5-17-23/10 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

51723

Otsuse kuupäev

4. oktoober 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Saale Laos, Viive Ligi, Paavo

Randma ja Malle Seppik

Kohtuasi

Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017 määruse nr 102 “Kiviõli

linna, Lüganuse valla ja Sonda valla osas haldusterritoriaalse

korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse

nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“

muutmine” põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Lüganuse Vallavolikogu 27. juuli 2017. a taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta rahuldamata Lüganuse Vallavolikogu 27. juuli 2017. a taotlus tunnistada Vabariigi

Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 102 „Kiviõli linna, Lüganuse valla ja Sonda valla osas

haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti

territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõiked 1 ja 2 põhiseaduse

vastaseks ning § 2 lõige 1 kehtetuks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 7. juunil 2016. a vastu haldusreformi seaduse (HRS), mis jõustus 1. juulil 2016.

2. HRS § 8 kohaselt antud 26. jaanuari 2017. a määrusega nr 25 „Kiviõli linna ja Sonda valla osas

haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti

territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ muutis Vabariigi Valitsus Kiviõli linna

ja Sonda valla volikogude algatusel nende omavalitsusüksuste haldusterritoriaalset korraldust.

Määruse nr 25 § 1 lõike 1 järgi moodustati Kiviõli linna ja Sonda valla ühinemise teel uus

haldusüksus, mis sama paragrahvi teise lõike järgi pidi hakkama kandma nime Kiviõli vald.

Määruse nr 25 § 4 lõike 2 järgi pidi § 1 jõustuma moodustatava Kiviõli valla volikogu

valimistulemuste väljakuulutamise päeval.

3. Tuginedes HRS § 9 lõikele 2, algatas Vabariigi Valitsus Lüganuse valla haldusterritoriaalse

korralduse ja piiride muutmise. 15. veebruaril 2017 tegi Rahandusministeerium Vabariigi Valitsuse

nimel Lüganuse vallale ettepaneku ühineda Kiviõli linna ja Sonda vallaga uueks haldusüksuseks

Ida-Viru maakonna koosseisus nimega Lüganuse vald (pindala 598,8 km2 ja 9155 elanikku).

5-17-23

4. 27. aprill 2017 otsustas Lüganuse Vallavolikogu esitada Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta Ida-

Viru maavanemale negatiivse arvamuse.

5. 15. juuni 2017. a istungil tegi Vabariigi Valitsus protokollilise otsuse nr 27, mille punkti 3.2

kohaselt otsustas jätkata haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise menetlust

Lüganuse valla ühendamiseks Kiviõli linna ja Sonda vallaga ning määrata moodustatava

omavalitsusüksuse nimeks Lüganuse vald.

6. Vabariigi Valitsus võttis 22. juunil 2017. a vastu määruse nr 102 “Kiviõli linna, Lüganuse valla ja

Sonda valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse

nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine” (edaspidi määrus).

Määruse § 1 lõike 1 järgi moodustati Kiviõli linna, Lüganuse valla ja Sonda valla ühinemise teel uus

haldusüksus, mis sama paragrahvi teise lõike järgi hakkab kandma nime Lüganuse vald. Määruse

§ 6 lõike 2 kohaselt jõustuvad määruse § 1 lõiked 1 ja 2 moodustatava Lüganuse valla volikogu

valimistulemuste väljakuulutamise päeval.

7. 27. juulil 2017. a esitas Lüganuse Vallavalitsus Riigikohtule taotluse määruse § 1 lõigete 1 ja 2

põhiseaduse vastaseks tunnistamiseks ning § 2 lõike 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks

tunnistamiseks.

8. 4. septembril 2017 esitatud taotluses leidis Lüganuse Vallavolikogu lepinguline esindaja, et

kohtuasi tuleks üle anda üldkogule, kui kolleegium soovib hinnata ümber Riigikohtu 20. detsembri

2016. a otsuses asjas nr 341316 võetud seisukohti Vabariigi Valitsuse kaalutlusruumi ulatuse ja sisu

kohta. Samuti palub taotleja esindaja kontrollida haldusreformi seaduse kooskõla põhiseadusega,

sest seadus ei sisalda menetluskorda, millega tagataks kohaliku omavalitsusüksuse õigussubjektsuse

kohtulik kaitse.

LÜGANUSE VALLAVOLIKOGU TAOTLUS

9. Taotluse esitaja leiab, et määruses ette nähtud Lüganuse valla sundühendamine Kiviõli linna ja

Sonda vallaga riivab ebaproportsionaalselt põhiseaduse (PS) § 154 lõikest 1 tulenevat kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigust, kuna ei ole sobiv ega vajalik meede haldusreformi eesmärgi

saavutamiseks, samuti koheldakse Lüganuse valda meelevaldselt ebavõrdselt. Lüganuse

sundühendamine on vastuolus seadusega, kuna ei ole täidetud HRS § 9 lõikest 2 tulenevad

sundühendamise eeldused.

10. PS § 154 lõige 1 ja § 158 keelavad riigivõimul muuta kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset

korraldust meelevaldselt. Sundühendamine on oluline kohaliku omavalitsuse üksuse

enesekorraldusõiguse riive, haldusterritoriaalse korralduse muutmisest tulenevad piirangud peavad

olema eesmärgi saavutamiseks sobivad, vajalikud ja mõõdukad ning omavalitsusüksusi ei tohi

kohelda ebavõrdselt.

11. HRS § 9 lõike 2 kolmandast lausest tulenevalt on meede sobiv, kui ühendamisel oleks Lüganuse

valla jaoks positiivne mõju kõigile Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludele ning ühendamine oleks vajalik ja otstarbekas Lüganuse valla kui

miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsusüksuse võimekuse tagamiseks

tulenevalt HRS § 1 lõikest 2 ja §st 3. Sundühendamisel peab olema positiivne mõju ETHS § 7

lõikes 5 loetletud asjaoludele kõigi sundühendatavate omavalitsusüksuste vaatenurgast. Olukord,

kus mõne sundühendatava valla haldussuutlikkus ja avalike teenuste kvaliteet langeb selleks, et

2(21)

5-17-23

teises sundühendatavas vallas see tõuseks, ei ole kooskõlas haldusreformi eesmärgiga. Meede on

vajalik juhul, kui haldusreformi eesmärgi saavutamiseks ei ole Lüganuse valla sundühendamisele

alternatiivi. Kuna tulenevalt HRS § 9 lõikest 2 peab sundühendamine olema vajalik ja otstarbekas

miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse tagamiseks,

peab Vabariigi Valitsus kaaluma, kas omavalitsusüksus on võimeline tagama seadusest tulenevate

ülesannete täitmiseks vajaliku professionaalse võimekuse ja osutama kõigile kohaliku omavalitsuse

üksuse elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid kooskõlas HRS § 1 lõikes 2 nimetatud

haldusreformi eesmärgiga.

12. Vabariigi Valitsusel on tulenevalt HRS § 9 lõike 2 kolmandast lausest kohustus määruse

seletuskirjas konkreetselt põhjendada positiivset mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludele sundühendatava omavalitsusüksuse jaoks, samuti igakülgselt kaaluda erinevaid

alternatiivseid sundühendamise võimalusi. Kuigi omavalitsusüksus ei pea näitama, et

sundühendamisel oleks negatiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele, on Lüganuse vald

vastava analüüsi esitanud. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtul tuleb hinnata määruse vastavust

põhiseadusele, sealhulgas seda, kas Vabariigi Valitsus on õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja

teostanud kaalutlusõigust.

13. Vabariigi Valitsus on teinud Lüganuse valla sundühendamisel olulise kaalutlusvea, sest pole

võtnud arvesse Lüganuse valla negatiivse mõju põhjendusi ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele

ega kaalunud seadusest tulenevaid kriteeriumeid. Vabariigi Valitsus ei ole määruse seletuskirjas

analüüsinud, kuidas sundühendamine tegelikult ja konkreetselt mõjub positiivselt kõikidele

Lüganuse vallaga seotud ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Kuna sundühendamise

põhjendused seletuskirjas on pealiskaudsed, oletuslikud ja ei tugine läbiviidud ekspertiisile, ei ole

võimalik sundühendamise positiivset mõju hinnata. Vabariigi Valitsus on ümber pööranud ka

tõendamiskoormise, märkides määruse seletuskirjas, et Lüganuse vald ei ole esitanud

sundühendamise negatiivse mõju kirjeldust, mida saaks pidada argumenteerituks ja piisavalt

kaalukaks, et selle alusel ühinemise menetlus lõpetada.

14. Seletuskirjast ei selgu, et sundühendamine on vajalik meede Lüganuse valla võimekuse

tagamiseks, sest Vabariigi Valitsus pole kaalunud sundühendamise alternatiive. Analüüsitud on

ainult võimalust ühendada Lüganuse vald Kiviõli linna ja Sonda vallaga ning määruses on üksnes

paljasõnaliselt viidatud alternatiivile ühendada Lüganuse vald kas Kohtla valla, Kohtla-Nõmme

valla ja Toila valla ühinemisel moodustuva Toila vallaga või Alajõe valla, Iisaku valla, Mäetaguse

valla ja Tudulinna valla ühinemisel moodustuva Alutaguse vallaga. Alternatiiviks sundühendamisele

oleks Lüganuse jätkamine iseseisvalt, kuid selles osas puudub määruses põhjendatud analüüs.

15. Lüganuse valla sundühendamine Kiviõli linna ja Sonda vallaga ei ole sobiv meede, sest sellega

ei kaasne Lüganuse vallale positiivset mõju ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludele. Mõju on pigem

negatiivne või neutraalne ning Vabariigi Valitsus ei ole seletuskirjas positiivset mõju nõuetekohaselt

näidanud. Sundühendamisel toimuks vähemvõimekamate Kiviõli linna ja Sonda valla soodustamine

Lüganuse valla arvelt, mis on vastuolus sundühendamise eesmärgiks oleva alla 5000 elanikuga

omavalitsusüksuse võimekuse tagamisega. Lüganuse vald on kolmest sundühendatavast

omavalitsusüksusest selgelt kõige võimekam, mistõttu sundühendamine võib tõsta Kiviõli linna ja

Sonda valla võimekust, kuid vähendab seejuures Lüganuse valla võimekust. Lüganuse valla

sundühendamine pole ajalooliselt põhjendatud, kuna ka Vabariigi Valitsus on määruse seletuskirjas

nentinud, et Kiviõli linn on noor kaevanduslinn, millel puudub ajalooline side Lüganuse vallaga

ning ajaloolise Lüganuse kihelkonna territooriumile tekkis Lüganuse valla, Maidla valla ja Püssi

linna vabatahtliku ühinemisega juba 2013. aastal Lüganuse vald. Samuti puudub Lüganuse vallal

3(21)

5-17-23

ühtekuuluvustunne Kiviõli linna ja Sonda vallaga ning Vabariigi Valitsuse järeldused selles osas on

ebaõiged.

16. Sundühendamine ei avalda positiivset mõju elanike elutingimustele, avalike teenuste osutamise

kvaliteedile, haldussuutlikkusele, demograafilisele olukorrale, transpordi ja kommunikatsiooni

korraldusele, ettevõtluskeskkonnale, hariduse korraldusele ega organisatsiooniliselt ühtselt toimivat

teenusepiirkonna toimimisele. Kuna Lüganuse vald on sundühendatavatest omavalitsusüksustest

finantsnäitajate poolest selgelt kõige võimekam, siis toob sundühendamine just Lüganuse valla

elanikele kaasa elutingimuste halvenemise. Kuigi määruse seletuskirjas puudub analüüs kohalike

teenuste säilimise kohta, möönab ka Vabariigi Valitsus, et kui sundühendamise tulemusena kaovad

kohapealsed avalikud teenused Lüganuse vallast, siis halvenevad ka elanike elutingimused. Määruse

seletuskiri lähtub mudelist, et avalikud teenused koondatakse Kiviõli linna, samuti pole

sundühendamisel Lüganuse valla elanike elukvaliteet enam prioriteediks. Lüganuse vallal on

ääremaastumise oht, kuna tagatud ei ole vallas paiknevate avalike teenuste senine kvaliteet ja areng.

Avalike teenuste kvaliteet väheneb, kuna on tõenäoline, et avalike teenuste korraldamisel lähtutaks

linnaelanikkonna huvidest ja ressursse tuleks kasutada vähemsuutlikes piirkondades teenuste

pakkumiseks. Vabariigi Valitsus on ebaõigesti kohaldanud kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise

soodustamise seaduse (KOÜS) § 4, mis ei ole kohaldatav Vabariigi Valitsuse algatatud

sundühendamise korral.

17. Juba praegu haldussuutliku Lüganuse valla sundühendamine Kiviõli linna ja Sonda vallaga

kahjustaks Lüganuse valla haldussuutlikkust, kuna 2013. aastal loodud uue valla haldusstruktuurid

läheks taas muutmisele. Sundühendamine kasvatab ametnike töökoormust ja hägustab

otsustusvõimekust, mistõttu võrreldes praeguse tasemega Lüganuse haldussuutlikkus langeb. Samuti

nõuab piirkondlike erinevustega valdade ühendamine üheks suureks omavalitsuseks oluliselt

suuremat panustamist halduskorraldusse. Lüganuse valla ühinemisel Kiviõli linna ja Sonda vallaga

ei oleks Lüganuse valla demograafilisele olukorrale positiivset mõju, kui arvestada kiiresti

vähenevat elanikkonda Kiviõli linnas ja ühendatavate omavalitsuste erinevat rahvuslikku koosseisu.

Sundühendamise mõju transpordi ja kommunikatsiooni korraldusele on negatiivne, kuna suurel

territooriumil ja erineva asustustihedusega aladel on ühenduste korraldamine keerukas ning

hajaasustusega piirkondades transpordiühenduse tagamine poleks enam prioriteediks, see aga

süvendaks ääremaastumist. Oletuslik on Vabariigi Valitsuse hinnang ettevõtluskeskkonnale

moodustatavas Kiviõli vallas, kuna Lüganuse vald teeb juba ilma haldusreformita koostööd teiste

omavalitsustega ettevõtluskeskkonna arendamiseks Leader-tegevusgrupi Virumaa koostöökogu

raames ning Kiviõli linn sinna koostöögruppi ei kuulu. Lüganuse valla eesmärk on vähendada

sõltuvust ühest tööandjast ning arendada põlevkiviga mitteseotud tööstussektoreid, mis on

vähetõenäoline Kiviõli linnaga ühinedes. Oletuslik on ka Vabariigi Valitsuse väide, et

haridusasutuste ümberkorraldused tuleb teha sõltumata ühinemisest ning Kiviõli on Lüganuse valla

jaoks selge tõmbekeskus gümnaasiumi- ja huvihariduse osas. Lüganuse vald möönab haridusvõrgu

korrastamise vajadust, kuid Lüganuse valla noorte jaoks on gümnaasiumihariduse tõmbekeskusteks

eelkõige lähedalasuvad riigigümnaasiumid, näiteks Jõhvi Gümnaasium.

18. Sundühendamine ei ole ka vajalik meede Lüganuse valla võimekuse tagamiseks, sest Lüganuse

valla jätkamine iseseisva vallana on sobiv ja vähemalt sama mõjus meede, mis riivab oluliselt

vähem Lüganuse valla enesekorraldusõigust. 2013. aasta toimunud ühinemise tulemusena on

Lüganuse vallast saanud kvaliteetseid avalikke teenuseid pakkuv ja jätkusuutlik omavalitsusüksus

ning sundühendamisel Kiviõli linna ja Sonda vallaga väheneb Lüganuse valla võimekus. Lüganuse

valla jätkamine iseseisva vallana oleks ajalooliselt põhjendatud ja arvestaks elanike

ühtekuuluvustunnet, samuti oleks sellel positiivsem mõju nii elanike elutingimustele, avalike

4(21)

5-17-23

teenuste osutamise kvaliteedile, haldussuutlikkusele, demograafilisele situatsioonile, transpordi

korraldusele, ettevõtluskeskkonnale kui ka hariduslikule olukorrale.

19. Lüganuse valla sundühendamine on meelevaldne, kuna Lüganuse valda koheldakse ebavõrdselt

võrreldes Loksa linnaga. Lüganuse vallal on rohkem elanikke ning samuti on Lüganuse vallal

olulised paremad haldussuutlikkust iseloomustavad finantsnäitajad kui Loksa linnal. Lüganuse vald

sai 2016. a riiklikust tasandusfondist vähem toetust kui Loksa linn, samuti on Lüganusel

kvaliteetsemad avalikud teenused, parem elanike toimetulek ja tööhõive, suurem füüsilise isiku

tulumaksu laekumine ja vähem makstakse sotsiaaltoetusi.

20. 4. septembri 2017. a taotluses leidis Lüganuse valla lepinguline esindaja, et kuna Riigikohus ei

hinnanud kohtuasjas nr 341316 haldusreformi proportsionaalsust, peab Riigikohus konkreetse

sundühendamise puhul hindama, kas Vabariigi Valitsus on järginud PS § 11 teises lauses sisalduvat

proportsionaalsuse põhimõtet. Riigikohus selgitas 20. detsembril 2016. a kohtuasjas nr 341316

tehtud otsuses, et kohus kontrollib sundliitmise proportsionaalsust ega piiranud kohtulikku kontrolli

ulatust ilmselge põhjendamatuse kontrolliga. Selle seisukoha muutmiseks peaks kolleegium andma

kohtuasja lahendada Riigikohtu üldkogule. Menetlus, mille käigus ei kontrollita kohaliku

omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse intensiivse riive proportsionaalsust ja piirdutakse ilmselge

põhjendamatuse kontrolliga, ei kaitse kohaliku omavalitsuse üksust meelevaldse sekkumise eest

tema põhiõigustesse ega taga tema põhiseaduslikke garantiisid. Sellisel juhul tuleks haldusreformi

seaduse regulatsioon tunnistada põhiseaduse vastaseks osas, milles seadusandja on jätnud

kehtestamata menetluskorra, millega tagatakse kohaliku omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse ja

põhiseaduslike õiguste tõhus kohtulik kaitse.

21. 11. septembril 2017 esitas Lüganuse valla lepinguline esindaja Riigikohtule oma vastuväited

Vabariigi Valitsuse arvamusele. Taotleja esindaja leidis, et vale on Vabariigi Valitsuse seisukoht, et ei

tule kontrollida sundliitmise määruse kooskõla haldusreformi seadusega. Vabariigi Valitsusel on

kohustus põhjendada, et iga sundühendatav vald ei ole piisavalt võimekas ning sundühendamisega

iga valla haldusvõimekus paraneb. Lüganuse valla puhul Vabariigi Valitsus seda teinud ei ole.

Põhjendamiskohustuse ja kaalutlusreeglite rikkumise tagajärg on sama, mis haldusakti puhul.

Haldusreformi eesmärk on tõsta võimekust, mitte luua üle 5000 elanikuga valdasid ega tõsta alla

5000 elanikuga valla arvel üle 5000 elanikuga valla haldusvõimekust. Ekslik on Vabariigi Valitsuse

arvamus, et haldusreformi eesmärk on saavutatud ka siis, kui sundliitmise tulemusel ei paraneks

ühegi üksuse võimekus.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Vabariigi Valitsus

22. Vabariigi Valitsus leiab, et taotlus tuleb jätta läbi vaatamata, kuna selle on esitanud Lüganuse

vald, kes ei saa põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) järgi olla taotluse

esitaja ega menetlusosaline. Kui Riigikohus peab taotlust lubatavaks, tuleb see jätta rahuldamata,

sest määruse vaidlustatud sätted on põhiseadusega kooskõlas ja ei riku Lüganuse valla

põhiseaduslikke tagatisi. Määruse jõustumist ei ole vaja peatada, kuna puuduvad erandlikud

asjaolud või olulised negatiivsed tagajärjed õiguskorrale.

23. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei tohi olla meelevaldne, seetõttu saab kontrollida, kas

määruse andmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid, valitud põhiseaduspärast eesmärki

teeniv ja seda saavutada aitav lahendus ning kuulatud ära vastava omavalitsuse arvamus.

Haldusreformi seadusest tulenevalt on haldusterritoriaalse korralduse muutmise eesmärgiks

5(21)

5-17-23

parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid ning seda eesmärki aitab

saavutada vähemalt 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuste moodustamine. Haldusreformi

rakendamisel lähtutakse muuhulgas riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse

korraldamisel.

24. Vabariigi Valitsus algatas haldusterritoriaalse korralduse muutmise kõigi miinimumsuuruse

kriteeriumile mittevastavate kohaliku omavalitsuse üksuste suhtes (välja arvatud merelised

saarvallad). Seejuures oli keskseks küsimuseks, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse

kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse ühendamine täidab kõige paremini haldusreformi

eesmärki ja on suurima positiivse mõjuga ETHS § 7 lõike 5 asjaolusid arvestades. Seaduses

sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuse miinimumsuuruse nõudest võib kõrvale kalduda üksnes

üksikutel põhjendatud erandjuhtudel. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aitaks saavutada

HRS § 1 lõikes 2 sätestatud eesmärki ainult siis, kui selle tagajärjel ei paraneks mitte ühegi

haldusterritoriaalse korralduse muutmise määruses nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse avalike

teenuste osutamise võimekus. Määruse vaidlustamisel tuleks seega ümber lükata HRS §st 3 tulenev

eeldus ja näidata, et ei parane ühegi sundühendatava omavalitsusüksuse võimekus osutada avalikke

teenuseid.

25. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ei pea olema ülekaalukat positiivset mõju kõigile

ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Asjaolusid tuleb hinnata kogumis ja kokkuvõttes peab olema

positiivseid mõjusid negatiivsetest enam, seetõttu võib Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse

korralduse otsustada ka siis, kui üksikutes aspektides on välja toodud võimalikud neutraalsed või

negatiivsed tendentsid, mis on aruka juhtimise käigus võimalik ümber pöörata. Ühinemise

ettepaneku saanud omavalitsusüksustel oli kohustus ja on edaspidi õigus leppida kokku

organisatsioonilistes, eelarvelistes ja muudes varalisi kohustusi ja õigusi puudutavates küsimustes,

samuti uue omavalitsusüksuse põhimääruse ja teiste õigusaktide vajalike muudatuste

ettevalmistamises, et säiliks või paraneks avalike teenuste kvaliteet ja kättesaadavus.

26. Vabariigi Valitsuse hinnangul pole haldusterritoriaalse korralduse muutmine välistatud isegi siis,

kui selle tagajärjel ei paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse avalike

teenuste osutamise võimekus. HRS § 9 lõige 9 annab Vabariigi Valitsusele õiguse menetlus

lõpetada, kuid see ei ole Vabariigi Valitsuse kohustus. Pole välistatud, et pärast haldusreformi jääb

mõne kohaliku omavalitsusüksuse elanike arv alla 5000, kuid ühelgi kohaliku omavalitsuse üksusel

ei ole õigustatud ootust, et tema suhtes menetlus lõpetatakse. Vabariigi Valitsus hindab ühendamise

otstarbekust ja vajalikkust ning mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele igas ühendamise

olukorras eraldi, seetõttu ei saa mõne omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine

olla põhiseadusvastane põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse mõne teise

omavalitsusüksuse suhtes. Kuna omavalitsusüksus ei ole põhiõiguste kandja, ei saa see tugineda

võrdse kohtlemise põhimõttele.

27. Vabariigi Valitsus võib lõpetada enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise üksnes

juhul, kui omavalitsusüksuse negatiivne arvamus on põhjendatud. Haldusterritoriaalse korralduse

muutmisega mittenõustumise korral on volikogu ülesanne põhjendada, et haldusterritoriaalse

korralduse muutmine ei paranda avalike teenuste osutamist mitte üheski asjaomases alla 5000

elanikuga omavalitsusüksuses. Isegi kui ühinemise tagajärjel ei paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi

omavalitsusüksuse avalike teenuste osutamise võimekus, tuleks määruse vaidlustamisel näidata, et

haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi eesmärke.

28. Seadusandja on põhiseaduspäraselt delegeerinud haldusterritoriaalse korralduse muutmise

HRS §de 9 ja 13 kaudu Vabariigi Valitsusele, mistõttu tuleb määruse põhiseaduspärasust

6(21)

5-17-23

kontrollides lähtuda samadest põhimõtetest nagu seadusandja vastu võetud õigusakti puhul.

Haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohtulik kontroll on piiratud. Kohus saab hinnata, kas

Vabariigi Valitsus on kaalutlusõigust kasutanud, järginud selle eesmärki ning piire, kuid ei saa

hinnata haldusterritoriaalse korralduse muutmise otstarbekust ja mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele.

29. Vabariigi Valitsus on seisukohal, et Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on

järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid. Samuti kuulati ära ühendatavate omavalitsusüksuste

arvamus. Lüganuse vald esitas Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta arvamuse, mida Vabariigi

Valitsus arvestas haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel.

30. Vabariigi Valitsus on õigesti kasutanud kaalutlusõigust, tuvastades erinevate asjaolude ja huvide

kaalumise tulemusena sundühendamise kokkuvõttes positiivse mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud

asjaoludele ning sundühendamise vajalikkuse ja otstarbekuse Lüganuse valla võimekuse

tagamiseks. Vabariigi Valitsus tugines sundühendamise mõjude hindamisel kohalikke olusid hästi

tundvate ekspertide hinnangutele ning selgitas määruse seletuskirjas põhjalikult sundühendamise

positiivseid mõjusid ning vajalikkust ja otstarbekust, samuti analüüsis mõju omavalitsusüksuste

finantsvõimekusele. Valitsus võttis arvesse haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas ja Vabariigi

Valitsuse 26. jaanuari 2017. a määruse nr 25 eelnõu seletuskirjas toodud mõju hinnanguid.

31. Vabariigi Valitsus tõi määruse seletuskirjas välja Lüganuse Vallavolikogu vastuväidete

kokkuvõte ning Vabariigi Valitsuse vastused nimetatud vastuväidetele ja põhjendused, miks

vastuväidetega ei nõustuta või miks neid ei peeta piisavalt kaalukateks. Vabariigi Valitsus ei pea

vajalikuks korrata määruse seletuskirja põhjendusi ning palub kohtul käsitada seletuskirja arvamuse

osana. Taotluse etteheited seoses sundühendamise läbiviimiseks piisavate põhjenduste puudumisega

on põhjendamatud, kuna sundühendamise menetluse lõpetamiseks põhjenduste väljatoomine on

omavalitsusüksuse kohustus. Lüganuse vald pole ümber lükanud, et haldusterritoriaalse korralduse

muutmise tagajärjel ei parane mitte ühegi määruses nimetatud kohaliku omavalitsuse võimekus

osutada avalikke teenuseid. Lüganuse vald on nentinud, et sundühendamise tulemusena tõuseb

haldussuutlikus teistes määruse alusel ühendatavates omavalitsusüksustes. Samuti pole Lüganuse

vald näidanud, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada riigivalitsemise reformi

eesmärke. Asjakohatu on taotluse väide, et ühinemise järel halveneb avalike teenuste kvaliteet ja

kättesaadavus, kuna sündühendatavatel omavalitsusüksustel on võimalik teenuste kvaliteeti ja

kättesaadavust tulevikus mõjutada. Vaidlusalune määrus ei saa olla põhiseadusvastane ka põhjusel,

et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse Loksa linna suhtes, kelle puhul leiti, et ühinemisega

kaasnevad negatiivsed mõjud ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele kaaluvad üles võimalikud positiivsed

mõjud. Kuna ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud mõjusid tuleb hinnata kogumis, siis ei saa Lüganuse vald

mõjude hindamisel tugineda vaid eelarvenäitajatele, tasandusfondi tehingutele, toimetulekutoetuse

saajate arvule ja teistele üksikutele faktidele.

32. Ebaõige on Lüganuse valla väide, et Vabariigi Valitsus ei ole hinnanud alternatiivseid võimalusi

Lüganuse valla sundühendamiseks, sest määruse seletuskirja peatükis 4 on läbivalt analüüsitud ka

alternatiivsete ühendamisvõimaluste mõju. Seletuskirjas on muuhulgas märgitud, et teised

alternatiivid ehk Lüganuse valla ühendamine kas Kohtla valla, Kohtla-Nõmme valla ja Toila valla

ühinemisel moodustuva Toila vallaga või Alajõe valla, Iisaku valla, Illuka valla, Mäetaguse valla ja

Tudulinna valla ühinemisel moodustuva Alutaguse vallaga ei ole omavalitsusüksuste territoriaalse

terviklikkuse põhimõtet ning haldusreformi eesmärke silmas pidades võrreldavad alternatiivid.

Lüganuse valla, Kiviõli linna ja Sonda valla ühinemisel tekkival omavalitsusel on suuremad

võimalused piirkonna arengueelduste kasutamiseks, konkurentsivõime suurendamiseks ning ühtlase

piirkondliku arengu tagamiseks.

7(21)

5-17-23

33. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane, kuna aitab saavutada põhiseaduspärast eesmärki

parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid. Vabariigi Valitsuse hinnangul

puuduvad asjaolud, mis viitaksid sellele, et Vabariigi Valitsus oleks otsustanud Lüganuse valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmist ilmselgelt meelevaldselt, ebaratsionaalselt või vastuolus

diskretsioonivolituse eesmärgi, õiguse üldpõhimõtete või senise kohtupraktikaga. Lüganuse valla

esitatud taotluse saaks rahuldada vaid juhul, kui taotluse rahuldamise korral ei jääks alles mitte

ühtegi alla 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksust või kui oleks tõendatud, et taotluse

rahuldamise korral ei jääks paranemata mitte ühegi alla 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse

üksuse avalike teenuste osutamise võimekus. Samuti rikuks taotluse rahuldamine Kiviõli linna ja

Sonda valla põhiseaduslikke tagatisi.

34. Vabariigi Valitsus leidis, et Lüganuse valla lepingulise esindaja 4. septembri 2017. a taotlus

kontrollida haldusreformi seaduse põhiseaduspärasust ei ole lubatav. Vabariigi Valitsuse määruse

kontrollimisel proportsionaalsuse testi kohaldamata jätmine ei ole kohtupraktika muutmine ning

puudub vajadus anda kohtuasi lahendamiseks Riigikohtu üldkogule. See, kuidas kohus kontrollib

kohaliku omavalitsusüksuse autonoomia riivet, on Riigikohtu poolt õigusemõistmise käigus tehtav

otstarbekusotsus. Kohtuasjas nr 341316 leidis Riigikohus, et haldusjaotuse muutmisel hinnatakse

meelevaldsuse keelu täitmist ning seetõttu saab kohus kontrollida Vabariigi Valitsuse algatusel

haldusterritoriaalse korralduse muutmise eelduste olemasolu ning kaalutlusõiguse meelevaldse

kasutamise keelu täitmist.

Õiguskantsler

35. Õiguskantsler on seisukohal, et määruse vaidlustatud sätted on formaalselt ja materiaalselt

põhiseadusega kooskõlas, kuna määruses ei esine sellise kaaluga puudusi, mis tingiksid

põhiseadusvastasuse, ning Lüganuse valla sundühendamist Kiviõli linna ja Sonda vallaga ei saa

pidada ilmselgelt põhjendamatuks.

36. Lüganuse Vallavolikogu põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus on lubatav. Vaidlusalune määrus

on nii vormilt kui ka sisult üldakt. See on vastu võetud Vabariigi Valitsuse määruse vastuvõtmiseks

ettenähtud vormis ja korras ning avaldatud Riigi Teatajas. Määrus kehtestab määramata ajaks

kohaliku omavalitsuse autonoomia territoriaalse ulatuse ja osa Eesti haldusterritoriaalsest

korraldusest kui tervikust. Puudub vajadus kvalifitseerida määrust üldkorraldusena, mida saaks

vaidlustada halduskohtus, kuna PSJKS § 7 võimaldab puudutatud isikul määrust vaidlustada otse

Riigikohtus ja seeläbi on tagatud tõhusam õiguskaitsevahend kui halduskohtusse pöördumine. Ka

mitmete teiste riikide konstitutsioonikohtud vaatavad kohaliku omavalitsuse üksuste

sundühendamisi läbi põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses.

37. Määrus riivab väga intensiivselt PS §dega 154 ja 158 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse

piiratud individuaalse õigussubjektsuse ja enesekorraldusõiguse garantiisid. Enesekorraldusõigust

riivab asjaolu, et Lüganuse vallale ei jäänud pärast määruse avaldamist 30. juunil 2017 aega ise

otsustada valimistega seotud ning HRS § 12 lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimusi. Seadusandja

oleks pidanud kehtestama haldusreformi seaduses tähtajad omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust

arvestades. Kuna omavalitsustelt ei saanud mõistlikult oodata vastavate otsuste langetamist enne

sundühendamise otsustamist Vabariigi Valitsuses, oleks Vabariigi Valitsusel olnud kohane otsustada

sundühendamine aegsasti enne 15. juunit 2017, et jätta omavalitsusüksustele faktiliselt aega

omavahel kokkuleppimiseks. Samas ei saa eeldada, et läbirääkimistel oleks väikestel omavalitsustel

olnud võimalik endale soodsamaid tingimusi välja rääkida, seepärast ei saa eeltoodust järeldada

sundühendamise vastuolu põhiseadusega.

8(21)

5-17-23

38. Lüganuse vald esitas Vabariigi Valitsusele põhjendatud arvamuse, mistõttu oli vallale tagatud

PS §st 158 tulenev ärakuulamisõigus. Asjaolud ei anna põhjust arvata, et täiendav ärakuulamine

oleks kaasa toonud Lüganuse valla jaoks soodsama sundühendamismääruse kehtestamise.

Omavalitsusüksuse arvamus ei ole Vabariigi Valitsusele sundühendamise otsustamisel õiguslikult

siduv. Rahandusministeerium ei esitanud Lüganuse vallale enne määruse tegemist määruse eelnõu

seletuskirja või vastuväiteid muul kujul, nagu kohustab HRS § 9 lõige 10 koostoimes § 9 lõike 1

punktiga 2, kuid see ei too kaasa määruse formaalset põhiseadusvastasust, sest seadusest ei

tulenenud täiendava ärakuulamisõiguse andmise nõuet ning ilmselt poleks ka täiendav ärakuulamine

kaasa toonud soodsama sundühendamismääruse kehtestamist.

39. Kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine on materiaalselt

põhiseaduspärane, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ning aitab seda saavutada ehk on selle

saavutamiseks asjakohane. Sundühendamise eesmärk on parandada omavalitsusüksuste võimekust

osutada avalikke teenuseid ning see on põhiseaduspärane. Omavalitsusüksuste vastutus ja nõuded

neile pandud ülesannete täitmisel on tõusnud ja juba praeguste ülesannete täitmisega on

omavalitsusüksustel probleeme ning see nõuab organisatsioonilisi ümberkorraldusi ja

haldussuutlikkuse tõusu. Mastaabiefekti taotlemine on vajalik ka elanike arvu vähenemise tõttu.

40. Vabariigi Valitsusel ei piisa sundühendamiseks üksnes seadusandja poolt eesmärgiks seatud

elanike arvust, sest HRS § 9 lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus hindama omavalitsusüksuse

negatiivse arvamuse põhjendatust, seega on seadus pannud valitsusele kaalumiskohustuse.

Tingimusel, et sealjuures säilib kohalik omavalitsus kui institutsioon ehk oluliseks peetakse just

kohaliku elu ülesannete paremat täitmist (kohalikku omavalitsust ei tohi taandada riigielu ülesannete

täitmise käepikenduseks), on Vabariigi Valitsusel sundühendamise otsustamisel lai

kaalumisvabadus. Kohaliku omavalitsuse üksus ei saa PSJKS § 7 alusel nõuda määruse tühistamist

ainult põhjusel, et see on vastuolus määruse aluseks oleva seadusega. Riigikohus saab hinnata ainult

määruse vastavust kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikele tagatistele. HRS § 9 lõike 2 kolmandas

lauses nimetatud kriteeriumid on sisuliselt omavalitsusüksuse piiratud individuaalse

õigussubjektsuse riive põhiseaduspärasuse kontrollimisel asjassepuutuvad aspektid, mida tuleks

arvestada ka siis, kui need ei oleks kehtestatud seadusega, ning millele omavalitsusüksus saab

tugineda määruse põhiseadusvastasust väites. Sundühendamise materiaalset põhiseaduspärasust

kontrollides ei saa Riigikohus asuda ise Vabariigi Valitsuse asemel uuesti asja lahendama –

kohtuliku kontrolli ulatus on piiratud.

41. Õigeks ei saa pidada seisukohta, et sundühendamisel peab olema positiivset mõju kõikidele

ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi sundühendatavate omavalitsusüksuste jaoks.

HRS § 9 lõike 2 kolmas lause annab Vabariigi Valitsusele õiguse teha ettepanek haldusterritoriaalse

korralduse muutmiseks ka sellisele omavalitsusüksusele, kellel juba on 1. jaanuari 2017. a seisuga

5000 elanikku või kes on juba ühinemises kokku leppinud ja kellel pärast ühinemist oleks vähemalt

5000 elanikku. Piisava haldussuutlikkusega omavalitsusüksuse sundühendamine võib olla vajalik

üksnes mõne teise üksuse piisava haldussuutlikkuse tagamiseks. Paratamatult võib väiksema

haldussuutlikkusega kohaliku omavalitsuse üksusega sundühendamine tuua vähemalt esialgu kaasa

languse parema kohaliku omavalitsuse üksuse haldussuutlikkuses. Ühegi kohaliku omavalitsuse

üksuse elanikel ei ole subjektiivset õigust elada paremini kui teiste kohaliku omavalitsuse üksuste

elanikel ning halvemas olukorras olijate aitamiseks on mõningane ühtlustamine vajalik ning isegi

põhiseaduslikult nõutav. Sundühendamise põhiseaduspärasuse hindamise seisukohalt on määrav, kas

Vabariigi Valitsusel on oluliste asjaolude kaalumise järel piisav alus arvata, et üldjoones saab

moodustuv kohaliku omavalitsuse üksus mastaabiefekti tõttu hakkama ka nende esmatähtsate

avalike teenuste kvaliteetse osutamisega, millega mõni sundühendamisel olev kohaliku

omavalitsuse üksus hakkama ei saa.

9(21)

5-17-23

42. ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolud on vaid Vabariigi Valitsuse kaalumisotsuse langetamisel

tähelepanu nõudvad aspektid. Järeldus positiivse mõju olemasolu või puudumise kohta moodustub

nende (ja teiste oluliste) aspektide kaalumise summana. Enamik ETHS § 7 lõikes 5 loetletud

asjaoludest ja hinnang finantsvõimekusele nõuavad Vabariigi Valitsuselt prognoosotsuste tegemist,

mida ei saa tõendada, vaid üksnes põhjendada. Seetõttu ei ole õige rääkida Vabariigi Valitsuse

tõendamiskoormusest. HRS § 9 lõike 9 punkti 2 kohaselt on ka kohaliku omavalitsuse üksusel

negatiivse arvamuse esitamisel põhjendamiskohustus ja seadus paneb Vabariigi Valitsusele

kohustuse hinnata, kas kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud põhjendused on kaalukad ehk kas

esinevad erakorralised asjaolud, mis tugevalt toetavad prognoosi, et väikesest rahvaarvust hoolimata

on vastav kohaliku omavalitsuse üksus siiski piisavalt haldussuutlik. Vabariigi Valitsuse

prognoosotsuse põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuleb seetõttu piirduda küsimusega, kas

sundühendamine on ilmselgelt põhjendamatu. Prognoosotsust saab pidada meelevaldseks siis, kui

see ei põhine millelgi asjakohasel või põhineb peamiselt ilmselgelt asjakohatutel alustel.

43. Sundühendamise vajaduse üle ei saa otsustada vaid mõne näitaja paremusele tuginedes, seetõttu

ei saa Lüganuse valla mõningasest finantsilisest paremusest järeldada, et sundühendamine oleks

HRS § 9 lõike 2 kolmanda lausega vastuolus. Mastaabiefektid on otsesemalt seotud elanike arvuga.

Parem finantsvõimekus võimaldab mastaabiefekti puudumist küll mõneti kompenseerida, kuid see

võib negatiivselt mõjutada kulude kokkuhoidu. Sundühendamise takistuseks ei saa olla iseenesest

see, et miinimumkriteeriumit mittetäitev kohaliku omavalitsuse üksus on mõne haldussuutlikkust

iseloomustava näitaja poolest parem mõnest teisest kohaliku omavalitsuse üksusest, millega ta

sundühendatakse.

44. Õiguskantsler möönab, et määruse seletuskiri võinuks olla ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

aspektide väljatoomisel põhjalikum (eriti finantsvõimekuse ja avalike teenuste osutamise taseme

osas). Sundühinemisel ei pea olema positiivne mõju tingimata korraga kõigile ETHS § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludele, kuna HRS § 9 lõike 2 lause 3 kohasealt peab sundühendamisel olema

muuhulgas positiivne mõju. Õiguskantsler ei nõustu Lüganuse valla väitega, et Vabariigi Valitsus on

kohaldanud ebaõigesti KOÜS §i 4, kuna vastavalt HRS § 1 lõikele 4 kohaldatakse kohaliku

omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse sätteid ka haldusreformi seaduses sätestatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmisele, arvestades haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi.

45. Kuigi Loksa linna iseloomustavaid olulisi näitajaid arvestades võimaldab Loksa linna Kuusalu

vallaga sundühendamata jätmine seada kahtluse alla Vabariigi Valitsuse järjekindluse kaalumise

teostamisel ja tekitab kahtluse kaalutlusõiguse võimalikust kuritarvitamisest poliitilistel põhjustel, ei

tulene sellest aga teiste kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamise põhiseadusvastasus. Võrdse

kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud, kui haldusorgan ei korda isiku kasuks viga, mille ta on teinud

mõne teise isiku puhul.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

46. Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017. a määruse nr 102 „Kiviõli linna, Lüganuse valla ja Sonda

valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159

„Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõiked 1 ja 2 ning § 2 lõige

1:

㤠1. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine

10(21)

5-17-23

(1) Kiviõli linna, Lüganuse valla ja Sonda valla ühinemise teel moodustatakse uus

haldusüksus.

(2) Uue haldusüksuse nimeks määratakse Lüganuse vald.

[---]

§ 2. Haldusüksuse piiri määramine ja kaardistamine

(1) Haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus moodustatava Lüganuse valla piiriks on

senise Kiviõli linna, Lüganuse valla ja Sonda valla piir, välja arvatud nende omavahelises

osas.

[---].“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

47. Kohtuasjas on vaidluse all Vabariigi Valitsuse määruse põhiseaduspärasus, millega muudetakse

mh Lüganuse valla haldusterritoriaalset korraldust, piire ja nime ning Eesti territooriumi

haldusüksuste nimistut.

48. Kolleegium käsitleb kõigepealt Lüganuse Vallavolikogu taotluse lubatavust (I), seejärel

Vabariigi Valitsuse määruse põhiseaduspärasuse kontrollimise põhiseadusest ja seadusest tulenevaid

eeldusi (II ja III) ning hindab vaidlusaluste sätete kooskõla nendega (IV).

I

49. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus

põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või

selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

50. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel

esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §s 7

nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega

(Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 341809, punkt 44). Kohaliku

omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule

esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega

(kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus asjas nr 341316, punkt 81).

51. Lüganuse Vallavolikogu võttis 26. juulil 2017 vastu otsuse nr 411, mille punkti 1 kohaselt

otsustati esitada Riigikohtule taotlus tunnistada Vabariigi Valitsuse määruse nr 102 § 1 lõiked 1 ja 2

põhiseadusega vastuolus olevaks ning § 2 lõige 1 kehtetuks. Sama otsuse punkti 2 kohaselt volitas

Lüganuse Vallavolikogu endal nimel taotlusele alla kirjutama Lüganuse vallavanemat. Lüganuse

Vallavolikogu 26. juuli 2017. a istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 15-st Lüganuse

Vallavolikogu liikmest 8. Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed

tutvunud Riigikohtule esitatava taotluse lõpptekstiga.

11(21)

5-17-23

52. Riigikohtule 27. juulil 2017 esitatud taotluses leiab Lüganuse Vallavolikogu, et Vabariigi

Valitsuse määruse nr 102 § 1 lõiked 1 ja 2 ning § 2 lõige 1 on vastuolus PS § 154 lõikest 1 tuleneva

kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega.

53. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et Lüganuse Vallavolikogu 27. juuli 2017. a

taotlus on lubatav.

54. Lüganuse valla lepinguline esindaja esitas 4. septembril 2017. a taotluse tunnistada

põhiseadusvastaseks haldusreformi seadus osas, milles seadus ei sisalda menetluskorda kohaliku

omavalitsusüksuse õigussubjektsuse kohtuliku kaitse tagamiseks. Kuna taotlusest ega sellele lisatud

dokumentidest ei nähtu, et Lüganuse Vallavolikogu oleks otsustanud esitada Riigikohtule taotluse

haldusreformi seaduse põhiseaduse vastaseks tunnistamiseks, ei ole täidetud taotluse lubatavuse

eeldused. Kolleegium selgitab oma seisukohta haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse

kontrollimise küsimuses otsuse punktis 65.

II

55. PS § 154 lõike 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud

omavalitsused, kes tegutsevad seaduse alusel iseseisvalt. PS § 158 järgi ei tohi kohaliku

omavalitsuse üksuste piire muuta vastavate omavalitsuste arvamust ära kuulamata.

56. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis 20. detsembri 2016. a otsuses

kohtuasjas nr 341316, et PS § 154 lõige 1 keelab seadusandjal põhiseadusest madalamalseisva

aktiga kaotada kohaliku omavalitsuse instituuti kui sellist (kohaliku omavalitsuse instituudi garantii)

ning kaitseb kohaliku omavalitsuse üksuste õigust lahendada kohaliku elu küsimusi seaduse alusel

iseseisvalt (kohaliku omavalitsuse autonoomia ehk enesekorraldusõigus) (otsuse punkt 86).

57. Vabariigi Valitsuse määrus, millega Vabariigi Valitsuse algatusel muudetakse omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalset korraldust, piire või nime, piirab omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust.

Vabariigi Valitsus otsustab omavalitsusüksuse asemel, kas ja kellega omavalitsusüksus peab

ühinema või liituma, ning haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusel ühinev või liituv

omavalitsusüksus kui avalik-õiguslik juriidiline isik lõpeb (ETHS § 92 lõiked 2 ja 3).

58. PS § 3 lõike 1 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseadusega ja sellega kooskõlas olevate

seaduste alusel. Riigikohus leidis kohtuasjas nr 341316, et PS § 154 lõige 1 ega § 158 ei keela

muuta omavalitsusüksuste piire, sh lõpetada mõne kohaliku omavalitsuse õigussubjektsus.

Nimetatud sätetest koosmõjus tuleneb riigivõimule keeld toimida kohaliku omavalitsuse

haldusterritoriaalset korraldust muutes üksiku kohaliku omavalitsusüksuse suhtes meelevaldselt.

Selline meelevaldsuse keeld on PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud riigivõimu meelevaldse

teostamise üldise keelu konkretiseering kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes ning väljendab

sellisena kohaliku omavalitsuse tagatist PSJKS § 7 tähenduses (otsuse punkt 87).

59. PS § 87 punkti 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus määrusi seaduse alusel ja täitmiseks.

Vabariigi Valitsuse määrus on formaalselt põhiseadusega kooskõlas, kui see on antud volitusnormi

alusel ning määruse kehtestamisel on järgitud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid. Määrus on

materiaalselt põhiseaduspärane siis, kui Vabariigi Valitsus on kohaliku omavalitsuse üksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järginud seaduses sätestatud nõudeid. Seadusega

vastuolus olev määrus, millega muudetakse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust, rikub

omavalitsusüksuse põhiseaduslikke tagatisi.

12(21)

5-17-23

60. Vabariigi Valitsuse pädevus otsustada määrusega valdade ja linnade haldusterritoriaalse

korralduse, samuti haldusüksuse piiride ja nime muutmist, samuti kinnitada määrusega

haldusüksuste nimistu ja teha selles muudatusi, tuleneb Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest

(§ 71 lõiked 2–4, § 3 lõige 1). Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus on valdade ja linnade

haldusterritoriaalse korralduse muutmist reguleeriv üldseadus, mille järgi võib valla või linna

haldusterritoriaalse korralduse, piiride ja nime muutmise algatada nii asjaomane volikogu kui ka

Vabariigi Valitsus, kuid selles seaduses ei ole ette nähtud regulatsiooni juhuks, kui omavalitsusüksus

ei nõustu Vabariigi Valitsuse ettepanekuga haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks. 1. juulil 2016

jõustunud haldusreformi seadus reguleerib valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse

muudatuste ettevalmistamist ja elluviimist haldusreformi rakendamisel aastatel 2016–2018

(HRS § 27). Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse, samuti kohaliku omavalitsuse üksuste

ühinemise soodustamise seaduse sätteid kohaldatakse haldusreformi läbiviimisel, arvestades

haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi (HRS § 1 lõige 4).

61. Haldusreformi seadus kehtestas kohaliku omavalitsuse võimekust tagavaks miinimumsuuruse

kriteeriumiks 5000 elanikku (HRS § 3) ning sidus sellega kohaliku omavalitsuse volikogu ja

Vabariigi Valitsuse kohustuse algatada haldusterritoriaalse korralduse muutmine (HRS §d 4 ja 9).

Haldusreformi seadus andis Vabariigi Valitsusele õiguse otsustada määrusega omavalitsusüksuse

ühinemine või liitumine, samuti piiride muutmine ka siis, kui asjaomane omavalitsusüksus Vabariigi

Valitsuse ettepanekuga ei nõustunud (HRS § 9 lõike 9 punkt 2 ja § 13).

62. Riigikohus hindas haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise

regulatsiooni põhiseaduspärasust kohtuasjas nr 341316 ning leidis, et nimetatud seadus on

formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas, v.a HRS § 24 lõike 1 teine lause, mis

reguleeris

haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamist.

Riigikohus märkis, et

haldusterritoriaalse korralduse muutmine on oluline riigielu küsimus, mille otsustamine peab PS § 2

lõike 2 järgi olema seadusandja pädevuses. Haldusreformi seaduse regulatsioon, mis annab

Vabariigi Valitsusele õiguse otsustada omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise

üle, ei ole vastuolus parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõttega, kuna seaduses on piisavalt

reguleeritud haldusterritoriaalse korralduse muutmise alused, menetluse alustamise ja läbiviimise

kord ja tähtajad, samuti Vabariigi Valitsuse kaalutlusõiguse teostamise üldised raamid (otsuse

punkt 112). Haldusreformi seadus tagab ka omavalitsusüksuse sisulise ärakuulamise kooskõlas

PS §ga 158, kuna seadus annab omavalitsusüksuse volikogule õiguse esitada valitsuse ettepaneku

kohta arvamus. Riigikohus märkis, et PS §st 158 ei tulene kohustust välja selgitada elanike arvamus

(otsuse punktid 132–136).

63. Riigikohus leidis kohtuasjas nr 341316, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine on

materiaalselt põhiseaduspärane siis, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ja aitab seda

saavutada (otsuse punkt 88).

Riigikohus pidas haldusreformi eesmärki parandada

omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid põhiseaduspäraseks ning leidis, et

haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsioon ei ole

ilmselgelt asjakohatu eesmärgi saavutamiseks. Kohus ei kahelnud seadusandja eelduses, et

suuremate omavalitsusüksuste moodustamine võib parandada omavalitsusüksuste avalike teenuste

osutamise võimekust, ning nõustus, et eeldatavasti suudavad enam kui 5000 elanikuga

omavalitsusüksused neile pandud ülesandeid paremini täita kui väiksema elanike arvuga kohaliku

omavalitsuse üksused. Seejuures ei sidunud Riigikogu haldusterritoriaalse korralduse muutmist

jäigalt omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumiga, vaid jättis Vabariigi Valitsusele

ulatusliku kaalumisõiguse. Vabariigi Valitsus võis lõpetada ka sellise vähem kui 5000 elanikuga

kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse, kes leiab, et

13(21)

5-17-23

suudab oma ülesandeid nõuetekohaselt täita (otsuse punkt 104 ja punktid 119–121). Kolleegium

jääb

kohtuasjas nr 341316 tehtud otsuses haldusreformi seaduse regulatsiooni põhiseaduspärasuse kohta

võetud seisukohtade juurde ja kontrollib praeguses kohtuasjas seda, kas Vabariigi Valitsuse määrus

on vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ja kohaliku omavalitsuse üksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel on järgitud selleks seaduses sätestatud

nõudeid.

64. Lüganuse valla lepinguline esindaja on seisukohal, et kohaliku omavalitsuse üksuse

põhiseaduslikud tagatised on piisavalt tõhusalt kaitstud üksnes siis, kui kohus kontrollib konkreetse

omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise vastavust PS § 11 teises lauses

sätestatud proportsionaalsuse põhimõttele. Kui põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ei hinda

konkreetse ühinemise või liitumise proportsionaalsust, on haldusreformi seadus põhiseaduse

vastane, kuna ei taga omavalitsusüksuse õigustele piisavat kohtulikku kaitset. Taotleja esindaja

arvates oli ka Riigikohus kohtuasjas nr 341316 seisukohal, et kohus peab hindama konkreetse

omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise proportsionaalsust ning vastupidise

tõlgenduse korral tuleks kohtuasi anda lahendamiseks Riigikohtu üldkogule.

65. Kolleegium märgib, et kohtuasjas nr 341316 oli Riigikohus seisukohal, et omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmise põhiseaduspärasuse kontrollimisel ei tule lähtuda

proportsionaalsuskontrolli nõuetest, kuna arvestades PS § 2 lõikes 2 väljendatud unitaarriigi

põhimõtet, samuti seda, et tulenevalt PS §st 14 ei ole kohaliku omavalitsuse üksus mitte põhiõiguste

kandja, vaid adressaat, on seadusandjal suur otsustusruum riigi territooriumi haldusjaotuse

kehtestamisel (otsuse punktid 89–91). Seejuures olid nimetatud kohtuasjas taotlejad seadnud

kahtluse alla muu hulgas selle, kas haldusreformi seadus tagab Vabariigi Valitsuse algatatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmisel omavalitsusüksuse põhiseaduslikele tagatistele piisava

kohtuliku kaitse. Nagu eespool juba välja toodud, ei leidnud Riigikohus, et haldusreformi seaduses

sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsioon rikuks omavalitsusüksuste

põhiseaduslikke tagatisi. Kolleegium jääb nende seisukohtade juurde ega pea põhjendatuks uuesti

hinnata haldusreformi seaduse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise

regulatsiooni põhiseadusele vastavust, samuti puudub kolleegiumi hinnangul vajadus anda kohtuasi

lahendamiseks Riigikohtu üldkogule.

III

66. Alljärgnevalt sisustab kolleegium seadusest tulenevaid nõudeid, mida Vabariigi Valitsus pidi

järgima omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel.

67. Riigikohus märkis kohtuasjas nr 341316 tehtud otsuses, et Vabariigi Valitsus peab HRS § 9 lõike

9 kohaselt hindama haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel omavalitsusüksuse

negatiivse arvamuse põhjendatust ning valitsuse kaalutlusruum on sõnastatud HRS § 9 lõike 2

kolmandas lauses järgmiselt: haldusterritoriaalse korralduse muutmisel peab olema positiivne mõju,

lähtudes ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning see peab olema vajalik ja otstarbekas

omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse

võimekuse tagamiseks tulenevalt HRS § 1 lõikest 2 ja §st 3. Vaidluse korral saab kohus kontrollida,

kas Vabariigi Valitsus on HRS § 9 lõike 9 punkti 2 alusel määruse andmisel õigesti tuvastanud

faktilisi asjaolusid ja õigesti teostanud kaalutlusõigust (otsuse punktid 103 ja 105).

68. HRS § 9 lõike 2 kohaselt pidi Vabariigi Valitsus algatama haldusterritoriaalse korralduse

muutmise sellise omavalitsusüksuse suhtes, kelle elanike arv jäi 1. jaanuari 2017. a seisuga alla

14(21)

5-17-23

5000 ning kelle suhtes Vabariigi Valitsus ei kohaldanud HRS § 9 lõikes 3 nimetatud erandeid.

Menetluse algatamiseks pidi Rahandusministeerium Vabariigi Valitsuse nimel esitama asjaomaste

omavalitsusüksuste volikogudele Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu ehk Vabariigi Valitsuse

ettepaneku (HRS § 9 lõike 2 teine lause). Ettepanekule tuli lisada seletuskiri (edaspidi ettepaneku

seletuskiri), milles pidi olema märgitud haldusterritoriaalse korralduse muutmise vajaduse

põhjendus (ETHS § 8 lõike 2 punkt 1).

69. Kolleegium leiab, et kuna kohustus algatada haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlus

tuleneb seadusest, ei pidanud Vabariigi Valitsus menetluse algatamisel hindama miinimumsuuruse

kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse tegelikku võimekust ega põhjendama sellise

omavalitsusüksuse ebapiisavat võimekust. Pannes Vabariigi Valitsusele kohustuse algatada

haldusterritoriaalse korralduse muutmine, jättis seadusandja aga Vabariigi Valitsuse otsustada,

millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav omavalitsusüksus

ühendada või liita ehk millistele omavalitsusüksustele teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse

muutmiseks. Kuna enamasti on omavalitsusüksusel piir mitme erineva omavalitsusüksusega, siis on

ka omavalitsusüksuste ühendamiseks või liitmiseks mitmeid erinevaid võimalusi, mille vahel

Vabariigi Valitsus pidi menetluse algatamisel valima. Vabariigi Valitsus ei saanud üldjuhul teha

ettepanekut viisil, et ühinemise või liitumise tulemusel moodustuks alla 5000 elanikuga

omavalitsusüksus. Üksnes HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandeid kohaldades võis Vabariigi Valitsus

esitada haldusterritoriaalse korralduse muutmise ettepaneku alla miinimumsuuruse kriteeriumi jääva

omavalitsusüksuse moodustamiseks.

70. Hinnates seda, millistele konkreetsetele omavalitsusüksustele teha ettepanek haldusterritoriaalse

korralduse muutmiseks, pidi Vabariigi Valitsus arvestama ühinemise või liitumise mõju ETHS § 7

lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Kohustus arvestada nii volikogude kui ka Vabariigi Valitsuse

algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel alati ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolusid,

tuleneb juba Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest kui üldseadusest, mida tuleb kohaldada ka

haldusreformi tegemisel, arvestades haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi (HRS § 1 lõige 4).

ETHS § 7 lõike 5 järgi arvestatakse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ajaloolist

põhjendatust (punkt 1), mõju elanike elutingimustele (punkt 2), elanike ühtekuuluvustunnet

(punkt 3), mõju avalike teenuste osutamise kvaliteedile (punkt 4), mõju haldussuutlikkusele (punkt

5), mõju demograafilisele situatsioonile (punkt 6), mõju transpordi ja kommunikatsiooni

korraldusele (punkt 7), mõju ettevõtluskeskkonnale (punkt 8), mõju hariduslikule olukorrale (punkt

9) ja omavalitsusüksuse organisatsiooniliselt ühtse teenusepiirkonnana toimimist (punkt 10).

ETHS § 7 lõige 5 ei nõua seejuures, et ühinemisel või liitumisel peab olema positiivne mõju samal

ajal kõigile sättes nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Kuna ETHS § 7 lõige 5

kohaldub ka juhul, kui haldusterritoriaalse korralduse algatavad asjaomased volikogud, oleks

ETHS § 7 lõike 5 vastupidine tõlgendus võimaldanud Vabariigi Valitsusel keelduda omavalitsuste

kokkulepitud ühinemise või liitumise kinnitamisest, piirates omavalitsusüksuste otsustusõigust.

71. HRS § 9 lõike 2 kolmanda lause kohaselt pidi haldusterritoriaalse korralduse muutmisel olema

positiivne mõju, lähtudes ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning muutmine olema vajalik ja

otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse

üksuse võimekuse tagamiseks tulenevalt HRS § 1 lõikest 2 ja §st 3. Haldusreformi seaduse eelnõu

seletuskirjast võib järeldada, et HRS § 9 lõike 2 kolmanda lause eesmärgiks oli võimaldada hõlmata

Vabariigi Valitsuse ettepanekuga haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ka selliseid

omavalitsusüksusi, kes ületasid 1. jaanuari 2017. a seisuga miinimumsuuruse kriteeriumi, aga

samuti miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastavaid omavalitsusüksusi, kelle suhtes Vabariigi

Valitsus on teinud HRS §s 8 nimetatud määruse volikogu algatatud ühinemise või liitumise

kinnitamiseks ning kes on ühinemas või liitumas miinimumsuuruse kriteeriumi ületavaks

15(21)

5-17-23

omavalitsusüksuseks. Haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas märgiti, et selliseks

omavalitsusüksuse enesekorraldusõigusesse sekkumiseks peab olema kaalukas avalik huvi, mis on

olemas siis, kui ühinemine või liitumine on vajalik miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava

omavalitsusüksuse võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsusel tuleb iga kord sellist sekkumist

avalikust huvist lähtuvalt põhjendada ja langetada motiveeritud kaalutlusotsus, et vähendada

omavalitsusüksuse enesekorraldusõiguse riive intensiivsust (haldusreformi seadus, Riigikogu XIII

koosseisu 200 SE, seletuskirja lk 14).

72. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et Vabariigi Valitsus pidi haldusterritoriaalse

korralduse muutmise ettepanekut tehes arvestama mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele

ning hindama, milliste omavalitsusüksuste ühinemine või liitumine aitab viia ellu haldusreformi

eesmärki toetada omavalitsusüksuste võimekuse kasvu avalike teenuste pakkumisel, piirkondade

arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu

tagamisel, unustamata seejuures ka riigivalitsemise reformi üht eesmärki saavutada kulude

kokkuhoid (HRS § 1 lõige 2). Ettepaneku seletuskirjas pidi valitsus näitama ära, miks ta valis

ettepanekus toodud ühinemise või liitumise võimaluse ning milline on tema hinnangul ühinemise

või liitumise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Juhul kui Vabariigi Valitsuse ettepanek

hõlmas miinimumsuuruse kriteeriumit täitvat, sh HRS §s 8 sätestatud määruse kohaselt

miinimumsuurust täitvaks ühinevat või liituvat omavalitsusüksust, pidi Vabariigi Valitsus HRS § 9

lõike 2 kolmandast lausest tulenevalt ettepaneku seletuskirjas ära näitama, et konkreetne ühinemine

või liitumine on vajalik miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks, kuid ka sellest sättest ei tulene kohustust põhjendada

ettepaneku tegemisel miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse ebapiisavat

võimekust. Eeldus, et miinimumsuuruse kriteeriumi mittetäitev omavalitsusüksus ei ole

haldusreformi eesmärki silmas pidades piisavalt võimekas, tuleneb seadusest. Ka siis, kui Vabariigi

Valitsuse ettepanek hõlmas miinimumsuuruse kriteeriumit ületavat omavalitsusüksust (või

miinimumsuuruse kriteeriumit ületavaks ühinevaid või liituvaid omavalitsusüksusi), tuli ettepaneku

tegemisel põhjendada, kuidas selline ühinemine või liitumine aitab ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaolusid arvestades saavutada haldusreformi eesmärki.

73. Kõigil Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud omavalitsusüksustel oli HRS § 9 lõike 9 järgi õigus

esitada ettepaneku kohta negatiivne põhjendatud arvamus, arvestades HRS § 9 lõigetes 2 ja 3

sätestatut. See tähendab, et arvamuses võis puudutatud omavalitsusüksus esitada oma põhjendused

selle kohta, miks tema suhtes tuleb kohaldada HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandeid või miks ta

leiab, et Vabariigi Valitsuse hinnang ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele on ekslik ning

ettepanekus toodud ühinemine või liitumine ei aita saavutada haldusreformi eesmärki. HRS § 9

lõikest 9 tulenevalt pidi Vabariigi Valitsus omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel hindama

selle põhjenduste kaalukust ja otsustama, kas jätkata menetlusega või mitte. Seadus paneb Vabariigi

Valitsusele kohustuse hinnata, kas omavalitsusüksus on negatiivses arvamuses esitanud selliseid

põhjendusi, mis kaaluksid üles avaliku huvi alla miinimumsuuruse kriteeriumi jääva elanike arvuga

omavalitsusüksuse ühendamiseks või liitmiseks. Otsustades menetlust jätkata ning tehes

omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks määruse, pidi Vabariigi Valitsus

määruse seletuskirjas esitama põhjendused, miks osutusid omavalitsusüksuste ühendamise poolt

rääkivad argumendid tema hinnangul kaalukamaks kui negatiivses arvamuses toodud põhjendused.

74. Kolleegium leiab, et kohtulik kontroll Vabariigi Valitsuse otsustuse üle muuta kohaliku

omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust haldusreformi eesmärkide saavutamiseks, on

piiratud. Seadusandja tahtel on Vabariigi Valitsusel omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse

korralduse muutmise üle otsustamisel ulatuslik kaalumisruum. Samuti on enamik ETHS § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludest sellised, et haldusterritoriaalse korralduse muutmise tegelikku mõju neile saab

16(21)

5-17-23

hinnata alles pärast seda, kui ühinemise või liitmise tulemusel moodustatud omavalitsusüksus on

mõnda aega olemas olnud. Seejuures sõltub ühinemise või liitumise tegelik mõju ETHS § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludele suuresti moodustatava omavalitsusüksuse edasisest tegevusest ja otsustest.

Kohus saab eeltoodut arvestades kontrollida seda, kas Vabariigi Valitsus on omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmisel arvestanud olulisi ja asjakohaseid asjaolusid ega ole

lähtunud ebaõigetest faktidest. Muu hulgas saab kohus kontrollida, kas Vabariigi Valitsus on

hinnanud omavalitsusüksuse negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning esitanud määruse

seletuskirjas asjakohased põhjused, miks ta ei pea omavalitsusüksuse põhjendusi piisavalt

kaalukaks. Kohus ei saa Vabariigi Valitsuse asemel asuda hindama seda, kas mõni teine

haldusterritoriaalse korralduse muutmise võimalus tooks konkreetsel juhul kaasa positiivsema mõju

ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning oleks otstarbekam haldusreformi eesmärgi

saavutamiseks.

IV

75. Kolleegium nõustub taotlejaga, et määruse vaidlusalused sätted piiravad Lüganuse valla

enesekorraldusõigust. Määruse § 1 lõige 1 toob kaasa uue haldusüksuse moodustamise

olemasolevate Kiviõli linna, Lüganuse valla ja Sonda valla ühinemise teel ning tulenevalt

ETHS § 92 lõikest 2 senine Lüganuse vald kui avalik-õiguslik juriidiline isik lõpeb. Määruse § 1

lõike 2 kohaselt määratakse uue haldusüksuse nimeks Lüganuse vald. Määruse § 2 lõikega 1

muudetakse Lüganuse valla piiri, kaotades senised piirid Lüganuse valla ning Kiviõli linna ja Sonda

valla vahel.

76. Vabariigi Valitsus on kehtestanud vaidlusaluse määruse seadusest tuleneva volitusnormi

(ETHS § 3 lõige 1 ja § 71 lõiked 2–4) alusel ning määrus on seaduses ettenähtud korras avaldatud

Riigi Teatajas. Kuna määruse § 1 lõikes 2 ja § 2 lõikes 1 sätestatud muudatused on seotud määruse

§ 1 lõikes 1 sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisega ning taotleja ei põhjenda selle

sätte iseseisvat vastuolu omavalitsusüksuse põhiseaduslike tagatistega, siis ei hinda kolleegium

nende sätete põhiseaduspärasust eraldi.

77. Kiviõli linn, Sonda vald ja Lüganuse vald pidasid omavahel läbirääkimisi ühinemiseks, kuid

pärast elanike arvamuse väljaselgitamist otsustas Lüganuse Vallavolikogu ühinemisläbirääkimised

lõpetada. Kiviõli linna ja Sonda valla volikogude algatatud ühinemise kinnitas Vabariigi Valitsus

26. jaanuari 2017 määrusega nr 25, mille § 1 lõigete 1 ja 2 jõustumisel pidi moodustatama 6210

elanikuga Kiviõli vald. Vabariigi Valitsus algatas Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse ja

piiride muutmise, kuna rahvastikuregistri andmetel oli 1. jaanuari 2017. a seisuga Lüganuse vallas

2945 elanikku. Lüganuse valla kohta ei olnud Vabariigi Valitsus teinud HRS §s 8 nimetatud määrust

volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kinnitamiseks, samuti ei kohaldanud

valitsus Lüganuse vallale HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandeid (HRS § 9 lõike 1 esimene lause).

Vabariigi Valitsus tegi Lüganuse vallale ettepaneku ühineda Kiviõli linna ja Sonda vallaga, mille

tulemusena tekkivas Lüganuse vallas oleks 9155 elanikku. Vabariigi Valitsuse ettepanekule oli

lisatud seletuskiri, milles valitsus põhjendas haldusterritoriaalse korralduse muutmist (ETHS § 8

lõike 2 punkt 1).

78. Kuigi Lüganuse Vallavolikogu ei nõustunud Vabariigi Valitsuse ettepanekuga, esitades selle

kohta negatiivse arvamuse, otsustas Vabariigi Valitsus 15. juunil 2017. a jätkata Lüganuse valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlust ning võttis 22. juunil 2017. a vastu vaidlusaluse

määruse. Määruse § 1 lõike 3 kohaselt esitas Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse ja

haldusüksuse piiride muutmise põhjendused määruse seletuskirjas, mis on kättesaadav

Rahandusministeeriumi veebilehel http://haldusreform.fin.ee/vv-algatatud-uhinemised/. Määruse

17(21)

5-17-23

seletuskiri sisaldab nii Vabariigi Valitsuse põhjendusi haldusterritoriaalse korralduse muutmise

algatamise (algselt esitatud ettepaneku seletuskirjas) kui ka Lüganuse Vallavolikogu negatiivse

arvamuse väidete kohta, mistõttu on edaspidi viidatud üksnes määruse seletuskirjale.

79. Taotleja leiab, et HRS § 9 lõike 2 kolmandast lausest tulenevalt pidi Vabariigi Valitsus

põhjendama, miks Lüganuse vald ei ole piisavalt võimekas haldusreformi eesmärgi saavutamiseks,

samuti põhjendama ühinemise positiivset mõju Lüganuse valla jaoks kõigile ETHS § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludele ja näitama ära, et puudub parem alternatiiv Lüganuse valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks. Taotleja hinnangul ei ole Vabariigi Valitsus neid

asjaolusid hinnanud või nõuetekohaselt põhjendanud, mistõttu on valitsus teinud Lüganuse valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmist otsustades kaalumisvea.

80. Taotleja on seisukohal, et Kiviõli linna ja Sonda vallaga liitumisel ei kaasne Lüganuse valla

jaoks positiivset mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Alternatiiv oleks Lüganuse valla

jätkamine iseseisva vallana, kuna 2013. aastal toimunud liitumise tulemusena on Lüganuse

võimekas ja jätkusuutlik omavalitsusüksus. Taotleja märgib, et tõi ka Vabariigi Valitsuse ettepaneku

kohta esitatud negatiivses arvamuses välja, et ühinemisel Kiviõli linna ja Sonda vallaga on

Lüganuse valla jaoks enamikule ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele negatiivne või neutraalne

mõju.

81. Kolleegium asus eespool seisukohale, et haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamisel

ning ettepaneku tegemisel ei pidanud Vabariigi Valitsus põhjendama miinimumsuuruse kriteeriumile

mittevastava omavalitsusüksuse ebapiisavat võimekust, kuid pidi ettepaneku seletuskirjas näitama

ära põhjused, miks ta valis ETHS § 7 lõike 5 asjaolusid arvestades haldusterritoriaalse korralduse

muutmiseks ettepanekus toodud võimaluse (vt eespool otsuse punktid 69–72).

82. Kolleegium osutab sellele, et Vabariigi Valitsus põhjendas ettepaneku tegemisel, et Lüganuse

valla ühinemine Kiviõli linna ja Sonda vallaga on vajalik haldusreformi eesmärgi täitmiseks ja

Lüganuse valla osas miinimumsuuruse kriteeriumile vastava omavalitsusüksuse moodustamiseks.

Taotlejale konkreetset ettepanekut tehes arvestas Vabariigi Valitsus haldusreformi Põhja-Eesti

piirkondliku komisjoni arvamust ning eriti seda, et juba alates 1990. aastatest on Kiviõli

ümbruskonna omavalitsustel Kiviõli Regiooni Omavalitsuste Liidu koosseisus igapäevase koostöö

kogemus ning Lüganuse valla ühinemisel vabatahtlikult ühinenud Kiviõli linna ja Sonda vallaga

tekiks nii geograafiliselt kui ka funktsionaalselt seotud omavalitsusüksus. Seletuskirjas leiti, et Ida-

Virumaa kesk- ja lõunaosaga Lüganuse vallal selget ühisosa pole. Vabariigi Valitsus leidis, et

Lüganuse valla ühinemisel Kiviõli linna ja Sonda vallaga on positiivne mõju haldusreformi

eesmärkide saavutamisele, ja käsitles ühinemise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele,

samuti omavalitsuste finantsvõimekusele (määruse seletuskirja lkd 14–24).

83. Lüganuse Vallavolikogu leidis ettepaneku kohta esitatud negatiivses arvamuses, et vald on pärast

2013. aastal toimunud ühinemist Püssi linna ja Maidla vallaga alles üles ehitamas uut

organisatsiooni ning uus ühinemine paiskaks nad arengus tagasi. Valla elanike teenuste kvaliteet

langeb, kui ellu viiakse Kiviõli kui keskuse keskne lähenemine. Lüganuse valla finantsnäitajad on

ühinevatest omavalitsusüksustest kõige paremad – suurim on tulumaksu laekumine inimese kohta ja

parim tööhõive, väikseimad on laekumised riigi tasandusfondist ja kõige vähem makstakse

sotsiaaltoetust inimese kohta. Lüganuse valla likviidsed varad on suurimad, parim on ka

investeerimisvõimekus, mille nimel on aastaid tööd tehtud. Vabariigi Valitsuse esile toodud

ühinemise positiivne mõju on pigem illusoorne ning faktid seda ei toeta.

18(21)

5-17-23

84. Vabariigi Valitsuse hinnangul ei esitanud Lüganuse Vallavolikogu negatiivses arvamuses

selliseid põhjendusi, mis tingiksid haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse lõpetamise.

Vabariigi Valitsus käsitles määruse seletuskirjas Lüganuse Vallavolikogu negatiivse arvamuse

põhjendusi ning tõi välja oma seisukohad nende kohta (määruse seletuskirja lkd 26–29). Vabariigi

Valitsus leidis, et Lüganuse vallal tuleks teha muudatusi organisatsioonilises ülesehituses ka ilma

ühinemiseta, sest elanike arvu vähenemine tingib teenuste tarbimise vähenemise, kogu uue

omavalitsuse asustusstruktuur muutub ning uus omavalitsus peab leidma lahendused, kuidas tagada

teenused nii linnalises kui ka hajaasustatud omavalitsuses. Ühinemine võimaldab teenuste kvaliteeti

tõsta, sest senistele uuringutele tuginedes („Kohalike omavalitsuste ametnike ja töötajate

kompetentside kaardistamine ja koolitusvajaduse hindamise analüüs“, ATAK ja Geomedia, 2015. a)

on spetsialiseerumise ja piisava kompetentsuse saavutamine võimalik alates 5000 elanikuga

omavalitsuses. 5000 elanikuga omavalitsuste põhitegevuse tulude suurus on ca 5 miljonit eurot, mis

suudab tagada piisava investeerimisvõimekuse.

85. Eeltoodud asjaolusid arvestades on kolleegium seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Lüganuse

valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid. Valitsus

hindas erinevaid võimalusi Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ning

põhjendas ettepanekus välja toodud ühinemise mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Samuti on

määruse seletuskirjas käsitletud Lüganuse Vallavolikogu negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi

ning selgitatud, miks need põhjendused ei too kaasa menetluse lõpetamist Lüganuse valla suhtes.

Kaaludes võimalust menetluse lõpetamiseks, kaalus Vabariigi Valitsus sisuliselt ka võimalust, et

Lüganuse vald jätkab iseseisva vallana. Seega pole taotleja etteheide alternatiivide kaalumata

jätmisest põhjendatud. Lüganuse Vallavolikogule oli seega kooskõlas PS §ga 158 tagatud

ärakuulamisõigus ja võimalus avaldada menetluses arvamust Lüganuse valla haldusterritoriaalse

korralduse ja piiride muutmise kohta.

86. Kolleegiumi hinnangul olid Vabariigi Valitsuse kaalutlused Lüganuse valla haldusterritoriaalse

korralduse muutmisel asjakohased ning piisavad, et põhjendada tehtud otsustust. Seejuures ei ole

määrav asjaolu, et määruse seletuskirjas pole mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele

põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega, kuna ka seadus ei nõua, et liitumisel peab olema positiivne

mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks (vt eespool

otsuse punkt 70). Kolleegium möönab, et määruse seletuskirja väited on kohati üldised ja

oletuslikud, kuid seda ei saa pidada seaduse nõuete rikkumiseks, kuna Vabariigi Valitsuse hinnang

liitumise mõjudele on tulevikku suunatud ning tegelikud mõjud sõltuvad ka liituvate

omavalitsusüksuste tegevusest (vt eespool otsuse punkt 74).

87. Taotleja on väitnud, et Vabariigi Valitsus on põhjendamatult pööranud ümber

tõendamiskoormise, kui märkis määruse seletuskirjas, et Lüganuse Vallavolikogu pole negatiivses

arvamuses esitanud menetluse lõpetamiseks piisavalt kaalukaid põhjendusi ühinemisega kaasneva

negatiivse mõju kohta. Kolleegium leidis eespool (vt otsuse punkt 73), et omavalitsusüksuse

negatiivse arvamuse saamisel pidi Vabariigi Valitsus hindama, kas arvamuses esitatud põhjendused

on piisavalt kaalukad menetluse lõpetamiseks. Vabariigi Valitsus on eeltoodust tulenevalt õigesti

lähtunud HRS § 9 lõike 9 punktist 2, mis lisaks sellele, et annab kohaliku omavalitsuse üksusele

õiguse avaldada oma seisukoht, paneb talle ka kohustuse igakülgselt oma seisukohta põhjendada.

Seega tuleneb kohaliku omavalitsuse üksuse põhjendamiskohustus seadusest.

88. Taotleja leiab, et Vabariigi Valitsus on ebaõigesti kohaldanud KOÜS § 4, mis ei kohaldu

Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise korral. Kolleegium selle

seisukohaga ei nõustu. KOÜS § 4 lõike 1 järgi peab ühinemise tulemusel moodustunud

omavalitsusüksus tagama valla või linna elanikele avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi

19(21)

5-17-23

vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste ühinemist. Sama paragrahvi lõike 2 järgi

korraldatakse avalike teenuste osutamist kõikides asustusüksustes, kus enne ühinemist paiknesid

valla- või linnavalitsused. HRS § 1 lõike 4 järgi kohaldatakse KOÜS sätteid ka haldusreformi

seaduses reguleeritud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel, arvestades haldusreformi seadusest

tulenevaid erisusi. Kolleegiumi hinnangul ei ole haldusreformi seaduses sätestatud erisusi, mis

välistaksid KOÜS § 4 kohaldamise.

89. Taotleja on seisukohal, et ühinemisel on negatiivne mõju Lüganuse valla haldussuutlikkusele ja

finantsvõimekusele, ühinemine soodustab hoopis oluliselt vähem võimekamaid Kiviõli linna ja

Sonda valda Lüganuse valla arvel, mis on vastuolus haldusreformi eesmärgiga. Kolleegium märgib,

et kuigi määruse seletuskirjast ei nähtu eraldi analüüsi taotleja negatiivses arvamuses toodud

ühinevate omavalitsuste finantsvõimekust iseloomustavate näitajate kohta, on Vabariigi Valitsus

selgitanud, et ühinemine toob eeldatavasti kaasa nii haldussuutlikkuse kui ka

investeerimisvõimekuse kasvu, tuginedes seejuures mitmetele eksperdiarvamustele ja uuringutele,

mis puudutavad elanike arvu ja haldussuutlikkuse seost. Vabariigi Valitsus märgib, et positiivne

mõju finantsvõimekusele tuleneb maastaabiefektist, mis võimaldab suurema elanike arvu ja

tulubaasiga omavalitsusüksuses vähem kulutada ülesannete täitmiseks valmisolekule ja

tugiteenustele. Kulude kokkuhoid on seejuures üks HRS § 1 lõikes 2 nimetatud haldusreformi

eesmärkidest. Kolleegium nõustub õiguskantsleriga, kes leidis, et liitumise takistuseks ei saa olla

iseenesest see, et miinimumkriteeriumit mittetäitev omavalitsusüksus on mõne näitaja poolest parem

mõnest teisest liituvast omavalitsusüksusest.

90. Lisaks eeltoodule on taotleja seisukohal, et Vabariigi Valitsus on Lüganuse valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmisel kohelnud omavalitsusüksusi meelevaldselt ebavõrdselt,

kuna on lõpetanud haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse mitme miinimumsuuruse

kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse puhul. Taotleja leiab, et Vabariigi Valitsus lõpetas

menetluse 2738 elanikuga Loksa linna osas, kuigi Lüganuse valla haldussuutlikkust iseloomustavad

finantsnäitajad, samuti elanike toimetulek ja tööhõive on paremad kui Loksal.

91. Hinnates kohtuasjas nr 341316 tehtud otsuses haldusterritoriaalse korralduse muutmise

rahastamise põhimõtete põhiseaduspärasust, märkis Riigikohus, et kuigi omavalitsusüksused ei saa

tugineda PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõigusele, ei tähenda see, et põhiseadus lubaks

kohelda omavalitsusüksusi haldusterritoriaalse reformi elluviimisel põhjendamatult ebavõrdselt.

PS §s 3 tagatud õigusriigi aluspõhimõttest tuleneb üldine nõue, et riik ei tohi võimu teostada

meelevaldselt (otsuse punkt 199). Kolleegium nõustub selle seisukohaga, kuid märgib, et seaduse

nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole

meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise

omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Seejuures ei saa haldusterritoriaalse

korralduse muutmise põhiseaduspärasuse hindamisel pidada võrdse kohtlemise põhimõtte

rikkumiseks seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul

(Riigikohtu halduskolleegiumi 6. mai 2004. a otsus kohtuasjas nr 3311904, punkt 18). Kolleegium

lisab, et kuna Vabariigi Valitsusel pole seadusest tulenevat kohustust põhjendada menetlust lõpetavat

protokollilist otsust, ei ole kohtule teada Loksa linna ja Kuusalu valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmise menetluse lõpetamise täpsemad põhjused.

92. Eeltoodust lähtudes leiab kolleegium, et Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmisel järgis Vabariigi Valitsus seaduse nõudeid ning määruse § 1 lõiked 1 ja 2 ning § 2 lõige 1

ei ole põhiseadusega vastuolus. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6, jätab kolleegium

Lüganuse Vallavolikogu taotluse rahuldamata.

20(21)

5-17-23

Priit Pikamäe

Saale Laos

Viive Ligi

Paavo Randma

Malle Seppik

21(21)