui ühinemislepingus on kokku lepitud teenuskeskuste säilitamine

vallakeskustes ning muud olulised tingimused, ei ole alust arvata, et need sätted ei laieneks Pala

vallale.

67. Põhjendatud on ka Vabariigi Valitsuse viide KOÜS §le 4, mille lõike 1 järgi peab ühinemise

tulemusel moodustunud omavalitsusüksus tagama valla või linna elanikele avalike teenuste

kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste ühinemist.

Sama paragrahvi lõike 2 järgi korraldatakse avalike teenuste osutamist kõikides asustusüksustes, kus

enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused. Tegemist on seadusest tuleneva nõudega, mille

täitmine on ühinemise tulemusena tekkinud vallale kohustuslik.

68. Kolleegium leiab, et Pala Vallavolikogule oli kooskõlas PS §ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ja

võimalus avaldada menetluses arvamust valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise

kohta. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamusega pidi Vabariigi Valitsus arvestama HRS § 9

lõikest 9 tulenevalt, kuid negatiivne arvamus ei toonud automaatselt kaasa menetluse lõpetamist.

Kolleegium nõustub Vabariigi Valitsuse seisukohaga, et omavalitsusüksuste elanike küsitluse

tulemused ei ole haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel siduvad ning siduvuse nõue

ei tulene ka PS §st 158 (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a

otsus asjas nr 341316, punkt 136).

14(15)

5-17-16

69. Vastuseks taotleja seisukohale, et Vabariigi Valitsus on Pala valda kohelnud meelevaldselt

ebavõrdselt, märgib kolleegium, et seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi

põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse

korralduse muutmata. Samuti ei saa võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks pidada seda, kui riik

ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 4. oktoobri 2017. a otsused asjas nr 51721/10, punkt 96; asjas nr 51722/10,

punkt 93; asjas nr 51723/10, punkt 91).

70. Eeltoodust lähtudes leiab kolleegium, et Pala valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel

järgis Vabariigi Valitsus seaduse nõudeid ning määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2, § 3 lõige 1 ja § 5 ei ole

põhiseadusega vastuolus. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6, jätab kolleegium Pala

Vallavolikogu taotluse rahuldamata.

Priit Pikamäe, Viive Ligi, Saale Laos, Paavo Randma, Malle Seppik

15(15)