3-16-1247/26 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Tiina Pappel, Einar Vene ja Tanel Saar

Otsuse tegemise aeg ja koht

12. september 2017, Tartu

Haldusasja number

3-16-1247

Haldusasi

MTÜ Karlova Selts kaebus Tartu linna kohustamiseks

vaadata läbi 19. mail 2016 esitatud vaie Tartu Linnavolikogu

14. aprilli 2016. a otsusele nr 324 „Päeva 1, Tähe 8, Tähe 10

ja Pargi 15 kruntide detailplaneeringu kehtestamine“.

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 30. jaanuari 2017. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

MTÜ Karlova Selts apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

Menetlusosalised

Kaebaja/apellant MTÜ Karlova Selts

Vastustaja Tartu linn

RESOLUTSIOON

Jätta MTÜ Karlova Selts apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu

30. jaanuari 2017. a otsuse resolutsioon muutmata, muutes otsuse põhjendusi vastavalt

käesoleva otsuse põhjendustele.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 12. oktoober 2017.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tartu Linnavolikogu 14. aprilli 2016. a otsusega nr 324 „Päeva 1, Tähe 8, Tähe 10 ja Pargi 15

kruntide detailplaneeringu kehtestamine“ kehtestati nimetatud kruntide detailplaneering.

Planeeringuala pindalaga ligi 1,7 hektarit asub Kesklinna linnaosas Karlova miljööväärtusega

hoonestusalal.

2. 19. mail 2016 esitas MTÜ Karlova Selts Tartu Linnavolikogule vaide Tartu Linnavolikogu

14. aprilli 2016. a otsusele nr 324.

Tartu Linnavolikogu 25. mai 2016. a otsusega nr 9-3.2/09024 tagastati vaie haldusmenetluse

seaduse (HMS) § 79 lg 1 p 1 alusel kaebajal vaide esitamise õiguse puudumise tõttu. Otsuse

kohaselt

puudub

MTÜ-l

Karlova

Selts

põhikirjaline

keskkonnakaitse

eesmärk

ning

keskkonnakaitset edendav tegevus keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) mõistes ning

kaebaja ei ole keskkonnaorganisatsioon KeÜS § 31 mõistes.

3. 22. juunil 2016 esitas MTÜ Karlova Selts Tartu Halduskohtule kaebuse nõudega kohustada Tartu

linna kaebaja 19. mai 2016. a vaide läbivaatamiseks.

4. 6. juuli 2016. a määruses selgitas kohus kaebajale, et halduskohtumenetluse seadustiku

(HKMS) § 45 lg 4 järgi ei ole vaideotsuse iseseisev vaidlustamine üldjuhul lubatud ning kaebaja

eesmärgi saavutamiseks võib olla kohane vaidlustada Tartu Linnavolikogu 14. aprilli 2016. a otsust

nr 324.

20. juuli 2016. a menetlusdokumendis leidis MTÜ Karlova Selts, et tal on õigus vaidlustada

tagastamine iseseisvalt, planeeringu kehtestamise otsust vaidlustamata ning esitatud kaebus on

eesmärgipärane ja kooskõlas kaebaja huvide ning tegeliku tahtega.

5. Kaebuse kohaselt on MTÜ Karlova Selts aktiivselt osalenud Päeva 1, Tähe 8, Tähe 10 ja Pargi 15

kruntide detailplaneeringu menetluses ning ei nõustu Tartu Linnavolikogu 14. aprilli 2016. a

detailplaneeringu kehtestamise otsusega. Kaebaja hinnangul on tal õigus nimetatud otsuse

vaidlustamiseks vaidemenetluses ja vastavalt õigus, et vaie lahendataks sisuliselt. MTÜ Karlova

Selts on keskkonnaorganisatsioon KeÜS § 31 tähenduses, tema põhikirjaline eesmärk on

keskkonnakaitse ja ta täidab põhikirjalist eesmärki ka faktiliselt, omades aktiivseid liikmeid, kes on

piisavalt võimekad panustama ajalist ja muud vajalikku ressurssi, et linnaosa elanike ja

looduskeskkonna huvisid kaitsta. Vaide õigusvastane tagastamine rikub kaebaja õigusi

vaidemenetlusele. Vaidemenetlus on efektiivne viis kaebaja õiguste kaitseks, kuna vaidemenetluses

saab hinnata vaidlustatud otsust ka otstarbekuse aspektist.

Lisaks on vaidlusel pretsedendina oluline tähendus ka tulevase halduspraktika seisukohalt.

6. Vastuses kaebusele vaidles Tartu linn kaebusele vastu ja palus jätta selle rahuldamata.

Vastustaja hinnangul tuleb keskkonnakaitse edendamise all mõista eelkõige looduskeskkonna,

mitte linnakeskkonna kaitset. MTÜ Karlova Selts ei ole valitsusväline keskkonnaorganisatsioon

KeÜS § 31 mõistes, mistõttu ei saa ka esitada vaiet detailplaneeringu peale esinedes

keskkonnaorganisatsioonina.

HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED

7. Tartu Halduskohtu 31. jaanuari 2017. a otsusega jäeti MTÜ Karlova Selts kaebus rahuldamata.

8. Otsuse põhjenduste kohaselt on MTÜ Karlova Selts põhikirja järgi avalikes huvides tegutsev

mittetulundusühing, mille eesmärk on edendada Karlova linnaosa elukeskkonda, aidata säilitada

miljööväärtust ja parandada elanike piirkondlikku identiteeti. Põhikirjaliseks eesmärgiks on

linnaosade arengu, tuleviku, elukeskkonna, heakorra, samuti sotsiaalse, kultuurilise ning tehnilise

infrastruktuuri küsimuste lahendamine.

Vastavalt KeÜS § 31 lg 1 p-le 1 on valitsusväline keskkonnaorganisatsioon sama seaduse

tähenduses mittetulundusühing ja sihtasutus, kelle põhikirjaline eesmärk on keskkonnakaitse ning

kes oma tegevusega edendab keskkonnakaitset. Kohtu arvates puudutab kaebaja põhikirjaline

tegevus Karlova linnaosa elukeskkonda, selle arendamist ja miljööväärtuse säilitamist, heakorda,

tehnilist infrastruktuuri, sotsiaalset arengut ja kulutuuri, mistõttu MTÜ Karlova Selts ei ole

valitsusväline keskkonnaorganisatsioon KeÜS § 31 mõistes. Kuigi MTÜ Karlova Selts on

osalenud planeeringumenetluses oma piirkonna inimeste heaolu ja tervise kaitse huvides ning on

korraldanud linnaosas ka muid keskkonnakaitselisi tegevusi nagu talgute korraldamine Karlova

linnaosa ja Emajõe-äärse ala puhastamiseks, ei muuda see kaebajat veel keskkonna-

organisatsiooniks. Tulenevalt Aarhusi konventsiooni artiklist 9 ja KeÜS §-st 31 keskkonnakaitse

edendamise all mõistetakse looduskeskkonna-, mitte linnakeskkonnakaitset, mistõttu ei laiene

kaebajale vaide esitamise õigus.

Planeeringuala ei ole kunagi olnud haljasala ega munitsipaalpark, vaid seal on hoonestamata

erakinnistud.

9. Kohtu hinnangul ei ole pretsedendi loomise soov piisav põhjus selleks, et kohustada vastustajat

14. aprilli 2016. a otsust nr 324 vaidemenetluses läbi vaatama. Samuti ei anna selleks alust kaebaja

soov mitte loobuda oma õigusest lisakaitset pakkuvale vaidemenetlusele. Vaidemenetlus on küll

kohtumenetlusest lihtsam, kiirem ja odavam, kuid antud juhul, kus kaebaja on vaidlustanud kohtus

vaide tagastamist ja soovib vaide saata uueks läbivaatamiseks, võib lõpptulemusena põhiasja

menetlus venida tavapärasest pikemaks või ei osutu üldse võimalikuks ja tekitada ka täiendavaid

menetluskulusid.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS

10. MTÜ Karlova Selts esitas apellatsioonkaebuse, milles palub tühistada halduskohtu otsus ja

teha uus otsus, millega kaebus rahuldada.

11. Apellatsioonkaebuse põhjenduste kohaselt on halduskohus eksinud KeÜS §-de 30 ja 31

kohaldamisel, eelkõige leides, et keskkonnakaitse ei hõlma linnades asuva keskkonna kaitset ja, et

planeering ei puuduta kaebaja kaitstavat "keskkonda" KeÜS tähenduses. Aarhusi konventsioonis

ega sellel tuginevates Eesti õigusaktides pole defineeritud „keskkonna“ ega „keskkonnakaitse“

mõistet. Samas on selge, et vastavate normide puhul pole eesmärgiks olnud kohelda erinevalt

keskkonda linnades (asulates) ja väljaspool linnu (asulaid). On ilmselge, et olukorras, kus suur osa

Eesti elanikkonnast veedab valdava osa oma ajast just linnakeskkonnas, on linnakeskkonna kaitse

inimeste tervise ja heaolu tagamiseks isegi olulisem kui nn puhas looduskaitse väljaspool linnu.

Selge on ka, et vaidlusalune planeering puudutab MTÜ Karlova Selts kaitstavat keskkonda. Ühelt

poolt on tegemist loodusliku rohealaga, millest suur osa kavatsetakse ehitustegevuse käigus

asendada ehitatud tehiskeskkonnaga. Teiselt poolt on tegemist planeeringuga, mis suurendab

piirkonnas autoliiklust ja seeläbi mõjutab piirkonna mürataset ja õhusaastet.

12. Õigus vaidemenetlusele on iseseisvaks avalik-õiguslikuks subjektiivseks õiguseks, mille

tagamine on haldusorganite ja kohtute ülesandeks. Sisuline vaidlus detailplaneeringu õiguspärasuse

üle oleks halduskohtus koormavam kui vaidemenetluses. Seetõttu on vaidlusel ka oluline

pretsedendiväärtus – kui anda KeÜS §-dele 30 ja 31 vaide esitamise õiguse osas sedavõrd kitsendav

tõlgendus, nagu seda on teinud vastustaja ja halduskohus, on tagajärjeks keskkonnaotsuste

vaidlustamise võimaluste oluline piiramine. KeÜS § 30 lg 2 kohaselt on vaidemenetlus seatud

kohtumenetlusega võrdväärseks õiguskaitsevahendiks ning selle sätte sisustamisel tuleb silmas

pidada Aarhusi konventsiooni eesmärki – tagada avalikkuse esindajate laialdane juurdepääs

õigusemõistmisele.

13. Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb Tartu linn apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta

selle rahuldamata.

Keskkonnakaitse edendamise all mõistetakse KeÜS-s eelkõige looduskeskkonna (metsad, niidud,

veekogud jne), mitte linnakeskkonna kaitset selle traditsioonilises mõttes. Käesoleval juhul tuleb

keskkonda piiritleda vaidluseseme ja kaebuse pinnalt. Tehiskeskkonnast peaks olema hõlmatud

selle looduslähedasemad osad, nagu linnapargid ja puiesteed, kuid mitte miljööväärtus laiemas

tähenduses.

Käesoleval

juhul

püüab

kaebaja

nõuda

läbi

kohaliku

omavalitsuse

ja

planeerimismenetluse eraomanikult väga suure maa-ala eraldamist, mis ei ole ametlik park ega

roheala, apellandi ürituste läbiviimiseks või nagu kaebaja väidab, siis teadmata hulga linnaelanikele

seal kelgutamise võimaldamiseks ja koertega jalutamiseks. Keskkonnaühenduse peamisteks

kriteeriumiteks tuleb pidada keskkonnakaitselise eesmärgi deklareerimist ja eesmärgile vastavat

tegevust, samuti vaidlusküsimuse seotust eesmärgiga. Apellant on käsitlenud enda rolli erinevates

ehitus- ja planeerimismenetlustes osaledes erinevalt. Valitsusvälise keskkonnaorganisatsioonina,

mis ei ole apellandi põhikirjaline tegevus, käsitleb apellant end esmakordselt. Filmiõhtute või

linnaosa päevade korraldamine, nagu apellant on oma tegevusena põhikirjas kokkuvõtvalt ka välja

toonud, ei ole käsitletav valitsusvälise keskkonnaorganisatsiooni tegevusena, vaid pigem vabaaja

ürituste korraldamisena.

Apellant väidab, et olles valitsusväline keskkonnaorganisatsioon (mida ta ei ole), oleks tal õigus

vaidlustada kõiki Karlova asumis plaanitavaid planeerimis- ja ehitusmenetlusi seetõttu, et see on

elukeskkonna osa. Vastustaja sellega ei nõustu. Kaebeõiguse eelduseks on ka olulise puutumuse

nõue. Riigikohus on puutumuse mõistet täpsustanud ning leidnud, et olulise puutumuse esinemiseks

peab olema täidetud kolm tingimust: vastava tegevuse oluline ja reaalne mõju isiku kaitstavatele

põhjendatud huvidele; põhjuslik seos tegevuse ja tagajärje vahel; ning tagajärje saabumise piisav

tõenäosus. Olulise puutumuse tingimused on apellandi puhul täitmata.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

14. Ringkonnakohus on seisukohal, et apellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu otsuse

tühistamiseks.

15. Apellatsioonimenetluses on MTÜ Karlova Selts jätkuvalt seisukohal, et tema 19. mail 2016

Tartu Linnavolikogu 14. aprilli 2016. a otsusele nr 326 esitatud vaie tagastati õigusvastaselt ning

tal on kohtus kaitstav subjektiivne õigus, et vastustaja lahendaks vaide sisuliselt.

16. Vastavalt HKMS § 45 lg-le 4 võib vaideotsuse peale ilma vaide esemeks oleva haldusakti või

toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja õigusi, sõltumata vaide esemest.

Sama kehtib muu kohtueelse menetluse käigus tehtud otsuse vaidlustamisel.

Kaebaja käsitluse kohaselt võib selliseks õiguseks, mis rikub kaebaja õigusi sõltumata vaide

esemest, olla ka õigus vaidemenetlusele, täpsemalt õigus sellele, et vaideorgan lahendaks esitatud

vaide sisuliselt.

Ringkonnakohus kaebajaga ei nõustu.

17. Õiguse vaidemenetlusele tunnistamine põhivaidluse esemest lahus seisva subjektiivse õigusena,

mille saab maksma panna kohustamiskaebuse esitamise kaudu halduskohtumenetluses, oleks

otseses vastuolus HKMS § 45 lg-s 4 sätestatud kaebeõiguse piiranguga.

Kaebaja tõlgendusega nõustumisel kaotaks piirang mõtte, kuna isik saab pöörduda kaebusega

kohtusse, vaidlustades vaide kohta tehtud otsustust kõigis olukordades, kus tema hinnangul

vaideorgan on rikkunud isiku õigust vaidemenetlusele. Vastupidiselt normis sätestatule oleks

üldjuhul võimalik vaide kohta tehtud otsustuste iseseisev vaidlustamine kaebuse esitamisega

kohtule, kaebuse nõude seos põhiasjaga aga ei oleks nõutav.

Seega kaebaja pakutud tõlgendus annaks võimaluse iseseisvateks kohtuvaidluseks, mille esemeks

on kontroll menetlusreeglite rakendamise üle vaide lahendamisel. Sellise vaidluse lahendamine

kohtus võib järgnevalt tingida vaidemenetluse jätkumise põhiasjas ning seega oluliselt pikendada

põhiasjas lõpliku lahenduseni jõudmiseks kuluvat aega. Seetõttu erinevalt kaebajast leiab

ringkonnakohus, et vaideorgani sundimine vaide lahendamiseks või uueks lahendamiseks

kohtuotsusega tehtava ettekirjutuse kaudu, ei teeni ka menetlusökonoomia eesmärki.

Teisalt, juhul, kui kaebus vaideorgani kohustamiseks jääb rahuldamata, siis ilmselgelt on

kohtulahendi tegemise ajaks möödunud põhiasjas kohtule kaebuse esitamise 30-päevane tähtaeg

ning isik saab oma õigusi põhiasjas kaitsta üksnes juhul, kui kohus ennistab kaebetähtaja.

Kaebetähtaja ennistamisel peab kohus hindama, kas konkreetsed asjaolud on tähtaja

möödalaskmisel käsitatavad mõjuva põhjusena. Seega ei saa tähtaja ennistamisele ette kindel olla

ning vastavalt on reaalne oht, et vaidemenetluse iseseisev ebaõnnestunud vaidlustamine toob kaasa

kaebeõiguse minetamise ka põhisasjas. Seega võib kaebaja käsitlus tingida kohtuliku kaitse

võimaluste olulise ahenemise.

18. Riigikohus on samuti leidnud, et õigus vaides esitatud nõude sisuliseks lahendamiseks ei ole

kohtus kaitstav, märkides 27. mai 2013. a otsuses asjas nr 3-3-1-16-13 (p 35): „Kuivõrd kaebajal

oli võimalus vaidlustada vastustaja /…/ otsuseid kohtus, siis ei saa ka vaideotsuses otsuse nr /…/

peale esitatud vaide lahendamata jätmine tema õigusi vaidemenetluse esemest sõltumatult rikkuda

ja kohtud jätsid põhjendatult kaebuse vaideotsuse tühistamiseks rahuldamata.“

Viidatud asjas esitati kaebus halduskohtule enne 1. jaanuari 2012, s.o enne halduskohtumenetluse

seadustiku kehtiva redaktsiooni jõustumist. Riigikohtu seisukoht tugineb HMS § 87 lg 2 p-le 3, mis

vaidlusalusel ajal sätestas samuti õiguse pöörduda vaideotsuse vaidlustamiseks kohtusse kui isiku

õigusi on rikutud vaidemenetluse esemest sõltumatult. Kuna säte on selles osas samasisuline kehtiva

HKMS § 45 lg-ga 4, siis peab ringkonnakohus tsiteeritud seisukohta kohaldatavaks ka käesolevas

asjas.

19. Eeltoodu alusel on ringkonnakohus seisukohal, et MTÜ-l Karlova Selts puudub kaebeõigus

Tartu Linnavolikogu 25. mai 2016. a vaide tagastamise otsuse nr 9-3.2/09024 iseseisvaks

vaidlustamiseks halduskohtumenetluses ning vastustaja kohustamiseks vaie sisuliselt läbi vaadata.

Kaebeõiguse puudumise tõttu ei ole käesolevas asjas esitatud kaebuse rahuldamine võimalik.

Kaebeõiguse jaatamist vastuolus HKMS § 45 lg-ga 4 ei tingi ka kaebaja väited vaidluse nn

pretsendiväärtusest ega kartus, et kaebajale ebasoodsa lahendi tegemine vähendaks oluliselt

vaidemenetluse tähendust ja jätaks kaebaja ilma vaidluse lahendamise kiiremast ja odavamast

viisist, mille käigus on erinevalt kohtumenetlusest võimalik ka otsustuse otstarbekuse

ümberhindamine. Detailplaneeringu kehtestaja on ühtlasi ka planeeringu kehtestamise otsusele

esitatud vaide lahendajaks. Planeeringumenetluse olemusest tulenevalt on asjast huvitatud isiku

seisukohad ja vastuväited esitatud juba menetluse kestel ja vastavalt planeeringu kehtestamisel ka

juba arvesse võetud, mistõttu on vähetõenäoline, et vaide lahendamisel haldusorgan samadel

asjaoludel teistsuguse otsuse teeb. Olulise vea saab haldusorgan omal algatusel parandada ka juhul,

kui veast teavitatakse näiteks märgukirjaga. Õigus otsuse vaidlustamiseks kaebuse esitamisega

halduskohtumenetluses on PlanS §-st 141 tulenevalt aga igaühel. Isegi juhul, kui isiku vaie on

õigusvastaselt jäetud lahendamata, ei võta see otsustus eraldiseisvalt isikult võimalust otsuse

õiguspärasuse

kontrollimiseks

kohtu

poole

pöörduda

ega

takista

isiku

juurdepääsu

õigusemõistmisele. Seetõttu käesoleva asja lahendamisel ei ole määravat tähendust sellel, kas

kaebaja on valitsusväline keskkonnaorganisatsioon KeüS § 31 tähenduses.

20. Praeguses menetlusstaadiumis ei ole põhjendatud ka kaebaja suunamine kaebuse muutmisele,

kuna halduskohus on kaebajale selgitanud, et kohane õiguskaitsevahend on planeeringu

kehtestamise otsuse tühistamise nõue, kuid MTÜ Karlova Selts 20. juuli 2016. a

menetlusdokumendis keeldus kaebuse muutmisest, kinnitades, et kaebus vastab kaebaja tegelikule

tahtele.

21. Halduskohus on seega lõppastmes õigesti kaebuse rahuldamata jätnud, kuid muuta tuleb otsuse

põhjendusi.

MTÜ Karlova Selts apellatsioonkaebus jääb rahuldamata.

22. Ringkonnakohus osutab siinjuures, et käesolevas asjas kaebuse esitamisega ei peatunud

põhiasjas tühistamiskaebuse esitamise tähtaeg. Kuna kaebetähtaeg on möödunud, siis juhul, kui

MTÜ Karlova Selts soovib vaidlustada kohtus planeeringu kehtestamise otsuse, tuleb ühes

kaebusega esitada kaebetähtaja ennistamise taotlus, selgitades tähtaja möödalaskmise põhjusi, muu

hulgas ka seda, miks tühistamiskaebust ei esitatud vaatamata Tartu Halduskohtu 6. juuli 2016. a

määruses ja 30. jaanuari 2017. a otsuses antud selgitustele.

23. Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustaja

ei ole esitanud kohtule taotlust menetluskulude väljamõistmiseks kaebajalt ega menetluskulude

nimekirja. Seetõttu tulenevalt HKMS § 109 lg 1 kolmandast lausest vastustaja kasuks

menetluskulusid välja ei mõisteta.

Tiina Pappel

Einar Vene

Tanel Saar

allkirjastatud digitaalselt allkirjastatud digitaalselt allkirjastatud digitaalselt