3-17-1435/2 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Tiia Nurm Määruse tegemise aeg ja koht 10. juuli 2017, Tallinn Haldusasja number 3-17-1435 Haldusasi Koeru valla kaebus Vabariigi Valitsuse 22.06.2017 mää- ruse nr 96 „Albu valla, Ambla valla, Imavere valla, Järva- Jaani valla, Kareda valla, Koeru valla ja Koigi valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi hal- dusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ tühistami- seks Menetlustoiming Kaebuse lubatavuse kontrollimine RESOLUTSIOON 1. Tagastada kaebus Koeru vallale läbivaatamatult. 2. Jätta Koeru valla esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.

Edasikaebamise kord Määruse resolutsiooni p 1 peale võib esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule Tallinna Halduskohtu kaudu 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates. Määruse resolutsiooni p 2 peale võib esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Rakke vald tegi 29.12.2016 otsusega nr 39 Koeru vallale ettepaneku läbirääkimiste alusta- miseks ühise omavalitsuse moodustamiseks. Koeru vald nõustus läbirääkimiste alustamisega 05.01.2017 otsusega nr 1. Kahe omavalitsuse ühinemisel moodustuks 01.01.2017 rahvastikure- gistri andmetel 3737 elanikuga omavalitsus. 2. Vabariigi Valitsuse nimel esitas Rahandusministeerium 14.02.2017 Koeru vallale ettepa- neku ühinemiseks Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi vallaga ehk Vabariigi Va- litsuse määruse „Albu valla, Ambla valla, Imavere valla, Järva-Jaani valla, Kareda valla, Koeru valla ja Koigi valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995 mää- ruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ eelnõu.Eelnõu ko- haselt moodustataks Albu valla, Ambla valla, Imavere valla, Järva-Jaani valla, Kareda valla ja Koigi valla volikogude algatusel ning Vabariigi Valitsuse algatusel Koeru valla ühinemise teel Järva maakonna koosseisus uus haldusüksus nimega Järva vald (kogupindala 1222,9 km2, rahvaarv 9225. Liidetavad omavalitsused on: 1) Albu vald (pindala 257,2 km2 ja rahvaarv 1146), 2) Ambla

2

vald (pindala 166,5 km2 ja rahvaarv 1996), 3) Imavere vald (pindala 139,6 km2 ja rahvaarv 885), 4) Järva-Jaani vald (pindala 126,8 km2 ja rahvaarv 1542), 5) Kareda vald (pindala 91,6 km2 ja rahvaarv 599), 6) Koigi vald (pindala 204,5 km2 ja rahvaarv 946), 7) Koeru vald (pindala 236,8 km2 ja rahvaarv 2111). 3. Koeru Vallavolikogu kinnitas 30.03.2017 otsusega nr 19 Koeru valla ja Rakke valla ühine- mislepingu ning taotles 30.03.2017 otsusega nr 20 Vabariigi Valitsuselt Koeru valla ja Rakke valla haldusterritoriaalse korralduse muutmist selliselt, et Koeru valla ja Rakke valla ühinemisel moo- dustuks uus omavalitsusüksus – Piibe vald, mis hakkab asuma Lääne-Viru maakonnas. Rahandus- ministeerium teatas 04.05.2017 kirjaga Koeru vallale, et HRS ei võimalda paralleelselt Vabariigi Valitsuse algatatud ühendamisega viia läbi vabatahtlikku ühinemist. 09.05.2017 otsusega nr 22 ei nõustunud Koeru Vallavolikogu Vabariigi Valitsuse sundliitmise määruse eelnõuga ning esitas ne- gatiivse põhjendatud arvamuse. Koeru vald tegi valimistoimingud vastavalt kehtivale haldusterri- toriaalsele jaotusele ehk olemasolevale Koeru vallale volikogu valimiseks. Koeru Vallavolikogu 21.06.2017 otsusega nr 32 määrati Koeru Vallavolikogu järgmise koosseisu liikmete arv ning moo- dustati üks valimisringkond Koeru valla territooriumil. Koeru vald avalikustas valimistoimingute tegemise otsused valla kodulehel, valla ajalehes ning Koeru valla Facebooki lehel. 4. Vabariigi Valitsuse 22.06.2017 määrusega 96 otsustati Koeru vald sundliita Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi vallaga. 5. Tallinna Halduskohtule saabus 10.07.2017 Koeru valla kaebus Vabariigi Valitsuse 22.06.2017 määruse nr 96 „Albu valla, Ambla valla, Imavere valla, Järva-Jaani valla, Kareda valla, Koeru valla ja Koigi valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ tühistami- seks. Koos kaebusega on esitatud esialgse õiguskaitse taotlus, milles kaebaja palub esialgse õigus- kaitse korras peatada vaidlustatud määruse kehtivuse. Kaebaja leiab, et kaebajal on kaebeõigus HKMS § 44 lg-te 4 ja 5 alusel. Põhiseaduse kommentee- ritud väljaande kohaselt kuulub kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõiguse realiseerimise võimuinstrumentide hulka muu hulgas territoriaalvõim, mis määrab kohaliku omavalitsuse üksuse võimu ruumilise ulatuse. Sundliitmise puhul piiratakse oluliselt kohaliku omavalitsusüksuse ene- sekorraldusõigust, kuivõrd kohaliku omavalitsuse üksused ei saa iseseisvalt otsustada kohalikku elu oluliselt puudutavat küsimust. Riigikohus on leidnud, et PS § 154 lõige 1 ja § 158 koosmõjust tuleneb riigivõimule keeld toimida kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset korraldust muutes üksiku kohaliku omavalitsusüksuse suhtes meelevaldselt. Käesoleval juhul on vaidlustatud määru- sega meelevaldselt rikutud Rakke valla PS §-st 154 tulenevat õigust. Järelikult on omavalitsusük- susel kaebeõigus. Riigikohus on samuti kinnitanud, et omavalitsusüksustel on võimalik Vabariigi Valitsuse sundliitmise määruse seadusele vastavust vaidlustada kohtus. Tallinna Ringkonnakohus on 31.05.2017 haldusasjas 3-17-1000 rõhutanud, et omavalitsusüksusel on õigus Vabariigi Valit- suse määrust sundliitmise kohta kohtus vaidlustada ja oma seisukohti kaitsta. Lisaks raskendab vaidlustatud määrus kaebajal kohaliku omavalitsuse üksuse ülesannete täitmist. Koeru valla sundliitmisel kaasneb negatiivne mõju Koeru valla elanikele. Määruse tagajärjel oleks Koeru vallas avalike teenuste osutamine raskendatud. Sundliitmise järel ei ole võimalik tagada teenuste senist kvaliteeti, rääkimata kvaliteedi edasisest parandamisest, kuna toetada tuleb rohkem mahajäänud piirkondi. Samuti kaasneb sundliitmisega negatiivne mõju haldussuutlikkusele, sest praegu haldussuutliku omavalitsusena toimiva Koeru valla jaoks tähendab ühendamine üheks suu- reks omavalitsuseks, kus on suured piirkondlikud erinevused (sh poliitilistes kultuurides), oluliselt suuremat panustamist ühendvalla halduskorraldusse. Uute struktuuride loomine kasvatab ametnike töökoormust ja hägustab otsustusvõimekust. Seetõttu on ühendamise järel esimestel aastatel hal- dustegevus raskendatud ja haldussuutlikkus võrreldes praeguse tasemega langeb. Järelikult on Koeru vallal kaebeõigus Vabariigi Valitsuse määruse vaidlustamiseks.

3

Käesoleval juhul on Koeru valla ning Albu, Ambla, Imavere, Järva-Jaani, Kareda ja Koigi valla sundliitmise määruse objektiks kindlaks määratletud konkreetne territoorium, mille avalik-õigus- likku seisundit reguleeritakse. Seega on tegemist ühe konkreetse haldustegevuse objektiga. Käeso- leval juhul on vaidlustatud määrus üldkorraldus ehk halduse üksikakt. Kohtupraktika kinnitab, et sundliitmise määrust saab halduskohtus vaidlustada (Tallinna Ringkonnakohtu 31.05.2017 määrus haldusasjas nr 3-17-1000). Ka Riigikohus on selgitanud, et Vabariigi Valitsuse määrust sundliit- mise kohta saab asjaomane omavalitsusüksus vaidlustada halduskohtus (RKPJVKo 20.12.2016 nr 3-4-1-3-16 p 134). Samuti leidis Riigikohus järgnevat: „Kui Vabariigi Valitsus on otsustanud HRS § 9 lõike 2 alusel muuta kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalset korraldust, siis saab kohus vaidluse korral kontrollida, kas Vabariigi Valitsus on HRS § 9 lõike 9 punkti 2 alusel tehtud määruse andmisel õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja õigesti teostanud kaalutlusõigust.“( RKPJVKo 20.12.2016 nr 3-4-1-3-16 p 105) Kui vaidlus Vabariigi Valitsuse määruse üle alluks Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 7 alusel, siis oleks Riigiko- hus seda ilmtingimata ka rõhutanud. Samuti näitab see, et Riigikohus viitas kaalutlusõiguse teos- tamise ja faktiliste asjaolude tuvastamise kontrollimisele, et määrust saab vaidlustada halduskoh- tus. KOHTU PÕHJENDUSED 6. Haldusasi nr 3-17-1435 on jagatud lahendamiseks kohtunik Kristina Maimannile. Kohtunik Kristina Maimanni puhkusel viibimise tõttu ja arvestades kaebuses esitatud esialgse õiguskaitse taotluse kiireloomulisust lahendab käesoleva asja valvekohtunik Tiia Nurm. 7. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 120 lg 1 p 8 kohaselt kontrollib kaebuse saa- nud halduskohus, kas ei esine alust kaebuse tagastamiseks või käiguta jätmiseks. HKMS § 121 lg 1 p 1 kohaselt tagastab kohus kaebuse määrusega selle esitajale, kui vaidluse lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses. 8. Kohus leiab, et kaebus tuleb tagastada HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel halduskohtu pädevuse puudumise tõttu. HKMS § 4 lg 1 kohaselt on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikus suhtes tek- kinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. 9. Kohus leiab, et vaidlustatud määruse näol ei ole tegemist materiaalses mõttes haldusaktiga, vaid määrusega, mille vaidlustamine halduskohtule esitatava kaebusega ei ole võimalik. Kohalikul omavalitsusel on aga õigus PSJVKMS § 7 alusel esitada Riigikohtule taotlus sellise määruse keh- tetuks tunnistamiseks. Kaebaja argumentidega, et tegemist on üldkorraldusega, ei saa nõustuda. Tõsi, varasemas kohtupraktikas (RKHKo nr 3-3-1-31-03) on teatud liiki Vabariigi Valitsuse mää- rustele omistatud materiaalses mõttes haldusakti iseloom, ent määrus, millega Vabariigi Valitsus otsustab haldusterritoriaalse korralduse, ei ole kohtu hinnangul sellise iseloomuga. Eelviidatud Rii- gikohtu lahendis käsitletud Vabariigi Valitsuse määrusega seati teatud avalik-õigusliku iseloomuga kasutuspiirangud konkreetsele maa-alale, sisuliselt oli tegemist ühe konkreetse asja avalikku kasu- tamist reguleeriva eeskirjaga. Haldusterritoriaalse korralduse kehtestamine on oluliselt abstrakt- sema iseloomuga ning vastavaid norme tuleb käsitada üldnormidena. Ka ei mõjuta haldusterrito- riaalne korraldus kitsalt asjassepuutuvaid KOV-e ja selle elanikke, vaid kogu Eesti elanikkonda. Kohus möönab, et määruse ja üldkorralduse eristamine võib sageli olla keeruline, ent siiski tuleb tähele panna, et neil juhtudel, kus formaalselt määrusena kehtestatud õigusakti on materiaalses mõttes üksikaktina (üldkorraldusena) käsitatud, on vastav kohtupraktika olnud kantud vajadusest luua võimalus sellisest konkreetsest aktist tulenevate piirangute ja kohustuste tõhusaks vaidlusta- miseks. Näiteks seonduvalt looduskaitseala kaitse-eeskirjast tulenevate piirangutega peaks juhul, kui kaitse-eeskirja käsitada määrusena, füüsiline isik sellise piirangu õiguspärasus kahtluse alla seadmiseks esmalt käituma seda piirangut rikkuvalt ning seejärel taotlema piirangunormi kohalda- mata jätmist, vaidlustades rikkumisele reaktsioonina antud haldusakti või väärteokaristuse. Sellest seisukohast vaadates on käesoleva juhtum samuti erinev. Nimelt on kohalikul omavalitsusel enda isekorraldusõigust rikkuva üldnormi vaidlustamiseks ette nähtud eriline kohtu poole pöördumise

4

õigus, mis tuleneb PSJVKMS §-st 7. Sellise erilise kaebevõimaluse olemasolu õigustab kohtu hin- nangul käesolevas asjas vaidlustatud määruse käsitamist ka materiaalses mõttes määrusena (üldak- tina). Kaebaja viited kohtupraktikale ei ole asjakohased, kuna üheski lahendis ei ole kohtud selgelt öelnud, et vastav vaidlus kuulub lahendamisele halduskohtus. 10. Kuivõrd kaebuse lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse, ei ole kaebuse rahuldamine võimalik. Halduskohtule esitatud kaebus on seega perspektiivitu ning see välistab esialgse õigus- kaitse kohaldamise. Eeltoodust tulenevalt tuleb esialgse õiguskaitse taotlus jätta rahuldamata.

/allkirjastatud digitaalselt/

Tiia Nurm kohtunik