3-15-919/42 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Ruth Plaks ja Kaire

Pikamäe

Otsuse tegemise aeg ja koht

9. august 2017, Tallinn

Haldusasja number

3-15-919

Haldusasi

MTÜ Eesti Elektri- ja Elektroonikaseadmete Ringlus

kaebus

Keskkonnainspektsiooni

27.03.2015

ettekirjutuse nr 0000049 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – MTÜ Eesti Elektri- ja Elektroonikaseadmete

Ringlus, volitatud esindaja v.adv Kalev Aavik

Vastustaja – Keskkonnainspektsioon, volitatud esindaja

Anastassia Amel

Kaasatud haldusorganid – Keskkonnaministeerium,

volitatud esindaja Peeter-Jaak Ait;

Statistikaamet, volitatud esindajad Petra Brenner ja Ilvi

Reitel

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 22. juuli 2016. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

MTÜ Eesti Elektri- ja Elektroonikaseadmete Ringlus

apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta MTÜ Eesti Elektri- ja Elektroonikaseadmete Ringlus apellatsioonkaebus

rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 22. juuli 2016. a otsus haldusasjas nr 3-15-919

muutmata.

2. Jätta menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi

kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 08.09.2017, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises

lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

3-15-919

2(10)

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on

pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS

§ 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keskkonnainspektsiooni

Hiiumaa

büroo

saatis

MTÜ-le

Eesti

Elektri-

ja

Elektroonikaseadmete Ringlus 15.09.2014 teate haldusmenetluse alustamisest ettekirjutuse

koostamise kavatsusega põhjusel, et MTÜ Eesti Elektri- ja Elektroonikaseadmete Ringlus ei

olnud esitanud riiklikule probleemtooteregistrile (PROTO) andmeid patareide ja akude

keemilise koostise kohta.

2. MTÜ

Eesti

Elektri-

ja

Elektroonikaseadmete

Ringlus

esitas

19.02.2015

Keskkonnainspektsioonile seisukoha kavandatava ettekirjutuse kohta koos kirjavahetusega

Keskkonnaministeeriumi ja selle allasutustega.

3. Keskkonnainspektsiooni Hiiumaa büroo tegi tootjate ühendusele MTÜ Eesti Elektri- ja

Elektroonikaseadmete Ringlus korrakaitseseaduse § 28 lg 1 ja jäätmeseaduse (JäätS) § 119 lg

1 alusel 27.03.2015 ettekirjutuse nr 0000049, millega kohustas MTÜ-d Eesti Elektri- ja

Elektroonikaseadmete Ringlus esitama PROTO-le andmed oma liikmete poolt perioodil

04.08.2012‒31.12.2014 riigist välja veetud ja riiki sisse toodud ning turule lastud patareide ja

akude keemilise koostise kohta hiljemalt 27.04.2015 (kaebuses ekslikult märgitud

27.04.2014). Ettekirjutuses sisaldus sunniraha hoiatus.

4. MTÜ Eesti Elektri- ja Elektroonikaseadmete Ringlus esitas Tallinna Halduskohtule

09.04.2015

kaebuse

Keskkonnainspektsiooni

27.03.2015

ettekirjutuse

nr

0000049

tühistamiseks.

Vaidlustatav ettekirjutus on õigusvastane, kuna selle aluseks oleva Vabariigi Valitsuse

23.07.2009 määruse nr 135 „Probleemtooteregistri põhimäärus“ (PROTO põhimäärus) § 6 lg

8 ja lisa 8 p 5 on vastuolus Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-ga 31. Nõue jagada patareid ja

akud nende keemilise koostise järgi ei tulene Euroopa Liidu (EL) õigusest, tegemist on

ettevõtlusvabaduse riivega ning see ei ole vajalik ega õiguspärane. Kõnealune nõue seab

ettevõtjale täiendava halduskoormuse. Puudub mõistlik põhjendus nõuda patareide ja akude

keemilise koostise kohta kogutud andmete PROTO-le esitamist. Kui selline põhjendus siiski

eksisteerib, ei ole see proportsionaalne.

Keskkonnaministeerium on nõude kehtestamist põhjendanud üldise vajadusega „seirata, mis

liiki patareisid ja akusid Eestis turule lastakse ning läbi õigusaktide tagada, et nii Eesti kui EL

keskkonnapoliitika saaks ellu viidud“. Nõude tegelik põhjus oli ootus asjaomase nõude

tekkimise suhtes EL õiguses, kuid see osutus ekslikuks. Vastava nõude algne eesmärk on ära

langenud.

3-15-919

3(10)

Ettekirjutuse objektiks olev nõue ei ole sobiv. Kõiki asjaomaseid patarei- ja akujäätmeid tuleb

keskkonnakaitselistest

kaalutlustest

lähtuvalt

koguda

maksimaalselt

suures

hulgas,

minimaalselt aga vähemalt EL direktiivis 2006/66 (patareidirektiiv) ette nähtud piirmäärade

ulatuses. Nimetatud piirmäärad ei lähtu keemilisest koostisest, vaid akude ja patareide

iseloomust (kantavad patareid ja akud, mootorsõidukite patareid ja akud). Detailne teadmine

patareide ja akude kogumise arvust keemilisest koostisest lähtuvalt ei anna keskkonnapoliitika

elluviimiseks olulist teavet. Arusaamatuks jääb, kuidas saab asjaomase nõudega viia ellu EL

keskkonnapoliitikat olukorras, kus EL oma poliitikate elluviimiseks sellise nõude kehtestamist

vajalikuks ei pea. Samuti jääb arusaamatuks, millist EL keskkonnapoliitikast erinevat

keskkonnapoliitikat saaks asjaomase nõudega Eestis ellu viia.

Põhjendamatu on väide, et kui turule viidavaid patareisid ja akusid ei liigitataks nende

keemilise koostise järgi, kaoks osaliselt mõte ka vastava liigituse teostamiseks patarei- ja

akujäätmete osas. EL õigusest tulenev patarei- ja akujäätmete liigitus tuleneb sellest, et

erineva keemilise koostisega patarei- ja akujäätmete osas kehtivad erinevad ringlussevõtmise

sihtmäärad. Seega on patarei- ja akujäätmete liigitus oluline olenemata sellest, kas patareisid

ja akusid keemilise koostise järgi liigitatakse või mitte.

Kui isegi eksisteerib viis kasutada nõutud andmeid EL ja Eesti keskkonnapoliitika

elluviimiseks, ei ole siiski vajalik neid andmeid dubleerivalt esitada PROTO-le. Valdav osa

patareisid ja akusid Eestisse sisse toovaid ettevõtjaid esitavad riigile läbi Statistikaameti

andmeid nende poolt sisseveetavate patareide ja akude keemilise koostise kohta.

Patareidirektiiv ega ükski selle rakendamisega seotud EL õigusakt ei aseta Eestile kohustust

patareide ja akude keemilise koostise kohta andmeid koguda ja Euroopa Komisjonile esitada.

Pole teada ka ainsatki rahvusvahelist lepingut, mis Eestile seesuguse kohustuse asetaks.

Asjakohane ei ole väide, et Statistikaametile esitavad andmeid üksnes suuremad ja keskmise

suurusega akude ja patareide maaletoojad. Siseriikliku seire ja keskkonnapoliitika

elluviimiseks on kindlasti piisav, kui on teada erineva koostisega patareide ja akude turuosade

ligikaudsed proportsioonid, detailselt täpsed andmed ei ole olulised. Statistikaametile

vastavate andmete esitamisest pääsevad vaid väga väikesed ettevõtjad ning 90% turuosa

esindavad ettevõtjad on aruandekohustuslikud. Andmete nõudmise ebavajalikkust kinnitab ka

majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MsüS) § 13 lg-s 1 sätestatud andmete

topeltküsimise keeld. Statistikaametile esitatakse andmeid riikliku statistika seaduse (RStS) ja

selle alamaktide alusel. Andmeid esitatakse sisse toodud ja välja veetud patareide ja akude

keemilise koostise kohta. Kuna Eestis patareisid ei valmistata, siis tuleb sisse toodud patareide

ja akude andmetest lahutada välja viidud patareide ja akude andmed, millega saadaksegi

Eestis turule viidavate patareide ja akude keemilise koostise andmed. Vastustaja saaks vastava

päringu teha Statistikaametile ning saadud vastuse abil täita 100%-liselt nõude, mille täitmist

nõuab vastustaja kaebajalt.

Kaebaja näol on tegemist tootjate ühendusega JäätS § 23 lg 3 tähenduses. JäätS § 23 lg 4 p 4

järgi peab tootjate ühendus muuhulgas tagama jäätmete kogumise ja taaskasutamisega seotud

andmete kättesaadavuse Keskkonnaministeeriumile ja järelevalve õigust omavale isikule.

Tootjate ühendus võib vormiliselt tegutseda nii mittetulundusühingu kui äriühinguna. Kaebaja

põhikirjast nähtuvalt on kaebaja tegevuses lahutamatult läbi põimunud majandustegevus ning

mittetulunduslikud eesmärgid. Seega on kaebaja tegevus (sh liikmete tooteid puudutava teabe

kogumine ja PROTO-le edastamine) PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabaduse kaitsealas.

5. Keskkonnainspektsioon palus jätta kaebuse rahuldamata. Ettekirjutuse aluseks oleva

PROTO põhimääruse § 6 lg 8 ja lisa 8 p 5 ei ole vastuolus PS §-ga 31.

3-15-919

4(10)

Ettevõtlusvabaduse

riivet

on

Riigikohtu

põhiseaduslikkuse

järelevalve

kolleegium

analüüsinud

lahendis

3-4-1-24-11,

leides,

et

kuna

ettevõtlusvabadus

on

lihtsa

seadusereservatsiooniga põhiõigus, võib ettevõtlusvabadust piirata igal põhjusel, mis ei ole

põhiseadusega keelatud. See põhjus peab lähtuma avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja

vabaduste kaitse vajadusest.

PROTO põhimääruse § 6 lg 8 ja lisa 8 p 5 kohaselt tuleb patareid, akud ning patarei- ja

akujäätmed jagada keemilise koostise järgi. Pärast patareidirektiivi vastu võtmist 2006. a-l

ning selle avaldamist Euroopa Liidu Teatajas on Eesti riigil vaja igal aastal esitada

rahvusvahelistest kohustustest tulenevalt andmeid Euroopa Komisjonile kõikide turule lastud

patareide ja akude koguste kohta. Andmeid kasutatakse muu hulgas analüüsiks, kui suur on

keskkonnarisk ja –mõju, kui need patareid või akud jäätmeteks muutudes näiteks ladestatakse,

põletatakse või hüljatakse ebaseaduslikult. EL keskkonnapoliitika seisukohalt oluliste ainete

kasutamise kohta tehakse seiret, mille üheks viisiks on aruandlus. Patareid ja akud on oma

keemiliste elementide järgi piiratud kasutusega ained patareidirektiivi art 4 kohaselt.

Euroopa Liidu Toimise Lepingu (ELTL) art 191 lg-ga 2 on sätestatud kohustus tagada

keskkonna kõrge kaitstuse tase, kasutades selleks ettevaatuse põhimõtet. See põhimõte on

sätestatud ka keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) §-s 11 kui üldine põhimõte, millest

riiklikud institutsioonid oma tegevuses peavad lähtuma. Neid põhimõtteid ei ole võimalik

tagada juhul, kui esitataks andmeid üksnes jäätmete kohta, sest puudub ülevaade sellest,

milliseid tooteid (patareisid ja akusid) kui suures koguses turule lastakse. Sellest lähtuvalt on

põhjendatud PROTO põhimäärus, mille tulemusel tuleb patareid, akud ning patarei- ja

akujäätmed jagada keemilise koostise järgi.

Keskkonnaministeerium on oma 03.04.2013 kirjas nr 12-5/13/2036-2 selgitanud, et kaebaja

väide üleliigse koormuse kohta jääb arusaamatuks, kuna patarei ja aku tootjad ei ole kõik

ühinenud kaebajaga ning teistelt tootjatelt ei ole sellist signaali Keskkonnaministeeriumini

jõudnud, et sellise täpsusega patareide ja akude liigitamine oleks neile liiga koormav.

Täpsustuseks on lisatud, et MTÜ-s Eesti Elektri- ja Elektroonikaseadmete Ringlus ei ole

esindatud üle poole Eesti patarei ja aku tootjatest.

Keskkonnainspektsioon on alustanud haldusmenetluse Keskkonnaagentuuri taotluse põhjal.

Haldusmenetlusse on kaasatud menetlusosalisena Keskkonnaministeerium, kellelt on

korduvalt küsitud seisukohta andmete esitamise vajalikkuse kohta, sh hinnangut ka kaebaja

väidetele sätte vastuolu kohta põhiseadusega. Keskkonnaministeerium on jäänud seisukohale,

et andmete esitamine on vajalik ja PROTO põhimäärus täitmiseks kohustuslik. Sellest

tulenevalt on Keskkonnainspektsioon teinud kaebajale ettekirjutuse nr 0000049 kohustusega

andmed esitada. Keskkonnainspektsioonil puudub õigus hinnata kehtiva õiguse mõistlikkust

ning jätta see kohaldamata. Keskkonnainspektsiooni ettekirjutus nr 0000049 on antud pädeva

haldusorgani

poolt

kooskõlas

kehtiva

õigusega.

Ettekirjutuse

andmisel

on

Keskkonnainspektsioon põhjendanud, miks ettekirjutuse tegemine on vajalik ja teistsugused

kaalutlused puuduvad.

6. Keskkonnaministeerium oli seisukohal, et vaidlustatud ettekirjutus ei ole õigusvastane,

kuna PROTO põhimääruse § 6 lg 8 ja lisa 8 p 5 ei riiva ettevõtlusvabadust. Ettevõtlusvabadus

ei ole piiramatu. Osa ettevõtlusvaldkondi on tugevama riikliku kontrolli all ning ettevõtja

tegevus on allutatud rangemale regulatsioonile ja järelevalvele. Nii on rangema kontrolli all ka

probleemtooted ja nendest tekkinud jäätmed (sh patareid, akud ning patarei- ja akujäätmed),

kuna probleemtoodetest tekkinud jäätmed põhjustavad või võivad põhjustada tervise- või

keskkonnaohtu, keskkonnahäiringuid või keskkonna ülemäärast risustamist.

3-15-919

5(10)

Riigi kohustus on õigusaktide kaudu tagada, et nii Eesti kui ka EL keskkonnapoliitika saaks

ellu viidud. Riigi ülesanne on muu hulgas tegeleda ennetustööga, mitte ainult tagajärgede

likvideerimisega. Selleks vajab riik andmeid, mida saab aga üksnes siis, kui neid nende

omajalt (tootjalt) küsida. PROTO põhimääruse § 6 lg 8 ja lisa 8 p 5 sätestab patareide ja akude

ning patarei- ja akujäätmete andmete esitamise liigilise koostise alusel, mis annab riigile

võimaluse analüüsida patarei- ja akuvoogude liikumist. Andmeid kasutatakse muu hulgas

analüüsiks, kui suur on keskkonnarisk ja –mõju, kui need patareid või akud jäätmeteks

muutudes näiteks ladestatakse, põletatakse või hüljatakse ebaseaduslikult. Andmed annavad

riigile sisendi selgitada välja, milline osa selle konkreetse patarei või aku kogumise süsteemis

ei toimi ja leida probleemile lahendus. Riik saab sisendi just nendest ametlikult kogutud

andmetest, mis esitatakse probleemtooteregistrisse. Kaebaja poolt vaidlustatud sätted on

sobivad, kuna ei ole teisi meetodeid nende andmete saamiseks. Keegi teine peale tootja ei saa

kindlaks teha, mis liiki patarei või akuga on tegemist. Ilma vaidlusaluste andmeteta ei ole

võimalik täita ELTL art 191 lg-s 2 sätestatud kohustust tagada keskkonna kõrge kaitstuse tase,

kasutades selleks ettevaatuse põhimõtet. See põhimõte on sätestatud ka KeÜS §-s 11 kui

üldine põhimõte, millest riiklikud institutsioonid peavad oma tegevuses lähtuma.

EL keskkonnadirektiivid kehtestavad nõuded kas maksimum- või miinimumtasemel. Esimeste

hulka loetakse üldjuhul kõik ELTL art 114 lg 1 alusel ja viimaste hulka art 192 lg 1 alusel

kehtestatud direktiivid. Patareidirektiiv on kehtestatud mõlema nimetatud artikli alusel.

Sealjuures art 114 lg 1 alusel kehtestatud nõueteks on üksnes patareidirektiivi art-d 4 (keelud),

6 (turule laskmine) ja 21 (patareide ja akude märgistamine). See tähendab, et ainult need

nõuded on maksimaalsel tasemel EL-s reguleeritud ja liikmesriigid ei saa ega tohi kehtestada

rangemaid nõudeid. Kui liikmesriigid seda teevad, on isikutel õigus selliseid nõudeid mitte

täita, sest need on vastuolus ELTL-ga. Ülejäänud patareidirektiivi artiklid on kehtestatud

ELTL art 192 lg 1 alusel, mis tähendab, et liikmesriikidele on jäetud üsna palju

kaalutlusruumi, kuidas siseriiklikult korraldada ja rakendada direktiiviga sätestatud nõudeid.

ELTL art 193 kohaselt on liikmesriikidel lubatud säilitada või kehtestada rangemaid nõudeid,

kui need on kooskõlas aluslepingutega ja nendest on teavitatud Euroopa Komisjoni. Eesti on

teavitanud komisjoni nii JäätS, PROTO põhimääruse kui ka keskkonnaministri määruse nr 12

„Probleemtooteregistri registrikaardi vormid“ (registrikaardi vormide määrus) nõuetest.

Samuti on Euroopa Komisjon teinud Eesti õigusaktide vastavuse analüüsi patareidirektiivi

nõuetele, kuid ei leidnud, et põhimääruse patareide ja akude liigitamise nõue oleks vastuolus

patareidirektiivi või aluslepingutega.

JäätS § 261 lg 11 alusel on tootjad kohustatud end registreerima PROTO-s ja esitama

registrisse andmeid. Andmete esitamise kohustus ei sõltu ettevõtte suurusest, käibest ega

turule lastavate patareide ja akude kogusest. Andmeid peavad esitama kõik ettevõtted, kes on

patarei ja aku tootjad JäätS § 23 lg 14 tähenduses. Keskkonnaministeeriumile teadaolevalt

kogub Statistikaamet probleemtooteregistriga võrreldes erinevaid andmeid. Statistikaameti

kogutavad andmed turule lastud patareide ja akude kohta ei ole piisavad, et täita Eesti

rahvusvahelistest lepingutest tulenevaid kohustusi nagu Euroopa Komisjonile patareidirektiivi

rakendamise kohta iga-aastaste aruannete esitamine. Statistikaametile peavad andmeid

esitama need ettevõtjad, kelle käive ületab teatud summa ning väikeettevõtjad üksnes juhul,

kui nad satuvad valimisse. Patareide ja akude turule laskjate hulgas on aga just väga palju

väga väikeste patareide ja akude koguste turule laskjaid, kes ei pea Statistikaametile aruannet

igal aastal esitama, kuid kes on tootjad JäätS § 23 lg 14 mõistes. PROTO andmetel lasevad just

paljud väikesed tootjad turule sellist liiki patareisid või akusid, milles keemilise elemendina

kasutatud aine on EL keskkonnapoliitikas erilise tähelepanu all. Suured ettevõtjad (tootjad)

peavad üldjuhul igal aastal esitama Statistikaametile andmeid Eestis turule lastud ning Eestist

välja viidud patareide ja akude koguste kohta. Statistikaameti kaupade nomenklatuuri (näiteks

3-15-919

6(10)

KN 2014) järgi tuleb patareid ja akud liigitada keemilise elemendi järgi veelgi täpsemalt kui

seda nõutakse põhimäärusega. Seega ei ole põhimäärusega sätestatud nõude täitmine

suuremate ja keskmise suurusega tootjate jaoks liigselt koormav, sest nad peavad niikuinii

pidama arvestust keemilise elemendi järgi.

7. Statistikaamet selgitas, et täidab RStS § 29 lg-s 1 sätestatud riikliku statistika tegija

kohustust kasutada eelkõige andmekogudesse kogutud andmeid, kui nende andmete alusel on

võimalik teha riikliku statistika kvaliteedikriteeriumidele vastavat riiklikku statistikat. Oluline

on mitte koormata andmeesitajaid riigile juba edastatud andmete taasesitamisega. RStS § 28

lg-st 4 tuleneb andmeesitajate kohustus esitada riikliku statistika tegijale tema nõudmisel

andmekogudesse kogutud andmed. Statistikatöödest 64% põhineb osaliselt või täielikult

andmekogudesse kogutud andmetel.

Tõene on kaebaja väide, et valdav osa patareisid ja akusid Eestisse sisse toovaid ettevõtjaid

esitavad riigile läbi Statistikaameti andmeid nende poolt sisseveetavate patareide ja akude

keemilise koostise kohta, kuid kombineeritud nomenklatuuri (KN) koodide sisule vastavalt.

Väliskaubanduse jaoks kogutakse andmeid kord kuus kõigi sisse- ja väljaveetavate kaupade

kohta. Dubleeriva andmekogumise vältimiseks peaks Statistikaamet kasutama PROTO

andmeid väliskaubanduse aruande täitmiseks, kuid perioodide erinevuse tõttu ei saa seda teha.

Andme esitamine PROTO-sse on kord kvartalis. PROTO-st saaks ainult 0,2-0,3% kogu

kaupade sisseveost. PROTO-s ei kasutata väliskaubanduse jaoks vajalikku klassifikaatorit KN

andmete kogumiseks.

Statistikaameti pädevuses ei ole hinnata andmekogude vastutavate ja volitatud töötlejate

tegevust ja selle sisu ulatuses, mis ületab Statistikaametile pandud kohustuse AvTS § 433 lg 3

alusel.

8. Tallinna

Halduskohus

jättis

22.07.2016

otsusega

kaebuse

rahuldamata

ja

menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

Äriregistri teabesüsteemist nähtub, et kaebaja 2014. a majandusaasta aruandes (2015. a

aruanne esitamata) on kajastatud tulu ettevõtlusest 2013. ja 2014. aastatel. Seega on kaebaja

tegevuses läbi põimunud majandustegevus ja mittetulunduslikud eesmärgid ning tema tegevus

on PS § 31 kaitsealas.

Riiki sisse toodud, riigist välja viidud ja Eestis turule lastud patareide ja akude andmete nende

keemilise koostise järgi esitamise nõue tekitab ettevõtjale täiendava ressursikulu ja

halduskoormuse juhul, kui ettevõtja peab kulutama raha ja aega kõigepealt selleks, et andmete

kogumiseks vajalikud protseduurid oma töökorralduses sisse seada, ning seejärel selleks, et

esitada andmed täiendavates arvutustabelites lisaks Statistikaametile ka Keskkonnaagentuurile

(PROTO põhimäärus § 3 lg 2). Nendes tegevustes väljendub patareide ja akude keemilise

koostise kohta andmete esitamise nõude ebasoodne mõju ettevõtjale. Seega riivab see abinõu

kaebaja ettevõtlusvabadust juhul, kui kaebajal vastavad andmed kas puuduvad või on need

Statistikaametile kogutavad oluliselt erinevas vormingus ja detailsuses kui nõutakse PROTO

põhimääruses.

JäätS § 26 lg 1 kohustuse täitmiseks peab tootja või tootjate ühendus omama täpseid andmeid

tootja turule lastud probleemtootest, et tagada nendest tekkivate jäätmete kogumine ja nende

taaskasutamine või nende kõrvaldamine. Seega tuleb nende andmete omamise kohustus JäätS-

st. Kuna aga Statistikaametile andmeid turule lastud patareide ja akude keemilise koostise

järgi ei esitata, siis võib nende andmete PROTO-le esitamise nõue riivata kaebaja

ettevõtlusvabadust.

3-15-919

7(10)

Asjaolu, et esineb ettevõtlusvabaduse riive, ei tähenda veel iseenesest, et põhiõigust on

rikutud. Ettevõtlusvabadus ei ole absoluutne põhiõigus. PS § 31 teise lausega lubatakse

seadusandjal kehtestada ettevõtlusvabadusele piiranguid. Riive peab olema proportsionaalne.

Patareide ja akude näol on tegemist probleemtoodetega, mille jäätmed põhjustavad või võivad

põhjustada tervise- või keskkonnaohtu, keskkonnahäiringuid või keskkonna ülemäärast

risustamist (JäätS § 25 lg 1 ja lg 2 p 1). KeÜS § 11 sätestab ettevaatuspõhimõtte, mille lg 1

kohaselt tuleb keskkonnariski kohaste ettevaatusmeetmete võtmisega võimalikult suurel

määral vähendada. Asja materjalidest ja keskkonnaministri 16.02.2011 määruse nr 12

„Probleemtooteregistri registrikaardi vormid“ eelnõu seletuskirjas (kättesaadav Riigi Teataja

eelnõude infosüsteemist http://eelnoud.valitsus.ee/main#bR4iDvwo) märgitust järeldub, et

PROTO-le andmete esitamise eesmärgiks on muu hulgas ülevaate saamine probleemtoodete,

sh patareide ja akude Eesti Vabariiki sisse toomisest, turule laskmisest ja Eesti Vabariigist

välja vedamisest. Samuti on andmete esitamise eesmärgiks võimalus kontrollida, kuidas tootja

täidab

temale

pandud

kohustust

probleemtoodetest

tekkivate

jäätmete

käitlemise

korraldamisel ning asjakohase kokkuleppe olemasolu korral edastada mh akude ja patareide

turule laskmise andmed asjaomasesse liikmesriiki. Keskkonnaministeeriumi 03.02.2015

kirjast nr 12-5/14/10775-3 nähtuvalt on PROTO-le andmete esitamise eesmärgiks mh

siseriikliku seire ning Eesti ja EL keskkonnapoliitika elluviimise tagamine; riik on pidanud

vajalikuks jälgida ja vajadusel selgitustöö tegemise kaudu sekkuda aku- ja patarei jäätmete

sorteerimisse, s.o nende jõudmiseks vastavatesse kogumismahutitesse segaolmejäätmete hulka

viskamise asemel. Kõiki nimetatud eesmärke tuleb pidada legitiimseteks ettevõtlusvabaduse

riivamise eesmärkideks.

Vaidlusalused andmed võimaldavad riigil selgitada võimalikud keskkonnariskid, kui akude

või patareide jäätmeteks muutumisel neid ei koguta, vaid ladestatakse, põletatakse või

hüljatakse ebaseaduslikult, ja leida probleemile lahendus. Samuti on võimalik kogutud

andmetele tuginevalt seada või korrigeerida suundi siseriiklikus keskkonnapoliitikas ja ka

otsustada vastava selgitustöö vajalikkuse üle. Vähemtähtsaks ei saa pidada Euroopa Liidu

keskkonnapoliitika elluviimise tõhustamist, mis väljendub kasvõi üksnes riigi võimekuses

anda teisele liikmesriigile adekvaatset teavet teise liikmesriiki Eestist sisse toodud akude ja

patareide kogustest, sh liigitades neid ka nende keemiliste koostiste järgi. Seega ei saa väita, et

vaidlusalune abinõu oleks ebaproportsionaalne. Vastupidi ‒ abinõu omab selle eesmärkide

saavutamisele soodustavat mõju.

Kohus nõustub kaebajaga, et PROTO-le kaevatava ettekirjutusega nõutavate andmete saamise

eesmärgi saavutamiseks võib esineda alternatiivseid ja ühtlasi ettevõtjaid vähem

koormavamaid meetmeid. Samas peaks kaebaja pakutud alternatiiv, nõuda ettevõtjate poolt

patareide ja akude keemilise koostise järgi esitatud andmed välja Statistikaametilt, olema

vähemalt sama efektiivne PROTO-le andmete esitamisele seatud eesmärkide saavutamisel.

PROTO andmetel lasevad just paljud väikesed tootjad, kes Statistikaametile aruannet esitama

ei pea, turule sellist liiki patareisid või akusid, milles keemilise elemendina kasutatud aine on

EL keskkonnapoliitikas erilise tähelepanu all. Seega saab abinõu PROTO-le andmete

esitamise eesmärki arvestades praegusel juhul pidada vajalikuks ja asjakohaseks, kuivõrd aku-

ja patareijäätmete käitluskorraldust saab riik eelkõige mõjutada siis, kui riigil on võimalikult

palju teavet võimalikult paljude ettevõtjate akude ja patareidega tehtud tehingute kohta ja

võimalikku keskkonnariski arvestades ka toodete keemiliste koostiste järgi.

Kaebaja ei ole viidanud, et kaevatava ettekirjutusega talle seatud nõue asetab just kaebajale

täiendava halduskoormuse. Kaebuses märgitakse üksnes umbisikuliselt, et „nende andmete

riigile esitamiseks peab mõni ettevõtja jaoks töötav isik oma aega kulutama, seega seab

kõnealune nõue ettevõtjale täiendava halduskoormuse“. Kui kaebaja liikmed on olnud

3-15-919

8(10)

kohustatud esitama andmeid riiki sisse toodud ja riigist välja viidud patareide ja akude kohta

nende keemilise koostise järgi Statistikaametile, ei saa täiendavat nõuet, esitada väikese

lisaarvutusega (Eestis turule lastud akud ja patareid) samad andmed ka PROTO-le, pidada

kaebajale suurt ajalist või finantsilist kulu tekitavaks nõudeks. Asja materjalidest nähtub, et

teised aku ja patarei tootjad ei ole andnud signaale, et sellise täpsusega akude ja patareide

liigitamine oleks neile liigselt koormav. Samuti ilmneb kohtute infosüsteemist, et ükski

ettevõtja peale kaebaja ei ole JäätS-st ja PROTO põhimäärusest tulenevat akude ja patareide

andmete esitamise kohustuse õiguspärasust vaidlustanud.

Lisaks sellele, et abinõu kohaldamine võimaldab Keskkonnaministeeriumil paremini jälgida

aku- ja patareijäätmete käitlemise korraldamise kohustuse täitmist, võimaldab see sellise seire

läbi korrigeerida ka keskkonnapoliitilisi eesmärke. Seega omab akude ja patareide kohta

nende keemilise koostise järgi andmete PROTO-le esitamine positiivset mõju ning võimaldab

riigil vastava valdkonna ülesannete täitmist tõhusamaks muuta. Seega peab kohus akude ja

patareide tootjatele PROTO põhimääruses nõutud riiki sisse toodud, riigist välja viidud ja

Eestis turule lastud patareide ja akude kohta teabe nõudmist nende keemilise koostise järgi

mõõdukaks.

Vaatamata asjaolule, et kaebaja võib olla sunnitud kandma teatud kulusid kaevatava

ettekirjutusega nõutud andmete esitamiseks, ei ole PROTO põhimääruse § 6 lg-st 8 ja selle

lisa 8 p-st 5 tulenev nõue ebaproportsionaalne ega põhiseadusevastane.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

9. MTÜ Eesti Elektri- ja Elektroonikaseadmete Ringlus palub apellatsioonkaebuses

tühistada Tallinna Halduskohtu 22.07.2016 otsus ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada

kaebus ning jätta menetluskulud Keskkonnainspektsiooni kanda.

Vaidlusalusel nõudel puudub legitiimne eesmärk (mõistlik põhjendus). Halduskohus ei võtnud

otsuses mingisugust seisukohta kaebaja poolt välja toodud vastustaja ebajärjekindlusele

vaidlusaluse nõude eesmärgi põhjendamisel. Sellega rikkus halduskohus HKMS § 157 lg-s 1

sätestatud põhjendamiskohustust ning jõudis väära järelduseni, et vaidlusalusel nõudel on

legitiimne eesmärk.

Vaidlusalune nõue ei ole sobiv EL ega Eesti keskkonnapoliitika elluviimiseks. Halduskohus ei

vastanud ühelegi kaebuses toodud seisukohale, rikkudes põhjendamiskohustust. Kohtuotsusest

ei selgu, kuidas aitab patareide ja akude keemilise koostise kohta täpsete andmete kogumine

„selgitada võimalikke keskkonnariske“. Ükskõik millise keemilise koostisega patareide ja

akude ladestamine, põletamine või hülgamine kujutab endast keskkonnariski, mistõttu kõigi

nende suhtes on eelnimetatud tegevused EL õiguse suunistest tulenevalt keelatud. Ühegi

nimetatud tegevuse puhul ei anna lisaväärtust teadmine, milline oli riigist välja veetud, riiki

sisse toodud ja turule lastud patareide või akude jaotus keemilise koostise järgi. Kohtuotsusest

ei selgu, milliseid suundi keskkonnapoliitikas võiks „seada või algatada“ lähtuvalt teadmisest

selle kohta, milline on riigist välja veetud, riiki sisse toodud ja turule lastud patareide ja akude

keemiline koostis. Kohtuotsusest ei selgu, kuidas saab EL keskkonnapoliitikat tõhustada nõue,

mille kehtestamist Euroopa Komisjon kaalus, ent leidis mittevajaliku olevat.

Juhul, kui siiski eksisteerib mingisugune viis kasutada vaidlusaluse nõudega kogutavaid

andmeid EL või Eesti keskkonnapoliitika elluviimiseks, ei ole nõue neid andmeid PROTO-le

esitada siiski vajalik. Kuna valdav osa patareisid ja akusid Eestisse sisse toovaid ettevõtjaid

esitavad juba riigile läbi Statistikaameti andmeid, siis on nõue esitada neid ka PROTO-le

dubleeriv ja ebavajalik. Selleks, et põhjendada Statistikaameti andmete kasutamise väiksemat

3-15-919

9(10)

efektiivsust, tuleks esitada konkreetne näide sellest, kuidas keemilist koostist puudutavate

(täpsemate) PROTO andmete abil saab mingisugust eesmärki saavutada paremini või

tõhusamalt. Sellised näited puudusid nii menetluses esitatud Keskkonnainspektsiooni kui

Keskkonnaministeeriumi selgitustes, samuti kohtuotsuses. Kohus on vaidlusaluse nõude

vajalikkuse hindamisel rikkunud põhjendamiskohustust ning jõudnud ebaõigele järeldusele, et

nõue on vajalik.

10. Keskkonnainspektsioon palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Halduskohus on

ettevõtlusvabaduse hindamisel lähtunud kehtivast seadusandlusest ja kohtupraktikast ning

kohtuotsus on nõuetekohaselt põhjendatud.

11. Keskkonnaministeerium jääb enda varem esitatud seisukohtade juurde.

12. Statistikaamet jääb enda varem esitatud seisukohtade juurde.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

13. Halduskohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle muutmiseks või tühistamiseks

ei ole alust. Nõustudes halduskohtu põhjendustega, ei korda ringkonnakohus neid HKMS §

201 lg 4 alusel. Vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele märgib ringkonnakohus järgmist.

14. PROTO põhimäärus on antud JäätS § 261 lg 2 alusel. Vastavalt JäätS § 261 lg-le 1 on

PROTO riiklik register avaliku teabe seaduse tähenduses, kuhu koondatakse andmed

probleemtoodete tootjate kohta ning kus hoitakse ja töödeldakse Eestis toodetud, Eestisse

sisseveetud ja Eestist väljaveetud probleemtoodete ja probleemtoodetest tekkinud jäätmete

taaskasutamise andmeid. JäätS PROTO regulatsiooni ja PROTO põhimääruse aluseks on

olnud patareidirektiiv, mis direktiivi preambuli p 26 kohaselt on vastu võetud kooskõlas

asutamislepingu art-s 5 sätestatud subsidiaarsuspõhimõttega. Vastustaja on õigesti osutanud

viitega ELTL art-le 193, et viimane tähendab, et keskkonnakaitselistes küsimustes võib

liikmesriik kehtestada rangemaid kaitsemeetmeid, kui need on kooskõlas aluslepingutega ning

neist on teavitatud Euroopa Komisjoni. Vastustaja on kohtule selgitanud, et Eesti on

teavitanud komisjoni JäätS, PROTO põhimääruse ja registrikaardi vormide määruse nõuetest

ning komisjon on teinud Eesti õiguse vastavuse analüüsi patareidirektiivi nõuetele, leidmata

Eesti õiguses puudusi või vastuolusid EL õigusega. Lisaks on vastustaja selgitanud, et esialgu

oldi pärast patareidirektiivi vastuvõtmist Tehniliste Kohanduste Komitee alamtöögrupis

seisukohal, et Euroopa Komisjon plaanib patareidirektiivi täitmiseks küsida liikmesriikidelt

andmeid ka patareide ja akude keemilise elemendi alusel, kuid hiljem komisjon sellisest

nõudmisest loobus ja jättis liikmesriikide otsustada, kas küsida ettevõtjatelt liigitust ka

keemilise koostise alusel või mitte, küsides ise liikmesriikidelt andmeid (nende olemasolul)

pliid ja kaadmiumi sisaldavate ning muude patareide ja akude kohta (I kd tl 18p-20). Niisiis

saab ringkonnakohtu hinnangul asuda seisukohale, et ehkki patareidirektiiv ei kohusta

liikmesriike kasutama Tehniliste Kohanduste Komitee alamtöögrupis välja töötatud liigitust

patareide ja akude keemilise elemendi järgi, on see EL õiguse järgi lubatud ja lausa

soovituslik (arvestades, et komisjonile esitatav aruandlus sisaldab liigitust ka keemilise

elemendi järgi) ning paljud liikmesriigid peale Eesti ka sellist liigitust kasutavad. Selles

kontekstis ei saa ka asuda seisukohale, et Keskkonnaministeerium oleks muutnud oma

seisukohti vaidlusaluse nõude põhjendatuse ja vajalikkuse osas. Sõltumata sellest, et Euroopa

Komisjon ei kohusta täna siseriiklikus aruandluses kasutama patareide ja akude liigitust

vastavalt nende keemilisele koostisele, on endiselt säilinud liikmesriigi poolt vastava teabe

nõudmise eesmärk, mis tuleneb patareidirektiivist (vt otsuse p-i 15).

15. Et ringkonnakohus asus eelnevalt seisukohale, et akude ja patareide liigitamist

aruandluses keemilise elemendi järgi võib EL õiguse kontekstis pidada soovituslikuks, ei saa

3-15-919

10(10)

asuda seisukohale, et selline liigitus oleks ebavajalik. Patareidirektiivi preambuli p 1 kohaselt

on direktiivi esmane eesmärk minimeerida patareide ja akude ning patarei- ja akujäätmete

negatiivset keskkonnamõju, aidates sellega kaasa keskkonna kaitsmisele, säilitamisele ja

parandamisele. Preambuli p 5 kohaselt keelatakse direktiivi keskkonnaeesmärkide

saavutamiseks teatavate elavhõbedat või kaadmiumi sisaldavate patareide ja akude turule

laskmine. Vastavalt preambuli p-le 12 peaks liikmesriigid ergutama tehnoloogia arengut, mis

parandaks patareide ja akude keskkonnaalast talitust kogu nende olelustsükli vältel, sh

osalemisega ühenduse keskkonnajuhtimis- ja –auditeerimissüsteemis. P 22 näeb eesmärgina

ette, et turule lastud, kogutud ja ringlussevõetud patareide ja akude kohta on tarvis

usaldusväärseid ja võrreldavaid andmeid, et jälgida, kas direktiivi eesmärgid on saavutatud.

Direktiivi art 6 p 2 sätestab, et liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed tagamaks, et

patareisid või akusid, mis ei vasta direktiivi nõuetele, ei lastaks turule või et need kõrvaldataks

turult.

Art

p

kohaselt

julgustavad

liikmesriigid

uute

ringlussevõtu

ja

käitlemistehnoloogiate väljaarendamist ning edendavad uurimistööd igat tüüpi patareide ja

akude keskkonnasõbraliku ning kuluefektiivse ringlussevõtu meetodite osas. Liikmesriigid

osutavad aruannetes ka kõikidele meetmetele, mida nad võtavad selleks, et soodustada

patareide ja akude keskkonnamõjuga seotud arenguid (art 22 p 3). Ringkonnakohtu hinnangul

aitab patareide ja akude liigitamine aruandluses keemilise koostise järgi monitoorida

liikmesriigil, millise keemilise koostisega patareisid ja akusid turul ringleb (preambuli p 22),

sh jälgida, kas patareid ja akud vastavad direktiivi nõuetele (art 6 p 2) ning vastavalt patarei

või

aku

tüübile

(sh

keemilisele

koostisele)

edendada

uusi

ringlussevõtu

ja

käitlemistehnoloogiaid (art 13 p 1). Lisaks peab liikmesriik oma arendus- ja uurimistöödest

vastavas valdkonnas aru andma komisjonile. Niisiis ei saa patareidirektiivi eesmärkidest

järeldada, et liikmesriigi poolt patareide ja akude keemilise koostise kohta andmete küsimine

ei aitaks kaasa direktiivi keskkonnakaitse eesmärkide täitmisele. Ka vastustaja on selgitanud,

et andmeid patareide ja akude keemilise koostise kohta kasutatakse mh keskkonnariski ja –

mõju analüüsiks. Andmed annavad riigile sisendi selgitada välja, kas ja milline osa konkreetse

patarei või aku kogumise süsteemis ei toimi ja leida probleemile lahendus.

16. Haldusasjas on vastustaja poolt adekvaatselt põhjendatud, miks ei piisa riigile üksnes

ettevõtjate poolt Statistikaametile esitatavatest andmetest. Lisaks sellele, et Statistikaametile

peavad andmeid esitama väikeettevõtjad üksnes juhul, kui nad satuvad valimisse ning

vastustaja ja PROTO andmetel lasevad just väiketootjad turule sellist liiki patareisid ja akusid,

milles keemilise elemendina kasutatud aine on EL keskkonnapoliitikas erilise tähelepanu all,

on erinev PROTO-le ja Statistikaametile esitatavate andmete sisu, maht ja aruandlusperiood.

Seega ei oma Statistikaamet täielikku ülevaadet Eestis turule lastud patareide ja akude koguste

ega keemilise koostise kohta.

17. Kaebaja ei ole kohtule veenvalt põhjendanud, kuidas koormab vaidlustatud andmete

esitamine tema ettevõtlust ebaproportsionaalselt. Kaebaja ei ole esitanud seisukohti sellest, kui

suures mahus suureneb tema halduskoormus (st aeg ja tööjõu ressurss andmete kogumiseks,

töötlemiseks ja edastamiseks) nõutavate andmete esitamisel. Niisiis on jäänud kaebaja väide

halduskoormuse suurenemisest paljasõnaliseks ning riivet kaebaja ettevõtlusvabadusele ei saa

hinnata oluliseks.

18. Eelnevat kokku võttes on ringkonnakohus seisukohal, et PROTO põhimääruse § 6 lg 8 ja

lisa 8 p 5 ei ole vastuolus PS §-ga 31. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Kaebaja

menetluskulud jäävad kaebaja enda kanda HKMS § 108 lg 1 alusel ning vastustaja võimalikud

menetluskulud vastustaja kanda HKMS § 109 lg 1 alusel.

(allkirjastatud digitaalselt)