3-17-685/9 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtukoosseis

Kohtunik Janek Laidvee

Otsuse tegemise aeg ja koht

11. september 2017. a, Tallinn

Haldusasja number

3-17-685

Haldusasi

Z. M. A.i kaebus Politsei- ja Piirivalveameti

26.01.2017

otsuse

nr

15.3-3.2/2017/603-1

ja

10.03.2017

vaideotsuse

nr

15.3-3.6/2017/1728-1

tühistamiseks

ning

Politsei-

ja

Piirivalveameti

kohustamiseks vaadata Z. M. A.i tähtajalise elamisloa

taotlus uuesti läbi

Menetlusosalised

Kaebaja – Z. M. A., volitatud esindaja vandeadvokaat

Kaimo Räppo

Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud

esindaja Kristiina-Marita Alliksoo

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Jätta menetlusosaliste menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul

otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 11.10.2017 (HKMS § 181 lg 1).

Apellatsioonkaebus peab vastama HKMS § 182 lg-s 1 sätestatud nõuetele. Vastuseks esitatud

apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva

jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või

ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui

apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS

§ 182 lg 1 p 9).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Iraagi kodanik Z. M. A. esitas 14.06.2016 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) tähtajalise

elamisloa taotluse välismaalaste seaduse (VMS) § 181 lg 2 p 2 alusel, et töötada juhatuse

liikmena Transland OÜ-s (registrikood: 12649510).

2. PPA keeldus 26.01.2017 otsusega nr 15.3-3.2/2017/603-1 Z. M. A.ile tähtajalise elamisloa

väljastamisest välismaalaste seaduse (VMS) § 123 p 3 alusel. Otsuse põhjendused on lühidalt

järgnevad:

2(9)

1) VMS § 1811 lg-te 1–2 mõtteks on anda võimalus Eestisse elama asuda välismaalasel, kes

töötab Eestis reaalselt töötavas äriühingus ja saab töötasu. Sel alusel elamisloa andmine on

PPA kaalutlusotsus, kuna äritegevusega tegelemine Eestis ei anna taotlejale automaatset alust

elamisloa väljastamist nõuda. Tähtajaline elamisluba antakse tingimusel, et eeldused selleks

on täidetud.

2) Taotleja väide, et asjatundjate komisjoni hinnangut ei saa haldusmenetluses tõendina

kasutada, ei ole asjakohane. VMS § 421 lg 1 kohaselt on haldusorganil õigus küsida samas

seaduses sätestatud menetluse läbiviimisel teise haldusorgani, füüsilise või juriidilise isiku

arvamust. PPA küsis nõuandva asjatundjate komisjoni hinnangut Transland OÜ

majandustegevuse kohta. Nõuandev asjatundjate komisjon tegi PPA-le ettepaneku kaebajale

elamisluba mitte anda. Transland OÜ tegeleb peamiselt toidukaupade, jookide ja

tubakatoodete vahendamisega. PPA-le esitatud pangakonto väljavõtetelt ei nähtu reaalseid

tehinguid sõlmitud lepingute realiseerimiseks. Maksu- ja Tolliameti (MTA) andmetel ei ole

äriühing tasunud käibemaksu, riiklikke ega tööjõumakse, sellel puuduvad palgatöötajad. 2014.

a, 2015. a ja 2016. a majandusaasta aruannete kohaselt puudub äriühingul majandustegevus.

Ka taotleja möönab oma arvamuses ja vastuväidetes, et kaubandustegevus on

ettevalmistusfaasis. Täitmata on VMS § 1811 lg-s 2 sätestatud tingimus, et äriühingul, mille

juhtimis- või järelevalvefunktsiooni täitmise eesmärgil tähtajalist elamisluba töötamiseks

taotletakse, peab olema vähemalt viie kuu jooksul enne elamisloa taotluse esitamist olnud

tegelik majandustegevus Eestis. PPA ei saa taotlust rahuldada, kui välismaalane ei vasta

tähtajalise elamisloa andmiseks seaduses sätestatud tingimustele.

3) Taotleja on saanud äritegevusega tegeleda, olles ise väljaspool Eestit ja käies Eestis viisa

alusel. Taotlejal on Schengeni viisa, mille on välja andnud Prantsusmaa. Ta on sõlminud

äriühingu nimel lepinguid nii Iraagi kui Eesti äriühingutega. Taotleja ei ole tundnud huvi

Eestis äritegevusega tegelemise vastu, kuna ta ei ole Eesti viisat taotlenud ning on siin harva

käinud. Tallinna Halduskohus leidis haldusasjas nr 3-14-51728, et kui isik ei vaja reaalselt

elamisluba Eestis elamiseks, sest tal on võimalik tööd korraldada ka Eestis elamata, võib PPA

asuda seisukohale, et elamisloa andmine ei ole põhjendatud. Kui isik saab ettevõtlusega

tegeleda ka Eestis elamata, ei ole elamisloa andmine seega põhjendatud. Kui taotlejal on vaja

äriühingu juhtimisfunktsiooni täitmiseks lühiajaliselt Eestis viibida, siis on tal võimalus

taotleda viisat. VMS § 105 lg 3 kohaselt võib ajutiseks viibimiseks seaduslikku alust omav

välismaalane Eestis viibida Eestis registrisse kantud juriidilise isiku või välismaa äriühingu

filiaali juhtimis- või järelevalvefunktsiooni täitmise eesmärgil tema ajutise viibimisaja kestuse

jooksul.

4) Taotlejal on ka võimalik taotleda e-residendi digitaalset isikutunnistust isikut tõendavate

dokumentide seaduse § 205 alusel. E-residendi digi-ID on digitaalne dokument, mis on

kasutatav üksnes elektroonilises keskkonnas isiku tuvastamiseks digitaalse allkirja andmiseks.

E-residendi digi-ID võimaldab välismaalasel osaleda Eestis avalik-õiguslikus ja eraõiguslikus

asjaajamises, olenemata tema füüsilisest viibimiskohast.

5) Taotlejal ei ole Eestiga eraelulisi ega perekondlikke sidemeid. Tähtajalise elamisloa

andmisest keeldumine ei riiva taotleja põhiõigusi. Rahvusvahelise õiguse üldpõhimõtete

kohaselt on riigil õigus otsustada välismaalase riiki sisenemise, tema sealviibimise ja riigist

väljasaatmise üle. Välismaalasel ei ole õigust saada või pikendada Eestis elamisluba. Taotluse

rahuldamata jätmine ei tähenda, et Z. M. A. ei oleks võimalik mõnel muul alusel elamisluba

taotleda.

3. Z. M. A. esitas PPA otsuse peale vaide. Vaide kohaselt ei ole asjatundjate komisjoni

hinnangu näol tegemist haldusmenetluses lubatava tõendiga, hinnang Transland OÜ

3(9)

majandustegevusele pole kooskõlas materiaalõigusega ning Z. M. A.il on usalduslike

ärisuhete loomiseks vaja Eestis viibida püsivalt, mitte üksnes viisa alusel lühiajaliselt.

4. PPA jättis Z. M. A.i vaide 10.03.2017 vaideotsusega nr 15.3-3.6/2017/1728-1

rahuldamata. Vaideotsuse kohaselt kuuluvad asjatundjate komisjoni PPA koostööpartnerid,

kellele edastatakse kõik dokumendid, mille taotleja on oma äritegevusega seoses esitanud

PPA-le. Äritegevuse käivitamiseks ei saa pidada äriühingu pangakontol olevat paari

toimingut. Esimene ülekanne tehti äriühingu pangakontole 23.03.2016 ehk ka juhul, kui see

kuupäev lugeda äritegevuse alguseks, ei olnud äritegevust taotluse esitamisel VMS § 1811 lg

2 mõistes.

5. Z. M. A. esitas Tallinna Halduskohtule 24.03.2017 kaebuse PPA 26.01.2017 otsuse nr

15.3-3.2/2017/603-1 ja 10.03.2017 vaideotsuse nr 15.3-3.6/2017/1728-1 tühistamiseks ning

PPA kohustamiseks anda Z. M. A.ile tähtajaline elamisluba.

6. Kohus jättis kaebuse 27.03.2017 määrusega käiguta ning andis kaebajale tähtaja kaebuse

puuduste kõrvaldamiseks, s.o riigilõivu tasumiseks. Võimalusel tuli kaebajal esitada

vaidlustatud haldusaktid. Kaebaja kõrvaldas kaebuse puudused.

7. Kohus selgitas 05.04.2017 määruses, et kohustamisnõude objektiks saab olla PPA

kohustamine vaadata kaebaja tähtajalise elamisloa taotlus uuesti läbi. VMS ei kohusta

haldusorganit andma välismaalasele tähtajalist elamisluba, kui isik soovib asuda eraõigusliku

juriidilise isiku juhtimis- või järelevalvefunktsiooni täitma. Kuna PPA-le jääb selles osas

kaalumisruum, saab kohustamisnõude sisuks olla haldusakti andmise uuesti otsustamine.

Kohus veendus menetluses kaebuse tähtaegsuses.

8. Kohus otsustas 25.05.2017 määrusega vaadata haldusasja läbi kirjalikus menetluses.

POOLTE SEISUKOHAD

9. Kaebaja leiab, et vastustaja põhjendused tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise

kohta on otsitud ning ei vasta tõele. Kaebaja täidab kõiki tähtajalise elamisloa andmise

tingimusi ning ei esine aluseid, et taotluse rahuldamisest keelduda.

Asjatundjate komisjoni hinnang ei ole haldusmenetluses lubatav ja asjakohane tõend.

Kaebajal ei ole olnud võimalik vastava dokumendiga tutvuda, sellele oma seisukohta esitada.

PPA ei ole selgitanud, kas asjatundjate komisjon on haldusorgan, juriidiline isik või füüsiline

isik. Arvestades, et PPA ei selgitanud, mis õiguslikul alusel komisjon on moodustatud või mis

alusel ta toimib, milliseid küsimusi on asjatundjate komisjonile hindamiseks esitatud, et

viimane annaks eksperthinnangu, milline on eksperthinnangu sisu ja vorm, ei ole kaebajal

võimalik tõendile selle puuduste tõttu vastu vaielda.

Transland OÜ tegeleb majandustegevusega VMS § 1811 lg 2 mõttes. Eksperthinnang

Transland OÜ majandustegevuse kohta ei saa muuta taotlust põhjendamatuks, kuna ei ole

teada,

millistes

küsimustes

või

millisest

perspektiivist

majandustegevust

hinnati.

Kaubandustegevuse ettevalmistamist saab käsitleda majandustegevusena majandustegevuse

seadustiku üldosa seaduse (MsÜS) § 3 lg 1 mõistes. Kogu eksporti ettevalmistav tegevus ja

kaubandussuhete loomine on suunatud tulu saamisele. PPA lähtus otsuse tegemisel

väidetavalt VMS-s sätestatud majandustegevuse mõistest, samas on ta jätnud viitamata,

millisest VMS sättest tuleneb MsÜS § 3 lg-s 1 sätestatud erinev definitsioon

majandustegevuse mõistele.

PPA seisukoht, nagu oleks kaebajal võimalik väljaspool Eestit ja Eestis viisa aluse käies

äritegevusega tegeleda, on vastuolus varem väljendatud seisukohaga, et äritegevust ei ole

toimunud. PPA etteheited Eesti viisa taotlemata jätmise kohta on asjakohatud. Kaebajal on

olemas Schengeni viisa, mille alusel tal oli võimalik Eestis viibida. Tähtajalise elamisloa

4(9)

taotlemine on põhjendatud, kuna kaebaja soovib elada ja ettevõtlusega tegeleda just Eestis.

Kaebaja on suurema osa lepingutest sõlminud Iraagis ja Türgis, samuti pidanud läbirääkimisi

välismaal, kuna tal pole olnud kindlust elamisloa saamise osas. Enne vastuse saamist polnud

mõtet ettevõtet tööle panna, suurtes kogustes kaupa osta, töötajaid palgata ja luua ärisuhteid.

Elamisloa puudumise tõttu peaks ta oma partneritele pettumuse valmistama. Aktiivseks

läbirääkimiseks annaks kindlasti tõuke elamisloa väljastamine. Ettevõtte majandustegevus on

praegu aktiivselt toimumas: pidevalt tihenevad kontaktid, sõlmitakse lepinguid kaupade

tarneks. Kaubandustegevus on ettevalmistavas faasis, kuna reaalse tegevuse käivitamise

eelduseks on kaebaja Eestisse elama asumine. Leitud partneritega lõplike läbirääkimiste

pidamiseks, usaldussuhete loomiseks, vahendatavate kaupade kvaliteedis veendumiseks ja

kaubagruppide osas teadliku valiku tegemiseks on vaja Eestis viibida igapäevaselt vähemalt

esimese paari aasta jooksul. E-residendina registreerumine ei võimalda eelloetletud

toiminguid teha. Kaebaja teadmised ja reaalne kogemus ekspordi sihtriikide kultuuri ja

kommetega on hädavajalikud, et tagada kaubanduse kasumlikkus. Kaebajal on vaja juhendada

tulevast sisseostujuhti. Tehnilised abivahendid ei ole piisavad, et luua usalduslikke ärisuhteid.

Usalduslik ärisuhe saab tekkida vahetu ja isikliku kontakti kaudu. Nõnda tagatakse lisaks

juriidilisele vastutusele ka moraalne vastutus. Kaebaja on küll aastast 2014 koostöös Eesti

äripartneritega tegelenud ettevõtluse ettevalmistamisega, kuid eduka ettevõtlusega tegelemine

osutus reaalseks alles 2016. aastal.

10. Vastustaja leiab, et tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise otsus ja vaideotsus

on õiguspärased. Nende tühistamiseks puudub alus.

Asjatundjate komisjoni hinnang on lubatav tõend. VMS §-ga 421 nähakse ette VMS-s

sätestatud menetlustes täpne regulatsioon teise haldusorgani, juriidilise isiku või füüsilise

isiku menetlusse kaasamiseks ja tähtsust omavate asjaolude väljaselgitamiseks. Säte laiendab

haldusmenetluse seaduse (HMS) §-st 16 tulenevat võimalust kaasata arvamuse andmiseks

teise haldusorgani kõrval ka juriidilised ja füüsilised isikud. Eelnõu seletuskirjas, millega

VMS § 421 täiendati, selgitatakse, et tähtajalise elamisloa ettevõtluseks andmise menetlustes

võib esineda olukordi, kus tähtsust omavate asjaolude väljaselgitamiseks on vaja küsida teise

haldusorgani, juriidilise isiku või füüsilise isiku arvamust. PPA-l tuleb välja selgitada, kas

kavandatav ettevõtlus on oluline Eesti majanduse arengu seisukohalt või mitte, ning kas

välismaalase kavandatav ettevõtlus on perspektiivne ja realistlik. Nõnda võib olla vajalik

kaasata menetlusse majandusalaste eriteadmistega isikud ja Kaitsepolitseiamet oma pädevuse

piires. PPA-l on ka õigus moodustada nõuandvaid komisjone. Komisjone on võimalik

moodustada kehtiva õiguse piires, mistõttu puudub vajadus see VMS-s sõnaselgelt sätestada.

Asjatundjate komisjoni võib moodustada käskkirja alusel PPA peadirektor arvamuse

andmiseks tähtajaliste elamisloa taotluste kohta. Käskkirjas on võimalik määrata komisjoni

pädevus. Komisjoni ei ole kohustatud kaasata kõikidesse menetlustesse, vaid eelkõige

keerulisemate taotluste puhul, nagu tähtajalise elamisloa andmisel ettevõtluseks või

töötamiseks. Liikmetena tuleks kaaluda majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi

(MKM), Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse (EAS), Eesti Töötukassa ja MTA esindajaid.

Selleks, et väljastada tähtajaline elamisluba töötamiseks eraõigusliku juriidilise isiku juhtimis-

või järelevalve funktsiooni täitmise eesmärgil, peab eraõiguslikul juriidilisel isikul olema

tegelik majandustegevus. Mõistet sisustatakse igal konkreetsel juhul eraldi. Tegutseva

äriühingu puhul nähtub tegelik majandustegevus majandusaasta aruandest. Alustava ettevõtja

korral võib majandustegevuse nõue olla täidetud, kui tehakse ettevalmistusi kavandatud

teenuste pakkumiseks, kuid sellega ei ole veel alustatud, nt on võetud tööle inimesi, sõlmitud

lepinguid. Asjatundjate komisjon andis oma hinnangu kaebaja esitatud dokumentidele

tuginedes. Arvamus kujundatakse kaebaja elulookirjelduse, haridusdokumentide, äriplaani ja

5(9)

ettevõtte majandusandmete põhjal. Asjatundjate komisjoni hinnang ei ole siduv, kuid PPA

pidas seda kaebaja puhul põhjendatuks.

Transland OÜ-l tegelikku majandustegevust ei ole. Lisaks VMS § 117 p-des 1–4 sätestatud

tingimustele peab elamisloa taotleja vastama ka VMS §-s 1811 sätestatud tingimustele.

Kaebaja ei täida VMS § 1811 lg-s 2 sätestatud tingimust. PPA ei anna elamisluba isikule, kes

soovib asuda äriühingusse, mille tegevus ei ole käivitunud. Majandustegevus nähtuks

pangakonto väljavõtetelt ja majandusaasta aruannetest. Kaebaja on esitanud lepingud, kuid

lepingute alusel tegevust ei toimu. Kaebaja pole esitanud muid tõendeid, kust nähtuks, et

majandustegevus toimuks aktiivselt. Pangakontolt pole näha, et äriühing oleks ettevõtetelt,

kellega on leping sõlmitud, midagi ostnud või neile midagi müünud.

Reaalse kaubandustegevuse käivitamiseks ei ole vaja, et kaebaja asuks Eestisse elama.

Äriühingul on Eestis seaduslik esindaja, kes saab vahetult isikliku kontakti kaudu luua

usalduslikku ärisuhet. Kui isik ei vaja elamisluba selleks, et Eestis elada, kuna tööd on

võimalik korraldada Eestis elamata, ei ole elamisloa andmine põhjendatud. Kui välismaalane

ei vasta tähtajalise elamisloa andmiseks ette nähtud seadusest tulenevatele tingimustele, ei ole

taotlus nõuetekohane, ning on seega põhjendamata.

KOHTU PÕHJENDUSED

11. Kaebaja taotles tähtajalist elamisluba, tuginedes VMS § 181 lg 2 p-le 2. Viidatud sätte

kohaselt võib tähtajalise elamisloa töötamiseks anda välismaalasele, kes täidab Eestis

registrisse kantud eraõigusliku juriidilise isiku juhtimis- või järelevalvefunktsiooni. PPA

keeldus 26.01.2017 otsusega nr 15.3-3.2/2017/603-1 kaebajale tähtajalise elamisloa andmisest

VMS § 123 p 3 alusel, leides, et taotlus ei ole põhjendatud. Kaebaja vaide jättis PPA

10.03.2017 vaideotsusega nr 15.3-3.6/2017/1728-1 rahuldamata.

12. Kohus on seisukohal, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. Vaidlustatud haldusaktis ei ole

selliseid vormi- või menetlusvigu, mis tingiks haldusakti tühistamise.

13. VMS §-s 112 sätestatakse, et tähtajaline elamisluba on välismaalasele antav luba Eestisse

elama asumiseks ja Eestis elamiseks VMS-s sätestatud ja elamisloaga kindlaks määratud

tingimustel. Elamisloa andmise eelduseks on seega isiku soov või vajadus asuda Eestisse

elama kindlal VMS-s sätestatud eesmärgil. VMS § 118 p 4 kohaselt võib üheks selliseks

eesmärgiks olla Eestis töötamine. Töötamise all tuleb VMS § 181 lg 2 p 2 kohaselt mõista ka

Eestis registrisse kantud eraõigusliku juriidilise isiku juhtimis- ja järelevalvefunktsiooni

täitmist. VMS § 176 lg 1 kohaselt peab Eestis töötamise eesmärk soodustama Eesti

majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengut. Eelnevast võib järeldada, et töötamiseks

antava elamisloa eesmärgiks on võimaldada Eestisse elama asuda neil isikutel, kelle Eestisse

elama asumine on avalikes huvides ja kes panustavad ühiskonda.

Lisaks sellele, et välismaalasel peab olema VMS-s §-s 118 sätestatud alus elamisloa

taotlemiseks, peab ta vastama VMS § 117 lg-s 1 sätestatud tähtajalise elamisloa andmise

üldtingimustele. Sama paragrahvi lõike 3 kohaselt on täiendavad tingimused vastaval alusel

tähtajalise elamisloa andmiseks sätestatud VMS-s eraldi. VMS §-s 1811 sätestataksegi

täiendavad tingimused tähtajalise elamisloa andmiseks, et töötada Eestis eraõigusliku

juriidilise isiku juhtimis- või järelevalvefunktsiooni täitmise eesmärgil. Kohustus täita

täiendavad tingimused tagab, et elamisluba hakatakse kasutama eesmärgipäraselt, ning et

tegemist ei ole fiktiivse taotlusega seadustada enda viibimist Schengeni alal.

Seega peab välismaalane, kes taotleb elamisluba VMS § 181 lg 2 p 2 alusel, vastama nii VMS

§ 117 lg-s 1 sätestatud üldtingimustele kui ka VMS §-is 1811 sätestatud eritingimustele. Kui

välismaalane ei vasta tähtajalise elamisloa andmise tingimustele, keeldutakse talle tähtajalise

elamisloa andmisest VMS § 123 p 2 alusel. Tingimustele mittevastavat taotlust võib pidada ka

6(9)

põhjendamatuks sama paragrahvi p 3 mõistes. Lisaks VMS §-s 123 sätestatud tähtajalise

elamisloa andmisest keeldumise üldalustele sätestatakse VMS §-s 1891 täiendavad alused

elamisloa andmisest keeldumiseks, kui elamisluba taotletakse töötamiseks eraõigusliku

juriidilise isiku juhtimis- või järelevalvefunktsiooni täitmise eesmärgil.

Tähtajalise elamisloa andmine on kaalutlusotsus, mille kohtulik kontroll on HKMS § 158 lg 3

alusel piiratud. Kohus saab kontrollida üksnes seda, kas haldusakti õiguspärasuse eeldused on

täidetud ning kas selle tegemisel järgiti diskretsiooni piire, eesmärke ja õiguse üldtunnustatud

põhimõtteid. Haldusakt peab vastama seega nii HMS §-s 54 sätestatud tingimustele kui ka

sisaldama kaalutlusi, millest haldusorgan haldusakti andmisel lähtus (HMS § 56 lg 3). Kohtul

puudub õigus hinnata kaalutlusõiguse alusel tehtud otsustuse sisulist otstarbekust ja teostada

kaalutlusõigust haldusorgani eest. Praegusel juhul ei saa kohus näiteks hinnata, kas kaebajale

tuli tähtajaline elamisluba anda.

14. Pooled ei vaidle selle üle, kas kaebaja vastab VMS §-s 117 sätestatud tähtajalise

elamisloa andmise üldtingimustele. Pooled vaidlevad selle üle, kas eraõiguslik juriidiline isik,

mille juhtorgani liige kaebaja on, vastab VMS § 1811 lg-s 2 sätestatud eritingimustele. Sätte

kohaselt

peab

äriühingul

või

välismaa

äriühingu

filiaalil,

mille

juhtimis-

või

järelevalvefunktsiooni täitmise eesmärgil tähtajalist elamisluba töötamiseks taotletakse, olema

vähemalt viie kuu jooksul enne elamisloa taotluse esitamist olnud tegelik majandustegevus

Eestis. Seejuures on pooled eri meelt selles, kas PPA võis Transland OÜ majandustegevuse

hindamisel lähtuda asjatundjate komisjoni arvamusest, ja missugusest majandustegevuse

mõistest tuleb äriühingu majandustegevuse hindamisel lähtuda.

14.1. Vastustaja hinnangul ei olnud Transland OÜ-l VMS § 1811 lg-le 2 vastavat

majandustegevust Eestis. Vastustaja tugines Transland OÜ majandustegevuse hindamisel

asjatundjate komisjoni arvamusele. Asjatundjate komisjon leidis, et PPA-le esitatud

pangakontode väljavõtetelt ei nähtu reaalseid tehinguid sõlmitud lepingute realiseerimiseks,

MTA andmetel ei ole äriühing tasunud käibemaksu, riiklikke ega tööjõumakse, sellel

puuduvad palgatöötajad. 2014. a, 2015. a ja 2016. a majandusaasta aruannete kohaselt puudub

äriühingul majandustegevus. Sõlmitud lepinguid ei ole asutud realiseerima. PPA leiab, et

asjatundjate komisjoni otsusega arvestamine on VMS § 421 alusel lubatud. Majandustegevuse

mõiste sisustamisel tuleb lähtuda VMS-st.

14.2. Kaebaja on seisukohal, et asjatundjate komisjoni arvamuse näol on tegemist lubamatu

tõendiga. Kuna see ei ole kontrollitav, ei ole kaebaja saanud sellele vastuväiteid esitada.

Transland OÜ majandustegevusele hinnangu andmisel oleks tulnud lähtuda MsÜS § 3 lg-st 1,

mille kohaselt on majandustegevuseks iga iseseisvalt teostatav, tulu saamise eesmärgiga ja

püsiv tegevus, mis ei ole seadusest tulenevalt keelatud. Kogu eksporti ettevalmistav tegevus

on suunatud tulu saamisele. Ainuüksi laopinna rentimine eesmärgiga selles ladustatavatest

kaupadest tulu teenida on iseenesest käsitatav majandustegevusena.

14.3. Kohus ei nõustu vastustajaga, et PPA võib küsida asjatundjate komisjonilt arvamust

elamisloa taotlusele VMS § 421 lg 1 alusel. Sätte kohaselt võib haldusorgan VMS-s sätestatud

menetluse läbiviimisel vajadusel küsida teise haldusorgani, füüsilise või juriidilise isiku

arvamust. VMS § 421 lg 1 räägib seega kitsalt teise haldusorgani, juriidilise isiku või füüsilise

isiku arvamuse küsimisest. Nõuandva komisjoni näol ei ole tegemist teise haldusorgani,

juriidilise isiku või füüsilise isikuga. Nõuandev komisjon moodustatakse küll erinevate

haldusorganite ametnikest (seletuskirjas märgitakse, et soovitavalt moodustatakse komisjon

MKM, EAS, Eesti Töötukassa ja MTA esindajatest), kuid see ei muuda komisjoni teiseks

haldusorganiks. Kahtlust ei ole, et nõuandev komisjon ei vasta HMS §-s 8 sätestatud

tunnustele. Nõuandev komisjon ei ole moodustatud seadusega, selle alusel antud määrusega

või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma. Komisjoni moodustamine PPA

7(9)

peadirektori käskkirja alusel ei muuda seda haldusorganiks. VMS § 421 lg 1 muudatust

sisaldanud eelnõu seletuskirjas (välismaalaste seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seadus,

SE 212, Riigikogu XII koosseis) märgitakse, et haldusmenetluses oluliste asjaolude

väljaselgitamiseks võib olla vajalik kaasata majandusalast ekspertteadmist omav asutus või

isik. Sageli võib olla vajadus kaasata välismaalaste suhtes läbiviidavasse menetlusse

Kaitsepolitseiamet, kes annab arvamuse enda pädevuse piires. Seletuskiri räägib asutusest või

isikust ega osuta, et VMS § 421 lg 1 alusel saaks arvamust küsida nõuandvalt asjatundjate

komisjonilt. Vastupidi, seletuskirjas märgitakse, et nõuandva komisjoni moodustamine on

võimalik kehtiva õiguse piires ja puudub vajadus see VMS-s sõnaselgelt ette näha. Kohus

nõustub viidatuga ja leiab, et nõuandva funktsiooniga asjatundjate komisjoni moodustamise

õigus on vastustajal juba tulenevalt haldusmenetluse vormivabaduse ja eesmärgipärasuse

põhimõttest (HMS § 5), samuti lähtuvalt uurimispõhimõttest (HMS § 6). Haldusorgan võib

määrata, kellega ta enne otsuse vastuvõtmist konsulteerib. Nõutav ei ole, et vastav nõuandev

kogu oleks seaduses fikseeritud. Välise abi kasutamine ei vabasta haldusorganit aga

põhjendamiskohustusest ega teiste haldusmenetluse põhimõtete järgimise kohustusest (nt

isikute ära kuulamine). Käesoleval juhul ei ole vastustaja pelgalt viidanud asjatundjate

komisjoni otsusele, vaid on ise keelamist sisuliselt põhjendanud, mh taganud kaebajale

võimaluse esitada vastuväiteid.

14.4. Kohus selgitab, et PPA peadirektori võimalus moodustada politsei tegevusvaldkonnas

tekkinud küsimuste lahendamiseks komisjone ja töörühmi, kaasates neisse kokkuleppel teiste

valitsusasutuste, kohaliku omavalitsuse asutuste ja teadusasutuste töötajaid ja muid isikuid, oli

sätestatud sõnaselgelt siseministri 30.09.2009 määruse “Politsei- ja Piirivalveameti

põhimääruse” § 10 lg 1 p-s 15, mis kehtis kuni 31.12.2011. Alates 01.01.2012 ei ole PPA

põhimääruses sätestatud sõnaselget alust nõuandva asjatundjate komisjoni moodustamiseks.

14.5. Kohtu hinnangul võimaldab asjatundjate komisjoni moodustada ja haldusmenetlusse

arvamuse andmiseks kaasata siseministri 17.07.2014 määruse nr 33 “Politsei- ja

Piirivalveameti põhimäärus” (põhimäärus) § 10 lg 1 p 10. Sätte kohaselt kinnitab PPA

peadirektor ameti arengudokumendid ning sisemist töökorraldust reguleerivad juhendid ja

korrad. Põhimääruse § 10 lg 2 kohaselt on peadirektoril õigus anda oma pädevuse piires

õigusaktide alusel ning nende täitmiseks käskkirju. Peadirektor võib seega käskkirja alusel

moodustada komisjoni sisemise töökorralduse huvides, et tagada efektiivne ja eesmärgipärane

menetlus. Haldusorgan on kohustatud haldusmenetluses, sh VMS-s sätestatud menetlustes

välja selgitama olulise tähendusega asjaolud ja vajadusel koguma selleks tõendeid omal

algatusel (HMS § 6). Kohtu hinnangul on uurimiskohustuse täitmine eriti oluline olukordades,

kus haldusorganil puuduvad endal ekspertteadmised kõigi tähtsust omavate asjaolude

kindlakstegemiseks. Üheks selliseks olukorraks, kus haldusorganil endal ekspertteadmised

võivad puududa, võib olla elamisloa taotlemine töötamiseks, sh äriühingu majandustegevuse

hindamisel. Seda on nenditud ka välismaalaste seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse

eelnõu (SE 212, Riigikogu XII koosseis) seletuskirjas. Eelnevat arvestades võib PPA

peadirektor moodustada oma ülesannete täitmiseks elamislubade taotluste põhjendatuse

hindamiseks nõuandvaid komisjone. Kuna asjatundjate komisjoni moodustamine on lubatud,

on ka selle loodud arvamus haldusmenetluses lubatavaks tõendiks. Seega ei nõustu kohus

kaebaja väitega, et asjatundjate komisjoni hinnang ei ole haldusmenetluses lubatav ja

asjakohane tõend. Kaebajale on olnud tagatud võimalus oma seisukohti esitada ja neid

põhjendada, st kaebaja on ära kuulatud.

14.6. Kohtul tuleb kontrollida, kas hinnang Transland OÜ majandustegevusele on seaduslik.

Kohus leiab, et vastustaja ei ole hinnangu andmisel Transland OÜ majandustegevusele

lähtunud lubamatutest asjaoludest. Hinnangu andmise aluseks olevad asjaolud on selged ja

arusaadavad. Kuigi haldusmenetluse toimikust ei ilmne, missugused komisjoni täpsed

8(9)

seisukohad olid (protokollis neid ei kajastata, vt vastustaja 05.05.2017 vastus, lisa 2,

koosoleku protokolli väljavõte, tl 61), kajastuvad seisukohad vaidlustatud otsuses ning on

jälgitavad. Vastustaja ei ole hinnangu andmisest loobunud, vaid on asjatundjate komisjoni

hinnanguga nõustunud, tuues välja asjaolud, mis seavad kahtluse alla Transland OÜ

majandustegevuse toimumise. Kaebajal oli võimalik neile seisukohtadele vastu vaielda, kuid

ta ei ole seda veenvalt teinud.

Kohus nõustub vastustajaga, et äriühingu majandustegevust ei tule hinnata MsÜS § 3 lg 1

alusel, vaid lähtuda tuleb VMS erisustest, st VMS § 1811 lg 2 kohaselt peab tegemist olema

äriühinguga, millel on reaalne majandustegevus Eestis viie kuu jooksul enne elamisloa

taotluse esitamist. Kohus nõustub vastustajaga, et reaalse majandustegevuse toimumist

tõendavad tehingud äriühingu pangakontol, majandusaasta aruandel kajastatavad andmed,

töötajate olemasolu, maksude, sh tööjõumaksude tasumine, sõlmitud lepingute realiseerimine

jms. Pelgalt lepingute sõlmimine ei tõenda, et nende alusel majandustegevus toimuks. Ka

rahasumma panka kandmine ei tõenda, et äriühingul oleks reaalne majandustegevus.

Transland OÜ pangakonto väljavõttelt (tl 74) ei nähtu ülekandeid viie kuu jooksul enne, kui

kaebaja esitas tähtajalise elamisloa taotluse. Esimene sissemakse saabus 23.03.2016.

Tähtajalise elamisloa taotlus esitati 14.06.2016. Reaalne majandustegevus ilmneks raha

liikumises äriühingusse ja sealt välja, kusjuures summade liikumine peaks olema seotud

erinevate tehingutega. Kuna kaebaja ei tõendanud, et tema pangakontol oleks pidevad

rahavood, et tal oleks töötajad või et ta tasuks makse, sh tööjõumakse, ja et ta realiseeriks

sõlmitud lepinguid, on õiguspärane ja põhjendatud järeldada, et Transland OÜ-l puudus

tegelik majandustegevus Eestis VMS § 1811 lg 2 tähenduses. Ka kaebaja ise on läbivalt

rõhutanud, et tema majandustegevus on ettevalmistusfaasis. See ei ole aga VMS § 1811 lg 2

nõude täitmiseks piisav. Kuivõrd tegevuse ettevalmistamine on sellises järgus, et äritegevuse

alustamine pole kindel, vaid hüpoteetiline, ei saa olla ka kindel selles, et elamisluba

kasutatakse eesmärgipäraselt. Vastustaja on keeldumisel piisavalt põhjendanud, miks kaebaja

esitatud tõendid ja põhjendused ei ole piisavad.

14.7. Eelnevat arvestades ei ole vastustaja eksinud, kui leidis, et kaebaja ei vasta tähtajalise

elamisloa saamise tingimustele, täpsemalt VMS § 1811 lg-le 2. Kui välismaalane ei vasta

tähtajalise elamisloa saamise tingimustele, võib taotlust pidada põhjendamatuks ja keelduda

VMS § 123 p 3 alusel tähtajalise elamisloa andmisest. Kohus siiski märgib, et tingimuste

täitmata jätmisel on täpsem alus elamisloa andmisest keeldumisel VMS § 123 p 2.

15. Vastustaja pidas taotlust põhjendamatuks veel seetõttu, et kaebajal ei ole äritegevuseks

vaja Eestis viibida. Kaebaja on saanud äritegevust korraldada välismaal viibides, sõlmides

lepinguid Iraagis ja Eestis. Talle on väljastatud Schengeni viisa. Seejuures möönis vastustaja

vaideotsuses, et kaebajal ei ole vaja taotleda Eestis viisat, kui tal juba on olemas Schengeni

viisa. Seega on iseenesest asjassepuutumatud kaebaja väited, et vastustaja etteheited Eesti

viisa taotlemata jätmise kohta on arusaamatud. Kaebaja hinnangul näitab vastustaja seisukoht,

et kaebaja saab äritegevust korraldada Eestis viibimata, et vastustaja nõustub sellega, et

Transland OÜ-l on tegelik majandustegevus.

15.1. Kohus nõustub vastustajaga, et elamisloa andmine ei ole põhjendatud, kui isik ei vaja

elamisluba, et Eestis selle väljastamise aluseks olnud asjaolul – töötamiseks – viibida.

Välismaalasele antakse elamisluba Eestis töötamiseks, kui see soodustab Eesti majanduse,

teaduse, hariduse või kultuuri arengut. Tähtajaline elamisluba antakse välismaalasele seega

kindlal eesmärgil ja välismaalane peab olema pühendunud selle eesmärgi täitmisele.

15.2. Kaebajal ei ole vaja Transland OÜ juhtimis- ja järelevalvefunktsiooni täitmiseks

püsivalt Eestis viibida, sh on tal võimalik luua usalduslikke ärisuhteid välismaal viibides ja

Eestit lühiajaliselt külastades. Kaebajale on juba väljastatud Schengeni viisa kehtivusega

9(9)

25.04.2016–24.04.2018, mistõttu on tal lühiajaline viibimisalus Eestis olemas. Tehingute

sõlmimine ei nõua pidevat kohalviibimist. Kaebaja on sõlminud lepinguid välismaal.

Asjaoludest ei nähtu ka, et kaebaja oleks Eesti äriühinguga sõlmitud lepingu kokkuleppimisel

Eestis viibinud (tl 102 jj). Kohtu hinnangul ei näita lepingud siiski majandustegevuse

toimumist. Kaebaja ei ole seni tõendanud, et Eesti äriühingutega sõlmitud lepinguid

realiseeritakse. Usalduslikke ärisuhteid on võimalik luua Eestis lühiajaliselt viibides.

Vastustaja on vaideotsuses õigesti märkinud, et äriühingul on ka teine Eesti kodanikust

juhatuse liige, kes saab vajadusel lepinguid sõlmida ja äritegevust käivitada. Kaebaja

tegevusest ei nähtu pühendumust, mida tähtajalise elamisloa väljastamise eesmärk

töötamiseks eraõigusliku juriidilise isiku juhtorgani liikmena nõuab. Ta ei ole võtnud seoses

lepingute sõlmimisega ühtegi siduvat kohustust, sh on paljasõnalised tema väited laoruumi

rentimise kohta, ega ole asunud lepinguid realiseerima. Nõnda ei saa ka taotlust pidada

põhjendatuks.

16. Kohus nõustub vastustajaga, et asjaoludest ei nähtu, et kaalutlusotsuse tegemisel oleks

tulnud kaaluda muid kaebaja eraelulisi või perekondlikke sidemeid Eestiga. Kaebuse

materjalidest ei nähtu, et kaebajal oleks Eestis sidemeid, mistõttu ei tulnud nendega ka

arvestada. Kohtule ei nähtu, et muid vormi- või menetlusnõudeid oleks rikutud. Kaebajale anti

õigus esitada enda seisukohad ja vastuväited. Haldusaktist ei nähtu niivõrd olulisi vormi- ja

menetlusvigu,

mis

tingiks

haldusakti

tühistamise.

Kaebaja

taotlust

võis

pidada

põhjendamatuks, kuna ta ei vastanud tähtajalise elamisloa saamise tingimustele. Samuti ei

nähtu asjaoludest, et tähtajalise elamisloa saamine oleks vajalik majandustegevuse

käivitamiseks. Kaebajal on äritegevust võimalik käivitada välismaal viibides. Vastustaja on

tähtajalise elamisloa andmata jätmisel tuginenud VMS § 123 p-le 3. Kohtu hinnangul oleks

täpsem olnud lisada keeldumise alusena ka VMS § 123 p 2. Samas on kaebajal olnud

võimalus vastu vaielda vastustaja seisukohale, et ta ei vasta tähtajalise elamisloa andmise

tingimustele. Tegemist ei ole puudusega, mis tingiks haldusakti tühistamise.

17. Kuna 26.01.2017 otsus nr 15.3-3.2/2017/603-1 on sisuliselt õiguspärane, jääb kaebus

rahuldamata. Sellisena puudub ka alus 10.03.2017 vaideotsuse nr 15.3-3.6/2017/1728-1

tühistamiseks. Asjaoludest ei nähtu, et vaideotsus rikuks eraldi kaebaja õigusi.

18. HKMS § 158 lg 5 kohaselt määrab kohus otsuses kindlaks menetluskulude jaotuse ja

menetlusosalistelt välja mõistetavad menetluskulud. HKMS § 108 lg-s 1 sätestatakse, et

menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kaebus jääb rahuldamata, kannab

menetluskulud kaebaja. Vastustaja ei ole taotlenud menetluskulude hüvitamist, mistõttu

jäävad menetluskulud poolte endi kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)

Janek Laidvee