3-12-408/51 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Daimar Liiv

Otsuse avalikult teatavaks-

tegemise aeg ja koht

16. juuni 2017, Tallinn

Haldusasja number

3-12-408

Haldusasi

OÜ VKG Kaevandused kaebus Keskkonnaministeeriumi

kantsleri 10.08.2009 käskkirjaga nr 1319 OÜ-le VKG

Kaevandused kõikide põlevkivi kaevandamise lubade

alusel põlevkivi kaevandamise osas kehtestatud täiendava

aastamäära

ja

Eesti

Energia

Kaevandused

AS-le

kehtestatud täiendava aastamäära väljaspool käskkirjas

nimetatud lubasid kehtivuse puudumise tuvastamiseks

Menetlusosalised

Kaebuse esitaja: OÜ VKG Kaevandused, volitatud

esindajad: vandeadvokaadid Toomas Tamme ja Triin

Biesinger-Jussmann

Vastustaja: Keskkonnaministeerium, volitatud esindaja:

vandeadvokaat Jüri Lepppik

Asja läbivaatamise viis

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Jätta menetluskulud poolte endi kanda.

3. Sekretäril edastada kohtuotsus kaebajale ja vastustajale.

Edasikaebamise kord

Otsuse peale võib Tallinna Ringkonnakohtule esitada

apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 17. juulil 2017.

Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine

menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva

jooksul

apellatsioonkaebuse

vastuapellatsioonkaebuse

esitajale

kättetoimetamisest

arvates

või

ülejäänud

apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva

(HKMS § 184 lg 3).

Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal

seda

apellatsioonkaebuses

märkida,

vastasel

korral

eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus

menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).

Kui

menetlusosaline

soovib

apellatsioonkaebuse

esitamiseks

saada

menetlusabi,

tuleb

tal

Tallinna

Ringkonnakohtule

esitada

vastavasisuline

taotlus.

Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja

kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja

järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel

ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi

taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS §

116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keskkonnaministeeriumi kantsleri 10.08.2009 käskkirjaga nr 1319 „Põlevkivi kaevandamise

lubade muutmine ja keskkonnamõju hindamise mittevajalikkus“ muudeti muu hulgas Eesti

Energia Kaevandused AS ja VKG Kaevandused OÜ maavara kaevandamise lube põlevkivi

kaevandamise maksimaalselt lubatud aastamäära osas, nähes ette käskkirjas nimetatud lubades

iga loa alusel aastas maksimaalselt kaevandada lubatud põlevkivi koguse koos tingimusega, et

äriühingule antud kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku ei tohi aastas

kaevandada rohkem kui käskkirjas näidatud kogus, mis Eesti Energia Kaevandused AS puhul

oli 15 010 tuhat tonni ja VKG Kaevandused OÜ puhul 2 772 tuhat tonni. Käskkirjas märgiti, et

seni oli erinevate põlevkivi kaevandamise lubade alusel lubatud erinevatel äriühingutel kokku

kaevandada aastas maksimaalselt 25 250 tuhat tonni põlevkivi ning seda kogust tuleb

proportsionaalselt vähendada vastavalt iga äriühingu senisele lubatud aastamäärale nii, et kokku

oleks maksimaalne kaevandamise aastamäär 20 miljonit tonni. 23.11.2008 jõustunud

maapõueseaduse (MaaPS) § 251 näeb sellise piirangu ette. Piirangut tuleb rakendada MaaPS §

42 lg 3 alusel, sest loa omajad ei saavutanud MaaPS § 75 lg-s 9 sätestatud tähtaja jooksul MaaPS

§ 26 lõikes 51 nimetatud kokkulepet.

2. OÜ VKG Kaevandused esitas 27.02.2012 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles paluti

tuvastada, et Keskkonnaministeeriumi kantsleri 10.08.2009 käskkirjaga nr 1319 OÜ-le VKG

Kaevandused kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel põlevkivi kaevandamise osas

kehtestatud täiendav aastamäär ja Eesti Energia Kaevandused AS-le kehtestatud täiendav määr

ei kehti väljaspool käskkirjas nimetatud lubasid, või alternatiivselt selle käskkirja osalise

õigusvastasuse tuvastamiseks äriühingutele kõikide kaevandamislubadega lubatud täiendava

maksimaalse aastamäära osas.

3. Tallinna Halduskohus tagastas 26.03.2014 määrusega OÜ VKG Kaevandused kaebuse

kaebeõiguse puudumise tõttu.

4. Kaebaja esitas 10.04.2014 määruskaebuse, mille Tallinna Halduskohus jättis

21.04.2014 määrusega rahuldamata ja edastas lahendamiseks ringkonnakohtule.

5.

31.12.2014 määrusega otsustas Tallinna Ringkonnakohus: 1) Rahuldada OÜ VKG

Kaevandused määruskaebus osaliselt; 2) Tühistada Tallinna Halduskohtu 26.03.2014 määrus

haldusasjas nr 3-12-408 osas, millega tagastati OÜ VKG Kaevandused kaebus

Keskkonnaministeeriumi kantsleri 10.08.2009 käskkirjaga nr 1319 OÜ-le VKG Kaevandused

kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel põlevkivi kaevandamise osas kehtestatud

täiendava aastamäära ja Eesti Energia Kaevandused AS-le kehtestatud täiendava aastamäära

väljaspool käskkirjas nimetatud lubasid kehtivuse puudumise tuvastamise nõude osas. Saata asi

samale halduskohtule selles osas edasiseks menetlemiseks; 3) Muus osas jätta määruskaebus

rahuldamata.

Tallinna Ringkonnakohtu 31.12.2014 määrus jõustus Riigikohtu 12.03.2015 määrusega nr 3-7-

1-3-45-15.

Kohus võttis kaebuse Tallinna Ringkonnakohtu 31.12.2014 määruses sätestatud ulatuses

menetlusse 13.05.2015, viis läbi eelmenetluse ja otsustas 19.06.2015 määrusega asja lahendada

kirjalikus menetluses ning määras menetlustähtajad.

6. Kohus pikendas kohtuotsuse kuulutamise aega seoses haldusajas nr 3-11-2585 otsuse

kuulutamise edasilükkamisega apellatsioonmenetluses Tallinna Ringkonnakohtus. 20.01.2016

määrusega peatas kohus asja menetluse kuni kohtuotsuste jõustumiseni haldusasjades nr 3-11-

2585 ja 3-13-1357.

7. Kohtuotsus haldusasjas 3-13-357 jõustus Riigikohtu otsuse kuulutamisega haldusasjas nr. 3-

3-1-25-16 21.veebruaril 2017 ja haldusasjas 3-11-2585 samal päeval seoses Riigikohtu

Halduskolleegiumi otsusega haldusasjas nr 3-3-1-26-16. Kohus uuendas käesoleva haldusasja

menetluse oma 27.02.2017 määrusega asja menetluse ja 18.04.2017 määrusega määras

menetlus- ja otsuse kuulutamise tähtajad.

KAEBUSE ESITAJA NÕUDED JA PÕHJENDUSED

8. Kaebaja palub tuvastada, et Keskkonnaministeeriumi kantsleri 10.08.2009 käskkirjaga nr

1319 OÜ-le VKG Kaevandused kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel põlevkivi

kaevandamise osas kehtestatud täiendav aastamäär ja Eesti Energia Kaevandused AS-le

kehtestatud täiendav määr ei kehti väljaspool käskkirjas nimetatud lubasid (avalik-õiguslikus

suhtes faktilist tähendust omava asjaolu kindlakstegemine (HKMS § 5 lg 1 p 6). Kaebaja

põhjendab oma taotlust järgnevalt:

8.1. 23.11.2008. a jõustus MaaPS-i muudatus, millega lülitati seadusesse MaaPS §-s 251, mille

kohaselt on põlevkivi aastane kaevandamismäär, st kalendriaastas kõigi lubade alusel kokku

maksimaalselt kaevandada lubatud põlevkivi kogus, 20 miljonit tonni. Kuna kehtivate lubade

maht oli tol hetkel 25 520 tuh tonni, tuli vastavalt MaaPS-i lisatud rakendussätetele viia

kehtivate lubade mahud vastavusse 20 miljoni tonni piiranguga. Olemasolevaid lubasid

muudetigi Käskkirjaga nr 1319. Käskkirja nr 1319 eesmärgiks oli viia kaevandamise määrad

kooskõlla MaaPS-i §-s 25¹ sätestatud põlevkivi aastase kaevandamismääraga. Kuigi silmas

peeti kaevandamislubade mahtude proportsionaalset vähendamist, ei vähendatud tegelikult

lubade maksimaalseid aastamäärasid, vaid lubadele lisati täiendavalt ka kaevandada lubatud

vähendatud aastamäär (edaspidi nimetatud ka lubatud maksimaalne aastamäär ja kaevandaja

vähendatud või täiendav aastamäär). Nii jäid pärast Käskkirja 1319 vastuvõtmist summeeritud

maksimaalsed aastamäärad endiselt kokku 25 520 tuh t, kaevandajate vähendatud aastamäärad

kokku moodustasid 20 000 tuh t. EEK lubatud maksimaalne aastamäär kõikide lubade peale

kokku endiselt 18 950 tuh t, ent vähendatud aastamäär 15 010 tuh t (75,05% kogu põlevkivi

aastasest riiklikust kaevandamismäärast). VKG puhul olid samad määrad vastavalt 3 500 tuh t

ja 2 772 tuh t (13,86% kogu kaevandamismäärast).

8.2. Käskkirjaga 1319 kaevandajate vähendatud aastamäärade kehtestamisel ei lähtutud

põlevkivi kasutavate ettevõtjate tegelikest vajadustest, vaid üksnes ajalooliselt kujunenud

kaevandamislubadele märgitud, mitte kaevandatavatest mahtudest. VKG-le ei eraldatud

Käskkirjaga 1319 vajaminevat põlevkivikogust, samas kui EEK-le eraldati suurem kogus

põlevkivi, kui EEK vajas. Seda peegeldab ka asjaolu, et EEK ei ole talle kaevandada lubatud

aastamäära ära kasutanud ning seda isegi neil aastatel, kui EEK on tarninud VKG-le põlevkivi.

2013. a sai VKG ka oma kaevandused korralikult käivitatud ning hetkel kaevandab VKG oma

kaevandustest kogu lubatud mahu ulatuses. Reaalselt vajab aga VKG põlevkivi oluliselt

rohkem talle antud aastasest limiidist.

8.3. VKG on juba 2004. aastast taotlenud uute kaevandamislubade andmist (sh Uus-Kiviõli,

Sonda, Oandu) ning ka olemasolevate lubade kaevemahtude suurendamist, kuid KKM on seni

keeldunud VKG-le uute lubade väljastamisest ja olemasolevate lubade kaevemahtude

tõstmisest argumendiga, et puudub vaba kaevemaht, mille arvelt oleks võimalik VKG-le

täiendavat ressurssi anda. Pärast Käskkirja 1319 väljastamist on KKM kõik uued load

väljastanud EEK-le (nt Ahtme II kaevandus ja Uus-Kiviõli luba) ning on asunud rakendama

halduspraktikat, mille kohaselt EEK ammendunud või ammenduvate kaevanduste lõppevate

lubade maht kantakse üle teistele EEK kaevandustele, välistades seeläbi VKG ja ka teiste EEK

konkurentide juurdepääsu lõppevate lubade arvelt vabanevale kaevemahule ehk täiendavale

põlevkiviressursile. Nimetatu on Tallinna Halduskohtu haldusasjade nr 3-11-2585 ja 3-14-

51785 vaidlusesemeks.

8.4. Kaebaja rõhutab ka seda, et Käskkirja 1319 ainus eesmärk oli tagada see, et kaevandajad

ei ületaks 20 mln t piiri. Praktika on näidanud, et kaevandajad ei ole ühelgi aastal 20 miljonit

tonni, mille järgimise tagamiseks Käskkiri 1319 kehtestati, täis kaevandanud. Kõige enam

kaevandati 2011. aastal, mil jäi kaevandamata 4,2 mln t, teistel aastatel on jäänud kaevandamata

üle 5 mln t. Täpsemalt kaevandati 2011. aastal kokku 15 864,5 tuh t, 2012. a 14 495,8 tuh t ja

2013. a 14 929,8 tuh t põlevkivi (andmed pärinevad Maa-ameti poolt iga-aastaselt koostatavates

ja avalikult kättesaadavates maavarade koondbilanssidest, mis on avalikult kättesaadavad Maa-

ameti

kodulehel

http://geoportaal.maaamet.ee/est/Andmed-ja-kaardid/Geoloogilised-

andmed/Maardlad/Maavaravarude-koondbilansid-p193.html). Seejuures kaevandas EEK 2013.

a lubatud 15,01 mln tonnist üksnes 11,8 mln tonni põlevkivi, mis sisaldas ka VKG-le müüdavat

0,889 mln tonni. VKG aga kaevandas 2,344 mln t. Samal ajal, kui EEK jätab talle eraldatud

mahust aastas keskmiselt enam kui 3 miljonit tonni kaevandamata, ületab VKG reaalne vajadus

talle Käskkirjaga 1319 eraldatud limiiti ning tal puudub seetõttu võimalus oma tehaste käigus

hoidmiseks hädavajalikku põlevkiviressurssi oma kaevandusest kaevandada, mistõttu oli VKG

sunnitud puudujääva koguse EEK-lt põhjendamatult kõrge hinnaga juurde ostma ja 2014. a

lõpus ka tehased sulgema. Selline olukord on üks-üheselt loodud KKM-i tegevuse seonduvalt

Käskkirja 1319 kehtestamise ja rakendamisega tõttu ning on äärmiselt kahetsusväärne. VKG

võimatus talle vajalikus koguses põlevkivi kaevandada johtub mitte sellest, et kaevandajad

oleksid reaalselt kaevandanud üle 20 mln t piiri, vaid just ja ainult Käskkirjast 1319 ning selles

sätestatud vähendatud kaevandamismääradest, mis on põhiline vaidlusallikas VKG, KKM-i ja

EEK vahel.

8.5. Kaebaja leiab, et ülaltoodud faktilistel asjaoludel ei saa olla vaidlust, et VKG-l on ainsana

kaevandajatest reaalne vajadus põlevkivi kaevandamiseks suurem, kui talle Käskkirjaga 1319

lubadele märgitud vähendatud kaevandamismäär. Samas valitseb olukord, kus EEK ise ei vaja

ega kaevanda talle eraldatud limiiti täis, kuid VKG-l ei ole pelgalt ühe haldusakti – s.o

Käskkirja 1319 - mõjul võimalik talle vajalikku mahtu kaevandada ja talle keeldutakse uute

lubade väljastamisest. Selline olukord on vastuvõetamatu, vastuolus seaduse mõtte ja

konkurentsireeglitega ning just sel põhjusel on VKG käesolevas asjas kohtusse pöördunud.

8.6. Kaebaja palub kohtul HKMS § 37 lg 1 p 6 alusel faktilise asjaoluna kindlaks määrata see,

et Käskkirjast 1319 tulenevad kaevandajate täiendavad aastamäärad (VKG 2 772 tuh t ja EEK

15 010 tuh t) ei kehti väljaspool Käskkirja ja selles nimetatud lubade menetlust, sh tulevaste

lubade menetlemisel. Nagu kaebuses põhistatud, aitab kaebuses esitatud nõude rahuldamine

luua olukorda, kus KKM ei tugine edasistes loamenetlustes Käskkirjaga 1319 lubadele kantud

vähendatud aastamääradele ning see võimaldab tulevikus ka VKG-l juurdepääsu täiendavale

põlevkiviressursile.

8.7. Kaebaja selgitab, et kaebuse esitamise eesmärgiks on saavutada olukord, kus kohus

kehtivalt tuvastab asjaolu, et Käskkirjas 1319 sätestatud kaevandajate täiendavad aastamäärad

ei kehti väljaspool Käskkirja 1319 ja selles konkreetselt nimetatud lubasid ehk et need

täiendavad piirangud ei oma õigusjõudu (ega takistavat mõju) Käskkirja 1319 väliselt, sh teiste

kaevandamislubadega seotud taotluste menetlemisel. Vaidlusaluseks faktiliseks asjaoluks on

seega täiendava piirangu (mitte)kehtivus väljaspool Käskkirja ja selles nimetatud lubasid ning

see asjaolu omab tähtsust VKG ja KKM-i vahelistes õigussuhetes VKG poolt esitatud

kaevandamislubadega seotud taotluste lahendamisel (muuhulgas, kuid mitte ainult, seoses Uus-

Kiviõli, Sonda loa ja Oandu loa taotluse lahendamisega). Käskkirjast 1319 tulenev kõnealune

täiendav piirang (vähendatud aastamäär) on KKM-i rakenduspraktika tõttu olnud seni selgeks

takistuseks VKG-le uute lubade väljastamisel ja kaevemahtude suurendamisel ning on

kinnistanud halduspraktika, mille kohaselt lube on võimalik väljastada vaid EEK-le, mis

süvendab veelgi konkurentsimoonutusi.

8.8. Kaebaja selgitab, et kaebuse ajendiks on see, et just Käskkirjast 1319 tulenev täiendav

piirang on saanud takistuseks VKG-le uute lubade väljastamisel ja pooleliolevate

kaevandamislubadega seotud taotluste menetlemisel ning on loonud olukorra, kus juurdepääs

täiendavale põlevkiviressursile on Käskkirjast tulenevate täiendavate piirangute ja uue MaaPS

§ 30¹ rakendamise koosmõjul ainult EEK-l. Tekkinud halduspraktika kõrvaldamiseks on

käesoleva tuvastamiskaebuse esitamine kohane ja vajalik. Sellega on nõustunud ka

ringkonnakohus ning kuna RKK Kohtumäärus on kaebeõiguse olemasolu tuvastamise ning

põhinõude asjakohasuse osas lõplik ja jõustunud, ei saa need asjaolud käesolevas

menetlusstaadiumis enam ka vaidluse all olla.

8.9. Kaebaja rõhutab vajadust eristada ja mitte segi ajada kahte asjaolu – esiteks seda, kas

Käskkiri 1319 on formaalselt kehtib ning teiseks seda, milline on Käskkirja 1319 kui halduse

üksikakti kohaldatavus väljaspool Käskkirjas 1319 nimetatud lube. Vaidluse esemeks olev

põhinõue seondub viimasega. Kaebaja eesmärgiks on saada siduv tuvastus, et Käskkirjas 1319

nimetatud vähendatud aastamäär ei kohaldu väljaspool neid konkreetseid lube, mida

Käskkirjaga 1319 muudeti (st ei kohaldu ka uute lubade andmisel).

8.10. Kaebaja on põhjendanud, et Käskkirja 1319 näol on tegemist halduse üksikaktiga, mille

eesmärgiks oli MaaPS § 42 lg 3 johtuvalt tagada, et kaevandajad ei ületaks edaspidi põlevkivi

kaevandamisel 20 mln t piiri. Kaebaja rõhutab kahte asjaolu:

a) Käskkirja 1319 kui üksikaktiga muudeti konkreetseid kaevandamislube, mis kehtisid

Käskkirja 1319 andmise hetkel ning Käskkiri 1319 ei puudutanud ega saanudki puudutada

tulevasi lube. Täpsemalt sätestati kõikidele kehtivatele lubadele lisaks maksimaalsele lubatud

aastamäärale ka iga kaevandaja vähendatud aastamäär (VKG-le 2,772 mln t ja EEK-le 15,01

mln t). Käskkiri 1319 ei seadnud ega saanudki seada tingimusi tulevaste lubade puhuks, mida

Käskkirja 1319 andmise hetkel veel ei eksisteerinud.

b) Käskkiri 1319 on vähendatud aastamäära kehtestamise osas õigusvastane. Olukorras, kus

õigusvastane oli Käskkirja 1319 andmise hetkel kehtinud lubadele sätestada vähendatud

aastamäära, on ilmselgelt ja veelgi enam õigusvastane kohaldada vastavat vähendatud

aastamäära ka väljaspool Käskkirjas 1319 nimetatud lube. Sellist õigust(ust) ei tulene

Käskkirjast 1319 ega ka Käskkirja 1319 andmise hetkel kehtinud MaaPS-ist.

8.11. Kaebaja märgib, et poolte vahel on vaidlus Käskkirja 1319 õigusliku olemuse üle.

Vastustaja käsitleb oma 19.06.2015. a vastuse p-s 3 Käskkirja 1319 õiguslikku olemust ning

üritab kohut veenda, et KKM toimis Käskkirja 1319 andmisel õiguspäraselt ning KKM-l oligi

õigus kehtestada lisaks maksimaalsele aastamäärale ka vähendatud aastamäär, mis kehtib n.ö

lubade üleselt ka tulevaste lubade andmisel. Kaebaja leiab, et vastustaja käsitleb Käskkirja 1319

õiguslikku olemust vääralt ning annab Käskkirjale 1319 täiesti põhjendamatult õigusliku

tähenduse, mida vaidlusalusel käskkirjal ei saa olla selle üksikakti staatusest ning ka Käskkirja

1319 andmise hetkel kehtinud õiguslikust regulatsioonist johtuvalt. KKM omistab Käskkirjale

nr 1319 sisuliselt üldakti tähenduse, veelgi enam, isegi MaaPS-ist ülimuslikuma tähenduse ning

just seda väära halduspraktikat üritab kaebaja käesoleva tuvastamiskaebusega murda.

Käskkirjal 1319 ei saa olla üldakti tähendust (st see saab puudutada vaid konkreetselt

Käskkirjast 1319 nimetatud lube) ning teiseks ei saa Käskkirja 1319 õiguslikke järelmeid ja

mõjusid laiendavalt tõlgendada viisil, mis on vastuolus Käskkirja 1319 andmise hetkel kehtinud

seadusega. Järgnevalt selgitab kaebaja Käskkirja 1319 õiguslikku olemust.

8.12. Kaebaja leiab, et kuigi, nagu KKM oma vastuses märgib, oli KKM-il 2008. a jõustunud

MaaPS muudatuste valguses MaaPS §-st 42 lg 3 johtuvalt kaks võimalust, kuidas tol ajal

kehtinud load (kogumahus 25 250 tuh t) mahutada üleriigilise aastase kaevandamismäära 20

mln t sisse, ei valinud KKM tegelikult kumbagi neist ning võttis Käskkirja 1319 vastu kujul,

mis ei vastanud MaaPS-ile.

8.13. Kaebaja leiab, et MaaPS võimaldas küll proportsionaalselt iga loa kaevandamismahtu

vähendada, ent Käskkirjaga 1319 ei vähendatud proportsionaalselt iga loa mahtu, vaid

kehtestati igale kaevandajale kõikide lubade peale kokku vähendatud aastamäär (VKG-le 2,772

mln t ja EEK-le 15,01 mln t). MaaPS-s aga puudus vähendatud aastamäära kehtestamise

võimalus, va juhul, kui kaevandajad olid sõlminud vastava kokkuleppe. Vastavat kokkulepet ei

ole kunagi sõlmitud (mida KKM ei ole eitanud), mistõttu puudub selles osas Käskkirjal 1319

õiguslik alus ja Käskkiri 1319 on õigusvastane.

8.14. Seega ei toimitud Käskkirja 1319 andmisel vastavalt MaaPS §-s 42 lg 3 sätestatule –

tegelikkuses ei vähendatud konkreetsete lubade mahte (st summaarne lubade maht jäi jätkuvalt

25 250 tuh t) ning kehtestati vaatamata kokkuleppe puudumisele vähendatud aastamäärad, mis

kokku olid 20 mln t. Eeltoodud asjaoludel on otseselt vale KKM-i vastuses toodud käsitlus

Käskkirja 1319 andmise alustest ja sisust.

8.15. Kaebaja leiab, et tekkinud vaidluste ja varustusprobleemide allikaks ei ole mitte MaaPS-

is sätestatud üleriigiline kaevandamismäär 20 mln t aastas, mida kaevandajad ei ole kunagi

faktiliselt täis kaevandanud, vaid just MaaPS-ga vastuolus välja antud Käskkiri 1319 ja selle

väär rakendamine.

8.16. Kaebaja viitab, et Tallinna Halduskohus on jõustunud 18.02.2015. a kohtuotsuses

haldusasjas nr 3-13-1118 p-s 18 kaebajaga nõustunud, et Käskkiri 1319 on õigusvastane.

Nimetatud otsusest nähtuvalt on kohus p-des 18.4 ja 18.6 -18.7 leidnud, et: „Kohtu arvates ei

võimaldanud kehtiv MaaPS § 42 lg 3 koos MaaPS § 35 lg 2 p-ga 5 jätta kaevandamislubadele

maksimaalse lubatud aastamäärana kaevandamislubade eelnevaid aastamäärasid. /…/

Haldusorgan sai haldusaktiga küsimuse lahendada üksnes MaaPS § 42 lg 3 sätestatu kohaselt,

sealjuures märkida igale kaevandamisloale ühe aastamäära – lubatud maksimaalse

aastamäära. Haldusakti põhiregulatsiooniks peaks seega kohtu arvates olema maksimaalse

lubatud aastamäära kehtestamine, milleks MaaPS § 42 lg 3 alusel antud haldusaktis saaks olla

proportsionaalselt vähendatud kaevandamise lubatud maksimaalne aastamäär.“ Seega on

halduskohus nõustunud kaebajaga, et Käskkirjaga 1319 lubadele lisaks senistele lubatud

maksimaalsetele aastamääradele täiendavalt seatud vähendatud aastamäär ei ole õiguspärane.

KKM ei ole nimetatud kohtuotsust vaidlustanud ning viitab ka oma 19.06.2015. a vastuses

korduvalt nimetatud lahendile. Kuna tegemist on samade vaidluspooltega, ei saa Käskkirja

1319 õigusvastasus olla enam vaidluse all.

8.17. Kaebaja on seisukohal, et kuigi Käskkiri 1319 vaatamata oma õigusvastasusele

formaalselt kehtib, ei saa seda käskkirja tõlgendada ja rakendada viisil, mis omakorda on

õigusvastane. Kui haldusakt on õigusvastane, ei saa seda rakendada ja tõlgendada laiendavalt

viisil, mis ei tugine haldusaktile endale ega ka kehtivale õigusele. Õigusvastane Käskkiri 1319

saab õiguslikku mõju omada ainult nende konkreetsete lubade suhtes, mida Käskkirjaga 1319

muudeti. Kuna Käskkirjas 1319 kui üksikaktis on ära muudetud vaid konkreetsed load ning

puudub mistahes viide sellele, et lubadele märgitud vähendatud määr võiks kohalduda ka

tulevaste lubade andmisel ning sellise lubade ülese vähendatud määra kehtestamiseks puudus

ka õiguslik alus (kuna kaevandajad ei sõlminud kokkulepet), siis ei saa Käskkirja 1319 ka sel

viisil tõlgendada ega kohaldada, et see omab kehtivust ka tulevaste lubade andmisel. KKM aga

just eeltoodud viisil üritab Käskkirja 1319 tõlgendada ja rakendada.

8.18. Kaebaja märgib, et järeldusele, mille kohaselt Käskkirjal 1319 puudub väljapoole ulatuv

mõju, on halduskohus jõudnud ka haldusasja nr 2-11-2585 raames, ent nimetatud otsus on

tänaseni jõustumata.

8.19. Kaebaja leiab, et Käskkirjaga 1319 kaevandamislubadele sätestatud vähendatud

aastamäärade

kohaldamine

väljaspool

Käskkirjas

1319

nimetatud

lube

rikub

konkurentsireegleid.

8.20. Kaebaja hinnangul on Käskkirjaga 1319 kehtestatud vähendatud aastamäärade

kohaldamine raskes vastuolus ELTL artikliga 106 p-ga 1 ning ka KonkS §-ga 1 lg 1, milles on

üheselt sätetatud vaba ettevõtluse huvidest lähtuva konkurentsi kaitsmine loodusvarade

kaevandamisel.

8.21. Kaebaja leiab, et konkurentsireeglitest johtuvalt ei saa Käskkiri nr 1319 omada sellist

mõju, et Käskkirjaga nr 1319 määrati tähtajatult vankumatus proportsioonis kindlaks nelja

kaevandaja põlevkivile juurdepääsu aastane maht. KKM üritab aga Käskkirjale just sellist mõju

omistada. Arvestades põlevkivi kaevandamise ajaloolist tausta ja EEK turgu valitsevat seisundit

tähendab KKM-i käsitlus koosmõjus MaaPS § 30¹ kohaldamisega seda, et teised kaevandajad

(sh VKG) ei saa järgnevate aastakümnete jooksul avada uusi kaevandusi (kuna EEK-l on

pidevalt eelisõigus uue kaevanduse avamiseks) ega enda kaevemahtusid Käskkirja 1319

kehtivusaja jooksul suurendada ning ükski uus potentsiaalne kaevandaja ei saa põlevkivi

kaevandamisele pretendeerida. Selline käsitlus on kaebaja arvates jämedas vastuolus nii

siseriiklike kui ka EL-i konkurentsireeglitega.

8.22. Kaebaja on seisukohal, et konkurentsireeglitele vastavuse hindamise aspektist tuleb

Käskkirja 1319 puhul silmas pidada seda, et tegemist on üksikaktiga, mille sisuks sai olla 2009.

a hetkeolukorra lahendamine ehk üleminekumeetmena kaevandajate kõikide tollal kehtinud

põlevkivi kaevandamise lubade maksimaalse aastamäära vähendamine proportsionaalselt.

Selleks tuli sel hetkel kehtivate lubade aastamäärasid vähendada (KKM ei teinud seda, vaid

kehtestas lubatud aastamäärade nö üleselt vähendatud aastamäära) ning kaevandajad pidid

seejuures saama valida, millise konkreetse loa mahtu millises ulatuses vähendatakse. Nimetatud

üleminekumeede pidi kehtima seni, kuni lõppeb osa lubasid, mille tulemusena enam lubade

kogumaht 20 mln t piiri enam ei ületa. Tänaseks on võrreldes 2009. aastaga lubade lõppemise

ja ammendumise arvelt lõppenud lubasid mahus kokku 7 350 tuh t (Kohtla 900 tuh t, Viru 2500

tuh t, Aidu 3050 tuh t, Tammiku 900 tuh t), mis on KKM-i poolt EEK taotlusel kõik üle kantud

teistele lubadele (peaasjalikult Estonia loale) ja uute lubade väljaandmiseks (Uus-Kiviõli,

Ahtme). Nimelt on KKM lubamatult ja ilma igasuguse õigusliku aluseta harrastanud just

Käskkirjale 1319 tuginevalt ebaõiget halduspraktikat, kus lõppevate lubade maht kantakse

teistele lubadele üle (nt Aidu ja Viru mahu ülekandmine Uus-Kiviõlile; Estonia mahu korduv

suurendamine, sh hiljutine suurendamine Vanaküla karjääriväljade alusel jne), seejuures

andmata teistele kaevandajatele võimalust lõppevate lubade mahtudele pretendeerida.

8.23. Kaebaja leiab, et Käskkirja 1319 eesmärgiks ei saanud olla tähtajatult kaevandajate

aastamäärade muutmatul kujul fikseerimine. Ammenduvate lubade arvelt vabanevatele

mahtudele (ja load lõppevad just EEK-l) peavad saama konkureerida kõik isikud võrdsetel

alustel ning puudub igasugune õiguslik ja mõistlik põhjendus jagada ammenduvate lubade

mahtu üksnes EEK-le.

8.24. Isegi kui MaaPS oleks võimaldanud KKM-il ilma kaevandajate vahelise kokkuleppeta

vähendatud aastamäära määrata (nagu Käskkirjaga 1319 tehti), ei ole seadusandja silmas

pidanud seda, et sellist vähendatud aastamäära oleks võimalik kehtestada tähtajatult ning et see

vähendatud aastamäär saakski külmutada kaevandajate proportsioonid igaveseks. Eeltoodut

kinnitab kaebaja arvates mh MaaPS 2008. a novembris jõustunud muudatuste seletuskirjas

toodu: „Eelnõu § 1 punktiga 8 sätestatakse, et MPS § 75 lõike 9 jõustumise ajal kehtivate ning

enne selle sätte jõustumist taotletud põlevkivi kaevandamise lubade suhtes rakendatakse MPS

§ 42 lõike 1 punkti 7 ning § 42 lõiget 3, kui § 26 lõikes 51 sätestatud kokkulepet ei ole sõlmitud

kolme kuu jooksul selle sätte jõustumisest. Kokkuleppe sõlmimiseks sätestatav aeg – kolm kuud

on piisav. See on põlevkivi kaevandavate ettevõtete esindajatega läbi räägitud ja arutelud on

protokollitud (kõigi praegu põlevkivi kaevandavate ettevõtete esindajate osavõtul toimunud

teine arutelu Keskkonnaministeeriumis toimus 14. novembril 2007.a). Kaevandada lubatud

aastamäär kantakse kaevandamise lubadele vastavalt kokkuleppele, mis sõlmitakse mõneks

aastaks (eeldatavalt mitte kauemaks kui viieks aastaks, seejärel tuleb uus leping sõlmida).

Kaevandamisloas tuleb lisaks põlevkivi kaevandamise lubatud maksimaalsele aastamäärale

määrata ka aastate kaupa lubatud aastamäär.”

Eeltoodust nähtub kaebaja arvates üheselt, et seadusandja nägi esiteks võimaluse kaevandada

lubatud aastamäära (ehk vähendatud aastamäära) kehtestamiseks vaid kaevandajate

kokkuleppel ning teiseks ei näinud ette vähendatud aastamäära kehtestamist kauemaks kui

mõneks aastaks (maksimaalselt 5 aastaks). Seega puudub ka igasugune õigustus selleks, et

KKM-i poolt vastava kaevandajate kokkuleppeta kehtestatud vähendatud aastamäära võiks

tähtajatult rakendada kõikides edasistes loamenetlustest (sh uute lubade andmisel). Ajaline

piirang on õigustatud just seetõttu, et tegemist on ajutise mehhanismiga ning see tuleb üle

vaadata mõne aasta tagant, et tagada piirangu vastavus muutuvatele asjaoludele. Seega on ka

seadusandja mõte olnud see, et vähendatud aastamäär tuleb mõne aasta tagant üle vaadata.

Seega toetaks käesoleva kaebuse rahuldamine igati ka seadusandja eesmärgi täitmist.

8.25. Kaebaja peab vajalikuks esile tuua ka seda, et pärast kaebuse esitamist, so 2013. a

Konkurentsiameti poolt koostatud Põlevkivisektori konkurentsiolukorra analüüs (kättesaadav

http://www.konkurentsiamet.ee/public/Seisukohad_ja_arvamused/Polevkivisektori_konkurent

siolukorra_analuus.pdf) kinnitab, et KKM-i väärpraktika Käskkirja 1319 osas loob konkurentsi

oluliselt kahjustava olukorra, kus lähemate aastakümnete jooksul on ainuõigus uuele

põlevkiviressursile vaid riigile kuuluval ettevõttel – EEK-l ning seejuures ei saa kunagi

muutuda Käskkirjaga nr 1319 fikseeritud kaevemahtude proportsioonid, st olemasolevad

kaevandajad ei saa oma kaevemahtusid kunagi suurendada ning ükski uus potentsiaalne

kaevandaja ei saa kunagi põlevkivi kaevandamisele pretendeerida.

8.26. Kaebaja on seisukohal, et arvestades EL-i konkurentsireegleid, on välistatud Käskkirjas

nr 1319 sisalduvatele kaevandajate täiendavatele aastamääradele (VKG 2,772, EEK 15,010)

sellise tõlgenduse andmine, et need määrad fikseerivad kogu edasiseks ajaks muutmatul kujul

ära kaevandajate proportsioonid põlevkivile juurdepääsu osas. Käskkirja nr 1319 mõtteks ei saa

olla konkurentsireegleid rikkudes kindlustada EEK turgu valitsevat seisundit ning luua

koosmõjus MaaPS § 30 ¹ rakendamisega alus EEK tähtajatuks ja piiramatuks eelisõiguseks. Ka

eeltoodu on kinnituseks, et esineb praktiline vajadus tuvastada, et Käskkirjas nr 1319 toodud

kaevandajate täiendavaid piiranguid, ei saa rakendada väljaspool Käskkirja ja selles nimetatud

lube.

8.27. Kaebaja leiab, et ka riigi enda huvidega ega ka kehtiva Põlevkivi Arengukavaga

kooskõlaliseks ei pidada olukorda, kus riik on näinud ette võimaluse põlevkiviressurssi

kaevandada ja ümber töödelda 20 mln t ulatuses, eeldades sellele mahule vastavalt ka

töökohtade loomist ja maksutulude saamist. Antud hetkel valitseb aga olukord, kus isik, kellele

on valdava osa ressursi valitsemise õigus antud, kuritarvitab oma õigusi ressursi kaevandamisel

ja jagamisel, seejuures keeldudes jagamast seda ressurssi teisele mõistliku hinnaga ja veelgi

enam, jättes ise talle lubatud mahu kaevandamata. Samas ei ole neil, kellel on reaalne vajadus

täiendava ressursi järele, võimalik vajaminevat kogust ise kaevandada, ning seda just seetõttu,

et riigi väära käsitluse tõttu on Käskkirjaga nr 1319 turuosaliste proportsioonid, sõltumata

tegelikest vajadustest, vankumatult ära jagatud.

8.28. Kaebaja märgib, et see, et Käskkirjas 1319 endas ega ka MaaPS-s ei ole otsesõnu

sätestatud Käskkirja 1319 kehtivusaega, ei tähenda seda, et oma olemuselt või seadusandja

eesmärgist johtuvalt ei olnud tegemist üleminekuperioodi reguleeriva halduse üksikaktiga,

millel sai olla vaid piiratud kehtivusaeg. Kaebaja on juba põhjendanud, miks sai vähendatud

aastamääral olla ainult piiratud kehtivusaeg. Seadusandja mõtteks ei olnud see, et vähendatud

aastamäär sai kehtida tähtajatult (sellise vähendatud aastamäära kehtestamise aluseks sai olla

kaevandajate vaheline tähtajaline kokkulepe). Kui KKM oleks toiminud nii, nagu MaaPS ette

nägi ja oleks proportsionaalselt vähendanud maksimaalseid aastamäärasid, siis oleks tänaseks

seoses varasemalt antud lubade lõppemisega vabanenud juba sedavõrd palju vaba mahtu

(lubade maht oleks alla 20 mln t), et MaaPS § 42 lg 3 alusel antud käskkirjal puuduks igasugune

aktuaalsus.

8.29. Kaebaja rõhutab, et haldusasjas nr 3-13-1118 ei ole kohus hinnanud seda, kas Käskkirjaga

1319 lubadele märgitud vähendatud aastamäär kehtib väljaspool Käskkirjas 1319 nimetatud

lube. Kohus hindas seda, kas kehtivate lubade osas (mis olid hõlmatud ka Käskkirjaga 1319)

esitatud taotluse puhul tuleb lähtuda Käskkirjas 1319 sätestatud vähendatud aastamäärast või

mitte. Küll aga andis kohus haldusasjas nr 3-13-1118 selgesõnalise hinnangu selle kohta, et

Käskkiri 1319 on väljastatud õigusvastaselt. Seega toetab nimetatud asjas tehtud kohtuotsus

kaebaja seisukohti ka käesolevas asjas.

8.30. Kaebaja leiab, et ainetu on KKM-i käsitlus, mille kohaselt on Käskkirjas 1319 fikseeritud

aastamäärasid võimalik muuta üksnes juhul, kui kaevandajad sõlmivad kokkuleppe või kui

muutub õiguslik regulatsioon. Olukorras, kus kaevandajad ei ole kunagi varem sõlminud

MaaPS § 26 lg 51 kohast kokkulepet ning senised kaevandamismäärad ei ole kehtestatud

vastava kokkuleppe alusel, ei saa ka vähendatud aastamäärade edasise mittekohaldamise

(rääkimata mittekohaldamine väljaspool neid lube, kus vähendatud aastamäär on sätestatud)

eelduseks seada vastava kokkuleppe sõlmimist. Lisaks on KKM-i käsitlus, et VKG-l oleks

lootust Käskkirjaga 1319 õigusvastaselt määratud vähendatud aastamäärade kohaldamisest

vabaneda vaid olukorras, kus EEK-ga saavutatakse kokkulepe, turu- ja konkurentsiolukorda

arvestades ainetu (EEK on kategooriliselt keeldunud mistahes kokkulepete sõlmimisest VKG-

ga).

8.31. Kaebuse esitaja märgib, et on käesolevas menetluses kandnud menetluskulusid kokku

summas 6926,68 eurot, mille moodustavad kaebaja lepinguliste esindajate kulud summas

6895,71 eurot ja tasutud riigilõivud summas 30,97 eurot ja palub need vastustajalt välja mõista.

VASTUSTAJA SEISUKOHAD JA PÕHJENDUSED

9. Vastustaja leiab, et esitatud kaebus ei ole põhjendatud ja palub jätta kaebus rahuldamata

alljärgnevatel põhjustel.

9.1. Vastustaja märgib kõigepealt, et kaebuse esitaja on asunud kaebuses seisukohale, et

käskkirjast nr 1319 tulenevate piirangute kohaldamine väljaspool käskkirjas nimetatud lubasid

on kaebaja õigusi rikkuv ja kaebaja on kaebuses määratlenud, et tema eesmärgiks on välistada

käskkirjaga nr 1319 kehtestatud kaevandaja täiendavate aastamäärade arvestamine tulevikus

väljastatavate lubade andmise menetlustes. Kaebuse esitaja soovib kohtult sisuliselt kinnitust,

et käskkirjaga nr 1319 määratud lubatud kaevandamise aastamäärad ei oma mingit õigusjõudu

tulevaste loataotluste (nt Uus- Kiviõli) menetluses.

9.2. Vastustaja märgib, et seoses kaebuse esitaja käsitlusega on esiteks oluline pöörata

tähelepanu asjaolule, et käskkiri nr 1319 kehtib. Seega ei ole käesoleva vaidluse tagajärjena

mitte mingil juhul võimalik kõrvaldada käskkirjast väidetavalt tulenevat piirangut

kaevandamismahtudele. Kuna käskkirjast tuleneb piirang lubade andmisele, siis tuleb ka

edaspidistes menetlustes järgida kehtivat haldusakti. Seega ei ole kaebuse esitajal võimalik

käesoleva vaidluse resultaadina vabaneda käskkirjast nr 1319 tulenevatest piirangutest

olenemata sellest, et ringkonnakohtu hinnangul ei ole alust kahelda kaebeõiguse olemasolus.

9.3. Teiseks ei saa vastustaja arvates käesoleva vaidluse asjaoludel käskkirja nr 1319

rakendamine rikkuda kaebuse esitaja õigusi järgnevate loataotluste menetluses.

9.3.1. Vastustaja märgib, et kaebuse esitaja mistahes kaevandamisloa taotluse lahendamisel

tuleb muuhulgas rakendada MaaPS §-s 251 sätestatud piirangut. MaaPS § 251 sätestab, et

põlevkivi aastane kaevandamismäär on kalendriaastas kõigi lubade alusel kokku maksimaalselt

kaevandada lubatud põlevkivi kogus. Põlevkivi aastane kaevandamismäär on 20 miljonit tonni.

9.3.2. Vastustaja toob välja, et kuivõrd seaduse muudatuse jõustumise ajaks oli kõikide

põlevkivi kaevandamise lubadega maksimaalselt kaevandada lubatud põlevkivi kogus aastas

25 250 tuh tonni, siis käskkirjaga nr 1319 vähendati MaaPS § 42 lg 3 alusel kõikide põlevkivi

kaevandamise lubade alusel kaevandamise lubatud maksimaalset aastamäära proportsionaalselt

kõigil kaevandamislubade omanikel kokku 20 mln tonnini, määrates igale põlevkivi

kaevandavale ettevõttele antud kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku

kaevandada lubatud maksimaalse aastamäära.

9.3.3. Käskkirjaga nr 1319 fikseeritud aastamäärasid on võimalik muuta juhul, kui osapooled

sõlmivad MaaPS § 26 lg-s 51 sätestatud kokkuleppe või kui muutub õiguslik regulatsioon.

Vastavate eelduste puudumisel ei saa loa andja nimetatud piiridest väljuda. MaaPS § 34 lg 1 p

6 sätestab, et loa andmisest keeldutakse, kui varem antud kaevandamislubades fikseeritud

aastased kasutusmäärad ületavad maksimaalselt kaevandada lubatud maavaravaru kogust

aastas või kui loa andmise korral see ületatakse.

9.4. Vastustaja leiab, et kaebuse esitaja õiguste rikkumine sõltub konkreetse loataotluse

menetluses tähtsust omavatest asjaoludest ja kehtivatest õiguslikest piiridest. Kui kaebuse

esitaja ei nõustu otsusega, on ta igal juhul sunnitud konkreetse haldusakti vaidlustama.

Käesolevas asjas tehtav võimalik lahend ei muudaks kaebuse esita taolist kohustust.

9.5. Vastustaja rõhutab, et kaebuse esitaja ei ole kaebuses toonud esile asjaolusid, mille põhjal

saaks teha järeldust, et käskkirja nr 1319 rakendamine iseenesest oleks kaebuse esitaja õigusi

rikkuv.

9.6. Seoses Käskkirja 1319 õigusliku olemusega toob vastustaja välja järgmist:

9.6.1. Käskkirja õiguslik olemus on otseses puutumuses kaebuse esitaja poolt käesolevas asjas

esitatud nõuetega.

Alates 2005. aastast oli põlevkivi kaevandamisega seoses kujunenud olukord, kus kõiki esitatud

kaevandamislubade taotlusi rahuldades ei oleks suudetud tagada põlevkivi kaevandamise

jätkusuutlikkust ja avaliku huvi järgimist. Seadusandja oli samas võtnud suuna põlevkivi

kaevandamise vähendamisele.

2005. aastaks oli esitatud taotlusi kuni 26,315 mln tonni põlevkivi kaevandamiseks aastas ning

kujunenud oli olukord, kus kõiki esitatud kaevandamislubade taotlusi rahuldades ei oleks

suudetud tagada põlevkivi kaevandamise jätkusuutlikkust ning riikliku huvi järgimist.

28.03.2006. a jõustus MaaPS redaktsioon, mille § 75 lõikega 6 peatati põlevkivi kaevandamise

lubade taotluste menetlemine kuni põlevkivi kasutamise riikliku arengukava kinnitamiseni.

21.10.2008. a kinnitati Riigikogus Põlevkivi kasutamise riiklik arengukava 2008–2015

(edaspidi arengukava). Arengukava kohaselt on põlevkivivaru piisav nii tänase kui ka lähiajal

kasvava energiavajaduse rahuldamiseks, kuid põlevkivi on taastumatu loodusvaru, mistõttu

tuleb Eesti pikaajalise energiaga varustuskindluse tagamiseks piirata põlevkivi kaevandamise

mahtu 20 mln tonnini aastas ja rakendada meetmeid põlevkivi osakaalu jätkuvaks

vähendamiseks Eesti energiabilansis. Seega võeti Arengukavas eesmärgiks saavutada põlevkivi

kaevandamine väiksemas mahus, kui seda oli 2005. aastal, vähendada seejuures kehtivate

kaevandamise lubade mahtu ning sätestada selle saavutamiseks vajalikud õigusmuudatused.

Nimetatud eesmärgi realiseerimise tagamiseks peatati 28.03.2006. a jõustunud MaaPS § 75 lg

6 muudatusega põlevkivi kaevandamislubade taotluste menetlemine kuni arengukava

kinnitamiseni.

9.6.2. MaaPS-s sätestati eeltoodud arengukavas toodud printsiibid 23.11.2008. a. Muudetud

MaaPS §-s 251 sätestati, et põlevkivi aastane kaevandamismäär on kalendriaastas kõigi lubade

alusel kokku maksimaalselt kaevandada lubatud põlevkivi kogus. Põlevkivi aastane

kaevandamismäär on 20 miljonit tonni.

Sätte jõustumisel (23.11.2008. a) ületasid välja antud kaevandamislubade mahud MaaPS §-s

251 sätestatud piiri. Kuivõrd seaduse eesmärk oli viia kaevandamine 20 mln tonni piiridesse

aastas, siis nähti seaduses ette võimalus, et põlevkivi kaevandamise lubade omanikud sõlmivad

kokkuleppe, millega nad vähendavad oma kaevandada lubatud aastamäärasid. MaaPS § 75 lg

9 sätestas, et kokkuleppe sõlmimiseks on aega kolm kuud, mille tulemusteta möödumisel

rakendatakse MaaPS § 42 lõike 1 punkti 7 ning § 42 lõiget 3.

MaaPS § 42 lg 3 sätestab, et kui käesoleva seaduse § 26 lõikes 51 toodud kokkulepet ei

saavutata, vähendatakse iga kaevandamislubade omaniku aastast põlevkivi kaevandamise

lubatud maksimaalset aastamäära proportsionaalselt talle kaevandamislubadega antud

maksimaalse aastamäära osakaalule selle mahu suhtes, mille võrra põlevkivi aastane

kaevandamismäär on väiksem kui kehtivatele lubadele märgitud maksimaalsed aastamäärad

kokku.

Kuna kaevandamislubade omanikud kokkulepet ei saavutanud, rakendus MaaPS § 42 lõike 1

punktis 7 ning § 42 lõikes 3 sätestatud regulatsioon, mida kajastabki käskkiri nr 1319.

Keskkonnaministeeriumi kantsleri käskkirjaga nr 1319 vähendati kõikide kaevandajatele

väljastatud lubade alusel kaevandada lubatud maksimaalset aastamäära kokku 20 miljoni

tonnini. Lisaks ühele ettevõttele määratud kõikide lubade alusel kokku kaevandada lubatud

maksimaalse aastamäära ületamise mittelubatavusele ei tohi ettevõte ületada varem loas

määratud kaevandada lubatud maksimaalset aastamäära.

Seega kehtestati käskkirjaga nr 1319 faktiline olukord, kus kõik kaevandajad on sunnitud

hakkama saama neile käskkirjaga nr 1319 määratud kaevandada lubatud aastamääraga.

Nimetatud piirangut ei sätestatud ainult kaebuse esitaja suhtes.

Kuivõrd kaevandajad ei saavutanud kokkulepet, siis ei saanud vastustaja käskkirja nr 1319

kehtestamisel lähtuda muudest põhimõtetest, kui on sätestatud MaaPS § 42 lg-s 3.

Vastustaja ei saanud käskkirja nr 1319 vastu võtmisel ega saa ka mistahes loamenetluses

meelevaldselt arvata 1,6 mln tonni põlevkivi kogust aastas kaebajale EEK kaevandada lubatud

maksimaalse määra arvel, suurendades seeläbi kaebuse esitaja kaevandada lubatud

maksimaalset aastamäära 1,6 mln tonni võrra ja vähendades EEK määra samas ulatuses.

Kaebaja ei ole ka esitanud õiguslikku alust, mis oleks võimaldanud vastustajal kaebuse esitaja

poolt soovitud viisil käituda. Vastustaja saaks käituda kaebuse esitaja poolt soovitud viisil

üksnes juhul, kui talle oleks esitatud kaebuse esitaja ja EEK vahel sõlmitud kokkulepe. Seda

aga ei ole tehtud, mistõttu saab vastustaja lähtuda üksnes kehtivas õiguses sätestatud

regulatsioonist.

9.7. Vastustaja leiab, et väär on kaebuse esitaja käsitlus, mille kohaselt on käskkiri nr 1319

üleminekuperioodi käsitlev halduse üksikakt

Vastustaja toob välja, et kaebuse esitaja väidab, et käskkirja nr 1319 eesmärgiks ei saanud olla

kaevandajate aastamäärade muutumatul kujul kehtestamine, vaid 2009. aasta hetke

üleminekuolukorra lahendamine. Nimetatud eeldusel põhineb ka kaebuse esitaja väide, mille

kohaselt kehtib käskkiri nr 1319 üksnes käskkirjas endas nimetatud lubade suhtes.

Vastustaja leiab, et kaebuse esitaja käsitlus käskkirja nr 1319 kehtivusest ja regulatiivsest

toimest on ekslik. Kaebaja ei ole viidanud ühelegi MaaPS sättele, mis tema käsitlust toetaks.

Haldusorgani poolt haldusaktiga kaevandamismäärade vähendamisel ei ole haldusakti

kehtivusele seaduses tähtajalist piirangut seatud, mistõttu ei saanud vastustaja seda ka ise

kehtestada või juhinduda halduspraktikas haldusakti piiratud ajalisest kehtivusest. Nimetatud

seisukohal on olnud ka Tallinna Halduskohus jõustunud kohtulahendis haldusasjas 3-13-1118.

Vastustaja leiab, et puudub vaidlus selles, et käskkiri nr 1319 kehtib – seda ei ole tunnistatud

kehtetuks ega tühistatud ning see ei ole kaotanud kehtivust muul Haldusmenetluse seaduse §

61 lõikes 2 toodud alusel. Seega tuleb käskkirjaga nr 1319 kaevandaja kohta kehtestatud määra

igal kaevandajal järgida seni, kuni haldusakt kehtib ja/või vastu ei ole võetud muud

regulatsiooni, või kaevandajad ei sõlmi kokkulepet, mida seadus võimaldab. MaaPS §-s 251

sätestatud põlevkivi kaevandamise aastamäär 20 miljonit tonni kehtib ja seda ei ole muudetud.

Käskkiri nr 1319 sätestab kehtivalt faktilise olukorra, kus kaevandajad peavad jääma MaaPS §

251 sätestatud piiridesse ning kokkuleppe sõlmimiseni või õigusliku regulatsiooni muutumiseni

ka käskkirjaga nr 1319 sätestatud piiridesse. Nimetatust tulenevalt kehtib jätkuvalt käskkirjast

nr 1319 kaebuse esitaja suhtes keeld kaevandada aastas rohkem kui 2772 tuh t põlevkivi ja EEK

suhtes keeld kaevandada aastas rohkem kui 15 010 tuh t põlevkivi.

Tallinna Halduskohus on oma 18.02.2015. a lahendis haldusasjas 3-13-1118 (jõustus

21.03.2015. a) selgitanud, et kehtiva õiguse kohaselt on käskkirjas nr 1319 kaevandaja suhtes

kehtiva määra muutmine võimalik kas kaevandajate kokkuleppega (mis fikseeritakse ka

seaduses nõutud lubades) või seaduse muutmisel (üleriikliku aastamäära suurendamisel või

lubade muutmise alusena kaevandamismäära ärakasutamata jätmise vm uue aluse sätestamine).

Õige ei ole seega kaebaja seisukoht, et käskkirjaga nr 1319 oleks igaveseks fikseeritud lubatud

kaevandamismäärad.

Vastustaja leiab, et käesoleva vaidluse kontekstis on oluline, et kehtiv õigus ei võimalda

kaebuse esitaja kaevemahu suurendamist selliselt nagu soovib kaebuse esitaja. Kaebuse esitaja

taotluse rahuldamine eeldab mõne teise kaevandaja aastase mahu vähendamist, s.o MaaPS § 26

lg-s 51 sätestatud kokkulepet. Sellist kokkulepet ei ole aga vastustajale esitatud.

Kuivõrd käskkiri nr 1319 ja MaaPS § 251 kehtivad ning kokkulepet ei ole sõlmitud, siis saab

vastustaja mistahes vastustaja poolt esitatud taotluse menetlemisel lähtuda üksnes nimetatud

õiguslikest piiridest. Õiguslikest piiridest ei saaks väljuda mistahes kaevandaja poolt esitatud

taotluse menetlemisel.

Vastustaja on seisukohal, et eeltoodust tulenevalt ei ole kehtiva õiguse piirides võimalik asuda

seisukohale, et käskkirjaga nr 1319 kaebuse esitajale ja EEK-le kõikide põlevkivi kaevandamise

lubade alusel põlevkivi kaevandamise osas kehtestatud maksimaalsed määrad ei oma kehtivust

väljaspool käskkirjas endas nimetatud lubasid, sh ka tulevaste lubade väljastamisel.

9.8. Vastustaja toob seoses kaebuse esitaja väitega, et käskkirjast nr 1319 tulenevate

kaevandajate täiendavate aastamäärade kohaldamine väljaspool käskkirjas nimetatud lube

rikub konkurentsireegleid välja järgmist:

9.8.1. Kaebuse esitaja väidete analüüsimisel tuleb pöörata tähelepanu asjaolule, kas käskkirja

nr 1319 kohaldamine tekitab kaebuse esitaja poolt väidetavad tagajärjed. Nagu eelpool

märgitud, siis on käskkirja nr 1319 puhul tegemist kehtiva haldusaktiga, millest haldusorgan on

kohustatud juhinduma.

Vastustaja on eelnevates alapunktides toonud välja põhjendused, mille kohaselt ei ole käskkirja

nr 1319 kehtivust ajaliselt piiratud. Kehtiva õiguse kohaselt on käskkirjaga nr 1319 sätestatud

määra muutmine lubatud kas kaevandajate kokkuleppega või seaduse muutmisel. Käskkirjaga

nr 1319 lahendati MaaPS muutmise tõttu tekkinud olukord, s.o viidi kaevandamise aastamäär,

mis kehtivate lubade alusel kokku ületas 20 mln t piiri, kooskõlla MaaPS §-ga 251. Seega ei saa

käskkirja nr 1319 kohaldamine iseenesest tekitada olukorda, mida kaebuse esitaja peab

konkurentsiõiguse norme rikkuvaks.

Kuna kaebus on esitatud subjektiivsete õiguste kaitseks, mis tähendab, et kaebuse esitaja ei saa

tugineda väitele, et kahjustatud on mõne muu kaevandaja või kaevandamisest huvitatud isiku

õigusi. Kaebuse esitaja väited, mis seonduvad teiste isikute õiguste väidetava kahjustamisega,

tuleb jätta tähelepanuta.

9.8.2. Vastustaja nõustub kaebuse esitajaga selles, et võrreldes teiste kaevandajatega kuulub

EEK-le kõige suurem osa põlevkivi kaevandada lubatud aastamäärast ja kehtivate lubadega

hõlmatud varudest. Kuid nagu kaebuse esitaja õigesti märgib, on selline olukord kujunenud

ajalooliselt varasemalt monopoolsele ettevõttele antud lubade ümbervormistamise tulemusel.

Seega ei ole siinkohal kohane viidata lubade andmise printsiipidele, mis kehtivad täiesti uute

lubade andmisel vaba turu põhimõtetel.

Põlevkivi aastase kaevandamise määra 20 miljonit tonni kehtestamisega maapõueseaduses

arvestati

igati

võrdse

kohtlemise

printsiipi

–

kõigil

kaevandajatel

vähendati

kaevandamislubadega lubatud maksimaalset aastamäära proportsionaalselt 20,8% võrra. Seega

ei ole muutunud MaaPS muudatuste kehtestamisega turul valitsenud olukord ning ei loodud

EEK-le konkurentsieelist.

Vastustaja märgib, et talle jääb arusaamatuks, milline otsene seos on kaebuses viidatud MaaPS

§ 301 lg 1 kohaldamisel kaebuses esitatud nõuetega. Kaebus esitaja nõuded seonduvad käskkirja

nr 1319 kohaldamisega, mitte MaaPS § 301 lg 1 kohaldamisega. Nimetatust tulenevalt ei ole

käesoleva vaidluse kontekstis vajalik hinnata seda, kas MaaPS § 301 lg 1 ja selle kohaldamine

on kooskõlas Euroopa Liidu esmase õigusega.

9.8.3. Vastustaja toob välja, et vastavalt Euroopa Kohtu praktikale rikub liikmesriik Euroopa

Liidu toimimise lepingu (edaspidi ELTL) artikli 106 punkti 1 koosmõjus artikliga 102 sellisel

juhul, kui ettevõtja poolt talle antud ainuõiguse kasutamine viib turgu valitseva seisundi

kuritarvitamiseni või kui vastav ainuõigus loob olukorra, mille tulemusena paneb ettevõtja

toime turgu valitseva seisundi rikkumise.

ELTL 106 lg 1 rikkumise koosseisu tuvastamiseks ei piisa sellest, kui liikmesriik üksnes

kehtestab mingid meetmed avaliku ettevõtja suhtes, kes on turgu valitsevas seisundis.

Rikkumise tuvastamiseks on vajalik, et nimetatud meetmed annaksid avalikule ettevõtjale teise

ettevõtjaga võrreldes eelise ning eelise andmine viiks paratamatult turgu valitseva seisundi

kuritarvitamiseni. Käesoleval juhul selliseid eeliseid vastustaja arvates ei esine. Sellest

tulenevalt ei ole õiged kaebuse esitaja väited, nagu oleks MaaPS muudatustega loodud olukord

vastuolus ELTL artikkel 106 punktiga 1 koostoimes artikliga 102. Vastustaja hinnangul ei ole

kohane ka kaebuse esitaja viide Euroopa kohtu lahendile C-462/99. Samuti ei sarnane antud

olukord vastustaja arvates Euroopa Komisjoni 05.03.2008 otsuse aluseks olnud asjaoludele.

EEK-le ei ole võimaldatud sellist eelisõigusega juurdepääsu kaevandamisele, nagu Kreeka riigi

kontrolli all olevale äriühingule Dimosia Epicheirisi Ilektriosmoy SA. Haldusakti

kohaldamisega ei ole takistatud konkureerivate elektritootjate tegevust, kuna Eestis teisi EEK-

ga sarnaseid põlevkivil töötavaid elektrijaamu ei ole ning ei ole ka teada, kas keegi sooviks neid

rajada.

9.9.

Vastustaja

taotleb

menetluskulude

(õigusabikulud

ja

kassatsioonikautsjon)

väljamõistmist kaebajalt summas 3469 eurot.

KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED

10. Kohus, uurinud menetlusosaliste poolt esitatud tõendeid ja nende seisukohti ning kaebuse

menetluse peatamise põhjuseks olnud haldusasjades Riigikohtu poolt tehtud lõplikke

kohtulahendeid ja nendes käskkirja nr. 1319 suhtes antud selgitusi, leiab, et kaebus tuleb jätta

rahuldamata. Kohus põhjendab oma seisukohti järgnevalt.

11. Vaidlust ei ole, et käskkiri nr 1319 on kehtiv haldusakt. Samuti on kehtivad selles seaduse

alusel toodud piirangud kaevemahtude osas. Halduskohus, ringkonnakohus ja Riigikohus on

leidnud käesolevat kohtuasja arutades, et kaebajal puudub kaebeõigus käskkirja õigusvastasuse

tuvastamiseks.

Riigikohus on leidnud, et kaebaja käsitlus käskkirja nr 1319 regulatiivsest toimest on ekslik ja

haldusorgani poolt haldusaktiga kaevandamismäärade vähendamisel ei ole haldusakti

kehtivusele seaduses tähtajalist piirangut seatud.

Riigikohus on oma otsustes haldusasjades nr 3-3-1-25-16 (p 13) ja 3-3-1-26-16 (p 25) leidnud,

et KKM toimis põlevkivi aastase kaevandamismäära jagamisel käskkirjaga 1319 õiguspäraselt

ja et käskkirjas mõistena sisse toodud „kaevandada lubatud aastamäära“ sätestamine oli

õiguspärane MaaPS § 42 lg 3 teises lauses toodust tulenevalt.

Riigikohus on oma otsustes haldusasjades nr 3-3-1-25-16 (p 15) ja nr 3-3-1-26-16 (p 38)

otseselt selgitanud, et käskkirja nr 1319 toime ei ole ammendunud, igale kaevandajale määratud

kaevandada lubatud aastamäär kehtib ja on kantud kõigile kehtivatele kaevandamislubadele.

Riigikohus rõhutab, et seetõttu seob käskkirjaga nr 1319 määratud kaevandada lubatud

aastamäär KKM-i uute kaevandamislubade maksimaalsete aastamäärade üle otsustamisel.

Riigikohus selgitab, et lisaks vaidlusalase käskkirja andmise ajal kehtinud „Põlevkivi

kasutamise riiklikus arengukavas 2008-2015“ seatud sihile vähendada põlevkivi aastast

kaevandamismahtu pikaajalises perspektiivis 15 miljoni tonnini aastas, tuleneb ka MaaPS § 34

lg 1 p-st 6 selgelt eesmärk tagada, et lubadele kantud maavara kaevandamise lubatud

maksimaalsed aastamäärad ei ületaks kogusummas § 251 ettenähtud määra. Riigikohus leiab

ka, et uue kaevandamisloa andmine selliselt, et see jätab isiku kaevandamislubadele kantud

kaevandamise lubatud maksimaalsete aastamäärade summa endiselt oluliselt suuremaks tema

kaevandada lubatud aastamäärast soodustaks keskkonna arvelt majanduslikult soodsamalt

kaevandatavate maavaravarude kaevandamist ja oleks seega vastuolus nii MaaPS § 1 kui § 34

lg 1 p-des 7 ja 12 tooduga.

12. Kohus märgib, et eeltooduga on Riigikohus muuhulgas andnud selge seisukoha ja õigusliku

põhjenduse, miks on käskkirjas nr 1319 toodud kaevandamise piirangud rakendatavad ka selles

märkimata kaevanduslubade osas. Halduskohtul puudub põhjus Riigikohtu seisukohta kahtluse

alla seada. Riigikohus on selgelt andnud tõlgenduse, et Käskkiri nr 1319 on rakendatav tema

kehtivuse ajal ka kõigi selles märkimata, kuid menetletavate kaevandamislubade suhtes.

Riigikohtu selline õiguslik seisukoht on teistele kohtutele siduv. Halduskohus jätab eeltoodud

põhjustel kaebuse rahuldamata.

13. Kohus märgib, et Riigikohus on oma otsuses nr 3-3-1-26-16 punktis 45 selgitanud ka seda,

et kaevandamisloa andmisest keeldumine põhjusel, et loa andmisel ületataks MaaPS §‑ga 251

ettenähtud põlevkivi aastast kaevandamismäära, ei ole EL-i konkurentsireeglitega vastuolus.

Riigikohus selgitab, et MaaPS § 34 lg 1 p 6 ei võimalda ühtegi konkreetset loataotlejat teisele

eelistada. Lisaks märkis Riigikohus, et MaaPS § 34 lg 1 p‑st 6 võimaldas aga mõne loataotleja

(käsitletud asjas Enefiti) kasuks erandi teha MaaPS § 301. Sama otsuse punktis 46 märkis

Riigikohus, et ta nõustub kaebajate etteheitega, et MaaPS § 301 võimaldas kinnistada

käskkirjaga nr 1319 määratud kaevandada lubatud aastamäärade jaotuse teadmata ajaks,

sulgedes põlevkivi kaevandamise turu uutele ettevõtjatele ning välistades turuosade muutumise

muul viisil kui mõne senise loaomaniku vabatahtliku loobumise korral enda turuosast ja et seda

olukorda kinnistab veel tugevamalt MaaPS u.r, mis sõna-selgelt välistab kaevandada lubatud

aastamäära vabanemise isegi mõne kehtiva kaevandamisloa lõppemise korral. Riigikohus

leidis, et KKM-il tuleb analüüsida, kas selline olukord, mis soosib ühe riigi osalusega äriühingu

positsiooni säilitamist, on kooskõlas ELTL art 106 lg‑ga 1 koostoimes art‑ga 102.

14. Kohus leiab, et MaaPS § 301 õiguspärasuse analüüs ei ole käesoleva haldusasja esemeks ja

seda tuleb analüüsida juba konkreetse kaebaja õigusi puudutava vaidluse raames.

15. HKMS § 108 lõike 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

Käesolevas asjas tehti otsus kaebaja kahjuks. Vastustaja on esitanud käesolevas asjas taotluse

mõista kaebajalt välja menetluskulud summas 3469 eurot ja nende kandmist tõendavad

kuludokumendid.

Kohus leiab, et käesoleval juhul on vaidlus seotud kaevanduslubade väljaandmisega, mis on

vastustaja seadusega määratletud igapäevase põhitegevuse osaks. Seetõttu ei saa kohus,

tuginedes muuhulgas väljakujunenud kohtupraktikale, lugeda haldusorgani poolt välisele

õigusabile tehtud kulutusi vajalikeks ja põhjendatuks (HKMS § 109 lg 6) ja jätab menetluskulud

menetlusosaliste kanda.

/Allkirjastatud digitaalselt/

Daimar Liiv

Kohtunik