5-17-22/10 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

51722

Otsuse kuupäev

4. oktoober 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Saale Laos, Viive Ligi, Paavo

Randma ja Malle Seppik

Kohtuasi

Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2017 määruse nr 106 „Rakke valla

ja Väike-Maarja valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja

Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti

territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Rakke Vallavolikogu 27. juuli 2017. a taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta rahuldamata Rakke Vallavolikogu 27. juuli 2017. a taotlus tunnistada Vabariigi Valitsuse

22. juuni 2017. a määruse nr 106 „Rakke valla ja Väike-Maarja valla osas haldusterritoriaalse

korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi

haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõige 1 ja § 4 põhiseaduse vastaseks ning

§ 2 lõige 1 kehtetuks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 7. juunil 2016. a vastu haldusreformi seaduse (HRS), mis jõustus 1. juulil 2016.

2. Tuginedes HRS § 9 lõikele 2, algatas Vabariigi Valitsus Rakke valla haldusterritoriaalse

korralduse ja piiride muutmise. 15. veebruaril 2017 tegi Rahandusministeerium Vabariigi Valitsuse

nimel Rakke vallale ettepaneku liituda Väike-Maarja vallaga ja moodustada haldusüksus Lääne-Viru

maakonna koosseisus nimega Väike-Maarja vald (pindala 683,3 km2 ja 4486 elanikku).

3. 11. mail 2017 otsustas Rakke Vallavolikogu esitada Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta Lääne-

Viru maavanemale negatiivse arvamuse.

4. 15. juuni 2017. a istungil tegi Vabariigi Valitsus protokollilise otsuse nr 27, mille punkti 3.4

kohaselt otsustas jätkata haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise menetlust

Rakke valla liitumiseks Väike-Maarja vallaga ning määrata moodustatava omavalitsusüksuse

nimeks Väike-Maarja vald.

5. Vabariigi Valitsus võttis 22. juunil 2017. a vastu määruse nr 106 „Rakke valla ja Väike-Maarja

valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159

„Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ (edaspidi määrus). Määruse § 1

lõike 1 kohaselt moodustati Rakke valla liitumise teel Väike-Maarja vallaga haldusüksus Väike-

Maarja vald. Määruse § 5 lõike 2 kohaselt jõustub määruse § 1 lõige 1 moodustatava Väike-Maarja

valla volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval.

6. 27. juulil 2017. a esitas Rakke Vallavolikogu Riigikohtule taotluse määruse § 1 lõike 1 ja § 4

põhiseaduse vastaseks tunnistamiseks ning § 2 lõike 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks

tunnistamiseks.

7. 4. septembril 2017 esitatud taotluses leidis Rakke Vallavolikogu lepinguline esindaja, et kohtuasi

tuleks anda üle üldkogule, kui kolleegium soovib ümber hinnata Riigikohtu 20. detsembri 2016. a

otsuses asjas nr 341316 võetud seisukohti Vabariigi Valitsuse kaalutlusruumi ulatuse ja sisu kohta.

5-17-22

Taotleja esindaja palub kontrollida ka haldusreformi seaduse kooskõla põhiseadusega, sest seadus ei

sisalda menetluskorda, millega tagataks kohaliku omavalitsusüksuse õigussubjektsuse kohtulik

kaitse.

RAKKE VALLAVOLIKOGU TAOTLUS

8. Taotluse esitaja leiab, et määruses ette nähtud Rakke valla ühendamine Väike-Maarja vallaga

riivab ebaproportsionaalselt PS § 154 lõikest 1 tulenevat kohaliku omavalitsuse üksuse

enesekorraldusõigust, kuivõrd tegemist pole sobiva ega vajaliku meetmega haldusreformi

eesmärkide täitmiseks. Sundühendamine ei ole kooskõlas HRS § 9 lõikega 2, kuna ei ole täidetud

omavalitsusüksuste ühendamiseks vajalikke tingimusi. Samuti ei kohtle Vabariigi Valitsus erinevaid

omavalitsusüksusi võrdselt, Rakke valla sundühendamise otsus on meelevaldne.

9. PS § 154 lõige 1 ja § 158 keelavad riigivõimul muuta kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset

korraldust meelevaldselt. Sundühendamine on intensiivne enesekorraldusõiguse riive,

haldusterritoriaalse korralduse muutmisest tulenevad piirangud peavad olema eesmärgi

saavutamiseks sobivad, vajalikud ja mõõdukad ning omavalitsusüksusi ei tohi kohelda ebavõrdselt.

10. HRS § 9 lõike 2 kolmanda lause kohaselt oleks meede sobiv, kui ühendamisel oleks Rakke valla

jaoks positiivne mõju kõigile Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludele ja ühendamine oleks vajalik ja otstarbekas Rakke valla kui miinimumsuuruse

kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuseüksuse võimekuse tagamiseks tulenevalt HRS § 1

lõikest 2 ja §st 3. Ühendamisel peab olema positiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele

kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Olukord, kus mõne sundühendatava valla haldussuutlikkus väheneb

selleks, et teises sundühendatavas vallas see tõuseks, ei ole kooskõlas haldusreformi eesmärgiga.

Meede on vajalik, kui Väike-Maarja ja Rakke valla sundühendamisele puudub alternatiiv, mis aitaks

saavutada haldusreformi eesmärki. HRS § 9 lõike 2 kolmanda lause kohaselt peab sundühendamine

olema vajalik ja otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava

kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse tagamiseks, millest tulenevalt peab Vabariigi Valitsus

kaaluma, kas omavalitsusüksus on võimeline tagama seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks

vajaliku professionaalse võimekuse ja osutama kõigile kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele

kvaliteetseid avalikke teenuseid kooskõlas HRS § 1 lõikes 2 nimetatud haldusreformi eesmärgiga.

11. Vabariigi Valitsusel on tulenevalt HRS § 9 lõike 2 kolmandast lausest kohustus määruse

seletuskirjas põhjendada, et sundühendamisel oleks Rakke valla jaoks positiivne mõju kõigile

ETHS § 7 lõikes 5 põhjendatud asjaoludele, samuti igakülgselt kaaluda erinevaid alternatiivseid

sundühendamise võimalusi. Omavalitsusüksus ei pea näitama, et sundühendamisel oleks negatiivne

mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtul tuleb hinnata

määruse vastavust põhiseadusele, sealhulgas ka seda, kas Vabariigi Valitsus on määruse andmisel

õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja õigesti teostanud kaalutlusõigust.

12. Vabariigi Valitsus on teinud Rakke valla sundühendamisel olulise kaalutlusvea, sest ei ole

kaalunud seadusest tulenevaid kriteeriume. Vabariigi Valitsuse määruse seletuskirjast ei nähtu,

kuidas oleks sundühendamisel Rakke valla jaoks positiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludele. Vabariigi Valitsus on tõendamiskoormise ümber pööranud, märkides määruse

seletuskirjas, et Rakke Vallavolikogu ei ole esitanud menetluse lõpetamiseks piisavalt kaalukaid

põhjendusi ühinemisega kaasneva negatiivse mõju kohta.

13. Seletuskirjast ei selgu, et sundühendamine on vajalik meede Rakke valla võimekuse tagamiseks,

sest Vabariigi Valitsus pole kaalunud sundühendamise alternatiive. Analüüsitud on ainult võimalust

ühendada Rakke vald Väike-Maarja vallaga, kuid peamiseks alternatiivseks sundühendamise

võimaluseks oleks Rakke valla ühendamine Koeru vallaga. Arvestatud ei ole seda, et Rakke vald

soovib vabatahtlikult ühineda Koeru vallaga ja on teinud selleks vajalikud sammud, kuid Vabariigi

Valitsus on keeldunud vabatahtlikku ühinemist kinnitamast.

14. Rakke valla sundühendamine Väike-Maarja vallaga ei ole sobiv meede haldusreformi

eesmärkide täitmiseks HRS § 1 lg 2 ja § 3 alusel, sest sellel oleks Rakke valla seisukohalt enamikule

ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludele kas negatiivne või neutraalne mõju. Vabariigi Valitsus ei ole

2(18)

5-17-22

seletuskirjas positiivset mõju nõuetekohaselt näidanud, esitades ekslikke, paljasõnalisi, asjakohatuid

ja tõendamata hinnanguid ning järeldusi. Määruse seletuskirjast ei nähtu, et ühendamise plusse ja

miinuseid on kaalutud ühendatavate omavalitsusüksuste vaatenurgast. Sundühendamine põhjustaks

Rakke valla võimekuse vähenemise, kuna 2016. aasta lõpu seisuga olid Rakke finantsnäitajad

paremad kui Väike-Maarjal. Rakke ja Väike-Maarja valla elanike vahel puudub ühtekuuluvustunne

ning ühinemine pole ajalooliselt põhjendatud, sest valdavalt ollakse seotud Koeruga (Rakke kuulus

Koeru kihelkonda). Määruse seletuskirjas on viidatud, et elanike ühtekuuluvustunne on olemas

eelkõige maakondliku identiteedi tasandil, kuid selline võimalik maakondlik identiteet pole piisav

põhjendus sundühendamiseks.

15. Sundühendamine ei avalda positiivset mõju elanike elutingimustele, avalike teenuste osutamise

kvaliteedile, haldussuutlikkusele, demograafilisele olukorrale, transpordi ja kommunikatsiooni

korraldusele, ettevõtluskeskkonnale ega hariduse korraldusele Rakke vallas ning sundühendamise

tulemusel ei pruugi tekkida organisatsiooniliselt ühtselt toimivat teenusepiirkonda. Määruse

seletuskirjas esitatud väide, et Rakke ja Väike-Maarja valdade ühendamine arvestab territoriaalset

loogikat ja eripärasid avalike teenuste kättesaamisel ning inimeste suhtlemisel kohaliku

omavalitsuse üksusega, on ekslik. Ka Vabariigi Valitsus möönab seletuskirjas, et Rakke elanike

jaoks ei ole Väike-Maarja tõmbekeskuseks. Samuti on Vabariigi Valitsus lähtunud ebaõigest

kaalutlusest, mille kohaselt on Rakke valla õpilas- ja töörände suunad pigem põhja-lõuna suunalised

(Jõgeva-Väike-Maarja/Rakvere). Tegelikult käib enamik Rakke valla külade elanikke tööl kas

Rakkes või Koerus ning õpilased on tugevalt seotud vallakeskusega. Sundühendamine tooks kaasa

Rakke valla ääremaastumise, mis ei oleks kookõlas haldusreformi eesmärgiga ning see ei avaldaks

positiivset mõju avalike teenuste kvaliteedile ning kättesaadavusele. Vabariigi Valitsus ei ole

põhjendanud, miks eelistatakse 3. taseme teenuskeskust Väike-Maarjat Koerule, kuigi ka Koeru on

3. taseme teenuskeskus ning Rakke elanike peamine teenuste ja töö suund. Jääb selgusetuks, kuidas

võiks ühendamine mõjutada positiivselt avalike teenuste kvaliteeti jäätmete ja tervishoiu

valdkonnas, kuivõrd nendes valdkondades tehakse koostööd maakonnaüleselt ning MTÜ Lääne-

Viru Jäätmekeskus ja MTÜ Rakvere Haigla liikmeteks on kõik 15 Lääne-Viru omavalitsust.

16. Puudub analüüs, mis kinnitaks sundühinemise positiivse mõju olemasolu haldussuutlikkusele

juba praegu haldussuutlikule Rakke vallale. Rakke vallas on täidetud kohaliku omavalitsuse

korralduse seadusest tulenevad ülesanded, ametnike töökohad on täidetud spetsialistidega ning

olemas on ka investeerimisvõimekus. Hajaasustatud Rakke valla sundühendamine Väike-Maarja

vallaga avaldab negatiivset mõju avalike teenuste kättesaadavusele, vähendades nii teenuste

kättesaadavust kui ka kvaliteeti Rakke inimeste jaoks. Määruse seletuskirjas ei ole välja toodud

sundühendamise positiivset mõju demograafilisele situatsioonile. Ka Vabariigi Valitsuse hinnangul

puudub sundühendamisel positiivne mõju demograafilisele situatsioonile, kuna demograafiliste

protsesside suunamine on regionaalse tasandi küsimus ning kohalikud omavalitsusüksused neid

protsesse märkimisväärselt mõjutada ei suuda. Vabariigi Valitsus ei ole teinud täpseid järeldusi

ühistranspordi senise korralduse kohta. Määruse seletuskirjast nähtub, et ühistranspordi senine

korraldus on olnud maakonna ja kaugliinide põhine ja soosib Rakke ja Väike-Maarja valla

ühinemist. Samas on Rakke valla elanikel hea rongi- ja bussiühendus ka Koeru vallaga.

Sundühendamise mõju transpordi ja kommunikatsiooni korraldusele on negatiivne, kuna suurel

territooriumil ja erineva asustustihedusega aladel on ühenduste korraldamine keerukas.

Sundühendamise tulemusena ei oleks hajaasustusega piirkondades transpordiühenduse tagamine

enam prioriteediks, see aga süvendaks ääremaastumist. Ekslik on Vabariigi Valitsuse hinnang Väike-

Maarja ja Rakke ettevõtluspiirkondade arendamise kohta, sest tegelikult oleks

ettevõtluskeskkonnale soodsama mõjuga ühinemine Koeru vallaga, kus on kõige tugevam tööstus ja

kõige suurem Rakke elanike töökohtade arv. Samuti on ekslik väide, et Väike-Maarja on Rakke

valla noorte jaoks tõmbekeskuseks. Valdav osa põhikooliealistest lastest õpib Rakkes, huvikoolis

käiakse aga Koerus.

17. Sundühendamine ei ole ka vajalik meede Rakke valla võimekuse tagamiseks, sest ühinemine

Koeru vallaga on sobiv ja vähemalt sama mõjus meede, mis riivab oluliselt vähem Rakke valla

3(18)

5-17-22

enesekorraldusõigust. Vabatahtliku ühinemise korral Rakke vallaga oleks tekkival Piibe vallal

rohkem elanikke ja finantsvõimekust kui Loksa vallal ning vald oleks võimeline saavutama

haldusreformi seaduses ettenähtud eesmärgi. Vabariigi Valitsus ei ole arvesse võtnud Rakke valla

netovõlakoormust. Sundühendamise tulemusena tekkiva liitvalla keskmine netovõlakoormus oleks

20,8%, mis tõstab Rakke netovõlakoormust ca 14% ning Rakke vald ei soovi Väike-Maarja laenusid

tasuda, eriti kui laenud on võetud investeeringuteks, mis tehakse Väike-Maarja keskusesse.

Seejuures väheneb Rakke valla võimekus tagada oma elanikele kvaliteetset ja kättesaadavat

avalikku teenust. Rakke finantsvõimekusele mõjuks paremini hoopis ühinemine Koeru vallaga.

Rakke valla ühinemine Koeru vallaga oleks ajalooliselt põhjendatud ja arvestaks elanike

ühtekuuluvustunnet, samuti oleks sellel positiivsem mõju nii elanike elutingimustele, avalike

teenuste osutamise kvaliteedile, haldussuutlikkusele, demograafilisele situatsioonile, transpordi

korraldusele, ettevõtluskeskkonnale kui ka hariduslikule olukorrale.

18. Vabariigi Valitsuse sundühendamise määrus on meelevaldne, kuna Rakke valda koheldakse

ebavõrdselt võrreldes Loksa linnaga. Rakke valla puhul on sundühendamise keskseks põhjenduseks

vähene elanike arv, mis aga Rakke ja Koeru valla ühinemisel moodustuval Piibe vallal oleks suurem

kui Loksa linnal. Paremad oleksid ka haldussuutlikust iseloomustavad finantsnäitajad. Rakke vald

saab ilma riigi toetuseta oluliselt parmini hakkama kui Loksa linn, saades riiklikust tasandusfondist

vähem toetust kui Loksa linn. Samuti on Rakke vallas parem elanike toimetulek ja tööhõive, suurem

füüsilise isiku tulumaksu laekumine ja makstakse vähem sotsiaaltoetusi.

19. 4. septembri 2017. a taotluses leidis Rakke valla lepinguline esindaja, et kuna Riigikohus ei

hinnanud kohtuasjas nr 341316 haldusreformi proportsionaalsust, peab Riigikohus konkreetse

sundühendamise puhul hindama, kas Vabariigi Valitsus on järginud PS § 11 teises lauses sisalduvat

proportsionaalsuse põhimõtet. Riigikohus selgitas 20. detsembril 2016. a kohtuasjas nr 341316

tehtud otsuses, et kohus kontrollib sundliitmise proportsionaalsust, ega piiranud kohtulikku kontrolli

ulatust ilmselge põhjendamatuse kontrolliga. Selle seisukoha muutmiseks peaks kolleegium andma

kohtuasja lahendada Riigikohtu üldkogule. Menetlus, mille käigus ei kontrollita kohaliku

omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse intensiivse riive proportsionaalsust ja piirdutakse ilmselge

põhjendamatuse kontrolliga, ei kaitse kohaliku omavalitsuse üksust meelevaldse sekkumise eest

tema põhiõigustesse ega taga tema põhiseaduslikke garantiisid. Sellisel juhul tuleks haldusreformi

seaduse regulatsioon tunnistada põhiseaduse vastaseks osas, milles seadusandja on jätnud

kehtestamata menetluskorra, millega tagatakse kohaliku omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse ja

põhiseaduslike õiguste tõhus kohtulik kaitse.

20. 11. septembril 2017 esitas Rakke valla lepinguline esindaja Riigikohtule oma vastuväited

Vabariigi Valitsuse arvamusele. Taotleja esindaja leidis, et vale on Vabariigi Valitsuse seisukoht, et ei

tule kontrollida sundühendamise määruse kooskõla haldusreformi seadusega. Vabariigi Valitsusel on

kohustus põhjendada, et iga sundühendatav vald ei ole piisavalt võimekas ning sundühendamisega

iga valla haldusvõimekus paraneb. Rakke valla puhul ei ole Vabariigi Valitsus seda teinud.

Põhjendamiskohustuse ja kaalutlusreeglite rikkumise tagajärg on sama, mis haldusakti puhul.

Haldusreformi eesmärk on tõsta omavalitsusüksuse võimekust, mitte luua üle 5000 elanikuga

valdasid ega ühtlustada omavalitsusüksuste haldusvõimekust. Ekslik on Vabariigi Valitsuse

arvamus, et haldusreformi eesmärk on saavutatud ka siis, kui sundliitmise tulemusel ei paraneks

ühegi omavalitsusüksuse võimekus.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Vabariigi Valitsus

21. Vabariigi Valitsus leiab, et taotlus tuleb jätta läbi vaatamata, kuna selle on esitanud Rakke

Vallavalitsus, kes ei saa põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) järgi olla

taotluse esitaja ega menetlusosaline. Kui Riigikohus peab taotlust lubatavaks, tuleb see jätta

rahuldamata, sest määruse vaidlustatud sätted on põhiseadusega kooskõlas ega riku Rakke valla

põhiseaduslikke tagatisi. Määruse jõustumist ei ole vaja peatada, kuna puuduvad erandlikud

asjaolud või olulised negatiivsed tagajärjed õiguskorrale.

4(18)

5-17-22

22. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei tohi olla meelevaldne, seetõttu saab kontrollida, kas

määruse andmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid nõudeid, valitud põhiseaduspärast eesmärki

teeniv ja seda saavutada aitav lahendus ning kuulatud ära vastava omavalitsuse arvamus.

Haldusreformi eesmärk on parandada omavalitsusüksuste keskmist majanduslikku suutlikkust ja

esmatähtsate avalike teenuste kättesaadavust ning selle eesmärgi täitmiseks tuleb moodustada

vähemalt 5000 elanikuga omavalitsusüksused. Tulenevalt HRS § 1 lõikest 2 lähtutakse

haldusreformi rakendamisel muuhulgas riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse

korrastamisel.

23. Vabariigi Valitsus algatas haldusterritoriaalse korralduse muutmise kõigi miinimumsuuruse

kriteeriumile mittevastavate kohaliku omavalitsuse üksuste suhtes. Seejuures oli keskseks

küsimuseks, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava

omavalitsusüksuse ühendamine täidab kõige paremini haldusreformi eesmärki ja on suurima

positiivse mõjuga ETHS § 7 lõike 5 asjaolusid arvestades. Seaduses sätestatud kohaliku

omavalitsuse üksuse miinimumsuuruse nõudest võib kõrvale kalduda üksnes üksikutel põhjendatud

erandjuhtudel. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aitaks saavutada HRS § 1 lõikes 2

sätestatud eesmärki ainult siis, kui selle tagajärjel ei paraneks mitte ühegi haldusterritoriaalse

korralduse muutmise määruses nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise

võimekus. Seega tuleks määruse vaidlustamisel ümber lükata HRS §st 3 tulenev eeldus ja näidata, et

ühegi sundühendatava omavalitsusüksuse võimekus osutada avalikke teenuseid ei parane.

24. ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud mõjusid tuleb hinnata kogumis, mis tähendab, et

haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ei pea olema ülekaalukat positiivset mõju kõigile

ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Kokkuvõttes peab olema positiivseid mõjusid negatiivsetest enam,

seetõttu võib Vabariigi Valitsus viia ühinemise lõpule ka siis, kui üksikutes aspektides on välja

toodud võimalikud neutraalsed või negatiivsed tendentsid, mis on aruka juhtimise käigus võimalik

ümber pöörata. Ühinemise ettepaneku saanud omavalitsusüksustel oli kohustus ja on edaspidi õigus

leppida kokku haldusterritoriaalse korralduse või piiride muutmisega kaasnevates

organisatsioonilistes, eelarvelistes ja muudes varalisi kohustusi ja õigusi puudutavates küsimustes,

samuti põhimääruse ja teiste õigusaktide vajalike muudatuste ettevalmistamises, et säiliks või

paraneks avalike teenuste kvaliteet ja kättesaadavus.

25. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole välistatud isegi siis, kui selle tagajärjel ei

paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse avalike teenuste osutamise

võimekus. HRS § 9 lõige 9 annab Vabariigi Valitsusele õiguse menetlus lõpetada, kuid see ei ole

Vabariigi Valitsuse kohustus. Pole välistatud, et pärast haldusreformi jääb mõne kohaliku

omavalitsusüksuse elanike arv alla 5000, kuid ühelgi kohaliku omavalitsuse üksusel ei saa selle olla

selle osas õigustatud ootust, et tema suhtes menetlus lõpetatakse. Vabariigi Valitsus hindab

ühendamise otstarbekust ja vajalikkust ning mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele igas

ühendamise olukorras eraldi, seetõttu ei saa mõne omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse

muutmine olla põhiseadusvastane põhjusel, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse mõne teise

omavalitsusüksuse suhtes. Kohaliku omavalitsuse üksus ei saa tugineda võrdse kohtlemise

põhimõttele, kuna omavalitsusüksus ei ole põhiõiguste kandja.

26. Vabariigi Valitsus võib lõpetada enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise üksnes

juhul, kui omavalitsusüksuse negatiivne arvamus on põhjendatud. Volikogu ülesanne on

põhjendada, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei paranda avalike teenuste osutamist mitte

üheski asjaomases alla 5000 elanikuga omavalitsusüksuses. Isegi kui ühinemise tagajärjel ei

paraneks eraldiseisvalt mitte ühegi omavalitsusüksuse avalike teenuste osutamise võimekus, tuleks

määruse vaidlustamisel näidata, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita saavutada

riigivalitsemise reformi eesmärke.

27. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise pädevuse on seadusandja HRS §de 9 ja 13 kaudu

delegeerinud Vabariigi Valitsusele, mistõttu tuleb määruse põhiseaduspärasust kontrollides lähtuda

samadest põhimõtetest nagu seadusandja vastu võetud õigusakti puhul. Haldusterritoriaalse

korralduse muutmise kohtulik kontroll on piiratud. Kohus saab hinnata, kas Vabariigi Valitsus on

5(18)

5-17-22

kaalutlusõigust kasutanud, järginud selle eesmärki ning piire, kuid ei saa hinnata haldusterritoriaalse

korralduse muutmise otstarbekust ja mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele.

28. Rakke valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on järgitud põhiseaduse formaalseid

nõudeid. Samuti kuulati ära asjaomaste omavalitsusüksuste arvamus. Rakke vald esitas Vabariigi

Valitsuse ettepaneku kohta arvamuse, mida Vabariigi Valitsus arvestas haldusterritoriaalse

korralduse muutmise otsustamisel.

29. Vabariigi Valitsus kaalus erinevaid asjaolusid ja huvisid ning leidis, et sundühendamisel on

kokkuvõttes positiivne mõju ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele ning see on vajalik ja

otstarbekas Rakke valla võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsus tugines sundühendamise mõjude

hindamisel kohalikke olusid hästi tundvate ekspertide hinnangutele ning võttis arvesse

haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas toodud mõju hinnanguid.

30. Vabariigi Valitsus on määruse seletuskirjas põhjendanud, miks ei peetud kaalumise tulemusena

Rakke valla negatiivset arvamust piisavalt põhjendatuks. Rakke valla negatiivne arvamus tugines

peamiselt argumentidele, miks pooldatakse ühinemist Koeru vallaga, mitte argumentidele, miks

Väike-Maarja vallaga ühinemisel puudub ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludele positiivne mõju.

Vabariigi Valitsus ei pea vajalikuks korrata määruse seletuskirja põhjendusi ning palub kohtul

käsitada seletuskirja arvamuse osana. Vabariigi Valitsuse hinnangul on esitatud põhjendamatult

etteheiteid seoses ühinemise läbiviimiseks piisavate põhjenduste puudumisega põhjendamatud, kuna

sundühendamise menetluse lõpetamiseks põhjenduste väljatoomine on omavalitsusüksuse kohustus.

Rakke vald pole väitnud, et kummagi määruse alusel ühendatava valla avalike teenuste osutamise

võimekus ühinemise korral ei parane või et haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei aita

saavutada riigivalitsemise reformi eesmärke. Rakke vald on üksnes väitnud, et kõiki ETHS § 7

lõikes 5 sätestatud asjaolusid arvestades oleks tema hinnangul otstarbekam ühendada Rakke vald

Koeru vallaga. Asjakohatu on taotluse väide, et ühinemise järel halveneb avalike teenuste kvaliteet

ja kättesaadavus, kuna omavalitsusüksustel on võimalik teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust

tulevikus mõjutada. Ühelgi omavalitsusüksusel ei saa olla õigustatud ootust ka põhjusel, et menetlus

lõpetatakse, kui Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse Loksa linna suhtes, kelle puhul leiti, et

ühinemisega kaasnevad negatiivsed mõjud ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele kaaluvad üles võimalikud

positiivsed mõjud.

31. Määruse põhiseaduspärasuse hindamisel on asjakohatud taotluse väited, et Rakke vald oleks

tulnud ühendada Koeru vallaga, sest esitati ühinemistaotlus. Arvestades HRS-s sätestatud tähtaegu

ei olnud Vabariigi Valitsusel võimalik Rakke ja Koeru valla vabatahtlikku ühinemist kinnitada,

samuti oleks Rakke ja Koeru valdade ühinemisel tekkinud alla 5000 elanikuga omavalitsusüksus.

Ebaõige on Rakke valla taotluses toodud väide, et Vabariigi Valitsus ei kaalunud Rakke valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmise alternatiive. Enne omavalitsusüksustele ettepaneku

tegemist koostatud ja määruse aluseks olnud eksperdihinnangus analüüsiti Rakke ja Koeru valdade

puhul erinevaid Rakke valla, Koeru valla ja Väike-Maarja valla kui miinimumsuuruse kriteeriumile

mittevastavate omavalitsusüksuste ühendamise võimalusi.

32. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane, kuna aitab saavutada põhiseaduspärast eesmärki

parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid. Puuduvad asjaolud, mis

viitaksid sellele, et Vabariigi Valitsus oleks otsustanud Rakke valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmist ilmselgelt meelevaldselt, ebaratsionaalselt või vastuolus diskretsioonivolituse eesmärgi,

õiguse üldpõhimõtete või senise kohtupraktikaga. Rakke valla taotluse rahuldamise korral jääb alles

Rakke vald (või tekib Piibe vald) ning Väike-Maarja vald, mis kumbki ei täida

miinimumkriteeriumi ning tekkiv olukord oleks vastuolus HRS § 1 lõikes 2 sätestatud

põhiseaduspärase eesmärgiga toetada kohaliku omavalitsuse üksuste võimekuse kasvu kvaliteetsete

avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime

suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel.

33. Vabariigi Valitsus leidis, et Rakke valla lepingulise esindaja 4. septembri 2017. a taotlus

kontrollida haldusreformi seaduse põhiseaduspärasust ei ole lubatav. Vabariigi Valitsuse määruse

kontrollimisel proportsionaalsuse hindamata jätmine ei ole kohtupraktika muutmine ning puudub

6(18)

5-17-22

vajadus anda kohtuasi lahendamiseks Riigikohtu üldkogule. See, kuidas kohus kontrollib kohaliku

omavalitsusüksuse autonoomia riivet, on Riigikohtu õigusemõistmise käigus tehtav

otstarbekusotsus. Kohtuasjas nr 341316 leidis Riigikohus, et haldusjaotuse muutmisel hinnatakse

meelevaldsuse keelu täitmist ning seetõttu saab kohus kontrollida Vabariigi Valitsuse algatusel

haldusterritoriaalse korralduse muutmise eelduste olemasolu ning kaalutlusõiguse meelevaldse

kasutamise keelu täitmist.

Õiguskantsler

34. Õiguskantsler on seisukohal, et määruse vaidlustatud sätted on formaalselt ja materiaalselt

põhiseadusega kooskõlas, kuna määruses ei esine sellise kaaluga puudusi, mis tingiksid

põhiseadusvastasuse, ning Rakke valla sundühendamist Väike-Maarja vallaga ei saa pidada

ilmselgelt põhjendamatuks.

35. Rakke Vallavolikogu põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus on lubatav. Vaidlusalune määrus on

nii vormilt kui ka sisult üldakt. See on vastu võetud Vabariigi Valitsuse määruse vastuvõtmiseks

ettenähtud vormis ja korras ning avaldatud Riigi Teatajas. Määrus kehtestab määramata ajaks

kohaliku omavalitsuse autonoomia territoriaalse ulatuse ja osa Eesti haldusterritoriaalsest

korraldusest kui tervikust. Puudub tõhusa õiguskaitse kaalutlusest lähtuv vajadus kvalifitseerida

määrust üldkorraldusena, mida saaks vaidlustada halduskohtus, kuna PSJKS § 7 võimaldab

puudutatud isikul määrust vaidlustada otse Riigikohtus ja seeläbi on tagatud tõhusam

õiguskaitsevahend kui halduskohtusse pöördumine. Ka mitmete teiste riikide konstitutsioonikohtud

vaatavad kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamisi läbi põhiseaduslikkuse järelevalve

menetluses.

36. Määrus riivab väga intensiivselt PS §dega 154 ja 158 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse

piiratud individuaalse õigussubjektsuse ja enesekorraldusõiguse garantiisid. Enesekorraldusõigust

riivab see, et Rakke vallale ei jäänud pärast määruse avaldamist 30. juunil 2017 aega ise otsustada

valimistega seotud ning HRS § 12 lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimusi. Seadusandja oleks

pidanud kehtestama haldusreformi seaduses tähtajad omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust

arvestades. Kuna omavalitsustelt ei saanud mõistlikult oodata vastavate otsuste langetamist enne

sundühendamise otsustamist Vabariigi Valitsuses, oleks Vabariigi Valitsusel olnud kohane otsustada

sundühendamine aegsasti enne 15. juunit 2017, et jätta omavalitsusüksustele faktiliselt aega

omavahel kokkuleppimiseks. Samas ei saa eeldada, et läbirääkimistel oleks väikestel omavalitsustel

olnud võimalik endale soodsamaid tingimusi välja rääkida, seepärast ei saa eeltoodust järeldada

sundühendamise vastuolu põhiseadusega.

37. PS § 158 kohaselt ei tohi kohaliku omavalitsuse üksuste piire muuta vastavate omavalitsuste

arvamust ära kuulamata. Rakke vald esitas Vabariigi Valitsusele põhjendatud arvamuse, mistõttu oli

vallale tagatud PS §st 158 tulenev ärakuulamisõigus. Omavalitsusüksuse arvamus ei ole Vabariigi

Valitsusele sundühendamise otsustamisel õiguslikult siduv. Rahandusministeerium ei esitanud

Rakke vallale enne määruse tegemist määruse eelnõu seletuskirja või vastuväiteid muul kujul, nagu

kohustab HRS § 9 lõige 10 koostoimes § 9 lõike 1 punktiga 2, kuid see ei too kaasa määruse

formaalset põhiseadusvastasust, sest seadusest ei tulenenud täiendava ärakuulamisõiguse andmise

nõuet ning ilmselt poleks ka täiendav ärakuulamine kaasa toonud soodsama sundühendamismääruse

kehtestamist.

38. Kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine on materiaalselt

põhiseaduspärane, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ning aitab seda saavutada ehk on selle

saavutamiseks asjakohane. Sundühendamise eesmärk parandada omavalitsusüksuste võimekust

osutada avalikke teenuseid on põhiseaduspärane. Omavalitsusüksuste vastutus ja nõuded neile

pandud ülesannete täitmisel on tõusnud ja juba praeguste ülesannete täitmisega on

omavalitsusüksustel probleeme ning see nõuab organisatsioonilisi ümberkorraldusi ja

omavalitsusüksuste haldussuutlikkuse tõusu. Mastaabiefekti taotlemine on vajalik ka elanike arvu

vähenemise tõttu.

39. Sundühendamiseks ei piisa üksnes omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumist, sest

HRS § 9 lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus hindama omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse

7(18)

5-17-22

põhjendatust, seega on seadus pannud valitsusele kaalumiskohustuse. Tingimusel, et sealjuures

säilib kohalik omavalitsus kui institutsioon ehk oluliseks peetakse just kohaliku elu ülesannete

paremat täitmist (kohalikku omavalitsust ei tohi taandada riigielu ülesannete täitmise

käepikenduseks), on Vabariigi Valitsusel sundühendamise otsustamisel lai kaalumisvabadus.

Kohaliku omavalitsuse üksus ei saa PSJKS § 7 alusel nõuda määruse tühistamist ainult põhjusel, et

see on vastuolus määruse aluseks oleva seadusega. Riigikohus saab hinnata ainult määruse vastavust

kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikele tagatistele. HRS § 9 lõike 2 kolmandas lauses nimetatud

kriteeriumid on sisuliselt omavalitsusüksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse riive

põhiseaduspärasuse kontrollimisel asjassepuutuvad aspektid, mida tuleks arvestada ka siis, kui need

ei oleks kehtestatud seadusega, ning millele omavalitsusüksus saab tugineda määruse

põhiseadusvastasust väites. Sundühendamise materiaalset põhiseaduspärasust kontrollides ei saa

Riigikohus asuda ise Vabariigi Valitsuse asemel uuesti asja lahendama – kohtuliku kontrolli ulatus

on piiratud.

40. Sundühendamisel ei pea olema positiivset mõju kõikidele ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludele kõigi sundühendatavate omavalitsusüksuste jaoks. HRS § 9 lõike 2 kolmas lause annab

Vabariigi Valitsusele õiguse teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ka sellisele

omavalitsusüksusele, kellel juba on 1. jaanuari 2017. a seisuga 5000 elanikku või kes on juba

ühinemises kokku leppinud ja kellel pärast ühinemist oleks vähemalt 5000 elanikku. Piisavalt

haldussuutlikuomavalitsusüksuse sundühendamine võib olla vajalik üksnes mõne teise üksuse

piisava haldussuutlikkuse tagamiseks. Paratamatult võib väiksema haldussuutlikkusega kohaliku

omavalitsuse üksusega sundühendamine tuua vähemalt esialgu kaasa languse parema kohaliku

omavalitsuse üksuse haldussuutlikkuses. Ühegi kohaliku omavalitsuse üksuse elanikel ei ole

subjektiivset õigust elada paremini kui teiste kohaliku omavalitsuse üksuste elanikel ning halvemas

olukorras olijate aitamiseks on mõningane ühtlustamine vajalik ning isegi põhiseaduslikult nõutav.

Sundühendamise põhiseaduspärasuse hindamise seisukohalt on määrav, kas Vabariigi Valitsusel on

oluliste asjaolude kaalumise järel piisav alus arvata, et üldjoones saab moodustuv kohaliku

omavalitsuse üksus mastaabiefekti tõttu hakkama ka nende esmatähtsate avalike teenuste kvaliteetse

osutamisega, millega mõni sundühendamisel olev kohaliku omavalitsuse üksus hakkama ei saa.

41. ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolud on vaid Vabariigi Valitsuse kaalumisotsuse langetamisel

tähelepanu nõudvad aspektid. Järeldus positiivse mõju olemasolu või puudumise kohta moodustub

nende (ja teiste oluliste) aspektide kaalumise summana. Enamik ETHS § 7 lõikes 5 loetletud

asjaoludest ja hinnang finantsvõimekusele nõuavad Vabariigi Valitsuselt prognoosotsuste tegemist,

mida ei saa tõendada, vaid vähem või rohkem veenvalt põhjendada. HRS § 9 lõike 9 punkti 2

kohaselt on ka kohaliku omavalitsuse üksusel negatiivse arvamuse esitamisel põhjendamiskohustus

ja seadus paneb Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud

põhjendused on kaalukad ehk kas esinevad erakorralised asjaolud, mis tugevalt toetavad prognoosi,

et väikesest rahvaarvust hoolimata on vastav kohaliku omavalitsuse üksus siiski piisavalt

haldussuutlik. Vabariigi Valitsuse prognoosotsuse põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuleb seetõttu

piirduda küsimusega, kas sundühendamine on ilmselgelt põhjendamatu. Prognoosotsust saab pidada

meelevaldseks siis, kui see ei põhine millelgi asjakohasel või põhineb peamiselt ilmselgelt

asjakohatutel alustel.

42. Sundühendamise vajaduse üle ei saa otsustada vaid mõne näitaja paremusele tuginedes, seetõttu

ei saa Rakke valla finantsvõimekust iseloomustavast netovõlakoormuse paremusest järeldada, et

sundühendamine oleks HRS § 9 lõike 2 kolmanda lausega vastuolus. Mastaabiefektid on otsesemalt

seotud elanike arvuga. Parem finantsvõimekus võimaldab mastaabiefekti puudumist küll mõneti

kompenseerida, kuid kompenseerimisel on piirid ning see võib negatiivselt mõjutada kulude

kokkuhoidu. Sundühendamise takistuseks ei saa olla iseenesest see, et miinimumkriteeriumit

mittetäitev kohaliku omavalitsuse üksus on mõne haldussuutlikkust iseloomustava näitaja poolest

parem mõnest teisest kohaliku omavalitsuse üksusest, millega ta sundühendatakse.

43. Õiguskantsler möönab, et määruse seletuskiri võinuks olla ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

aspektide väljatoomisel põhjalikum, eriti finantsvõimekuse ja avalike teenuste osutamise taseme

8(18)

5-17-22

osas. Vabariigi Valitsus ei ole sisuliselt käsitlenud ei Rakke valla vastuargumente Vabariigi Valitsuse

poolt varasemate uuringute andmete kasutamisele ega valla esitatud uuemaid 2017. a andmeid.

Õiguskantsleri hinnangul ei pidanud Vabariigi Valitsus kinnitama Rakke ja Koeru valla

vabatahtlikku ühinemist Piibe vallaks ega kaaluma seda sundühinemise võimaliku alternatiivina. Ka

Tallinna Ringkonnakohus asus kohtuasjas nr 3171000 seisukohale, et sundliitmisel ei tulnud

alternatiivina kaaluda Koeru ja Rakke vabatahtlikku ühinemist. Samuti ei olnud alust ettepaneku

tegemiseks Koeru ja Rakke valla omavaheliseks sundühendamiseks, sest valdadel oleks kokku

ainult 3737 elanikku.

44. Kuigi Loksa linna iseloomustavaid olulisi näitajaid arvestades võimaldab Loksa linna Kuusalu

vallaga sundühendamata jätmine seada kahtluse alla Vabariigi Valitsuse järjekindluse kaalumise

teostamisel ja tekitab kahtluse kaalutlusõiguse võimalikust kuritarvitamisest poliitilistel põhjustel, ei

tulene sellest aga teiste kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamise põhiseadusvastasus. Võrdse

kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud, kui haldusorgan ei korda isiku kasuks viga, mille ta on teinud

mõne teise isiku puhul.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

45. Vabariigi Valitsuse 22. juunil 2017. a määruse nr 106 „Rakke valla ja Väike-Maarja valla osas

haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti

territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ § 1 lõige 1, § 2 lõige 1 ja § 4:

㤠1. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine

(1) Rakke valla ja Väike-Maarja valla ühinemise teel moodustatakse uus haldusüksus.

[---]

§ 2. Haldusüksuse piiri määramine ja kaardistamine

(1) Haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus moodustatava Väike-Maarja valla

piiriks

on endise Rakke valla ja Väike-Maarja valla piir, välja arvatud nende omavahelises osas.

[---]

§ 4. Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi

haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine

Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määrusega nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste

nimistu kinnitamine“ kinnitatud „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistut“ muudetakse ja

Lääne-Viru maakonna valdade loetelust jäetakse välja sõna „Rakke,“.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

46. Kohtuasjas on vaidluse all Vabariigi Valitsuse määruse põhiseaduspärasus, millega muudetakse

mh Rakke valla haldusterritoriaalset korraldust, piire ja nime ning Eesti territooriumi haldusüksuste

nimistut.

47. Kolleegium käsitleb kõigepealt Rakke Vallavolikogu taotluse lubatavust (I), seejärel Vabariigi

Valitsuse määruse põhiseaduspärasuse kontrollimise põhiseadusest ja seadusest tulenevaid eeldusi

(II ja III) ning hindab vaidlusaluste sätete kooskõla nendega (IV).

I

48. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus

põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või

selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

49. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel

esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §s 7

nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega

(Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 341809, punkt 44). Kohaliku

omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule

9(18)

5-17-22

esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega

(kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus asjas nr 341316, punkt 81).

50. Rakke Vallavolikogu võttis 26. juulil 2017 vastu otsuse nr 22, mille punkti 1 kohaselt otsustati

esitada Riigikohtule taotlus tunnistada Vabariigi Valitsuse määruse nr 106 § 1 lõige 1 ja § 4

põhiseadusega vastuolus olevaks ja § 2 lõige 1 kehtetuks. Sama otsuse punkti 2 kohaselt volitas

Rakke Vallavolikogu enda nimel taotlusele alla kirjutama Rakke vallavanemat. Rakke Vallavolikogu

26. juuli 2017. a istungi protokollist nähtub, et otsuse poolt hääletas 13-st Rakke Vallavolikogu

liikmest 8. Taotlusest ja sellele lisatud dokumentidest nähtuvalt olid volikogu liikmed tutvunud

Riigikohtule esitatava taotluse lõpptekstiga.

51. Riigikohtule 27. juulil 2017 esitatud taotluses leiab Rakke Vallavolikogu, et Vabariigi Valitsuse

määruse nr 106 § 1 lõige 1, § 2 lõige 1 ja § 4 on vastuolus PS § 154 lõikest 1 tuleneva kohaliku

omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega.

52. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et Rakke Vallavolikogu 27. juuli 2017. a taotlus

on lubatav.

53. Rakke valla lepinguline esindaja esitas 4. septembril 2017. a taotluse tunnistada

põhiseadusvastaseks haldusreformi seadus osas, milles seadus ei sisalda menetluskorda kohaliku

omavalitsusüksuse õigussubjektsuse kohtuliku kaitse tagamiseks. Kuna taotlusest ega sellele lisatud

dokumentidest ei nähtu, et Rakke Vallavolikogu oleks otsustanud esitada Riigikohtule taotluse

haldusreformi seaduse põhiseaduse vastaseks tunnistamiseks, ei ole täidetud taotluse lubatavuse

eeldused. Kolleegium selgitab oma seisukohta haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse

kontrollimise küsimuses otsuse punktis 64.

II

54. PS § 154 lõike 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud

omavalitsused, kes tegutsevad seaduse alusel iseseisvalt. PS § 158 järgi ei tohi kohaliku

omavalitsuse üksuste piire muuta vastavate omavalitsuste arvamust ära kuulamata.

55. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis 20. detsembri 2016. a otsuses

kohtuasjas nr 341316, et PS § 154 lõige 1 keelab seadusandjal põhiseadusest madalamalseisva

aktiga kaotada kohaliku omavalitsuse instituuti kui sellist (kohaliku omavalitsuse instituudi garantii)

ning kaitseb kohaliku omavalitsuse üksuste õigust lahendada kohaliku elu küsimusi seaduse alusel

iseseisvalt (kohaliku omavalitsuse autonoomia ehk enesekorraldusõigus) (otsuse punkt 86).

56. Vabariigi Valitsuse määrus, millega Vabariigi Valitsuse algatusel muudetakse omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalset korraldust, piire või nime, piirab omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust.

Vabariigi Valitsus otsustab omavalitsusüksuse asemel, kas ja kellega omavalitsusüksus peab

ühinema või liituma, ning haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusel ühinev või liituv

omavalitsusüksus kui avalik-õiguslik juriidiline isik lõpeb (ETHS § 92 lõiked 2 ja 3).

57. PS § 3 lõike 1 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseadusega ja sellega kooskõlas olevate

seaduste alusel. Riigikohus leidis kohtuasjas nr 341316, et PS § 154 lõige 1 ega § 158 ei keela

muuta omavalitsusüksuste piire, sh lõpetada mõne kohaliku omavalitsuse õigussubjektsus.

Nimetatud sätetest koosmõjus tuleneb riigivõimule keeld toimida kohaliku omavalitsuse

haldusterritoriaalset korraldust muutes üksiku kohaliku omavalitsusüksuse suhtes meelevaldselt.

Selline meelevaldsuse keeld on PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud riigivõimu meelevaldse

teostamise üldise keelu konkretiseering kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes ning väljendab

sellisena kohaliku omavalitsuse tagatist PSJKS § 7 tähenduses (otsuse punkt 87).

58. PS § 87 punkti 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus määrusi seaduse alusel ja täitmiseks.

Vabariigi Valitsuse määrus on formaalselt põhiseadusega kooskõlas, kui see on antud volitusnormi

alusel ning määruse kehtestamisel on järgitud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid. Määrus on

materiaalselt põhiseaduspärane siis, kui Vabariigi Valitsus on kohaliku omavalitsuse üksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järginud seaduses sätestatud nõudeid. Seadusega

10(18)

5-17-22

vastuolus olev määrus, millega muudetakse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust, rikub

omavalitsusüksuse põhiseaduslikke tagatisi.

59. Vabariigi Valitsuse pädevus otsustada määrusega valdade ja linnade haldusterritoriaalse

korralduse, samuti haldusüksuse piiride ja nime muutmist, samuti kinnitada määrusega

haldusüksuste nimistu ja teha selles muudatusi, tuleneb Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest

(§ 71 lõiked 2–4, § 3 lõige 1). Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus on valdade ja linnade

haldusterritoriaalse korralduse muutmist reguleeriv üldseadus, mille järgi võib valla või linna

haldusterritoriaalse korralduse, piiride ja nime muutmise algatada nii asjaomane volikogu kui ka

Vabariigi Valitsus, kuid selles seaduses ei ole ette nähtud regulatsiooni juhuks, kui omavalitsusüksus

ei nõustu Vabariigi Valitsuse ettepanekuga haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks. 1. juulil 2016

jõustunud haldusreformi seadus reguleerib valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse

muudatuste ettevalmistamist ja elluviimist haldusreformi rakendamisel aastatel 2016–2018

(HRS § 27). Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse, samuti kohaliku omavalitsuse üksuste

ühinemise soodustamise seaduse sätteid kohaldatakse haldusreformi läbiviimisel, arvestades

haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi (HRS § 1 lõige 4).

60. Haldusreformi seadus kehtestas kohaliku omavalitsuse võimekust tagavaks miinimumsuuruse

kriteeriumiks 5000 elanikku (HRS § 3) ning sidus sellega kohaliku omavalitsuse volikogu ja

Vabariigi Valitsuse kohustuse algatada haldusterritoriaalse korralduse muutmine (HRS §d 4 ja 9).

Haldusreformi seadus andis Vabariigi Valitsusele õiguse otsustada määrusega omavalitsusüksuse

ühinemine või liitumine, samuti piiride muutmine ka siis, kui asjaomane omavalitsusüksus Vabariigi

Valitsuse ettepanekuga ei nõustunud (HRS § 9 lõike 9 punkt 2 ja § 13).

61. Riigikohus hindas haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise

regulatsiooni põhiseaduspärasust kohtuasjas nr 341316 ning leidis, et nimetatud seadus on

formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas, v.a HRS § 24 lõike 1 teine lause, mis

reguleeris

haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamist.

Riigikohus märkis, et

haldusterritoriaalse korralduse muutmine on oluline riigielu küsimus, mille otsustamine peab PS § 2

lõike 2 järgi olema seadusandja pädevuses. Haldusreformi seaduse regulatsioon, mis annab

Vabariigi Valitsusele õiguse otsustada omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise

üle, ei ole vastuolus parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõttega, kuna seaduses on piisavalt

reguleeritud haldusterritoriaalse korralduse muutmise alused, menetluse alustamise ja läbiviimise

kord ja tähtajad, samuti Vabariigi Valitsuse kaalutlusõiguse teostamise üldised raamid (otsuse

punkt 112). Haldusreformi seadus tagab ka omavalitsusüksuse sisulise ärakuulamise kooskõlas

PS §ga 158, kuna seadus annab omavalitsusüksuse volikogule õiguse esitada valitsuse ettepaneku

kohta arvamus. Riigikohus märkis, et PS §st 158 ei tulene kohustust välja selgitada elanike arvamus

(otsuse punktid 132–136).

62. Riigikohus leidis kohtuasjas nr 341316, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine on

materiaalselt põhiseaduspärane siis, kui see teenib põhiseaduspärast eesmärki ja aitab seda

saavutada (otsuse punkt 88).

Riigikohus pidas haldusreformi eesmärki parandada

omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid põhiseaduspäraseks ning leidis, et

haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsioon ei ole

ilmselgelt asjakohatu eesmärgi saavutamiseks. Kohus ei kahelnud seadusandja eelduses, et

suuremate omavalitsusüksuste moodustamine võib parandada omavalitsusüksuste avalike teenuste

osutamise võimekust, ning nõustus, et eeldatavasti suudavad enam kui 5000 elanikuga

omavalitsusüksused neile pandud ülesandeid paremini täita kui väiksema elanike arvuga kohaliku

omavalitsuse üksused. Seejuures ei sidunud Riigikogu haldusterritoriaalse korralduse muutmist

jäigalt omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumiga, vaid jättis Vabariigi Valitsusele

ulatusliku kaalumisõiguse. Vabariigi Valitsus võis lõpetada ka sellise vähem kui 5000 elanikuga

kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse, kes leiab, et

suudab oma ülesandeid nõuetekohaselt täita (otsuse punkt 104 ja punktid 119–121). Kolleegium

jääb kohtuasjas nr 341316 tehtud otsuses haldusreformi seaduse regulatsiooni põhiseaduspärasuse

kohta võetud seisukohtade juurde ja kontrollib praeguses kohtuasjas seda, kas Vabariigi Valitsuse

11(18)

5-17-22

määrus on vastu võetud kooskõlas formaalsete nõuetega ja kohaliku omavalitsuse üksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel on järgitud selleks seaduses sätestatud

nõudeid.

63. Rakke valla lepinguline esindaja on seisukohal, et kohaliku omavalitsuse üksuse

põhiseaduslikud tagatised on piisavalt tõhusalt kaitstud üksnes siis, kui kohus kontrollib konkreetse

omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise vastavust PS § 11 teises lauses

sätestatud proportsionaalsuse põhimõttele. Kui põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ei hinda

konkreetse ühinemise või liitumise proportsionaalsust, on haldusreformi seadus põhiseaduse

vastane, kuna ei taga omavalitsusüksuse õigustele piisavat kohtulikku kaitset. Taotleja esindaja

arvates oli ka Riigikohus kohtuasjas nr 341316 seisukohal, et kohus peab hindama konkreetse

omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise proportsionaalsust ning vastupidise

tõlgenduse korral tuleks kohtuasi anda lahendamiseks Riigikohtu üldkogule.

64. Kolleegium märgib, et kohtuasjas nr 341316 oli Riigikohus seisukohal, et omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmise põhiseaduspärasuse kontrollimisel ei tule lähtuda

proportsionaalsuskontrolli nõuetest, kuna arvestades PS § 2 lõikes 2 väljendatud unitaarriigi

põhimõtet, samuti seda, et tulenevalt PS §st 14 ei ole kohaliku omavalitsuse üksus mitte põhiõiguste

kandja, vaid adressaat, on seadusandjal suur otsustusruum riigi territooriumi haldusjaotuse

kehtestamisel (otsuse punktid 89–91). Seejuures olid nimetatud kohtuasjas taotlejad seadnud

kahtluse alla muu hulgas selle, kas haldusreformi seadus tagab Vabariigi Valitsuse algatatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmisel omavalitsusüksuse põhiseaduslikele tagatistele piisava

kohtuliku kaitse. Nagu eespool juba välja toodud, ei leidnud Riigikohus, et haldusreformi seaduses

sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsioon rikuks omavalitsusüksuste

põhiseaduslikke tagatisi. Kolleegium jääb nende seisukohtade juurde ega pea põhjendatuks uuesti

hinnata haldusreformi seaduse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise

regulatsiooni põhiseadusele vastavust, samuti puudub kolleegiumi hinnangul vajadus anda kohtuasi

lahendamiseks Riigikohtu üldkogule.

III

65. Alljärgnevalt sisustab kolleegium seadusest tulenevaid nõudeid, mida Vabariigi Valitsus pidi

järgima omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel.

66. Riigikohus märkis kohtuasjas nr 341316 tehtud otsuses, et Vabariigi Valitsus peab HRS § 9

lõike 9 kohaselt hindama haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel omavalitsusüksuse

negatiivse arvamuse põhjendatust ning valitsuse kaalutlusruum on sõnastatud HRS § 9 lõike 2

kolmandas lauses järgmiselt: haldusterritoriaalse korralduse muutmisel peab olema positiivne mõju,

lähtudes ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning see peab olema vajalik ja otstarbekas

omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse

võimekuse tagamiseks tulenevalt HRS § 1 lõikest 2 ja §st 3. Vaidluse korral saab kohus kontrollida,

kas Vabariigi Valitsus on HRS § 9 lõike 9 punkti 2 alusel määruse andmisel õigesti tuvastanud

faktilisi asjaolusid ja õigesti teostanud kaalutlusõigust (otsuse punktid 103 ja 105).

67. HRS § 9 lõike 2 kohaselt pidi Vabariigi Valitsus algatama haldusterritoriaalse korralduse

muutmise sellise omavalitsusüksuse suhtes, kelle elanike arv jäi 1. jaanuari 2017. a seisuga alla

5000 ning kelle suhtes Vabariigi Valitsus ei kohaldanud HRS § 9 lõikes 3 nimetatud erandeid.

Menetluse algatamiseks pidi Rahandusministeerium Vabariigi Valitsuse nimel esitama asjaomaste

omavalitsusüksuste volikogudele Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu ehk Vabariigi Valitsuse

ettepaneku (HRS § 9 lõike 2 teine lause). Ettepanekule tuli lisada seletuskiri (edaspidi ettepaneku

seletuskiri), milles pidi olema märgitud haldusterritoriaalse korralduse muutmise vajaduse

põhjendus (ETHS § 8 lõike 2 punkt 1).

68. Kolleegium leiab, et kuna kohustus algatada haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlus

tuleneb seadusest, ei pidanud Vabariigi Valitsus menetluse algatamisel hindama miinimumsuuruse

kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse tegelikku võimekust ega põhjendama sellise

omavalitsusüksuse ebapiisavat võimekust. Pannes Vabariigi Valitsusele kohustuse algatada

12(18)

5-17-22

haldusterritoriaalse korralduse muutmine, jättis seadusandja aga Vabariigi Valitsuse otsustada,

millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav omavalitsusüksus

ühendada või liita ehk millistele omavalitsusüksustele teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse

muutmiseks. Kuna enamasti on omavalitsusüksusel piir mitme erineva omavalitsusüksusega, siis on

ka omavalitsusüksuste ühendamiseks või liitmiseks mitmeid erinevaid võimalusi, mille vahel

Vabariigi Valitsus pidi menetluse algatamisel valima. Vabariigi Valitsus ei saanud üldjuhul teha

ettepanekut viisil, et ühinemise või liitumise tulemusel moodustuks alla 5000 elanikuga

omavalitsusüksus. Üksnes HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandeid kohaldades võis Vabariigi Valitsus

esitada haldusterritoriaalse korralduse muutmise ettepaneku alla miinimumsuuruse kriteeriumi jääva

omavalitsusüksuse moodustamiseks.

69. Hinnates seda, millistele konkreetsetele omavalitsusüksustele teha ettepanek haldusterritoriaalse

korralduse muutmiseks, pidi Vabariigi Valitsus arvestama ühinemise või liitumise mõju ETHS § 7

lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Kohustus arvestada nii volikogude kui ka Vabariigi Valitsuse

algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel alati ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolusid,

tuleneb juba Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest kui üldseadusest, mida tuleb kohaldada ka

haldusreformi tegemisel, arvestades haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi (HRS § 1 lõige 4).

ETHS § 7 lõike 5 järgi arvestatakse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ajaloolist

põhjendatust (punkt 1), mõju elanike elutingimustele (punkt 2), elanike ühtekuuluvustunnet

(punkt 3), mõju avalike teenuste osutamise kvaliteedile (punkt 4), mõju haldussuutlikkusele

(punkt 5), mõju demograafilisele situatsioonile (punkt 6), mõju transpordi ja kommunikatsiooni

korraldusele (punkt 7), mõju ettevõtluskeskkonnale (punkt 8), mõju hariduslikule olukorrale

(punkt 9) ja omavalitsusüksuse organisatsiooniliselt ühtse teenusepiirkonnana toimimist (punkt 10).

ETHS § 7 lõige 5 ei nõua seejuures, et ühinemisel või liitumisel peab olema positiivne mõju samal

ajal kõigile sättes nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Kuna ETHS § 7 lõige 5

kohaldub ka juhul, kui haldusterritoriaalse korralduse algatavad asjaomased volikogud, oleks

ETHS § 7 lõike 5 vastupidine tõlgendus võimaldanud Vabariigi Valitsusel keelduda omavalitsuste

kokkulepitud ühinemise või liitumise kinnitamisest, piirates omavalitsusüksuste otsustusõigust.

70. HRS § 9 lõike 2 kolmanda lause kohaselt pidi haldusterritoriaalse korralduse muutmisel olema

positiivne mõju, lähtudes ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning muutmine olema vajalik ja

otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse

üksuse võimekuse tagamiseks tulenevalt HRS § 1 lõikest 2 ja §st 3. Haldusreformi seaduse eelnõu

seletuskirjast võib järeldada, et HRS § 9 lõike 2 kolmanda lause eesmärgiks oli võimaldada hõlmata

Vabariigi Valitsuse ettepanekuga haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ka selliseid

omavalitsusüksusi, kes ületasid 1. jaanuari 2017. a seisuga miinimumsuuruse kriteeriumi, aga

samuti miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastavaid omavalitsusüksusi, kelle suhtes Vabariigi

Valitsus on teinud HRS §s 8 nimetatud määruse volikogu algatatud ühinemise või liitumise

kinnitamiseks ning kes on ühinemas või liitumas miinimumsuuruse kriteeriumi ületavaks

omavalitsusüksuseks. Haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas märgiti, et selliseks

omavalitsusüksuse enesekorraldusõigusesse sekkumiseks peab olema kaalukas avalik huvi, mis on

olemas siis, kui ühinemine või liitumine on vajalik miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava

omavalitsusüksuse võimekuse tagamiseks. Vabariigi Valitsusel tuleb iga kord sellist sekkumist

avalikust huvist lähtuvalt põhjendada ja langetada motiveeritud kaalutlusotsus, et vähendada

omavalitsusüksuse enesekorraldusõiguse riive intensiivsust (haldusreformi seadus, Riigikogu XIII

koosseisu 200 SE, seletuskirja lk 14).

71. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et Vabariigi Valitsus pidi haldusterritoriaalse

korralduse muutmise ettepanekut tehes arvestama mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele

ning hindama, milliste omavalitsusüksuste ühinemine või liitumine aitab viia ellu haldusreformi

eesmärki toetada omavalitsusüksuste võimekuse kasvu avalike teenuste pakkumisel, piirkondade

arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu

tagamisel, unustamata seejuures ka riigivalitsemise reformi üht eesmärki saavutada kulude

kokkuhoid (HRS § 1 lõige 2). Ettepaneku seletuskirjas pidi valitsus näitama ära, miks ta valis

13(18)

5-17-22

ettepanekus toodud ühinemise või liitumise võimaluse ning milline on tema hinnangul ühinemise

või liitumise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Juhul kui Vabariigi Valitsuse ettepanek

hõlmas miinimumsuuruse kriteeriumit täitvat, sh HRS §s 8 sätestatud määruse kohaselt

miinimumsuurust täitvaks ühinevat või liituvat omavalitsusüksust, pidi Vabariigi Valitsus HRS § 9

lõike 2 kolmandast lausest tulenevalt ettepaneku seletuskirjas ära näitama, et konkreetne ühinemine

või liitumine on vajalik miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks, kuid ka sellest sättest ei tulene kohustust põhjendada

ettepaneku tegemisel miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse ebapiisavat

võimekust. Eeldus, et miinimumsuuruse kriteeriumi mittetäitev omavalitsusüksus ei ole

haldusreformi eesmärki silmas pidades piisavalt võimekas, tuleneb seadusest. Ka siis, kui Vabariigi

Valitsuse ettepanek hõlmas miinimumsuuruse kriteeriumit ületavat omavalitsusüksust (või

miinimumsuuruse kriteeriumit ületavaks ühinevaid või liituvaid omavalitsusüksusi), tuli ettepaneku

tegemisel põhjendada, kuidas selline ühinemine või liitumine aitab ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaolusid arvestades saavutada haldusreformi eesmärki.

72. Kõigil Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud omavalitsusüksustel oli HRS § 9 lõike 9 järgi õigus

esitada ettepaneku kohta negatiivne põhjendatud arvamus, arvestades HRS § 9 lõigetes 2 ja 3

sätestatut. See tähendab, et arvamuses võis puudutatud omavalitsusüksus esitada oma põhjendused

selle kohta, miks tema suhtes tuleb kohaldada HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandeid või miks ta

leiab, et Vabariigi Valitsuse hinnang ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele on ekslik ning

ettepanekus toodud ühinemine või liitumine ei aita saavutada haldusreformi eesmärki. HRS § 9

lõikest 9 tulenevalt pidi Vabariigi Valitsus omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel hindama

selle põhjenduste kaalukust ja otsustama, kas jätkata menetlusega või mitte. Seadus pani Vabariigi

Valitsusele kohustuse hinnata, kas omavalitsusüksus on negatiivses arvamuses esitanud selliseid

põhjendusi, mis kaaluksid üles avaliku huvi alla miinimumsuuruse kriteeriumi jääva elanike arvuga

omavalitsusüksuse ühendamiseks või liitmiseks. Otsustades menetlust jätkata ning tehes

omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks määruse, pidi Vabariigi Valitsus

määruse seletuskirjas esitama põhjendused, miks osutusid omavalitsusüksuste ühendamise poolt

rääkivad argumendid tema hinnangul kaalukamaks kui negatiivses arvamuses toodud põhjendused.

73. Kolleegium leiab, et kohtulik kontroll Vabariigi Valitsuse otsustuse üle muuta kohaliku

omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust haldusreformi eesmärkide saavutamiseks, on

piiratud. Seadusandja tahtel on Vabariigi Valitsusel omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse

korralduse muutmise üle otsustamisel ulatuslik kaalumisruum. Samuti on enamik ETHS § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludest sellised, et haldusterritoriaalse korralduse muutmise tegelikku mõju neile saab

hinnata alles pärast seda, kui ühinemise või liitmise tulemusel moodustatud omavalitsusüksus on

mõnda aega olemas olnud. Seejuures sõltub ühinemise või liitumise tegelik mõju ETHS § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludele suuresti moodustatava omavalitsusüksuse edasisest tegevusest ja otsustest.

Kohus saab eeltoodut arvestades kontrollida seda, kas Vabariigi Valitsus on omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmisel arvestanud olulisi ja asjakohaseid asjaolusid ega ole

lähtunud ebaõigetest faktidest. Muu hulgas saab kohus kontrollida, kas Vabariigi Valitsus on

hinnanud omavalitsusüksuse negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning esitanud määruse

seletuskirjas asjakohased põhjused, miks ta ei pea omavalitsusüksuse põhjendusi piisavalt

kaalukaks. Kohus ei saa Vabariigi Valitsuse asemel asuda hindama seda, kas mõni teine

haldusterritoriaalse korralduse muutmise võimalus tooks konkreetsel juhul kaasa positiivsema mõju

ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning oleks otstarbekam haldusreformi eesmärgi

saavutamiseks.

IV

74. Kolleegium nõustub taotlejaga, et määruse vaidlusalused sätted piiravad Rakke valla

enesekorraldusõigust. Määruse § 1 lõike 1 järgi liitub Rakke vald Väike-Maarja vallaga ning

ETHS § 92 lõikest 1 tulenevalt Rakke vald kui avalik-õiguslik juriidiline isik lõpeb. Määruse § 2

14(18)

5-17-22

lõikega 1 kaotatakse piir Rakke valla ja Väike-Maarja valla vahel. Määruse § 4 järgi kustutatakse

Rakke valla nimi Eesti territooriumi haldusüksuste nimistust.

75. Vabariigi Valitsus on kehtestanud määruse seadusest tuleneva volitusnormi (ETHS § 3 lõige 1

ning § 71 lõiked 2–4) alusel ning määrus on seaduses ettenähtud korras avaldatud Riigi Teatajas.

Järgnevalt hindab kolleegium seda, kas Vabariigi Valitsus järgis Rakke valla haldusterritoriaalse

korralduse muutmisel seaduse nõudeid ning määruse § 1 lõige 1 on põhiseadusega kooskõlas. Kuna

määruse § 2 lõikes 1 ja §s 4 sätestatud muudatused on seotud määruse § 1 lõikes 1 sätestatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmisega ning taotleja ei põhjenda nende sätete iseseisvat vastuolu

omavalitsusüksuse põhiseaduslike tagatistega, siis ei hinda kolleegium nende sätete

põhiseaduspärasust eraldi.

76. Vabariigi Valitsus algatas Rakke valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise, kuna

rahvastikuregistri andmetel oli 1. jaanuari 2017. a seisuga Rakke vallas 1626 elanikku. Rakke valla

kohta ei olnud Vabariigi Valitsus teinud HRS §s 8 nimetatud määrust volikogu algatatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmise kinnitamiseks, samuti ei kohaldanud valitsus Rakke vallale

HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandeid (HRS § 9 lõike 1 esimene lause). Vabariigi Valitsus tegi Rakke

vallale ettepaneku liituda Väike-Maarja vallaga, mille tulemusel moodustuks 6112 elanikuga

haldusüksus Väike-Maarja vald. Ka 4486 elanikuga Väike-Maarja vald ei vastanud

miinimumsuuruse kriteeriumile, samuti ei olnud Vabariigi Valitsus teinud tema suhtes HRS §s 8

nimetatud määrust. Vabariigi Valitsuse ettepanekule oli lisatud seletuskiri, milles Vabariigi Valitsus

põhjendas haldusterritoriaalse korralduse muutmist (ETHS § 8 lõike 2 punkt 1).

77. Kuigi Rakke Vallavolikogu ei nõustunud Vabariigi Valitsuse ettepanekuga, esitades selle kohta

negatiivse arvamuse, otsustas Vabariigi Valitsus 15. juunil 2017. a jätkata Rakke valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlust ning võttis 22. juunil 2017. a vastu vaidlusaluse

määruse. Määruse § 1 lõike 2 kohaselt esitas Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse ja

haldusüksuse piiride muutmise põhjendused määruse seletuskirjas, mis on kättesaadav

Rahandusministeeriumi veebilehel http://haldusreform.fin.ee/vv-algatatud-uhinemised/. Määruse

seletuskiri sisaldab nii Vabariigi Valitsuse põhjendusi haldusterritoriaalse korralduse muutmise

algatamise (algselt esitatud ettepaneku seletuskirjas) kui ka Rakke Vallavolikogu negatiivse

arvamuse väidete kohta, mistõttu on edaspidi viidatud üksnes määruse seletuskirjale.

78. Taotleja on seisukohal, et HRS § 9 lõike 2 kolmandast lausest tulenevalt pidi Vabariigi Valitsus

põhjendama, miks Rakke vald ei ole piisavalt võimekas haldusreformi eesmärgi saavutamiseks,

samuti põhjendama liitumise positiivset mõju Rakke valla jaoks kõigile ETHS § 7 lõikes 5

nimetatud asjaoludele ja näitama ära, et puudub parem alternatiiv Rakke valla haldusterritoriaalse

korralduse muutmiseks. Taotleja hinnangul ei ole Vabariigi Valitsus neid asjaolusid hinnanud või

nõuetekohaselt põhjendanud, mistõttu on valitsus teinud Rakke valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmist otsustades kaalumisvea.

79. Taotleja on seisukohal, et Väike-Maarja vallaga liitumisel ei kaasne Rakke valla jaoks positiivset

mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele, seevastu ühinemisel Koeru vallaga oleks

positiivsem mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning sellega kaasneks väiksem piirang

nimetatud valdade enesekorraldusõigusele. Rakke ja Koeru vallad sõlmisid 30. märtsil 2017

ühinemislepingu Lääne-Viru maakonnas asuva Piibe valla moodustamiseks ning Rakke

Vallavolikogu taotles samal päeval Vabariigi Valitsuselt haldusterritoriaalse korralduse muutmist.

Taotleja märgib, et tõi ka Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta esitatud negatiivses arvamuses välja,

et liitumisel Väike-Maarja vallaga on Rakke valla jaoks enamikule ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludele negatiivne või neutraalne mõju.

80. Kolleegium asus eespool seisukohale, et haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamisel

ning ettepaneku tegemisel ei pidanud Vabariigi Valitsus põhjendama miinimumsuuruse kriteeriumile

mittevastava omavalitsusüksuse ebapiisavat võimekust, kuid pidi ettepaneku seletuskirjas näitama

ära põhjused, miks ta valis ETHS § 7 lõike 5 asjaolusid arvestades haldusterritoriaalse korralduse

muutmiseks ettepanekus toodud võimaluse (vt eespool otsuse punktid 68–71).

15(18)

5-17-22

81. Kolleegium osutab sellele, et Vabariigi Valitsus põhjendas ettepaneku tegemisel, et nii Rakke kui

ka Väike-Maarja valla osas on haldusterritoriaalse korralduse muutmine vajalik haldusreformi

eesmärgi täitmiseks ja miinimumsuuruse kriteeriumile vastava omavalitsusüksuse moodustamiseks.

82. Valitsus arvestas ettepaneku tegemisel kahte Rakke valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmise võimalust – Rakke valla ühendamist Väike-Maarja vallaga või Rakke valla ühendamist

Väike-Maarja valla ja Koeru vallaga. Põhja-Eesti piirkondlik komisjon toetas ettepanekus valitud

Rakke valla liitumist Väike-Maarja vallaga ja Koeru valla ühinemist Järva vallaga, kuna sel juhul

tekib kaks ajaloolisele taustale tuginevat loogilist ja miinimumsuuruse kriteeriumile vastavat

kohaliku omavalitsuse üksust ning teenuspiirkonda, mille ülesehitus vastab elanike

liikumissuundadele.

Rakke ja Väike-Maarja ühinemist soosis ka väljakujunenud

ühistranspordikorraldus, samuti asjaolu, et praegused teenuspiirkonnad ja teenuste

koostööpiirkonnad on üldjuhul maakonnakesksed ja Rakke vald on seotud Väike-Maarja valla

teenuseruumiga. Sisemise loogika puudumise tõttu poleks Väike-Maarja toiminud Koeru piirkonna

keskusena (vt määruse seletuskirja lkd 5–6). Vabariigi Valitsus märkis seletuskirjas, et Koeru ja

Rakke vald otsustasid alustada vastavalt 29. detsembril 2016 ja 5. jaanuaril 2017 läbirääkimisi

3737 elanikuga omavalitsusüksuse moodustamiseks ning selgitas, et ei saa kinnitada Koeru ja Rakke

volikogude algatatud ühinemist, kuna taotlus selleks oleks tulnud haldusreformi seaduse kohaselt

esitada maavanemale hiljemalt 1. jaanuariks 2017 (määruse seletuskirja lkd 4–5).

83. Vabariigi Valitsus leidis, et Rakke ja Väike-Maarja liitumisel üheks omavalitsusüksuseks on

positiivne mõju haldusreformi eesmärkide saavutamisele ja käsitles liitumise mõju ETHS § 7

lõikes 5 nimetatud asjaoludele nii Rakke valla kui ka Väike-Maarja valla jaoks, samuti mõju

valdade finantsvõimekusele (määruse seletuskirja lkd 14–21). Väike-Maarja vallaga liitumisest

loodetakse saavutada positiivset mõju seeläbi, et vallas ehitatakse üles ühine haldusstruktuur,

kasutatakse ametnike spetsialiseerumist, luuakse strateegiline juhtimistasand ning sellest tulenevalt

arendatakse ametnikukeskseid teenuseid. Käsitledes mõju elanike elutingimustele, märkis Vabariigi

Valitsus, et kuigi 2011. a rahvaloenduse andmed ja 2013. a „Regionaalse pendelrände

kordusuuringu“ järeldused elanike liikumissuundade kohta näitavad elanike liikuvust Rakke vallast

nii Väike-Maarja kui ka Koeru suunal, toimub Rakke valla õpilas- ja tööränne pigem põhja-lõuna

suunas (Jõgeva–Väike-Maarja/Rakevere) ning võrreldes Koeru vallaga on Rakke õpilaste liikuvus

tugevalt Väike-Maarja suunaline (määruse seletuskirja lk 15).

84. Rakke Vallavolikogu leidis ettepaneku kohta esitatud negatiivses arvamuses, et liitumisel

puudub positiivne mõju Rakke valla elanike jaoks, lähtudes ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud

asjaoludest ning see ei taga haldusreformi eesmärgipärast Rakke valla võimekuse kasvu. Liitumine

halvendab Rakke valla elanike elutingimusi, kuna ei toeta territoriaalset loogikat. Rakke ja Koeru

valla eestvedamisel 2017. a aprillis tehtud uuringu järgi ei käi Rakke valla külade elanikud peaaegu

üldse Väike-Maarjas, vaid pigem Koerus. Ka põhikooli õpilased õpivad kas Rakkes või Koerus,

gümnaasiumis käiakse pigem Jõgeval. Rakke on mitme teenuse aspektist seotud Koeruga, mis on

Rakke jaoks 3. taseme keskuseks. Liitumisel suureneb Rakke netovõlakoormus, kuna Väike-Maarja

on võtnud oma keskuse arendamiseks laenu, mistõttu on Väike-Maarjal oluliselt kõrgem

netovõlgnevus. Samuti on Rakkel kõrgem omafinantseerimisvõimekus.

85. Vabariigi Valitsuse hinnangul ei esitanud Rakke Vallavolikogu negatiivses arvamuses selliseid

põhjendusi, mis tingiksid haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse lõpetamise. Vabariigi

Valitsus käsitles määruse seletuskirjas Rakke Vallavolikogu negatiivse arvamus põhjendusi ning tõi

välja oma seisukohad nende kohta (määruse seletuskirja lkd 23–28). Valitsus märkis, et kuigi

erinevate uuringute järgi toimub elanike liikumine nii Koeru kui ka Väike-Maarja suunas, on Rakke

ja Väike-Maarja vahel paremini toimiv ühistranspordiühendus. Valitsus nõustus, et enamik Rakke

valla õpilastest õpib Rakke vallas, kuid võrdluses Koeru vallaga õpib rohkem Rakke õpilasi Väike-

Maarja vallas (Koeru vallas 1, Väike-Maarjas 14). Valitsus märkis, et kuigi Väike-Maarja valla

netovõlakoormus on suurem, siis haldus- ja finantsvõimekuse seisukohast on olulisem

investeerimisvõimekus, sh laenuteenindamise võimekus, mis Väike-Maarjal on hea, ning ei saa

järeldada, et investeerimisvõimekus uues vallas langeb. Kahe valla ühinemisega kaasneb

16(18)

5-17-22

investeerimisvõime kasv, mida ei saa hinnata kahe varasema näitaja keskmisena, ning see toob

kaasa kohalike elanike kvaliteetsema elukeskkonna.

86. Kolleegium kordab, et ei hinda praeguses kohtuasjas seda, kas mõni muu võimalus Rakke valla

haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks oleks olnud otstarbekam või toonud kaasa positiivsema

mõju (vt eespool otsuse punkt 73), kuid nõustub Vabariigi Valitsusega, et puudus seadusest tulenev

võimalus teha ettepanek Rakke valla ja Koeru valla ühinemiseks. Koeru ja Rakke valla ühinemise

tulemusel oleks moodustatud alla miinimumsuuruse kriteeriumi jääv omavalitsusüksus ning see

polnud lubatav, arvestades HRS § 3 koosmõjus § 9 lõikega 2. HRS § 9 lõike 9 kohaselt pidi

Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse negatiivse arvamuse saamisel arvestama ka sama

paragrahvi lõikes 3 sätestatud asjaolusid, st erandi kohaldamise võimalust. Kuigi Koeru ja Rakke

valla ühinemise tulemusel moodustatava valla elanike arv oleks ületanud HRS § 9 lõike 3 punktis 1

toodud erandi kohaldamiseks vajaliku (3500 elanikku), jäänuks ühineva valla pindala oluliselt alla

nõutava 900 km2. Vabariigi Valitsus ei saanud võtta vastu ka HRS § 8 kohast määrust Koeru ja

Rakke valla volikogude algatatud ühinemise kinnitamiseks. HRS § 7 lõige 4 on erisäte volikogude

algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmist reguleeriva ETHS § 9 lõike 2 suhtes. HRS § 7

lõike 4 järgi pidid asjaomased volikogud esitama haldusterritoriaalse korralduse muutmise

taotlemiseks vajalikud otsused ja andmed maavanemale hiljemalt 1. jaanuariks 2017. Koeru ja

Rakke volikogud esitasid ühinemistaotluse Lääne-Viru Maavalitsusele 3. aprillil 2017.

87. Eeltoodud asjaolusid arvestades on kolleegium seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Rakke

valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid. Valitsus

hindas erinevaid võimalusi Rakke valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ning põhjendas

ettepanekus välja toodud ühinemise mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Samuti on määruse

seletuskirjas käsitletud Rakke Vallavolikogu negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning

selgitatud, miks need põhjendused ei too kaasa menetluse lõpetamist Rakke valla suhtes. Rakke

Vallavolikogule oli seega kooskõlas PS §ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ja võimalus avaldada

menetluses arvamust Rakke valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta.

88. Kolleegiumi hinnangul olid Vabariigi Valitsuse kaalutlused Rakke valla haldusterritoriaalse

korralduse muutmisel asjakohased ning piisavad, et põhjendada tehtud otsustust. Seejuures ei ole

määrav asjaolu, et määruse seletuskirjas pole mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele

põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega, kuna ka seadus ei nõua, et liitumisel peab olema positiivne

mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks (vt eespool

otsuse punkt 69). Kolleegium möönab, et määruse seletuskirja väited on kohati üldised ja

oletuslikud, kuid seda ei saa pidada seaduse nõuete rikkumiseks, kuna Vabariigi Valitsuse hinnang

liitumise mõjudele on tulevikku suunatud ning tegelikud mõjud sõltuvad ka liituvate

omavalitsusüksuste tegevusest (vt eespool otsuse punkt 73).

89. Taotleja on väitnud, et Vabariigi Valitsus on põhjendamatult pööranud ümber

tõendamiskoormise, kui märkis määruse seletuskirjas, et Rakke Vallavolikogu pole negatiivses

arvamuses esitanud menetluse lõpetamiseks piisavalt kaalukaid põhjendusi ühinemisega kaasneva

negatiivse mõju kohta. Kolleegium leidis eespool (vt eespool otsuse punkt 72), et omavalitsusüksuse

negatiivse arvamuse saamisel pidi Vabariigi Valitsus hindama, kas arvamuses esitatud põhjendused

on piisavalt kaalukad menetluse lõpetamiseks. Vabariigi Valitsus on eeltoodust tulenevalt õigesti

lähtunud HRS § 9 lõike 9 punktist 2, mis lisaks sellele, et annab kohaliku omavalitsuse üksusele

õiguse avaldada oma seisukoht, paneb talle ka kohustuse igakülgselt oma seisukohta põhjendada.

Seega tuleneb kohaliku omavalitsuse üksuse põhjendamiskohustus seadusest.

90. Taotleja leiab, et Vabariigi Valitsus on Rakke valla elanike liikumissuundade hindamisel teinud

ekslikke järeldusi, kuna on lähtunud neli aastat tagasi tehtud uuringust, mis kajastab üksnes väikese

osa elanike liikumise andmeid, 2017. aasta aprillis korraldatud uuring näitab Vabariigi Valitsuse

hinnangule vastupidiseid liikumissuundi. Kolleegium märgib, et Vabariigi Valitsus käsitles Rakke

Vallavolikogu vastuväidet elanike liikumissuundade osas määruse seletuskirjas, kuigi ei andnud

otsest hinnangut 2017. aasta uuringu järeldustele. Kolleegium nõustub õiguskantsleri seisukohaga,

et Rakke elanike elutingimusi ei halvenda see, kui nad enne liitumist õppisid, töötasid või tegid

17(18)

5-17-22

muid toiminguid väljaspool Rakke valla territooriumit ning teevad seda ka pärast Rakke liitumist

Väike-Maarjaga.

91. Taotleja on seisukohal, et Vabariigi Valitsus ei ole arvesse võtnud, et liitumisega suureneb Rakke

valla netovõlakoormus ning seetõttu väheneb võimekus tagada elanikele kvaliteetne ja kättesaadav

avalik teenus. Avalikud teenused koondatakse aga Väike-Maarjasse ja Rakke vald ääremaastub.

Kolleegium märgib, et Vabariigi Valitsus käsitles negatiivse arvamuse väidet Rakke ja Väike-Maarja

valla netovõlakoormuste taseme erinevuse kohta määruse seletuskirjas. Lisaks sellele toob

kolleegium välja, et Vabariigi Valitsus selgitas määruse seletuskirjas, et positiivne mõju

finantsvõimekusele tuleneb maastaabiefektist, mis võimaldab suurema elanike arvu ja tulubaasiga

omavalitsusüksuses vähem kulutada ülesannete täitmiseks valmisolekule ja tugiteenustele.

Kolleegium nõustub õiguskantsleriga, kes leidis, et liitumise takistuseks ei saa olla iseenesest see, et

miinimumkriteeriumit mittetäitev omavalitsusüksus on mõne näitaja poolest parem mõnest teisest

liituvast omavalitsusüksusest. Samuti on seletuskirjas selgitatud, et haldusreformi eesmärgiks on

võimekamate omavalitsuste moodustamine, mis suudavad ise paremini majandada ja piirkonna

arengut terviklikumalt planeerida, mis ühtlasi pidurdab ääremaastumist ja tasakaalustab arengut

erinevates piirkondades.

92. Lisaks eeltoodule on taotleja seisukohal, et Vabariigi Valitsus on Rakke valla haldusterritoriaalse

korralduse muutmisel kohelnud omavalitsusüksusi meelevaldselt ebavõrdselt, kuna on lõpetanud

haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse mitme miinimumsuuruse kriteeriumile

mittevastava omavalitsusüksuse puhul. Taotleja leiab, et Vabariigi Valitsus lõpetas menetluse

2738 elanikuga Loksa linna osas, kuigi Rakke ja Koeru valla ühinemisel moodustuvas Piibe vallas

oleks 3737 elanikku ning paremad haldussuutlikkust iseloomustavad finantsnäitajad. Ka Rakke

vallal eraldivõetuna on parem haldussuutlikkus ja finantsnäitajad kui Loksa linnal.

93. Hinnates kohtuasjas nr 341316 tehtud otsuses haldusterritoriaalse korralduse muutmise

rahastamise põhimõtete põhiseaduspärasust, märkis Riigikohus, et kuigi omavalitsusüksused ei saa

tugineda PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõigusele, ei tähenda see, et põhiseadus lubaks

kohelda omavalitsusüksusi haldusterritoriaalse reformi elluviimisel põhjendamatult ebavõrdselt.

PS §s 3 tagatud õigusriigi aluspõhimõttest tuleneb üldine nõue, et riik ei tohi võimu teostada

meelevaldselt (otsuse punkt 199). Kolleegium nõustub selle seisukohaga, kuid märgib, et seaduse

nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole

meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise

omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Seejuures ei saa haldusterritoriaalse

korralduse muutmise põhiseaduspärasuse hindamisel pidada võrdse kohtlemise põhimõtte

rikkumiseks seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul

(Riigikohtu halduskolleegiumi 6. mai 2004. a otsus kohtuasjas nr 3311904, punkt 18). Kolleegium

lisab, et kuna Vabariigi Valitsusel pole seadusest tulenevat kohustust põhjendada menetlust lõpetavat

protokollilist otsust, ei ole kohtule teada Loksa linna ja Kuusalu valla haldusterritoriaalse korralduse

muutmise menetluse lõpetamise täpsemad põhjused.

94. Eeltoodust lähtudes leiab kolleegium, et Rakke valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel

järgis Vabariigi Valitsus seaduse nõudeid ning määruse § 1 lõige 1, § 2 lõige 1 ja § 4 ei ole

põhiseadusega vastuolus. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6 jätab kolleegium Rakke

Vallavolikogu taotluse rahuldamata.

Priit Pikamäe, Saale Laos, Viive Ligi, Paavo Randma, Malle Seppik

18(18)