3-4-1-5-17 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-5-17

Otsuse kuupäev

30. juuni 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Indrek Koolmeister, Saale Laos,

Viive Ligi ja Tambet Tampuu

Kohtuasi

Tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse ja teiste seaduste

muutmise seaduse (RT I, 24.12.2016, 1) § 3 punktide 3–6 ning

punktide 12 ja 14 põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Õiguskantsleri 16. märtsi 2017. a taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta õiguskantsleri 16. märtsi 2017. a taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 19. detsembril 2016 vastu tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse ja teiste

seaduste muutmise seaduse (RT I, 24.12.2016, 1). Sellega muudeti 15. juunil 2015 vastu võetud

sotsiaalmaksuseaduse, tulumaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seadust (RT I,

30.06.2015, 1), milles olid sätestatud alkoholi aktsiisimäärad aastateks 2016–2020.

2. Õiguskantsler tegi 17. veebruaril 2017 Riigikogule ettepaneku viia tulumaksuseaduse,

sotsiaalmaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seadus (RT I, 24.12.2016, 1) osas, milles see

näeb ette õlle, kääritatud joogi ja veini, mille etanoolisisaldus on kuni kuus mahuprotsenti,

kääritatud joogi, mille etanoolisisaldus on üle kuue mahuprotsendi, ja veini, mille

etanoolisisaldus on üle kuue mahuprotsendi, aktsiisimäärade täiendava tõusu 1. juulil 2017 ja

1. veebruaril 2018, põhiseadusega kooskõlla.

3. Riigikogu ei toetanud 16. märtsi 2017. a istungil õiguskantsleri ettepanekut. Selle poolt

hääletas 34, vastu 49 Riigikogu liiget.

4. Õiguskantsler esitas 16. märtsil 2017 Riigikohtule taotluse tunnistada tulumaksuseaduse,

sotsiaalmaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse (RT I, 24.12.2016, 1) § 3 punktid 3–

6 ning punktid 12 ja 14 kehtetuks osas, milles need näevad ette õlle, kääritatud joogi ja veini,

mille etanoolisisaldus on kuni kuus mahuprotsenti, kääritatud joogi, mille etanoolisisaldus on

üle kuue mahuprotsendi, ja veini, mille etanoolisisaldus on üle kuue mahuprotsendi,

aktsiisimäärade täiendava tõusu 1. juulil 2017 ja 1. veebruaril 2018.

ÕIGUSKANTSLERI TAOTLUS

5. Õiguskantsler leiab, et vaidlusalused sätted, mis näevad ette aktsiisimäärade ennaktempos

tõusu, on vastuolus põhiseaduse (PS) §-s 31 tagatud ettevõtlusvabadusega ja §-st 10 tuleneva

õiguspärase ootuse põhimõttega.

6. Kui üldjuhul tuleks Riigikogu järgmisele koosseisule ja ka võimalikule järgmisele

valitsuskoalitsioonile jätta võimalus muuta varasemaid poliitilisi otsuseid, siis 15. juunil 2015

vastu võetud sotsiaalmaksuseaduse, tulumaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seadusega

sidus Riigikogu ennast tähtajalise lubadusega mitte tõsta kehtestatavaid alkoholi

aktsiisimäärasid täiendavalt enne 2019. aastat. 19. detsembril 2016 vastu võetud seadusega

seadusandja taganes nendest lubadustest ja kehtestas varasemaga võrreldes järsema

aktsiisitõusu. Riik võib tähtajalistest lubadustest taganeda üksnes erandlikel asjaoludel, mida

alkoholiaktsiisi tõstmisel 2016. aastal ei esinenud. Ettevõtlusvabaduse ja õiguspärase ootuse

põhimõtte rikkumisest kannavad kahju tootjad, importijad ja müüjad, sealhulgas

piirikaubandusest mõjutatud väikekauplused.

7. PS §-st 10 tulenevad õiguspärase ootuse ja demokraatia põhimõtted on pinevussuhtes. Kui

demokraatia põhimõte volitab Riigikogu õiguskorda pidevalt muutma, siis õiguspärase ootuse

põhimõte nõuab põhiõiguste ja -vabaduste kasutamiseks õiguskorra stabiilsust, kindlust

kehtestatud normide püsimajäämise suhtes. Riik ei tohi käituda sõnamurdlikult ning peab

austama kehtestatud regulatsiooni ja antud lubadusi, vastasel korral rikub riik isikute põhiõigusi

koostoimes õiguspärase ootuse põhimõttega. Sellega piirab õiguspärase ootuse põhimõte

Riigikogule, Vabariigi Valitsusele ja kohalikele omavalitsustele põhiseadusega antud õigust

võtta vastu seadusi ja otsuseid, kujundada poliitikat ning korraldada kohalikku elu. Kohustus

arvestada varem antud lubadustega vähendab võimalust teha muudatusi õigusaktides ja

kujundada poliitikat.

8. 2013. aasta kaevandamistasude otsuses asjas nr 3-4-1-27-13 rõhutas Riigikohus tähtajalisest

õigusregulatsioonist tekkivat isikute tugevat õiguspärast ootust ja andis sellest tekkinud

õiguspärasele ootusele suurema kaalu kui demokraatia põhimõttest tulenevale parlamendi

õigusele ajakohastada maksupoliitikat. See on suurendanud ettevõtjate usku tähtajaliste

lubaduste kehtivusse. Isikul on põhjust uskuda õigusnormide püsimisse, kui nende sõnastus

lubab mõistlikul inimesel eeldada, et normi looja on andnud lubaduse õiguse või kohustuse

suuruse püsimise kohta kindlaks ajaks. Tähtajalist regulatsiooni kehtestades näitab Riigikogu

vabatahtlikult soovi siduda end kindlaks ajaks regulatsiooniga ja piirata enda võimalusi seda

muuta. Riigikogu on aga sagedasti kehtestanud tähtajalise maksuregulatsiooni ning seejärel

seda ennaktempos ebasoodsamaks muutnud. See on tekitanud õiguskorras ebaselguse ja

hägustanud tähtajalise õigusregulatsiooni tähendust.

9. Astmeliselt ja erinevate jõustumistähtaegadega seotud aktsiisimäärade regulatsiooni

kehtestamine ei ole vältimatult vajalik. Regulatsioonil ei pruugi olla määravat mõju ettevõtja

investeeringuotsustele, kuid see mõjutab märkimisväärselt ettevõtja majandustegevust.

Aktsiisimääradest tulenevalt arvestatakse muu hulgas investeeringute tasuvusaega. Isik sai

aktsiisiregulatsiooniga tutvudes aru, et igal aastal kehtivad uued aktsiisimäärad, mis tõusevad

seaduses kirjeldatud viisil astmeliselt kuni 2020. aastani. Ettevõtjatel oli põhjendatud alus

uskuda, et 2015. aastal ametisse asuv koalitsioon seob ennast kehtestatud aktsiisimääradega

kuni ametiaja lõpuni. Ettevõtjatele on koalitsioonivahetus ettenähtamatu, mistõttu nad võisid

uskuda, et enne 2019. aastat, kui toimuvad järgmised Riigikogu korralised valimised,

aktsiisimäärasid ei muudeta.

10. Riigikohtu hinnangul tekitab tugeva õiguspärase ootuse vaid reservatsioonideta kehtestatud

õigusregulatsioon. Riigikogu on viidanud alkoholi-, tubaka-, kütuse- ja elektrienergia seaduse

(ATKEAS) §-le 8512 kui reservatsioonile, mis võtab ettevõtjatelt aluse uskuda 15. juunil 2015

kehtestatud aktsiisimäärade püsivusse. ATKEAS § 8512 pealkiri on „Aktsiisimäära muutmise

analüüs“,

mitte

„Õiguspärase

ootuse

välistus“

või

„Aktsiisimäärade

muutmine“.

ATKEAS § 8512 on ebaselge õigusnorm, kuid selle tekstist tuleneb, et aastatel 2016–2018

võivad ettevõtjad eeldada aktsiisimäärade püsimist. Sätet lugedes ei teki kahtlust, et see oleks

aktsiisimäära püsimise välistus 2016–2018 aasta osas, mistõttu see säte ei ole reservatsioon,

mis nõrgestaks ettevõtjate usalduskaitset nende aktsiisimäärade püsimisse, mille jõustumisajaks

oli määratud 1. jaanuar 2016, 1. jaanuar 2017 ja 1. jaanuar 2018. Kui tähtajaline õigusnorm

annab inimesele selge ajalise õiguse, kuid normilooja soovib endale siiski reserveerida

võimaluse tähtajalist reservatsiooni muuta, siis peab vastav reservatsioon olema äärmiselt selge.

11. ATKEAS § 8512 kohustab eelkõige Vabariigi Valitsust 2018. aasta märtsiks analüüsima

kehtivate aktsiisimäärade mõju tarbijakäitumisele ja laiemalt ühiskonnale. Negatiivsete mõjude

ilmnemisel, olgu ettevõtlusele või rahva tervisele, tuleb valitsusel esitada Riigikogule ettepanek

aktsiisimäärade tõstmiseks või langetamiseks. Vabariigi Valitsuse analüüs ja ettepanekud ei

kohusta Riigikogu seadust muutma. Ettevõtja ei saa normi sõnastusest järeldada, et ainuüksi

analüüsi olemasolust piisab aktsiisimäärade muutmiseks. Kuigi Vabariigi Valitsusel on

hiljemalt 1. märtsiks 2018 kohustus esitada analüüs, võis keskmine mõistlik isik eeldada, et

enne nimetatud kuupäeva ei hakka isegi arutelud aktsiisimäärade võimaliku muutmise üle.

ATKEAS § 8512 kehtestati 15. juuni 2015 seadusega ning selles sisaldub viide, et analüüsida

on vaja muu hulgas 15. juuni 2015 seadusega kehtestatud aktsiisimäärade mõjusid. Selleks, et

analüüsida seaduse mõju, tuleb enne seadust mõnda aega rakendada. Kuna ettevõtjatel ei olnud

põhjust kahelda 2016.–2018. aastal aktsiisimäärade püsimises, ei saa neilt oodata lisaks

ATKEAS §-le 8512 ka seletuskirja ja eelnõu muude menetlusdokumentide lugemist. Kui

õigusnormi tekst ütleb üht ja ettevalmistavad materjalid teist, tuleb lähtuda eelkõige õigusnormi

tekstist. Seletuskiri ega muud ettevalmistavad materjalid ei loo õigust, need ei reguleeri

õigussuhteid, mistõttu nendest tulenevalt ei teki ega lõpe õiguspärane ootus.

12. Õiguspärase ootuse tekkimiseks peab isik olema asunud normile tuginedes oma õigusi

kasutama või tegevust korraldama. Kui seadusandja on valinud normi, mis tekitab kohustusi

küll alles tulevikus, ent mis oma iseloomu tõttu kallutab isikuid juba varem oma tegevust sellest

lähtudes korraldama, siis väärivad tekkinud huvid kaitset. Alkoholiaktsiis on kaudne

tarbimismaks, mille koormust kannab lõpptarbija, kuid see mõjutab oluliselt ka alkoholi

käitlevaid ettevõtjaid, kes arvestavad ja tasuvad aktsiisimaksu (nt alkoholi tootjad ning

importijad) või tegelevad aktsiisikauba jaemüügiga. Aktsiisimäära tõus kasvatab tarbijale

müüdava kauba hinda, tarbija ostab kaupa potentsiaalselt vähem, mistõttu jaemüügi käive

kahaneb ning vähenevad tootmise ja importimise mahud. Lähiriikide aktsiisipoliitika mõjutab

alkoholi piirikaubandust. Ettevõtjate väiksem käive tähendab seadust usaldades tehtud

investeeringute tasuvusaegade pikenemist ning kasumi vähenemist. Kuna alkoholi käitlemine

on seadustega rangelt reguleeritud, eeldab see majandustegevuse planeerimist ja vajalike lubade

hankimist. Seesugusest ettevõtlusspetsiifikast lähtudes on loogiline järeldada, et alkoholi

käitlejad hakkasid 15. juuni 2015 seaduses lähiaastateks kehtestatud aktsiisimäärade graafikut

usaldades juba aastatel 2015–2016 oma tegevust sellest lähtudes planeerima ja korraldama.

Käitlejad võisid oma tegevust ka laiendada teadmises, et aktsiisid on kindlad, mistõttu

piirikaubanduses, mille mõju Eesti alkoholiturule on oluline, ei toimu negatiivseid muutusi.

13. Ettevõtlusvabadust riivab iga olukord, kus avalik võim muudab ettevõtlusega tegelemise

tingimusi ebasoodsamaks seni kehtestatud õigusliku raamistikuga võrreldes. Lahja alkoholiga

äri tegevate ettevõtjate õiguste riive oli äärmiselt intensiivne, sest aktsiisimäärasid tõsteti väga

suures ulatuses. Õlle puhul tõuseb aktsiisimäär 70% ja muu lahja alkoholi puhul 45% võrra juba

kuue kuu möödumisel seaduse vastuvõtmisest. 1. veebruaril 2018 tõuseb aktsiisimäär nende

toodete puhul veel ca 18%, võrreldes eelmise aasta määraga. Õiguskantsleri poole

põhiseaduslikkuse järelevalve algatamise palvega pöördunud avaldaja arvutuste järgi on

keskmine hinnatõus õllel 46% (seletuskirjas 28%) ja siidril 28% (seletuskirjas 20%). Veiniäris

tegutsevate ettevõtjate õiguste riive on väiksem, sest üle kuue mahuprotsendise veini

aktsiisimäärasid tõstetakse alates 1. veebruarist 2018 20%.

14. Aktsiisimäärade tõstmisel ei toodud välja seda õigustavaid mõjuvaid põhjusi. Rahva tervise

kaitse ei õigusta lahja alkoholi ja veini aktsiisimäärade tõusu aastatel 2017 ja 2018. Statistilised

andmed ja neile tuginev analüüs ei tõesta, et 15. juunil 2015 jõustatud aktsiisimäärad oleksid

olnud ekslikud. Statistika kohaselt on alkoholitarbimine, sealhulgas alkohoolsete jookide

legaalne ostmine viimastel aastatel Eestis vähenenud. Kuigi alkoholitarbimisega seotud

tervisekahjude ja surmade statistilised näitajad pole positiivses suunas muutunud, peab see

olema tingitud muust, mitte aga väärast aktsiisipoliitikast.

15. Puudub tõestus väitele, et maksuvaba tulu suurenemisest tulenev sissetulekute kasv leiaks

automaatse väljundi suurenenud õlle- või veinitarbimises. Tulumaksuvaba miinimum tõuseb

alles 2018. aastal, lahja alkoholi hüppeline maksutõus on kavandatud juba 2017. aasta suvesse.

Tulumaksuvaba miinimumi tõus pole nii suur, et see õigustaks aastatel 2017–2018 lahja

alkoholi aktsiisimäärade tõusu nii suurel määral (nt õlle puhul 88%). Alkoholipoliitika roheline

raamat ei soovita alkoholi aktsiisimäärade tõusu üle 5% aastas. Aktsiisitõusu tõttu võib lahja

alkoholi ja veini müük Eestis küll kahaneda, kuid tegelik alkoholitarbimine ei pruugi väheneda.

Piirikaubanduse mõju tõttu võib alkoholi sissevedu suureneda.

16. 2016. aasta hilissügisel moodustatud uus valitsuskoalitsioon muutis poliitilisi prioriteete

ning vajas selleks eelarvevahendeid, mille ühe allikana nähti laekumisi lahja alkoholi ja veini

aktsiisimääradest. Riigikohus on leidnud, et fiskaaltulu saamist ja maksumuudatusi tuleb

vältida viisil, mis nõuab isikutele antud lühiajaliste tähtajaliste lubaduste ilma erakorraliste

põhjusteta murdmist. Riigikogul on erinevaid võimalusi maksutulude suurendamiseks, uute

plaanide kavandamiseks ja ajatamiseks. Aktsiisitulu märgatavat tõusu pole võimalik

garanteerida, kuivõrd see sõltub naaberriikide aktsiisipoliitikast ja tarbijate ostuharjumuste

muutusest. Seega võib aktsiisimäärade ennaktempos tõus rikkuda oluliselt põhiõigusi ja

nõrgestada õigusriiki, kuid vajalikku finantstulu siiski mitte tuua. Seadusandja ei ole ära

näidanud erakorralisi asjaolusid, mis õigustanuks aktsiisitõuse, ega ka viidanud, et muul viisil

ei ole tal poliitiliste prioriteetide rakendamiseks võimalik aastatel 2017 ja 2018 tulu saada.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

17. Tuginedes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 10 lõikele 2

küsis

Riigikohtu

põhiseaduslikkuse

järelevalve

kolleegium

vaidlusaluste

sätete

põhiseaduspärasuse kohta arvamust Riigikogult, justiitsministrilt ja rahandusministrilt.

Riigikohtule esitas oma arvamuse ka Õlletootjate Liit.

Riigikogu

18. Riigikogu põhiseaduskomisjoni enamus on seisukohal, et vaidlusalused sätted on

põhiseadusega kooskõlas.

19. Aktsiis on maks, mille põhitunnuseks on riigi tegevuseks vajalike tulude saamine, kuid

sellel võib olla ka regulatiivseid eesmärke. Alkoholi aktsiisimäärade muutmise eesmärki

põhjendati tulumaksuseaduse ja sotsiaalmaksuseaduse muutmise seaduse eelnõu 302 SE teise

lugemise juurde koostatud muudatusettepanekute loetelus 14. muudatusettepaneku juurde

lisatud selgitustes. Aktsiisi tõstmisega sooviti saada riigile lisatulusid ja vältida alkoholi

ületarbimisest tingitud kahjusid rahva tervisele. Seni soodsamalt maksustatud alkoholi

aktsiisimäära tõstmise eesmärgiks on mõjutada alkoholi tarbimist ning aktsiisitõusu tulemusena

väheneb kange ja lahja alkoholi aktsiisimäära erinevus. Varasemate maksumääradega jätkamise

korral toimuks 2018. aasta algusest kavandatud tulumaksuvaba miinimumi tõusu tingimustes

õlle suhteline odavnemine netopalga suhtes ja suureneks lahja alkoholi kättesaadavus.

20. Alkoholi majanduslik kättesaadavus on üks olulisem faktor kogutarbimise mõjutajana.

Hinnatõus mõjutab suhteliselt enam just noori ja liigtarbijaid, kes on tervisekahju ennetamisel

prioriteetsed sihtgrupid. Seetõttu soovitab Maailma Tervishoiuorganisatsioon jälgida

alkohoolsete jookide maksustamisel, et need ei muutuks üldist ostujõudu arvestades inimestele

kättesaadavamaks. Alkoholi tarbimise vähendamiseks peab aktsiisitõus olema kiirem kui

palgakasv. Senised aktsiisitõusud on aidanud kaasa tervise ja elukvaliteedi paranemisele, kuid

need aktsiisitõusud mõjutasid eelkõige kange alkoholi hinda, vähendades selle tarbimist. Lahja

alkoholi tarbimises ei ole samaväärset langust toimunud. Aktsiisimäärade tõstmine juba

2017. aasta 1. juulist on vajalik selleks, et aktsiisimäärade suurendamise mõju avalduks juba

2018. aasta algusest, mil suureneb isikute tulumaksuvaba miinimum. Nimelt on ettevõtjatel

võimalik kõrgema aktsiisimäära mõju mõneks ajaks edasi lükata, suurendades oma laovarusid

käibesse lubatud väiksema aktsiisimääraga maksustatud kauba näol ja müüa need varud

aktsiisimäära tõusule järgnevatel kuudel.

21. Vaidlusalune regulatsioon võimaldab seatud eesmärke saavutada. Aktsiisimäära tõstmine

loob eeldused, et juhul, kui tarbijate käitumine oluliselt ei muutu, tarbitakse varasemaga

võrreldes kokku ligilähedaselt sarnases koguses kõrgema aktsiisiga maksustatud alkoholi ning

riigi maksutulud võivad selle arvel suureneda. Osa tarbijaid võib hoiduda aktsiisimäärade tõusu

tõttu kallineva alkoholi tarbimise suurendamisest ja osa tarbijaid võib tarbida alkoholi ka

varasemast vähem. Keeruline on leida abinõu, mis võimaldaks saavutada eelnimetatud

eesmärke samal ajal ja mõjutaks isikuid vähem koormaval viisil. Aktsiiside tõstmisega ei piirata

tootja õigusi aktsiisiga maksustatud kaupu toota, müüjate õigust neid kaupu müüa ega tarbija

õigusi kaupu osta ja tarbida. Tarbimist mõjutatakse vaid toote hinna tõstmise kaudu. Abinõu

mõju sõltub eelkõige nõudlusest ja pakkumisest tarbimisse lubatud aktsiisiga maksustatud

kaupade järele.

22. Rakendatavad meetmed on elanikkonna sotsiaalse heaolu parandamiseks olulised ja

piirangu võimalikud negatiivsed mõjud ettevõtlustele on seejuures mõõdukad. Vaidlusalune

regulatsioon võib mõjutada ebasoodsalt maksumaksja (eelkõige aktsiisikaupa tootev või

importiv ettevõtja) võimet turustada aktsiisiga maksustatud kaupu. Kui palju väheneb

ettevõtjate tulu kõrgema aktsiisimääraga maksustatud lahja alkoholi müügi tõttu, pole praegu

võimalik üheselt ette näha.

23. Riigi

peamised

sissetulekuallikad

moodustuvad

kogutud

maksudest

ja

sotsiaalkindlustusmaksetest ning vähemal määral ka saadud toetustest ja riigilõivudest. Seetõttu

tulevad valitsuse poliitika muutuste jätkusuutlikuks rahastamiseks vajalike lisatulude saamise

allikana kõne alla eelkõige maksud. Kuna järgmised Riigikogu valimised toimuvad juba

2019. aasta märtsis, oli uue valitsuskoalitsiooni poliitika rahastamiseks sobivate katteallikate

leidmisel otstarbekas muuta esmajoones nende maksude määrasid, mille muutmine on

valitsuskoalitsiooni kavandatavate poliitikatega kõige enam kooskõlas ja võimaldab neid

poliitikaid kõige tõhusamalt ellu viia.

24. Vaidlusaluste sätetega muudetakse 2015. aasta 15. juunil Riigikogus vastu võetud

sotsiaalmaksuseaduse, tulumaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse sätteid, mis ei ole

veel jõustunud. Seega ei ole kohustatud isikud asunud oma õigusi realiseerima ning neil ei ole

õiguspärast ootust regulatsiooni püsivusse tekkinud. ATKEAS § 8512 eesmärgiks on väljendada

võimalust, et sotsiaalmaksuseaduse, tulumaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seadusega

vastu võetud aktsiisimäärad võivad enne nende jõustumist veel muutuda. Sätte sellist eesmärki

on selgitatud ka sotsiaalmaksuseaduse, tulumaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse

eelnõu 41 SE teiseks lugemiseks Vabariigi Valitsuse esitatud muudatusettepanekute loetelus

(mis täidab praegusel juhul seletuskirja ülesannet) muudatusettepaneku nr 139 juurde lisatud

selgituses. Seadusandjal oli soov jätta endale võimalus ka tähtajalisi maksumäärasid vajaduse

korral muuta.

25. Rahva valitud esindusorganil on demokraatia põhimõttest tulenevalt õigus kehtestada oma

tahet ja muuta oma varasemaid otsuseid. Riigielu küsimuste otsustamiseks on vaja rahalisi

vahendeid ning ka õigust neid vahendeid hankida. Ilma ulatusliku otsustusvabaduseta nendes

küsimustes muutuks Riigikogu valimiste kaudu teostuv legitimatsioonisüsteem mõttetuks.

Valitseval enamusel ei ole aga õigust oma poliitikat põlistada ja panna maksud hilisema

muutmise võimaluseta ühe või mitme Riigikogu koosseisu jaoks ette paika. Valitsuskoalitsiooni

muutumise järel peab uuel parlamentaarsel enamusel olema võimalik Riigikogu varasemaid

otsustusi mõistlikult muuta. Välistatud peaks olema olukorra tekkimine, kus varasema poliitika

muutmise ainsaks tõhusaks võimaluseks on riigieelarve viimine suurde defitsiiti. Selline

pikaajaline poliitika võib kahjustada riigi stabiilset toimimist.

26. Maksuredelite kehtestamine ja muutmine on olnud läbi aastate kestev praktika. Kui

aktsiisimäärade muudatuste jõustumisajad on sätestatud seaduses, on Vabariigi Valitsusel muu

hulgas võimalik usaldusväärselt prognoosida ja Euroopa Komisjonile põhjendada, et

kehtestatud maksumäärade tõttu on Eestil võimalik täita Euroopa Liidu ees võetud kohustusi.

Alkoholi aktsiisimäära tõstmisel arvestati sellega, et ettevõtjatele jääks piisavalt aega

muutustega kohanemiseks.

Justiitsminister

27. Justiitsminister on seisukohal, et vaidlusalused sätted on põhiseadusega kooskõlas.

28. PS § 65 ja § 115 järgi on Riigikogul õigus ja kohustus otsustada riigi tulude ning kulude üle

ja kajastada neid iga-aastases riigieelarves. Riigikogu peab tagama, et riigil oleks piisavalt raha

inimeste põhiõiguste ja -vabaduste kaitseks. Riigikogu finantspädevus on riigi juhtimise

äärmiselt oluline instrument ning sellega üks peamisi parlamendi õigusi ja ülesandeid.

Demokraatia põhimõte annab Riigikogu järgmisele koosseisule ja ka järgmisele valitsusliidule

võimaluse varasemaid poliitilisi otsuseid muuta.

29. Eesti Keskerakonna, Sotsiaaldemokraatliku Erakonna ning Isamaa ja Res Publica Liidu

valitsusliidu aluspõhimõtted 2016–2019 näevad ette majanduspoliitika, riiklike investeeringute

ja maksunduse valdkonnas ühe tegevusena alkoholi ja suhkru liigtarbimise vähendamiseks tõsta

õlle, kääritatud jookide ja veini aktsiisi ning maksustada kõrge suhkrusisaldusega joogid.

Samuti seati eesmärgiks vähendada alkoholitarbimisest tulenevaid tervisekahjusid ning

kehtestada seadusega täiendavad alkoholi reklaami- ja müügipiirangud. Alkoholipoliitika

karmistamine on olnud juba aastaid valitsuse üheks eesmärgiks, mida näitab ka 2014. aastal

Sotsiaalministeeriumis valminud alkoholipoliitika roheline raamat, mille koostamisse olid

kaasatud ka erineva huvigrupid (Eesti Toiduliit, Eesti Õlleliit, Eesti Alkoholitootjate ja

Maaletoojate Liit jt). Ettevõtjad on olnud teadlikud sellest, et valitsusel on eesmärgiks

alkoholipoliitikat karmistada.

30. 14. detsembril 2016 esitas tervise- ja tööminister peaministri ülesannetes Riigikogu

juhatusele alkoholiaktsiisi määra muutmise analüüsi, millest tulenes vajadus täiendavalt muuta

lahja alkoholi aktsiisi maksustamist. Analüüs tugines ATKEAS §-le 8512, millest tulenevalt

võib valitsus esitada hiljemalt 1. märtsiks 2018 Riigikogule analüüsi aktsiisimäärade

muutmiseks. Perioodi, mille jooksul tuleks eelmise aktsiisimääraga tehtud muudatusi hinnata,

ei ole seadusandja ette näinud. Aktsiisimäärade muutmisel oli ette nähtud piisav aeg (MKS §-

s 41 sätestatud vähemalt kuus kuud), mille jooksul normiadressaadid said uute normidega

tutvuda ja oma tegevust kujundada. Ka varem on seaduses ettenähtud aktsiisimäärasid hiljem

muudetud. Kõigile eeltoodud asjaoludele tuginedes pidid muudatused alkoholiaktsiisimäärades

olema ettevõtjatele piisavalt ettenähtavad.

31. Ettevõtlusvabaduse riive eesmärgiks on kaitsta rahva tervist. Kui alkoholiaktsiisid on

kõrgemad, on toote lõpphind kõrgem, mis võib vähendada isikute arvu, kes alkoholi ostavad,

või vähendada ostetava alkoholi kogust. Alkoholi tarbimise mõju rahva tervisele on püütud

mõjutada ka muude vahenditega, näiteks kehtestades piiranguid alkoholi reklaamile ja müügile.

Alkoholiaktsiisi tõstmist võib pidada siiski kõige tõhusamaks vahendiks. Alkohol ei peaks

muutuma võrreldes sissetulekutega odavamaks ning pikemas perspektiivis peaks alkohol

kallinema. Hinnatõus mõjutab suhteliselt enam noori ja liigtarbijaid, kes on tervisekahju

ennetamisel prioriteetsed sihtgrupid. Ka Maailma Terviseorganisatsioon ja rahvusvahelised

eksperdid soovitavad jälgida alkohoolsete jookide maksustamisel, et need ei muutuks üldist

ostujõudu arvestades inimestele kättesaadavamaks.

Rahandusminister

32. Rahandusminister leiab, et vaidlusalused sätted ei ole põhiseadusega vastuolus.

33. Aktsiis on kaudne ühetasandiline maks, millega maksustatakse tarbimist. Maksu kogujad ja

maksjad on ettevõtjad, kes toodavad või impordivad aktsiisiga maksustatavat kaupa,

maksukoormust kannab aga lõpptarbija, kes kasutab aktsiisikaupa ettevõtlusväliselt. Aktsiisil

on lisaks fiskaalsele eesmärgile tarbimist piirav ja turgu reguleeriv toime, mida võib pidada

isegi fiskaalsest funktsioonist olulisemaks. Aktsiisi kehtestamine ja aktsiisi määrade tõstmine

riivab ettevõtlusvabadust, kuna muudab ettevõtlusega tegelemise tingimusi ebasoodsamaks.

Vaidlusalustest sätetest tulenev ettevõtlusvabaduse riive on aga põhiseadusega kooskõlas, sest

riivel on legitiimne eesmärk ning meede on sobiv, vajalik ja mõõdukas.

34. Peaminister esitas 14. detsembri 2016. a kirjaga Riigikogule alkoholi aktsiisimäära

muutmise analüüsi ja ettepanekud vastavalt ATKEAS §-le 8512. Aktsiisimäärade tõstmine oli

vajalik, sest senine alkoholipoliitika ei ole lahja alkoholi osas täitnud eesmärki tarbimist

vähendada ning uue valitsuskoalitsiooni algatatud muudatused tulumaksusüsteemis

vähendavad seniste aktsiisimäärade alkoholi tarbimist pärssivat mõju veelgi.

35. Senine alkoholipoliitika on toonud kaasa vaid muutuse alkoholitarbimise struktuuris –

alkoholi tarbimine on küll vähenenud, kuid see on saavutatud kange alkoholi arvelt, tarbitud

alkoholi hulgas on lahja alkoholi osakaal aga suurenenud. 2015. aastal jõustunud aktsiisitõus

tõi kaasa õllepudeli hinna tõusu vaid kahe sendi võrra. Odavaima õlle hind ei ole hoolimata

aktsiisitõusust kasvanud isegi nominaalselt. Palga ja ostujõu tõusu arvestades on õlu tarbijale

suhteliselt odavamaks läinud – 2015. aastal sai kuupalga eest osta kümnendiku võrra rohkem

õlut kui 2012. aastal. 2016. aastal suurenesid inimeste sissetulekud tulenevalt nominaalpalga

kasvust 7,4% ning 2017. aastaks on prognoositud palgakasvu 5,9%, järgneval neljal aastal aga

üle 5% aastas. Nominaalpalga kasvades tõuseb inimeste ostujõud, mistõttu suureneks ilma

aktsiisitõusuta õlle osas ostujõud 2018. aastal 446 liitrini keskmise netosissetuleku eest, see

tähendab umbes 8% kõrgemaks kui praegu. 2018. aastal jõustub uue valitsuskoalitsiooni

tulumaksureformi, mis suurendab madalama sissetulekuga inimeste sissetulekuid, lisanduvad

ka mitmed sektorispetsiifilised palgatõusud ja peretoetused.

36. Muudatusettepanekute loetelus eelnõu 302 SE II juurde märgiti, et muudatuste eesmärk on

vähendada kange ja lahja alkoholi aktsiisimäärade erinevusi, suurendada maksutulusid ja piirata

alkoholi tarbimist läbi alkoholi liigist sõltuva soodsama aktsiisimäära tõstmise. Tervise

seisukohalt ei ole õigustatud ühe alkohoolse joogi liigi eelistamine teisele. Lahjasid

alkohoolseid jooke seostatakse enam noorte alkoholitarbimisega ja uute tarbijagruppide

tekkimisega. Eesti Konjunktuuriinstituudi andmetel moodustas lahja alkoholi tarbimine

ligikaudu 65% kogu alkoholi tarbimisest 2015. aastal. Lahja alkoholi tarbimist ei mõjuta kahe-

kolme sendine hinnakasv, ostujõu suurenemise tingimustes peab hinnakasv olema suurem.

Riigil on mitmeid võimalusi alkoholipoliitika elluviimiseks, kuid analüüs näitab, et kõige

mõjusamad vahendid selleks on alkoholi rahalise ja füüsilise kättesaadavuse piiramine,

reklaami piiramine ja ravi pakkumine. Eestis on seni kõige otsesemat mõju avaldanud alkoholi

kallinemine sissetulekutega võrreldes.

37. Vaidlusalused sätted ei riiva ettevõtjate õiguspärast ootust. ATKEAS §-s 8512 on

seadusandja kehtestanud reservatsiooni, mille kohaselt on võimalik muuta aktsiisimäärasid ja

millega mõistlik ning hoolas inimene peaks arvestama. Säte on sõnastatud piisavalt selgelt, et

selle tähendust võiks mõista oma majandus- ja kutsealal tegutsev ettevõtja, kellelt võib eeldada

keskmisest suuremat võimekust seadusest arusaamisel. Vajaduse korral oli võimalik tutvuda

sätte koostamise aluseks olnud dokumentidega. ATKEAS § 8512 ei andnud ettevõtjatele

kindlust, et aastatel 2016–2018 aktsiisimäärad püsivad. ATKEAS § 8512 paneb Vabariigi

Valitsusele ülesande esitada analüüs hiljemalt 2018. aasta 1. märtsil, seega ükskõik millal enne

seda kuupäeva.

38. Aktsiisi- ja muude maksumuudatuste pikemaajaliselt ette kehtestamine on seotud Euroopa

Liidu aluslepingutest, stabiilsuse ja kasvu paktist ning majandus- ja rahaliidu stabiilsuse,

koordineerimise ja juhtimise lepingust (fiskaallepe) tulenevate kohustuste täitmisega. Igal

liikmesriigil peab olema keskpika perioodi eelarve-eesmärk, millega tagatakse nominaalse

defitsiidi piirangu täitmine ja riigi rahanduse pikaajaline jätkusuutlikkus, samuti peab euroala

riigil olema stabiilsusprogramm, milles on ära näidatud tee eelarve-eesmärgi suunas

liikumiseks. Riigil on kohustus hoida valitsussektori struktuurne eelarvepositsioon tasakaalus.

Nende kohustuste täitmiseks on riigieelarve seaduse 2. peatükis sätestatud eelarvereeglid ning

sama seaduse §-d 21–25 kohustavad täitevvõimu koostama nelja aasta kohta riigi

eelarvestrateegia ja stabiilsusprogramm. Kuna maksud on oluline osa riigieelarve tuludest,

tuleb neid arvestada keskpika perioodi eelarve-eesmärgi kujundamisel ja selle suunas

liikumiseks kavandatavate meetmete valimisel.

39. Astmeline jõustumine on normitehniline lahendus, mida soovitab Riigikogu Kantselei,

Justiitsministeeriumi ja Riigikantselei koostatud „Normitehnika käsiraamat“ kasutada

olukorras, kus sätte muutmisel on ära otsustatud ka selle sätte järgmised muudatused. Tulevikus

jõustuva redaktsiooni kehtestamisega ei ole Riigikogu andnud lubadust, et ei muuda seadust

kuni sätte järgmise redaktsiooni jõustumiseni ja sätted püsivad kuni järgmise muudatuse

jõustumiseni muutumatuna. Pelgalt tulevikus jõustuva muudatuse kehtestamisega ei ole

Riigikogu loobunud õigusest muuta õigusnormi näiteks aja osas, mis jääb kahe astmeliselt vastu

võetud muudatuse vahele. Parlament on demokraatia põhimõtet järgides otsustanud muuta

tulevikus jõustuvaid seadusemuudatusi, mitte tähtajaliselt kehtivaid lubadusi. Seejuures on

järgitud ettevõtjate enda algatusel maksukorralduse seadusesse lisatud nn kuue kuu reeglit

(maksukorralduse seaduse (MKS) § 41), mistõttu ei saanud muudatus olla ettevõtjaile ootamatu.

40. Riigikohtu 2013. aasta otsus asjas nr 3-4-1-27-13 puudutas maavarade kaevandamist, mis

on väga investeerimismahukas ettevõtlusvaldkond ja ettevõtjad planeerivad oma tegevust, sh

kulusid pikalt ette. Lisaks sellele suurendati tasumäärasid ajal, mil kehtisid varasemate määrade

kehtivusajaks antud pikaajalised tähtajalised kaevandamis- ja vee erikasutusload. Seetõttu oli

põhjendatud, et ettevõtjatel tekkis varasemate tasumäärade kehtima jäämise suhtes tugev

usalduskaitse. Alkoholitootjate ja -müüjate ning alkoholiaktsiisi subjektiks olevate ettevõtjate

valdkond

ei

ole

investeerimismahukuselt

võrreldav

kaevandamisvaldkonnaga.

Alkoholisektoris ei ole müügiga tegelemiseks vajalik loa olemasolu, vaid tuleb esitada

majandustegevuse registrisse majandustegevusteade ja teatud juhtudel teavitada Veterinaar- ja

Toiduametit. Aktsiisilao tegevusloa kehtivuse aluseks on teatud tingimuste täitmine ja tagatise

kehtivus, luba antakse tähtajatult, ja selle võib kehtetuks tunnistada vaid teatud juhtudel.

Aktsiisilao tegevusloa omaja puhul on investeerimine loomulik äririsk ning tehtud

investeeringud ei tekita õiguspärast ootust seniste aktsiisimäärade kehtima jäämise suhtes.

Kaevandamistasude tõstmist ei oleks ettevõtjad saanud katta hinnatõusuga, sest see oleks

eeldanud kehtivate lepingute muutmist. Kaevandamistasude piirmäärad sisaldusid seaduses, ent

olid täpsemalt reguleeritud määrusega, milles puudus reservatsioon, mis oleks lubanud

tasumäärasid ennetähtaegselt muuta.

41. Vaidlusaluste sätetega tehtud muudatusi aktsiisimäärades võib protsentuaalselt pidada

kõrgeks, kuid rahaliselt on aktsiisitõus üsna väike. Näiteks õlle aktsiisimäär tõuseb 9,13 eurolt

18,26 eurole 2018. aasta veebruarist, seega on aktsiisitõus 100%. Selle tulemusena kasvab

0,5 liitrise pudeli õlle (etanoolisisaldusega 0,5 mahuprotsenti hektoliitri kohta) hind 1 eurolt

1,27 eurole. Hinnatõus tarbijale võib olla suurem, kuna suureneda võib kaubandusettevõtjatele

makstav tasu, kuid ettevõtjate omavahelisi kokkuleppeid ja nendest tulenevat mõju alkoholi

müügihinnale ei saa pidada otseselt aktsiisitõusu mõjuks.

42. Aktsiisimäärade tõus ei saanud tulla ettevõtjatele ootamatult. Ühiskondlik arutelu

aktsiisimäärade ühtlustamise üle on toimunud juba 2013. aastast alates. Samuti on eesmärk

piirata alkoholi tarbimist olnud sõnastatud alkoholipoliitika rohelises raamatus. Alkoholi

aktsiisimäärade muutumise trend on olnud eranditult tõusu suunas. Kõik tulevikus jõustuma

kavandatud uued aktsiisimäärad on senistest kõrgemad. Kuna riigil on olnud soov vähendada

Eestis alkoholi müüki ja tarbimist, on alkoholiettevõtjate tegevuse laiendamine alkoholi müügi

suurendamiseks olnud nende teadlik äririsk. Alkoholi müük ei saa kunagi olla

majandustegevuse valdkond, kus riik julgustaks investeerima või müügimahtusid suurendama.

Õlletootjate Liit

43. Õlletootjate Liit leidis, et vaidlusalused sätted on põhiseadusega vastuolus ning nõustus

õiguskantsleri taotluses esitatud seisukohtadega.

44. Õlletootjate Liit oli seisukohal, et ATKEAS § 8512 kohaldamise eeldused ei olnud

19. detsembri 2016. aasta seaduse vastuvõtmisel täidetud. Alkoholi aktsiisi võib ennaktempos

tõsta vaid juhul, kui on piisavalt statistikat aktsiisimäärade rakendumise tagajärgede kohta ning

analüüs kinnitab ootustele mittevastavat negatiivset mõju rahva tervisele, tarbimisele,

ettevõtlusele või aktsiisi laekumisele. Kui Vabariigi Valitsus teatas 1. detsembril 2016

kavatsusest tõsta lahja alkoholi aktsiisi ennaktempos, puudus statistika 15. juunil 2015 vastu

võetud ja 1. veebruaril 2016 rakendunud aktsiisimäärade tagajärgede ja mõju kohta. Seda ei

sisaldanud ka 14. detsembril 2016 Vabariigi Valitsuse poolt Riigikogule esitatud analüüs.

Vabariigi Valitsuse analüüsist ei ilmne ka, et rahva tervise seisund oleks negatiivselt muutunud

15. juuni 2015. aastal vastu võetud aktsiisitõusude tulemusel. 1. veebruaril 2016 jõustunud

15%-lise aktsiisitõusu tulemusel on alkoholi tarbimine oluliselt langenud, samuti on see

avaldanud negatiivset mõju ettevõtlusele maapiirkondades ja alkoholiettevõtjatele käibe ja

sellest tuleneva kasumi vähenemise näol. Aktsiisi laekumine vähenes 1. veebruaril 2016

jõustunud aktsiisimäärade mõjul hoogustunud piirikaubanduse tõttu 14 miljoni euro võrra.

Need põhjused õigustavad pigem aktsiisimäärade langetamist, mitte aga selle tõstmist.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

45. Tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse

(RT I, 24.12.2016, 1) § 3 „Sotsiaalmaksuseaduse, tulumaksuseaduse ja teiste seaduste

muutmise seaduse muutmine“ punktid 3–6, 12 ja 14:

„Sotsiaalmaksuseaduse, tulumaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduses (RT I,

30.06.2015, 1) tehakse järgmised muudatused:

[---]

3) paragrahvi 3 täiendatakse punktiga 31 järgmises sõnastuses:

„31) paragrahvi 46 lõike 1 esimene lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Õlle aktsiisimäär on 15,52 eurot õlle etanoolisisalduse ühe mahuprotsendi kohta

hektoliitris.”;”;

4) paragrahvi 3 punktid 4–6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„4) paragrahvi 46 lõike 1 esimene lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Õlle aktsiisimäär on 18,26 eurot õlle etanoolisisalduse ühe mahuprotsendi kohta

hektoliitris.”;

5) paragrahvi 46 lõike 1 esimene lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Õlle aktsiisimäär on 20,09 eurot õlle etanoolisisalduse ühe mahuprotsendi kohta

hektoliitris.”;

6) paragrahvi 46 lõike 1 esimene lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Õlle aktsiisimäär on 22,09 eurot õlle etanoolisisalduse ühe mahuprotsendi kohta

hektoliitris.”;”;

5) paragrahvi 3 täiendatakse punktiga 81 järgmises sõnastuses:

„81) paragrahvi 46 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Kääritatud joogi ja veini, mille etanoolisisaldus on kuni kuus (kaasa arvatud)

mahuprotsenti, aktsiisimäär on 77,44 eurot kääritatud joogi või veini hektoliitri kohta.”;”;

6) paragrahvi 3 punktid 9–11 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„9) paragrahvi 46 lõiked 2–6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Kääritatud joogi ja veini, mille etanoolisisaldus on kuni kuus (kaasa arvatud)

mahuprotsenti, aktsiisimäär on 91,30 eurot kääritatud joogi või veini hektoliitri kohta.

(3) Kääritatud joogi, mille etanoolisisaldus on üle kuue mahuprotsendi, aktsiisimäär on

147,82 eurot kääritatud joogi hektoliitri kohta.

(4) Veini, mille etanoolisisaldus on üle kuue mahuprotsendi, aktsiisimäär on 147,82 eurot

veini hektoliitri kohta.

(5) Vahetoote aktsiisimäär on 289,33 eurot vahetoote hektoliitri kohta.

(6) Muu alkoholi aktsiisimäär on 26,28 eurot muu alkoholi etanoolisisalduse ühe

mahuprotsendi kohta hektoliitris.”;

10) paragrahvi 46 lõiked 2–6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Kääritatud joogi ja veini, mille etanoolisisaldus on kuni kuus (kaasa arvatud)

mahuprotsenti, aktsiisimäär on 100,41 eurot kääritatud joogi või veini hektoliitri kohta.

(3) Kääritatud joogi, mille etanoolisisaldus on üle kuue mahuprotsendi, aktsiisimäär on

177,38 eurot kääritatud joogi hektoliitri kohta.

(4) Veini, mille etanoolisisaldus on üle kuue mahuprotsendi, aktsiisimäär on 177,38 eurot

veini hektoliitri kohta.

(5) Vahetoote aktsiisimäär on 318,26 eurot vahetoote hektoliitri kohta.

(6) Muu alkoholi aktsiisimäär on 28,91 eurot muu alkoholi etanoolisisalduse ühe

mahuprotsendi kohta hektoliitris.”;

11) paragrahvi 46 lõiked 2–6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Kääritatud joogi ja veini, mille etanoolisisaldus on kuni kuus (kaasa arvatud)

mahuprotsenti, aktsiisimäär on 110,45 eurot kääritatud joogi või veini hektoliitri kohta.

(3) Kääritatud joogi, mille etanoolisisaldus on üle kuue mahuprotsendi, aktsiisimäär on

212,86 eurot kääritatud joogi hektoliitri kohta.

(4) Veini, mille etanoolisisaldus on üle kuue mahuprotsendi, aktsiisimäär on 212,86 eurot

veini hektoliitri kohta.

(5) Vahetoote aktsiisimäär on 350,09 eurot vahetoote hektoliitri kohta.

(6) Muu alkoholi aktsiisimäär on 31,80 eurot muu alkoholi etanoolisisalduse ühe

mahuprotsendi kohta hektoliitris.”;”;

[---]

12) paragrahvi 9 täiendatakse lõigetega 41 ja 42 järgmises sõnastuses:

„(41) Käesoleva seaduse § 3 punktid 3, 8, 29, 32, 36 ja 39 jõustuvad 2017. aasta 1. veebruaril.

(42) Käesoleva seaduse § 3 punktid 31 ja 81 jõustuvad 2017. aasta 1. juulil.”;

[---]

14) paragrahvi 9 täiendatakse lõikega 51 järgmises sõnastuses:

„(51) Käesoleva seaduse § 3 punktid 4 ja 9 jõustuvad 2018. aasta 1. veebruaril.”.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

46. Õiguskantsler on vaidlustanud 19. detsembril 2016 vastu võetud tulumaksuseaduse,

sotsiaalmaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse sätted, millega tõstetakse

2015. aastal viieks eelseisvaks aastaks ette nähtud alkoholi aktsiisimäärasid. Õiguskantsleri

hinnangul rikuvad sätted osas, millega tõstetakse aastateks 2017 ja 2018 õllele, kääritatud

joogile ja veinile kehtestatud aktsiisimäärasid, nimetatud alkoholi käitlemisega tegelevate

ettevõtjate ettevõtlusvabadust koos õiguspärase ootuse põhimõttega.

47. Kolleegium käsitleb kõigepealt aktsiisitõusuga kaasnevat ettevõtlusvabaduse riivet ja selle

eesmärke (I), seejärel õiguspärase ootuse põhimõtet üldiselt (II) ning hindab, kas vaidlusalused

sätted on põhiseadusega kooskõlas (III).

I

48. Aktsiisiga maksustatakse aktsiisikaupade – alkohol, tubakatooted, kütus ja elektrienergia –

tarbimist. Aktsiisi on kohustatud maksma isik, kes lubab aktsiisikauba Eestis tarbimisse või

toimetab aktsiisikauba Eestisse (vt maksukohustuse tekkimise kohta ATKEAS § 24,

aktsiisimaksja kohta ATKEAS § 22). Maksukoormust kannab aga lõppkokkuvõttes

aktsiisikauba tarbija, kuna riigile aktsiisina makstud summa lisatakse kauba hinnale.

49. Aktsiisi makstakse maksekohustuse tekkimise päeval kehtinud määra järgi (ATKEAS § 28

lõige 1). Alkoholi aktsiisimäärad on sätestatud ATKEAS §-s 46. Nimetatud sättes on

reguleeritud õlle (lõike 1 esimene lause), kääritatud joogi ja veini, mille etanoolisisaldus on

kuni kuus (k.a.) mahuprotsenti (lõige 2), kääritatud joogi, mille etanoolisisaldus on üle kuue

mahuprotsendi (lõige 3), veini, mille etanoolisisaldus on üle kuue mahuprotsendi (lõige 4),

vahetoote (lõige 5) ja muu alkoholi (lõige 6) aktsiisimäärad. ATKEAS (kuni 2008. aastani

alkoholi-, tubaka- ja kütuseaktsiisi seadus) jõustus 1. aprillil 2003, pärast seda on alkoholi

aktsiisimäärasid korduvalt tõstetud. Alkoholi on Eestis aktsiisiga maksustatud alates

1992. aastast (ajavahemikul 1992 kuni 2003 kehtis kolm alkoholiaktsiisi seadust).

50. Alkoholi aktsiisiga maksustamine (sh aktsiisimäära tõstmine) riivab alkoholi käitlevate

isikute PS § 31 esimeses lauses sätestatud õigust tegeleda ettevõtlusega (ettevõtlusvabadus).

Ettevõtluse all mõistetakse eelkõige iseseisva majandustegevuse kaudu tulu teenimist, mida riik

ei tohi põhjendamatult takistada. Ettevõtlusvabadust riivab olukord, kus avalik võim muudab

ettevõtlusega tegelemise tingimusi ebasoodsamaks seni kehtinud õigusliku raamistikuga

võrreldes (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 16. detsembri 2013. aasta

otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punkt 44). Ettevõtlusvabadus laieneb ka juriidilistele isikutele

(vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 11. märtsi 2015. aasta otsus asjas

nr 3-4-1-51-14, punkt 60).

51. Alkoholiaktsiis mõjutab kõigepealt selliste alkoholi käitlejate ettevõtlusvabadust, kes on

kohustatud maksma riigile aktsiisi – isikud, kes lubavad alkoholi tarbimisse (eelkõige tootjad)

või toimetavad alkoholi Eestisse välismaalt. Aktsiisi tõttu tõuseb alkohoolsete toodete

müügihind, kõrgem hind võib aga tuua kaasa nõudluse vähenemise ja seetõttu ettevõtja kasumi

vähenemise. Hinnatõusu tõttu mõjutab aktsiisitõus ka teiste alkoholi käitlemisega tegelevate

isikute ettevõtlusvabadust (nt hulgimüüjad või jaemüüjad, kes peavad alkoholi tootjalt (või

jaemüüja hulgimüüjalt) ostma ja edasi müüma kõrgema hinnaga).

52. Õiguskantsler on vaidlustanud lahja alkoholi – õlle ning veini ja kääritatud joogi –

aktsiisimäärade tõusu 2017. aasta juulis ja 2018. aasta veebruaris. Vaidluse all on

19. detsembril 2016 vastu võetud tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse ja teiste seaduste

muutmise seaduse (RT I, 24.12.2016, 1) (edaspidi ka 2016. aasta seadus) § 3 punktid 3 kuni 6

ning 12 ja 14. Vaidlusaluste sätete sisuks oli varasema, 15. juunil 2015 vastu võetud

sotsiaalmaksuseaduse, tulumaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse (RT I,

30.06.2015, 1) (edaspidi ka 2015. aasta seadus) sätete muutmine, kuna 2015. aasta seaduses oli

seadusandja sätestanud alkoholi aktsiisimäärad aastateks 2016–2020.

53. 2015. aasta seaduse § 3 „Alkoholi-, tubaka-, kütuse- ja elektriaktsiisi seaduse muutmine“

punktid 2–6 muutsid ATKEAS § 46 lõike 1 esimest lauset ja nägid ette viis erinevat õlle

aktsiisimäära. 2015. aasta seaduse § 3 punktid 7–11 muutsid ATKEAS § 46 lõikeid 2–6 ja

nägid ette viis erinevat aktsiisimäära muudele alkohoolsetele jookidele (sealhulgas veinile ja

kääritatud joogile). 2015. aasta seaduse § 9 nägi aga ette §-s 3 toodud aktsiisimäärade

jõustumise ajad (§ 9 lõike 2 järgi hakkasid esimesed aktsiisimäärad (sätestatud sama

seaduse § 3 punktis 2 (õlu) ja punktis 7 (ülejäänud alkohoolsed joogid)) kehtima alates

1. veebruarist 2016; § 9 lõike 4 kohaselt pidid järgmised aktsiisimäärad (§ 3 punktides 3 (õlu)

ja 8 (muud alkohoolsed joogid) hakkama kehtima alates 1. jaanuarist 2017 jne).

54. Vaidlusaluse, 2016. aasta seaduse § 3 punktidega 3 ja 5 täiendati 2015. aasta seaduse § 3

punktiga 31, millega nähti ette uus aktsiisimäär õllele, ja punktiga 81, millega nähti ette uus

aktsiisimäär kääritatud joogile ja veinile (etanoolisisaldus kuni kuus (k.a) mahuprotsenti).

2016. aasta seaduse § 3 punkti 12 teise lausega täiendati 2015. aasta seaduse § 9 lõikega 42,

millega nähti ette nende uute aktsiisimäärade (2015. aasta seaduse § 3 punktide 31 ja 81)

jõustumine 2017. aasta 1. juulil. Vaidlusalustest sätetest tulenev aktsiisimuudatus – muudatus

ATKEAS § 46 lõike 1 esimeses lauses (õlle aktsiisimäär) ja § 46 lõikes 2 (veini ja kääritatud

joogi etanoolisisaldusega kuni kuus mahuprotsenti aktsiisimäär) – hakkab kehtima alates

1. juulist 2017. Nimetatud aktsiisitõusud ongi õiguskantsler vaidlustanud.

55. 2016. aasta seaduse § 3 punktidega 4 ja 6 muudeti 2015. aasta seaduse § 3 punktides 4–6

(õlu) ja 9–11 (muud alkohoolsed joogid) ette nähtud aktsiisimäärasid, mis pidid jõustuma

vastavalt 2018., 2019. ja 2020. aastal. Õiguskantsler on vaidlustanud 2016. aasta seaduse § 3

punktid 4 ja 6 üksnes osas, milles need tõstavad õlle (ATKEAS § 46 lõike 1 esimene lause)

ning kääritatud joogi ja veini (etanoolisisaldusega kuni kuus (k.a) mahuprotsenti

(ATKEAS § 46 lõige 2) ja üle kuue mahuprotsendi (ATKEAS § 46 lõiked 3 ja 4))

aktsiisimäära 2018. aastal. Õiguskantsler on vaidlustanud ka 2016. aasta seaduse § 3 punkti 14,

millega täiendati 2015. aasta seaduse § 9 lõikega 51, millest tulenevalt hakkavad uued

aktsiisimäärad kehtima 2018. aasta 1. veebruarist (mitte 1. jaanuarist 2018, nagu nägi ette

2015. aasta seaduse § 9 lõige 5).

56. Vaidlusalused sätted (2016. aasta seaduse § 3 punktid 3–6, 12 ja 14) on vastu võetud ja

jõustunud, kuid

neis ettenähtud

muudatused ATKEAS §-s 46 sätestatud

alkoholi

aktsiisimäärades ei ole veel kehtima hakanud. Kolleegium nõustub õiguskantsleriga, et

vaidlusalused sätted mõjutavad alkoholi käitlevate isikute ettevõtlusvabadust negatiivselt, kuna

toovad kaasa nende käideldavate toodete aktsiisimäära tõusu, kasvatades sel teel toote

lõpphinda tarbija jaoks, mis omakorda võib vähendada ettevõtjate käivet. 2016. aastal olid

aktsiisimäärad järgmised: õllel 8,30 eurot etanoolisisalduse ühe mahuprotsendi kohta

hektoliitris; kuni kuue (k.a) mahuprotsendilise etanoolisisaldusega kääritatud joogil ja veinil

48,55 eurot hektoliitri kohta; üle kuue mahuprotsendilise etanoolisisaldusega kääritatud joogi

ja veini puhul 111,98 eurot hektoliitri kohta. Alates 1. veebruarist 2017 on õlle aktsiisimäär

9,13 eurot; kuni kuue (k.a) mahuprotsendilise etanoolisisaldusega kääritatud joogi ja veini

aktsiis on 53,41 eurot; üle kuue mahuprotsendilise etanoolisisaldusega kääritatud joogi ja veini

aktsiis aga 123,18 eurot. Alates 1. juulist 2017 tõuseb õlle aktsiis 15,52 euroni; kuni kuue (k.a)

mahuprotsendilise etanoolisisaldusega kääritatud joogi ja veini aktsiis aga 77,44 euroni.

2018. aasta veebruaris tõusevad taas kõik aktsiisid – õlle puhul 18,26 euroni; kuni kuue (k.a)

mahuprotsendilise etanoolisisaldusega kääritatud joogi ja veini puhul 91,30 euroni; üle kuue

mahuprotsendilise etanoolisisaldusega kääritatud joogi ja veini aktsiis aga 147,82 euroni.

57. PS § 31 teise lause järgi võib seadus sätestada ettevõtlusega tegelemise tingimused ja korra.

Ettevõtlusvabadus on seega lihtsa seadusereservatsiooniga tagatud põhiõigus, mida võib piirata

mistahes eesmärgil, mis ei ole põhiseadusega vastuolus (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 11. märtsi 2015. aasta otsus asjas nr 3-4-1-51-14, punkt 66).

58. Maks on avalik-õiguslike ülesannete täitmiseks vajaliku tulu saamiseks maksumaksjale

pandud ilma otsese vastutasuta vaieldamatult täitmisele kuuluv rahaline kohustus (Riigikohtu

üldkogu 22. detsembri 2000. aasta otsus asjas nr 3-4-1-10-00, punkt 24; sarnaselt defineerib

maksu ka MKS § 2). Aktsiis on riiklik maks (MKS § 3 lõike 2 punkt 7), mis laekub

riigieelarvesse (ATKEAS § 29 lõige 1). Alkoholi- ja tubakaaktsiisist kantakse 3,5 protsenti üle

Eesti Kultuurkapitalile, sealhulgas 0,5 protsenti Eesti Kultuurkapitali koosseisu kuuluvale

kehakultuuri ja spordi sihtkapitalile (ATKEAS § 29 lõige 2).

59. Riigile tulu teenimise kõrval võib maks täita ka maksumaksja mõjutamise ülesannet

(vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 23. märtsi 1998. aasta otsus asjas

nr 3-4-1-2-98, punkt I). Tarbimismaksuna on aktsiisil lisaks fiskaalsele eesmärgile ka tarbimist

piirav ja turgu reguleeriv toime. Alkoholi hinnapoliitika, sh aktsiisid, on oluline osa alkoholi

liigtarvitamise vastu suunatud alkoholipoliitikast (vt nt 2014. aastal Sotsiaalministeeriumis

koostatud alkoholipoliitika roheline raamat).

60. Alkohoolsete jookide kättesaadavuse piiramine nende müügihinna tõstmise kaudu on seega

üks aktsiisi olemuslikke eesmärke. Seetõttu seati ka vaidlusalustes sätetes ette nähtud lahja

alkoholi aktsiisi tõstes eesmärgiks riigi maksutulude suurendamine (fiskaalne eesmärk) ja

tarbimiskäitumise mõjutamise kaudu alkoholi tarbimise vähendamine (tervise kaitse eesmärk)

(vt tulumaksuseaduse

ja

sotsiaalmaksuseaduse

muutmise

seaduse

eelnõu

(302 SE,

XIII koosseis) teiseks lugemiseks esitatud muudatusettepanekute loetelus toodud põhjendusi).

Kuigi mõlema seatud eesmärgi samaaegne saavutamine ei pruugi olla lihtne (nt võib suureneda

alkoholi piirikaubandus, mistõttu ei pruugi seadusemuudatus saavutada fiskaalset eesmärki ega

vähendada alkoholi tarbimist loodetud määral), on nimetatud eesmärgid vaieldamatult

põhiseaduspärasused ja kaalukad. Eesmärk vähendada alkoholi tarbimist on seotud PS § 28

lõikes 1 tagatud igaühe õigusega tervise kaitsele, samas kui makse kogub riik selleks, et saada

vahendeid oma (sh põhiseadusest tulenevate) ülesannete täitmiseks. Aktsiisi ei tohi kehtestada

aga viisil, mis tooks kaasa alkoholi tarbimisest tekkivate tervisekahjude suurenemise

(nt kontrollimata kvaliteediga salaalkoholi leviku tõttu).

61. Kuna seadusandjal on ulatuslik pädevus maksude kehtestamisel ja maksul puudub otsene

vastutasu maksumaksja jaoks, on kohtulik kontroll maksukohustusest tuleneva põhiõiguste

riive materiaalse põhiseaduspärasuse üle piiratud (vt Riigikohtu üldkogu 21. veebruari

2017. aasta otsus asjas nr 3-3-1-48-16, punkt 41). Avalik-õigusliku tasu põhiseaduspärasuse

hindamisel on Riigikohus kontrollinud, kas riive eesmärki on võimalik selle meetmega

saavutada ning tasu määr ei ole kohustuse kehtestamisega taotletavaid eesmärke silmas pidades

ilmselgelt põhjendamatu (Riigikohtu üldkogu 15. detsembri 2015. aasta otsus asjas nr 3-2-1-

71-14, punkt 105). Kuivõrd maksude kehtestamisel ja nende kaudu kogutava tulu jaotamisel on

parlamendi otsustuspädevus veelgi ulatuslikum kui avalik-õiguslike tasude puhul, siis saab

kohtulik kontroll maksupoliitiliste otsustuste üle piirduda üldjuhul üksnes selle hindamisega,

kas aktsiisimääradest tulenev põhiõiguste riive ei ole ilmselgelt põhjendamatu.

62. Õiguskantsler on seisukohal, et 2015. aasta seadus, millega pandi aktsiisimäärad paika

aastateks 2017 ja 2018, ning ATKEAS § 8512 andsid alkoholi käitlevatele ettevõtjatele aluse

oodata, et aktsiisimäärasid enne 2019. aastat ei muudeta. Vaidlustatud sätetest tulenev õlle,

veini ja kääritatud joogi aktsiisitõus 2017. aasta juulis ja 2018. aasta veebruaris on

õiguskantsleri hinnangul seetõttu sõnamurdlik, rikkudes ettevõtlusvabadust koostoimes

õiguspärase ootuse põhimõttega. Õiguskantsleri seisukohaga nõustub Õlletootjate Liit, seevastu

ülejäänud menetlusosalised leiavad, et alkoholi käitlevatel ettevõtjatel õiguspärast ootust ei

tekkinud või ei kaalu see üles vaidlusaluse seadusemuudatuse eesmärke.

63. Niisiis on kohtuasjas põhiküsimuseks, kas alkoholi käitlemisega tegelevate isikute

ettevõtlusvabaduse riive on põhiseadusega vastuolus, kuna neil tekkis 2015. aastal vastu võetud

seaduse alusel õiguspärane ootus, et 2015. aasta seaduses sätestatud aktsiisimäärasid enne

2019. aastat ei tõsteta.

II

64. PS §-st 10 tuleneb muu hulgas õiguskindluse põhimõte, mis peab andma isikutele kindluse

kehtestatud normide püsimajäämise suhtes (õiguspärase ootuse põhimõte). Riigikohus on

leidnud, et igaühel on õigus tegutseda mõistlikus ootuses, et rakendatav seadus jääb kehtima,

ning seaduses tehtav muudatus ei tohi olla õiguse subjektide suhtes sõnamurdlik (Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. septembri 1994. aasta otsus asjas nr III-4/A-

5/94).

65. Samas ei võta õiguspärase ootuse põhimõte parlamendilt õigust juba kehtivaid seadusi

muuta. Selline järeldus oleks vastuolus samuti PS §-st 10 tuleneva demokraatia põhimõttega.

Rahvas on kõrgeima võimu kandja (PS § 1), keda esindusdemokraatia tingimustes esindab

perioodiliselt toimuvate valimiste teel volitatud Riigikogu. Riigikohus on leidnud, et

seadusandja võib õigussuhteid vastavalt muutunud oludele ümber kujundada ning sellega

paratamatult halvendada mõnede ühiskonnaliikmete olukorda. Otsus selle kohta, milliseid

reforme teha ja milliseid ühiskonnagruppe nende reformidega eelistada, on seadusandja

pädevuses (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 2. detsembri 2004. a otsus

asjas nr 3-4-1-20-04, punkt 14). Maksude kehtestamisel tuleb arvestada, et PS § 65 punktist 6

ja § 115 lõikest 1 tuleneb Riigikogu õigus ning kohustus võtta iga aasta kohta vastu riigieelarve,

mis on Riigikogu üks tuumikpädevusi (vrd Riigikohtu üldkogu 12. juuli 2012. aasta otsus asjas

nr 3-4-1-6-12, punkt 136 jj). Kuna maksud on peamine vahend, millega riik kogub raha

riigieelarvesse, peab seadusandjal olema võimalik maksupoliitikat kujundada, sealhulgas

ümber vaadata juba varem tehtud otsustusi.

66. Silmas tuleb pidada seda, et põhiseadus ei kaitse iga pettumuse eest, mis on tingitud isikule

soodsa regulatsiooni muutmisest, vaid keelab õigussuhete ümberkujundamisel ülemäära

kahjustada kehtivat regulatsiooni usaldanud isikuid (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 16. detsembri 2013. a otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punktid 50 ja 69).

Õiguspärase ootuse tekkimist tuleb hinnata juhul, kui isikule on õigustloova aktiga antud õigus,

mille hilisem regulatsioon ära võtab. Põhiseaduslikku kaitset väärib isiku ootus talle soodsa

regulatsiooni püsimajäämisse siis, kui tal oli mõistlik alus seda usaldada, ta oli asunud oma

õigusi realiseerima ning tema ootus kaalub üles regulatsiooni muutmise eesmärgid.

67. Riigikohus on oma praktikas täpsustanud, et tegemist ei pea olema üksnes õiguse

äravõtmisega, vaid vajadus hinnata õiguspärase ootuse teket võib olla ka juhul, kui

regulatsiooni muudetakse ebasoodsamaks, nt kohustuste suurendamise kaudu (vt Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 16. detsembri 2013. a otsus asjas nr 3-4-1-27-13,

punkt 49). Õiguspärane ootus võib tugineda ka halduse üksikaktile või kohtuotsusele.

Riigikohus on märkinud, et olukorras, kus isiku õigus soodustusele on tehtud kindlaks halduse

üksikaktiga, tuleb isiku usaldust kaitsta veelgi tugevamalt, sest üksikaktiga on riik väljendanud

oma

seisukohta

konkreetses

küsimuses,

mitte

üksnes

abstraktselt

(Riigikohtu

halduskolleegiumi 7. detsembri 2001. aasta otsus asjas nr 3-3-1-51-01, punkt 2). Tulenevalt

PS §-st 113 on maksude kehtestamine seadusandja ülesanne ja maksuõigussuhte elemendid

peavad olema sätestatud seaduses. Seetõttu võib hoolimata seadusandja ulatuslikust

otsustusruumist maksude kehtestamisel tekkida selles valdkonnas õiguspärane ootus ka seaduse

alusel.

68. Teiseks saab õiguspärane ootus tugineda sellisele lubadusele, mille puhul isik saab

mõistlikult loota, et seda ei muudeta (vrd Riigikohtu halduskolleegiumi 5. oktoobri 2006. aasta

otsus asjas nr 3-3-1-33-06, punkt 19; 27. jaanuari 2010. aasta otsus asjas nr 3-3-1-79-09,

punkt 15). Näiteks on Riigikohus leidnud, et õiguspärane ootus ei saa tugineda ajutisele

regulatsioonile, mille puhul isik peab arvestama sellega, et õiguslik regulatsioon võibki

muutuda (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. oktoobri 2000. aasta

otsus asjas nr 3-4-1-9-00, punkt 14; 2. detsembri 2004. aasta otsus asjas nr 3-4-1-20-04,

punktid 15–21). Tähtajaliselt antud õiguste ja piiratud kohustuste puhul on isikute õiguspärane

ootus seejuures enam kaitstud kui tähtajatu regulatsiooni puhul, mistõttu peavad tähtajalise

regulatsiooni isikule ebasoodsamaks muutmiseks olema kaalukamad eesmärgid kui tähtajatu

regulatsiooni puhul (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 16. detsembri

2013. aasta otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punkt 69). Isik ei saa oodata, et tähtajaline regulatsioon

kehtib edasi pärast tähtaja möödumist, kuid ta peab saama temale seadusega antud õigusi ja

vabadusi

kasutada

vähemalt

seaduses

sätestatud

tähtaja

jooksul

(vrd Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. septembri 1994. aasta otsus asjas nr III-4/A-

5/94).

69. Kolmandaks on Riigikohus leidnud, et kaitsmist väärib ootus, et seadusega lubatut

rakendatakse nende isikute suhtes, kes on hakanud oma õigust realiseerima (vt Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17. septembri 1999. aasta otsus asjas nr 3-4-1-2-99,

II osa; 30. septembri 1998. aasta otsus asjas nr 3-4-1-6-98, II osa; 17. märtsi 1999. aasta otsus

asjas nr 3-4-1-2-99, II osa; 31. jaanuari 2012. aasta otsus asjas nr 3-4-1-24-11, punkt 49;

vrd Riigikohtu halduskolleegiumi 21. veebruari 2002. aasta otsus asjas nr 3-3-1-6-02,

punkt 18). Õiguste ja vabaduste kasutamine eeldab „tegutsemist õigusnormile tuginedes, selle

kehtima jäämisele lootes. Riigi sõnamurdmisega saab olla tegemist siis, kui isik on oma

tegevusega täitnud eeldused, millest tulenevalt tal on tulevikus õigus enda suhtes soodsa

regulatsiooni

kohaldamisel“

(Riigikohtu

põhiseaduslikkuse

järelevalve

kolleegiumi

16. detsembri 2013. aasta otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punkt 50).

70. Kohtuasjades, milles Riigikohtul on tulnud hinnata õigustloova akti kooskõla õiguspärase

ootuse põhimõttega, on vaidlusaluse õigustloova aktiga enamasti muudetud õigusnorme, mis

muutmise ajal juba kehtisid, s.o olid vastu võetud ja jõustunud ning kuulusid kohaldamisele.

Subjektiivne õigus, mida isik kasutab, saab tuleneda kehtivast õigusest. Seetõttu saab ka isiku

usaldus soodsa õigusliku olukorra säilimisele rajaneda eelkõige kehtivatele õigusnormidele.

71. Hinnates

2013. aastal

vee

erikasutusõiguse

tasumäärade

ja

maavaravaru

kaevandamisõiguse

tasumäärade

muutmise

põhiseaduspärasust,

leidis

Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium siiski, et õiguspärane ootus võib tekkida ka

vastuvõetud ja avaldatud, kuid veel mitte kohalduva regulatsiooni alusel. Kohus leidis, et

õiguspärase ootuse põhimõte ei tähenda riigivõimule üksnes piirangut, vaid võimaldab sel

ennast siduda nii, et isikutele antakse tulevikus kehtima hakkavate normide suhtes lubadus ja

kindlus ning isikuid suunatakse sellega oma tegevust pikaajaliselt plaanima, sh julgustatakse

investeerima (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 16. detsembri 2013. aasta

otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punkt 55). Seetõttu pidas kolleegium 2013. aasta lahendis

õiguspärase ootuse hindamisel piisavaks, et soodsam õigusnorm puudutas varem kavandatud ja

juba alustatud tegevust ning tehtud investeeringuid (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 16. detsembri 2013. a otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punkt 61).

72. Kolleegium möönab, et isikud võivad hakata oma tegevust planeerima ka alles tulevikus

kehtima hakkavat regulatsiooni silmas pidades ning ka selliste isikute ootused ei saa olla

ebaolulised. Siiski on kolleegium seisukohal, et välja kuulutatud, kuid mitte veel kohaldamisele

kuuluv õigusnorm ei saa tekitada sama tugevat õiguspärast ootust kui kehtiv õigus ning seda ka

mitte juhul, kui tegemist on tähtajalise regulatsiooniga. Põhiseaduse tõlgendus, mille kohaselt

tekib samavõrra tugev õiguspärane ootus nii kehtivast õigusaktist kui ka veel jõustumata

õigusakti sätetest, võib ülemäära piirata seadusandja demokraatia põhimõttega tagatud õigust

võtta vastu tema pädevuses olevaid otsuseid. Eriti oluline on see maksuõiguse valdkonnas, kus

seadusandjal on õigus ja kohustus igal aastal võtta vastu riigieelarve, milles peavad olema ette

nähtud vahendid riigi ülesannete täitmiseks. Olukord, kus maksumäärad on aastateks ette

kindlaks määratud ja seadusandjal puudub võimalus neid muuta, arvestades muutunud

majanduslikke ning sotsiaalseid olusid, ei pruugi olla demokraatia põhimõttega kooskõlas.

Juhul, kui seadusandjal on mõnes valdkonnas põhjendatud vajadus siduda ennast pikaajaliste

lubadustega, saab ta seda teha teisi õiguslikke vahendeid kasutades (nt halduse üksikaktide

kaudu).

73. Olukorras, kus muudetakse isikule soodsat õiguslikku regulatsiooni, mis ei ole veel kehtima

hakanud, on õiguspärase ootuse hindamine sarnane hinnanguga sellele, kas uue regulatsiooni

jõustumiseks on ette nähtud mõistlik aeg, mille jooksul adressaadid saaksid uute normidega

tutvuda ning oma tegevuse vastavalt ümber korraldada, ehk kas on järgitud vacatio legis’e

põhimõtet (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 2. detsembri 2004. a otsus

asjas nr 3-4-1-20-04, punkt 26).

74. Vacatio legis on seaduse avaldamise ja selle jõustumise vahele jääv ajavahemik ning piisava

vacatio legis’e nõue on samuti osa PS §-s 10 tagatud õiguskindlusest. Riigikohus on leidnud,

et õiguskindlusele vastab olukord, kus riik ei kehtesta uusi regulatsioone meelevaldselt. Uue

õigusliku olukorra loomisel peab seadusandja kindlustama, et õiguse adressaadil oleks oma

tegevuse ümberkorraldamiseks mõistlikul määral aega. Piisavust ehk mõistlikkust saab hinnata,

arvestades vaatluse all oleva õigussuhte iseloomu, õigussuhte muutmise ulatust ning sellest

tulenevat vajadust ümberkorraldusteks normiadressaatide tegevuses, samuti hinnates, kas

muudatus õiguslikus olustikus oli ettenähtav või ootamatu (Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 2. detsembri 2004. a otsus asjas nr 3-4-1-20-04, punkt 26). Lisaks

sellele on Riigikohus märkinud, et olulisi muudatusi kaasa toov õigusakt tuleks vastu võtta

võimalikult aegsasti enne jõustumist, eelkõige juhul, kui regulatsiooni muudetakse adressaatide

jaoks ebasoodsamaks (Riigikohtu halduskolleegiumi 5. oktoobri 2006. aasta otsus asjas nr 3-3-

1-33-06, punkt 17).

75. Riigikohus on leidnud, et piisav vacatio legis ei pruugi välistada õiguspärase ootuse

rikkumist (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 16. detsembri 2013. aasta

otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punkt 51). Õiguspärane ootus võib olla sedavõrd tugev näiteks siis,

kui muudetakse tähtajalist regulatsiooni ja see tähtajaline regulatsioon on juba kehtima

hakanud. Kui tähtajaline regulatsioon ei ole veel kehtima hakanud, ei erine selle muutmine

kolleegiumi hinnangul märkimisväärselt sellest, kui muudetakse vastu võetud, kuid veel mitte

kehtivat tähtajatut regulatsiooni.

76. Riigikohus leidis 2013. aasta lahendis, et õiguspärase ootuse põhimõte laieneb vastuvõetud

ja avaldatud, kuid veel mitte kohalduvale regulatsioonile, kui see on sätestatud

reservatsioonideta (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 16. detsembri

2013. aasta otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punkt 55). Kolleegium märgib, et sõltumata sellest, kas

tegemist on kehtiva või mittekehtiva regulatsiooniga, võib reservatsioon välistada õiguspärase

ootuse tekkimise, kuna võtab isikult aluse oodata, et regulatsiooni ei muudeta (vt ka eespool

otsuse punkt 68). Sellest ei saa aga järeldada, et ainuüksi reservatsiooni puudumine annab

isikule põhjuse arvata, et regulatsiooni ei muudeta.

III

77. Nagu eespool juba märgitud, sätestati 2015. aasta seadusega alkoholi aktsiisimäärad

aastateks 2016–2020. 2015. aasta seadus andis seega alkoholi käitlejatele lubaduse, et nende

ettevõtlusvabadust piiratakse aktsiisi tasumise kohustusega aastatel 2016–2020 selles sätestatud

määral. Vaidlusalused sätted (2016. aasta seaduse § 3 punktid 3–6, 12 ja 14) muutsid õigusliku

olukorra alkoholi käitlevate isikute jaoks ebasoodsamaks, kuna kehtestavad lahjale alkoholile

kõrgemad aktsiisimäärad, kui olid ette nähtud 2015. aasta seaduses (vt eespool otsuse

punktid 53–56). Kolleegium hindab järgnevalt, kas 2015. aasta seadusega alkoholi käitlejatele

antud lubadus väärib põhiseaduslikku kaitset. Kuna õiguskantsler on vaidlustanud üksnes

2017. aasta juulis ja 2018. aasta veebruaris jõustuvate aktsiisimäärade põhiseaduspärasuse,

samuti üksnes lahja alkoholi aktsiisitõusu, ei käsitle kolleegium kange alkoholi aktsiisitõusu

ega lahja alkoholi aktsiisitõusu, mille 2016. aasta seadus näeb ette aastateks 2019 ja 2020.

78. Esmalt on oluline, et 2015. aasta seaduse need sätted, millega nähti ette alkoholi

aktsiisimäärad aastateks 2017 ja 2018 ning mida 2016. aasta seadusega muudeti, ei olnud

2016. aasta seaduse vastuvõtmise ajal (19. detsembril 2016) veel kehtima hakanud. 2015. aasta

seadusega 2017. aastaks ette nähtud alkoholi aktsiisimäärad pidid kehtima hakkama 1. jaanuaril

2017 (nende jõustumine lükati samuti 2016. aasta seadusega edasi 1. veebruarini 2017). Seega

ei muutnud seadusandja vaidlusaluste sätetega juba kehtivat regulatsiooni, vaid alles tulevikus

kehtima hakkama pidanud sätteid. Nagu kolleegium eespool märkis, ei teki välja kuulutatud,

kuid mitte veel kehtiva õigusnormi alusel samavõrd tugevat õiguspärast ootust kui kehtiva

normi alusel (vt eespool punktid 72 ja 75).

79. Lisaks sellele tuleb arvestada, et 2015. aasta seadusega kehtestati alates 1. jaanuarist 2016

ATKEAS § 8512, mis kannab pealkirja „Aktsiisimäära muutmise analüüs“. Sätte tekst on

järgmine: „Vabariigi Valitsus esitab Riigikogule hiljemalt 2018. aasta 1. märtsil analüüsi ja

vajaduse korral ettepaneku aktsiisimäära muutmiseks, kui käesolevas seaduses sätestatud või

käesoleva seaduse 2015. aasta juunis vastu võetud muudatustega võivad kaasneda ootustele

mittevastavad negatiivse mõjuga asjaolud, muu hulgas rahva tervisele, tarbimisele,

ettevõtlusele või aktsiisi laekumisele.“ Õiguskantsleri taotlusest võib järeldada, et just

ATKEAS § 8512

loob

koostoimes

2015. aasta

seaduses

tähtajaliselt

sätestatud

aktsiisimääradega alkoholi käitlejatele ootuse, et enne 2019. aastat aktsiisimäärasid ei tõsteta.

Teised menetlusosalised (Riigikogu, rahandusminister ja justiitsminister) on vastupidisel

seisukohal, leides, et see säte sisaldab reservatsiooni aktsiisimäära muutmiseks ning välistab

seetõttu õiguspärase ootuse.

80. Kolleegium leiab, et ATKEAS § 8512 tekst ei anna alust järelduseks, nagu looks see säte

ootuse, et 2015. aasta seaduses aastateks 2017 ja 2018 kehtestatud aktsiisimäärad jäävad

kindlasti püsima. Säte kohustab Vabariigi Valitsust esitama Riigikogule analüüs ja vajaduse

korral ettepanek aktsiisimäära muutmiseks, kui aktsiisimääradega võivad kaasneda ootustele

mittevastavad negatiivse mõjuga asjaolud, muu hulgas rahva tervisele, tarbimisele,

ettevõtlusele või aktsiisi laekumisele. Selliselt sõnastatud sättest ei saa tulla Riigikogule keeldu

varasemalt sätestatud aktsiisimäärade muutmiseks ega ka kohustust seda teha. Kolleegium

märgib, et seadusesätte, mis ulatuslikult keelaks Riigikogul tulevikus maksuseadusi muuta,

kooskõla põhiseadusega (eelkõige PS §-st 10 tuleneva demokraatia põhimõttega ja §-st 115

tuleneva riigieelarve vastuvõtmise pädevusega) oleks küsitav.

81. ATKEAS §-st 8512 ei saa järeldada ka seda, et Riigikogu tohib aktsiisimäärasid muuta

üksnes juhul, kui senised aktsiisimäärad ei oleks nende kehtestamisel seatud ootusi täitnud või

et Riigikogu oleks aktsiisimäärade muutmisel seotud sättes nimetatud kaalutlustega. Riigikogu

koosseisu enamusel on oma poliitikat kujundades õigus otsustada, millised ootused ja

eesmärgid ta regulatsioonile seab ning millal seatud ootused ei ole täidetud ning regulatsioon

vajab muutmist. Seadusandja tegevust piirab põhiseadus. ATKEAS §-s 8512 nimetatud

olukorrad ja asjaolud on juhtnöörideks Vabariigi Valitsusele, millal ja millest lähtudes

valmistada analüüs ja ettepanek aktsiiside muutmiseks.

82. Kolleegiumi hinnangul on ATKEAS § 8512 eesmärgiks välistada ootus, et 2015. aasta

seaduses ette nähtud aktsiisimäärad hakkavad tingimata kehtima. Taolist järeldust kinnitab sätte

tekkelugu. Nimelt põhjendati sätte eesmärki muudatusettepanekute nimekirjas järgmiselt: „[---

] et ettevõtja arvestaks oma tegevuse planeerimisel kehtivate ja käesoleva seadusemuudatusega

vastuvõetavate määrade muutumise võimalusega. [---] Kui analüüsi tulemusena selgub, et

kehtivad ja/või tulevikus kohalduv(ad) aktsiisimäär(ad) ei vasta oma mõjus rahva tervisele,

tarbimisele, ettevõtlusele, aktsiisi laekumisele jm olulises osas ootustele, esitab valitsus

Riigikogule vastavad muudatused, millest lähtuvalt otsustatakse aktsiisimäära muutmise

vajadus. Tegu on ühelt poolt käesoleva eelnõuga planeeritud muudatuste järelanalüüsiga, kuid

teisalt ka analüüsiga, mis võib saada tulevikus kehtima hakkavate määrade muutmise aluseks.

[---] Senise kohtupraktika kohaselt on piisav, kui seaduseandja on selgelt väljendatud

võimalust, et maksumäärad võivad enne nende jõustumist muutuda. Käesoleva sättega antakse

isikutele teada, et eelnõu alusel kehtestatud määrad võivad muutuda. Samuti määratakse sättes

ära ka muutmise aluseks oleva analüüsi koostamise vajadus.“ Selle eesmärgiga on kooskõlas

ka ATKEAS § 8512 sõnastus. Nimelt tuleb Vabariigi Valitsusel analüüs esitada hiljemalt

1. märtsiks 2018, mis tähendab, et välistatud ei ole ka analüüsi varasem esitamine. Kolleegium

märgib, et ka alkoholi rohelises raamatus on soovitatud maksutase iga-aastaselt üle vaadata, et

vältida alkoholi kättesaadavamaks muutumist riigi sotsiaalmajandusliku olukorra muutudes ja

inimeste sissetulekute kasvades (sealhulgas maksusüsteemis tehtavate muudatuste tõttu).

83. Arvestades seda, et vaidlusaluste sätetega muudeti veel mitte kehtivaid õigusnorme, samuti

ATKEAS §-s 8512 sätestatud reservatsiooni, leiab kolleegium, et alkoholi käitlejatel ei saanud

tekkida õiguspärast ootust, et 2015. aasta seaduses sätestatud aktsiisimäärasid ei muudeta enne

nende kehtima hakkamist. Kolleegium märgib täiendavalt, et 2013. aastal asjas nr 3-4-1-27-13

leidis asja lahendanud kohtukolleegium, et isikud said loota kehtestatud tasumäärade kehtima

jäämisele suuresti põhjusel, et vaidlustatud määrustes ei olnud ette nähtud tasumäärade

muutmise reservatsiooni. Lisaks sellele arvestati asjaolu, et tasumäärasid muudeti ajal, mil

kehtisid ettevõtjatele varem välja antud vee erikasutus- ja maavara kaevandamise load

(Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 16. detsembri 2013. aasta otsus asjas

nr 3-4-1-27-13, punktid 53 ja 56).

84. Kuigi kohtumenetluse osalised ei ole kahtluse alla seadnud vaidlusaluste sätete kooskõla

vacatio legis’e põhimõttega (vt eespool punkt 74), peab kolleegium vajalikuks märkida, et

2016. aasta seaduse vastuvõtmise ja vaidlusaluste sätete jõustumise vahele jäävat aega saab

pidada piisavaks.

85. Ettevõtlusega tegelevad isikud eeldatavasti planeerivad oma tegevust ette, arvestades

seejuures maksuõigusest tulenevaid nõudeid. Seetõttu võib maksuseaduste muutmisel olla

vajalik jätta pikem vahe ebasoodsa seadusemuudatuse vastuvõtmise ja selle jõustumise vahele.

Selle väljenduseks on ka 1. juulil 2015 jõustunud MKS § 41 „Maksuseaduse ja selle muudatuse

jõustamine“. Nimetatud säte nõuab, et maksuseaduse, samuti selle muudatuse vastuvõtmise ja

jõustumise vahele peab üldjuhul jääma vähemalt kuus kuud. Sätet ei kohaldata

maksukohustuslastele soodustava mõjuga maksuseaduse ja selle muudatuse korral. MKS § 41

on põhiseadusliku vacatio legis’e nõude täpsustamine seaduses, mille järgimine võib, aga alati

ei pruugi tagada regulatsiooni kooskõla põhiseadusega. 2016. aasta seaduse vastuvõtmisel

järgiti MKS §-s 41 sätestatud nõuet. Seadus võeti vastu 19. detsembril ja kuulutati välja

24. detsembril 2016. Vaidlusalused sätted, mis näevad ette esimese õlle ning kääritatud joogi

ja veini (etanoolisisaldusega kuni (k.a) kuus mahuprotsenti) aktsiisitõusu, jõustuvad 1. juulil

2017. Vaidlusalused sätted, mis näevad ette järgmise aktsiisimäära tõusu, jõustuvad 2018. aasta

veebruaris. Tuleb arvestada, et vaidlusaluste sätetega tõsteti üksnes aktsiisimäärasid, kuid ei

muudetud teisi maksuõigussuhte elemente. Ulatusliku maksuõigusliku muudatusega, mis

üldjuhul vajab pikemat vacatio legis’t, oleks tegemist juhul, kui kehtestatakse näiteks uus riiklik

maks.

86. Teisalt tuleb arvestada, et alkoholi aktsiisimäära tõus – eelkõige õlle ning kääritatud joogi

ja veini (etanoolisisaldusega kuni (k.a) kuus mahuprotsenti) puhul – on märkimisväärne. Samuti

pole välistatud, et alkoholi käitlejad võisid oma 2017. aasta majandustegevuse planeerimisel

mingil määral arvestada 2015. aasta seaduses ette nähtud aktsiisimääradega (nt lepingute

sõlmimine tooraine ostmiseks). Samas puuduvad täpsemad andmed, kas ja mida erinevad

alkoholi käitlemisega tegelevad ettevõtjad tegelikult teinud on ja milliseid ümberkorraldusi nad

peaksid tegema oma plaanides 19. detsembril 2016 vastu võetud ning 1. juulil 2017 jõustuvate

uute aktsiisimäärade tõusu tõttu (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

16. detsembri 2013. a otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punkt 57). Õiguskantsler on oma taotluses

üksnes üldsõnaliselt märkinud: „Kuna alkoholi käitlemine on seadustega rangelt reguleeritud,

eeldab see majandustegevuse planeerimist ja vajalike lubade hankimist. [---] Seesugusest

ettevõtlusspetsiifikast lähtudes on loogiline järeldada, et alkoholi käitlejad hakkasid 15.06.2015

seaduses lähiaastateks kehtestatud aktsiisimäärade graafikut usaldades juba aastatel 2015–2016

oma tegevust sellest lähtudes planeerima ja korraldama. Käitlejad võisid oma tegevust ka

laiendada teadmises, et aktsiisid on kindlad, mistõttu piirikaubanduses, mille mõju Eesti

alkoholiturule on oluline, ei toimu negatiivseid muutusi“ (vt õiguskantsleri taotluse punktid 35–

36).

87. Kolleegium on seisukohal, et alkoholi aktsiisimäärade tõstmine ei saanud tulla alkoholi

käitlevatele isikutele ootamatult. Vajadus karmistada Eesti alkoholipoliitikat, sealhulgas tõsta

aktsiise, on olnud ühiskonnas teemaks juba aastaid (vt nt Sotsiaalministeeriumi 2009. aasta

memorandum Vabariigi Valitsusele, aga ka 2014. aastal Sotsiaalministeeriumis koostatud

alkoholipoliitika roheline raamat). Aktsiisimäärade muutmine ei saanud ettenägematu olla ka

põhjusel, et seadusandja on praktikas ka varem aktsiisimäärasid sätestanud mitmeks aastaks

ette. Üldjuhul ei ole aga kõik seaduses tuleviku jaoks ettenähtud aktsiisimäärad kehtima

hakanud või kohaldamisele kuulunud, kuna mõne aasta möödudes on need kehtetuks

tunnistatud ja asendatud uute määradega. 2015. aasta seaduses nähti aktsiisimäärad ette

aastateks 2016–2020, millest kaks esimest määra ka jõustusid. Kuigi aktsiisimäära tõstmine

kalendriaasta keskel ei ole aktsiisimäärade sätestamise praktikat aastatel 2012–2015 arvestades

tavapärane, oli 2016. aasta sügisel ametisse astunud uue valitsuse soovist tõsta alkoholi

aktsiisimäärasid ajakirjanduses juttu vähemalt 2016. aasta novembrist alates (vt nt Postimehe

15. novembri

2016

artikkel

„Uus

valitsus

tõstab

õlle

hinda“,

http://majandus24.postimees.ee/3911129/uus-valitsus-tostab-olle-hinda).

88. Arvestades nimetatud asjaolusid kogumis, ei saa kolleegiumi hinnangul pidada

ebapiisavaks ajavahemikku, mis jääb 19. detsembril 2016 vastu võetud ning 24. detsembril

2016 välja kuulutatud seaduse ja vaidlustatud sätetest tulenevate aktsiisitõusude jõustumise

vahele (1. juuli 2017 ja 1. veebruar 2018). Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et

vaidlusalused sätted ei riiva alkoholi käitlevate isikute ettevõtlusvabadust põhiseadusvastaselt,

ning PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6 tuginedes jätab kolleegium õiguskantsleri taotluse

rahuldamata.

Priit Pikamäe, Indrek Koolmeister, Saale Laos, Viive Ligi, Tambet Tampuu