5-17-20/4 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM MÄÄRUS Kohtuasja number 5-17-20 Määruse kuupäev 7. august 2017 Kohtukoosseis Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Viive Ligi, Malle Seppik, Saale Laos ja Paavo Randma Kohtuasi Vabariigi Valitsuse 10. juuli 2017. a määruse nr 125 „Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska valla osas haldusterritoriaalse korralduse muutmine ja Misso valla territooriumiosa üleandmine“ ning 14. juuli 2017. a määruse nr 128 „Vabariigi Valitsuse 10. juuli 2017. a määruse nr 125 „Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska valla osas haldusterritoriaalse korralduse muutmine ja Misso valla territooriumiosa üleandmine” ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine” muutmine“ põhiseaduspärasuse kontroll Menetluse alus Mikitamäe Vallavolikogu 26. juuli 2017. a taotlus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON Jätta rahuldamata Mikitamäe Vallavolikogu taotlus peatada kuni Riigikohtu otsuse jõustumiseni Vabariigi Valitsuse 10. juuli 2017. a määruse nr 125 „Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska valla osas haldusterritoriaalse korralduse muutmine ja Misso valla territooriumiosa üleandmine“ ning 14. juuli 2017. a määruse nr 128 „Vabariigi Valitsuse 10. juuli 2017. a määruse nr 125 „Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska valla osas haldusterritoriaalse korralduse muutmine ja Misso valla territooriumiosa üleandmine” ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine” muutmine“ kehtivus, täitmine või jõustumine. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Vabariigi Valitsus võttis 10. juulil 2017. a vastu määruse nr 125 „Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska valla osas haldusterritoriaalse korralduse muutmine ja Misso valla territooriumiosa üleandmine“ ja 14. juulil 2017. a määruse nr 128 „Vabariigi Valitsuse 10. juuli 2017. a määruse nr 125 „Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska valla osas haldusterritoriaalse korralduse muutmine ja Misso valla territooriumiosa üleandmine” ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine” muutmine“ (edaspidi koos määrused). Vabariigi Valitsuse 10. juuli 2017. a määruse nr 125 § 1 lõigete 1 ja 2 kohaselt otsustati uue haldusüksuse Setomaa valla moodustamine Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska valla ühinemise teel. Uue haldusüksuse moodustamine jõustub sama määruse § 5 lõike 2 kohaselt Setomaa Vallavolikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval. Vabariigi Valitsuse 14. juuli 2017. a määrusega nr 128 täiendati Vabariigi Valitsuse 10. juuli 2017. a määruse nr 125 § 1 lõikega 21, mille kohaselt arvati moodustatav Setomaa vald Võru maakonna koosseisu, ja §-ga 11, mille kohaselt arvatakse Mikitamäe vald ja Värska vald Põlva maakonna koosseisust Võru maakonna koosseisu. 2. 26. juulil 2017. a esitas Mikitamäe Vallavolikogu Riigikohtule taotluse, milles palub algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus määruste põhiseaduspärasuse kontrollimiseks ning tunnistada määrused põhiseaduse (PS) §-dega 154 ja 158 vastuolus olevaks ning kehtetuks. Samuti

palutakse taotluses peatada määruste kehtivus või nende täitmine või määruste veel jõustumata normide kehtima hakkamine kuni Riigikohtu otsuse jõustumiseni. TAOTLUSE ESITAJA SEISUKOHT 3. Mikitamäe Vallavolikogu on seisukohal, et määruste kehtivuse peatamine on vajalik põhjusel, et Mikitamäe valla õigussubjektsus võib valimiste tulemusel lõppeda enne vaidluse lahendamist Riigikohtus. Sellisel juhul jääb Mikitamäe vald vastuolus PS §-st 154 tuleneva kohaliku omavalitsuse üksuse õiguste kaitse garantiiga ilma võimalusest kaitsta ennast riigivõimu meelevaldse otsuse vastu. Vaidlusaluste määruste tagajärjed on sellisel juhul pöördumatud, kuna määruste tagasitäitmine ja endise olukorra taastamine on võimatu. Uus moodustatav õigussubjekt Setomaa vald astub Mikitamäe valla asemele ka kohtumenetluses ning peab oma huvidest lähtudes Riigikohtule esitatud taotlusest loobuma. 4. Lisaks sellele on määruste kehtivus vaja peatada välistamaks segadust valimistoimingutega. Mikitamäe valla territooriumil on teinud valimistoiminguid nii maavanem moodustatava Setomaa valda kohta kui ka taotluse esitaja Mikitamäe valla kohta. Maavanema valimistoimingud ei asenda taotluse esitaja tehtud valimistoiminguid ega tunnista neid kehtetuks. Taotleja kavatseb viia Mikitamäe vallas läbi volikogu valimised, alustades 16. augustist 2017 kandidaatide ülesseadmisega. Kui Mikitamäe valla territooriumil toimuksid samaaegselt kahed valimised, oleks see vastuolus õigusselguse ja demokraatia põhimõtetega. Sellega kaasnevad suuremad kulud ja vaidlused, välistatud pole valimistulemuste kehtetuks tunnistamine ja kordusvalimiste läbiviimine. Juhul, kui maavanema valimistoimingud asendavad Mikitamäe Vallavolikogu tehtud valimistoiminguid, toimuvad valimised üksnes moodustatavas Setomaa vallas. Riigikohtule esitatud taotluse rahuldamise korral kujuneks siis aga olukord, kus Mikitamäe vallal ei oleks volikogu ning selle asemel astub ametisse hoopis Setomaa valla volikogu. Määruste kehtivuse peatamisel saaksid volikogude valimised toimuda praegu olemasolevates valdades, taotluse rahuldamata jätmise korral tuleks läbi viia erakorralised valimised moodustatava Setomaa valla piirides. 5. Mikitamäe Vallavolikogu on seisukohal, et peatada ei tuleks üksnes määruste veel jõustumata sätete jõustumist, vaid vaidlusaluste määruste kehtimine või nende täitmine, tuginedes analoogia korras halduskohtumenetluse seadustiku § 251 lõike 1 punktile 1. Määruste sätted ei osaliselt veel jõustunud, kuid seda üksnes formaalselt, sisuliselt avaldab määrus mõju juba enne valimisi. Vahetult pärast vaidlusaluse määruse osalist jõustumist asus Võru maavanem tegema moodustatava Setomaa valda kohta valimistoiminguid, mis tähendab määruste täitmist. Juhul kui määruste kehtivust ei peatata, ei ole maavanema valimistoiminguid võimalik takistada ning valimised toimuvad õigusvastase sundühendamise alusel. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 6. Mikitamäe Vallavolikogu palub peatada vaidlusaluste määruste kehtivus, täitmine või jõustumine kuni Riigikohtu otsuse jõustumiseni. Taotluse esitaja on seisukohal, et juhul kui Mikitamäe valla õigussubjektsus lõpeb enne vaidluse lahendamist Riigikohtus, toob see nimetatud omavalitsusüksuse jaoks kaasa pöördumatud tagajärjed. 7. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 12 järgi võib Riigikohus menetlusosalise põhistatud taotluse alusel või omal algatusel põhistatult peatada vaidlustatud õigustloova akti või selle sätte jõustumise kuni Riigikohtu otsuse jõustumiseni. Arvestades PSJKS §-s 7 sätestatut, saab Riigikohus PSJKS § 12 järgides peatada kohaliku omavalitsuse volikogu taotluse alusel sellise veel jõustumata õigusakti või selle sätte jõustumise, mis riivab või võib riivata kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi. 8. Kolleegium möönab, et vaidlusalused määrused võivad riivata Mikitamäe valla põhiseaduslikke tagatisi. Määruse nr 125 § 1 lõiked 1 ja 2 toovad kaasa uue haldusüksuse Setomaa valla moodustamise olemasolevate Meremäe valla, Mikitamäe valla ja Värska valla ühinemise teel. Eesti territoriaalse haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 92 lõike 2 järgi ühinemise tulemusena kohaliku

omavalitsuse üksuse moodustamisel ühinev kohaliku omavalitsuse üksus kui avalik-õiguslik juriidiline isik lõpeb ja ühinemise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksus on ühinenud kohaliku omavalitsuse üksuste üldõigusjärglane. Määruse nr 128 § 1 punkti 2 kohaselt täiendati määruse nr 125 § 1 lõikega 21, mille kohaselt arvatakse moodustatav Setomaa vald Võru maakonna koosseisu, ja §-ga 11, mille kohaselt arvatakse Mikitamäe vald ja Värska vald Põlva maakonna koosseisust Võru maakonna koosseisu. 9. Määruste sätted, mis toovad kaasa Mikitamäe valla õigussubjektsuse lõppemise, ei ole jõustunud. ETHS § 92 lõike 1 järgi tekib haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustuval kohaliku omavalitsuse üksusel õigusvõime kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste tulemuste väljakuulutamise päeval. Sellega kooskõlas näeb määruse nr 125 § 5 lõige 2 ette, et määruse § 1 lõiked 1 ja 2 jõustuvad Setomaa Vallavolikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeval. Ka määrus nr 128 jõustub samal ajal. 10. Seega on kolleegiumi hinnangul küll olemas formaalsed eeldused PSJKS § 12 kohaldamiseks määruse § 1 lõigete 1 ja 2 jõustumise peatamiseks, kuid ainuüksi sellest ei piisa taotluse rahuldamiseks. Õigusakti või selle sätete jõustumise peatamise taotluse lahendamisel tuleb lisaks sellele hinnata, kas õigusakti jõustumine muudab taotlejal õiguste kaitse raskendatuks või võimatuks (vrdl Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 25. septembri 2014. a määrus asjas nr 3- 4-1-34-14, punkt 9 ja 26. juuni 2015. a määrus asjas nr 3-4-1-23-15, punkt 8). 11. Kolleegium ei näe praeguses menetlusetapis vajadust määruse jõustumata sätete jõustumise peatamiseks. Vajadus sellise menetlusliku otsuse tegemiseks võib tekkida siis, kui on tõenäoline, et menetlus kohtuasjas ei pruugi lõppeda enne valimistulemust väljakuulutamist. Juhul kui kolleegium ei jõua otsuseni enne valimistulemuste väljakuulutamist, saab kolleegium vajadusel ka omal algatusel peatada vaidlustatud määruse sätete jõustumise. Pärast põhjalikku tutvumist menetlusosaliste seisukohtadega saab kolleegium arvestada ka taotluse rahuldamise perspektiivi. 12. Mikitamäe Vallavolikogu leiab, et määruste kehtivus või täitmine tuleks peatada probleemide tõttu, mis on seotud 2017. aasta sügisel toimuvate korraliste kohaliku omavalitsuse volikogu valimistega. Kolleegium mõistab taotlust nii, et taotleja arvates tuleks määruse kehtivuse peatamisel valimised läbi viia olemasolevates omavalitsusüksustes. 13. Kolleegium märgib, et vaidlusalused määrused tervikuna või nende üksikud sätted ei mõjuta seda, kas kohaliku omavalitsuse volikogu valimised viiakse läbi olemasolevates või moodustatavates omavalitsusüksustes. Omavalitsusüksustel, kelle suhtes Vabariigi Valitsus algatas vastavalt haldusreformi seaduse (HRS) § 9 lõikele 2 haldusterritoriaalse korralduse muutmise, oli tulenevalt HRS § 12 lõike 2 punktist 4 pärast Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamist kohustus teha hiljemalt 15. juuniks 2017 koostöös teiste asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses sätestatud valimistoimingud moodustatavale omavalitsusüksusele volikogu valimiseks. Maavanema pädevus teha moodustatava omavalitsusüksuse volikogu valimiseks valimistoiminguid tuleneb seejuures HRS § 12 lõikest 9 koostoimes kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse §-ga 703. HRS § 12 lõike 9 järgi läks valimistoimingute tegemise pädevus maavanemale üle juhul, kui asjaomased volikogud ei olnud 15. juuniks 2017 teinud HRS § 12 lõike 2 punktis 4 nimetatud otsuseid ja toiminguid või kui volikogude otsused ei olnud samased. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimised toimuvad olemasolevates omavalitsusüksustes üksnes juhul, kui Vabariigi Valitsus otsustas haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse vastavalt HRS § 9 lõike 9 punktile 1 lõpetada. Seega tulenevad kohustused, mida kohalikel omavalitsustel ja maavanematel seoses 2017. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu valimistega täita tuleb, haldusreformi seadusest, Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadusest, mistõttu ei saaks vaidlustatud määruste kehtivuse või täitmise peatamine tuua kaasa taotleja poolt soovitud tagajärge. Seetõttu ei käsitle kolleegium pikemalt küsimust, kas õigustloova akti põhiseaduspärasuse kontrolli menetluses saaks peatada akti või selle sätte kehtivuse või täitmise.

14. Eeltoodust lähtudes jätab kolleegium Mikitamäe Vallavolikogu taotluse vaidlusaluste määruste kehtivuse, täitmise või jõustumise peatamiseks rahuldamata. Priit Pikamäe, Viive Ligi, Saale Laos, Malle Seppik, Paavo Randma