3-4-1-7-17 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

MÄÄRUS

Kohtuasja number

3-4-1-7-17

Määruse kuupäev

6. juuni 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Hannes Kiris, Jüri Põld,

Paavo Randma ja Malle Seppik

Kohtuasi

Heldur-Valdek Seedri 19. märtsi 2017. a kaebus tuvastamaks,

et on rikutud tema õigusi, mis tulenevad põhiseaduse §-

dest 48 ja 60

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Tagastada Heldur-Valdek Seedri kaebus läbivaatamatult.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Heldur-Valdek Seeder töötas Keskkriminaalpolitsei korruptsioonikuritegude büroo

analüüsitalituses analüütikuna. 16. detsembril 2014 teatas kaebaja enda vahetule juhile, et ta on

astunud erakonda ja kandideerib Riigikogu valimistel. 19. detsembril 2014 astus kaebaja erakonnast

välja, kuid otsustas jätkata kandideerimist Riigikogu valimistel. Võimalike huvide konflikti

vältimiseks valimiste ajal suunati kaebaja Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) 22. jaanuari 2015. a

käskkirjaga nr 1.9-5/27t ajavahemikuks 22. jaanuar 2015 kuni 25. märts 2015 majanduskuritegude

büroo menetlustalituse juhi käsutusse ning sel viisil sai kaebaja kandideerida nii Riigikogu valimistel

kui ka jätkata töötamist PPA-s.

2. 29. septembri 2015. a teatisega nr 1.9-3/1678-1 teavitati H-V. Seedrit tema ametikoha

koondamisest alates 1. detsembrist 2015. Teatise kohaselt oli koondamine tingitud PPA teabehaldus-

ja menetlusosakonna keskkriminaalpolitsei korruptsioonikuritegude büroo analüüsitalituse töö

ümberkorraldamisest. Otsust koondada just H-V. Seeder põhjendati sellega, et teised sarnast tööd

tegevad analüüsitalituse teenistujad on laiemate õigustega politseiametnikud, lisaks oli teistel sarnast

tööd tegevatel analüüsitalituse teenistujatel alaealised lapsed. PPA väitel ei olnud võimalik pakkuda

H-V. Seedri töökogemusele ja kvalifikatsioonile vastavat teist vaba ametikohta.

3. H-V. Seeder esitas 8. novembril 2015 halduskohtule kaebuse, milles palus kohustada vastustajat

hoiduma koondamise jätkamisest, ja esialgse õiguskaitse taotluse. Tallinna Halduskohus tagastas

9. novembri 2015. a määrusega kaebuse halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 2 p 2

alusel, sest kaebusega ei olnud võimalik saavutada selle eesmärki. H-V. Seeder esitas Tallinna

Ringkonnakohtule halduskohtu määruse peale kaebuse, mille kohus jättis 28. jaanuari 2016. a

määrusega rahuldamata. Apellatsioonikohus selgitas, et isikul on võimalik oma õiguste kaitseks

pöörduda kohtusse pärast teenistusest vabastamise käskkirja saamist.

4. Kaebaja koondati PPA peadirektori 27. novembri 2015. a käskkirjaga nr 1.9-2/1630p alates

30. novembrist 2015.

5. 15. veebruaril 2016 esitas kaebaja halduskohtule kaebuse PPA peadirektori 27. novembri 2015. a

käskkirja nr 1.9-2/1630p õigusvastasuse tuvastamiseks ning hüvitise väljamõistmiseks. Kaebaja

leidis, et vaidlustatav käskkiri oli nõuetekohaselt põhjendamata ja kaebaja ametikoha kaotamine ei

olnud sisuliselt põhjendatud. Kaebaja hinnangul oli tema teenistusest vabastamise tegelikuks

põhjuseks kaebaja kandideerimine Riigikogu valimistel ja tegelikult asendati kaebaja teise

ametnikuga, pakkumata talle vastu teist ametikohta. 16. septembril 2016 tegi Tallinna Halduskohus

otsuse, millega rahuldas kaebuse osaliselt, tunnistas PPA peadirektori 27. novembri 2015. a käskkirja

nr 1.9-2/1630p õigusvastaseks ja mõistis PPA-lt H-V. Seedri kasuks välja hüvitise tema kolme kuu

keskmise palga ulatuses ning menetluskulude katteks 500 eurot. Kohtuotsuse kohaselt ei leidnud

kinnitust väide, et kaebaja koondati tema poliitilise tegevuse tõttu. Küll pidas kohus õigusvastaseks

seda, et PPA ei pakkunud kaebajale temale sobivaid teisi ametikohti.

6. H-V. Seedri individuaalkaebuse läbivaatamise ajal on Tallinna Ringkonnakohtu menetluses PPA

apellatsioonkaebus, milles PPA taotleb halduskohtu 16. septembri 2016. a otsuse tühistamist.

Apellatsioonkaebuse kohaselt selgitati kaebajale suuliselt, et koondamisprotsessis kaaluti kõiki sel

hetkel vabu ametikohti, hinnates vastustaja haridust ning senist töökogemust PPA-s. Menetluses on

ka H-V. Seedri vastuapellatsioon, milles ta taotleb muu hulgas koondamise õigusvastaseks

tunnistamist argumendil, et see oli motiveeritud ainuüksi tema astumisest erakonda ja

kandideerimisest Riigikogu valimistel.

7. 2. oktoobril 2015 registreeris Riigiprokuratuur H-V. Seedri kuriteokaebuse, milles taotleti

kriminaalmenetluse alustamist Mati Ombleri vastu karistusseadustiku (KarS) § 162 tunnustel.

Kaebaja leidis, et teda sunniti erakonnast välja astuma ning sellega rikuti tema PS §-s 48 kaitstud

ühinemisvabadust. Riigiprokurör koostas 8. oktoobril 2015 kriminaalmenetluse alustamata jätmise

teate, milles asus seisukohale, et M. Ombleri tegevuse eesmärgiks ei olnud valimisvabaduse

rikkumine KarS § 162 mõttes.

8. Kaebaja esitas 23. oktoobril 2015 Riigiprokuratuurile kaebuse, milles kordab ja täpsustab

varasemas kuriteoteates toodud asjaolusid ning lisab, et võivad esineda ka KarS §-des 155, 344 ja 345

sätestatud kuriteo tunnused. Riigiprokuratuur jättis 22. detsembri 2015. a määrusega H-V. Seedri

kaebuse rahuldamata.

9. H-V. Seeder vaidlustas Riigiprokuratuuri 22. detsembri 2015. a määruse kriminaalmenetluse

seadustiku § 208 alusel Tallinna Ringkonnakohtus. Ta taotles määruse tühistamist ning

Riigiprokuratuuri kohustamist alustama kriminaalmenetlust M. Ombleri vastu.

10. Tallinna Ringkonnakohus jättis 1. veebruari 2016. a määrusega kaebuse rahuldamata ja leidis, et

eelnevad menetlejad on jätnud õigesti kriminaalmenetluse alustamata ning sedastanud põhjendatult

kriminaalmenetluse aluse puudumise.

11. Apellatsioonikohus märkis muu hulgas, et KarS § 155 kriminaliseerib ainult ühinemisvabaduse

piiramise, kui takistatakse nt poliitilise ühenduse asutamist või sunnitakse inimest astuma sellise

organisatsiooni liikmeks või takistatakse tema astumist sellisesse organisatsiooni või lahkumist

sellest. Ühtegi nimetatud tunnust praegusel juhul ei ole. H-V. Seeder oli erakonna liige, kui väidetav

kuritegu tema vastu toime pandi. Seega ei ole alust rääkida KarS § 155 koosseisu täitmisest. Samuti

ei olnud M. Ombleri sooviks rikkuda kaebaja ühinemisvabadust, kuivõrd M. Ombler tegutses oma

struktuuriüksuse huvidest lähtuvalt ning tal ei olnud ametivälist subjektiivset huvi kaebaja poliitilise

ühenduse liikmelisuse fakti vastu.

KAEBUSE ESITAJA PÕHJENDUSED

12. H-V. Seeder esitas 20. märtsil 2017 Riigikohtule individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve

kaebuse. Kaebaja leiab, et erakonnast õigusvastaselt väljaastumisele sundimisega jäeti ta ilma

PS §-s 48, Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (konventsiooni) art-s 11 ja

inimõiguste ülddeklaratsiooni art-s 20 sätestatud kodaniku põhivabadusest: õigusest olla seaduslikult

tegutseva erakonna liige. Seda õigust oleks saanud piirata ainult seaduse alusel. Kaebaja hinnangul

kaitseb seda õigushüve KarS §-s 155 sätestatud kuriteokoosseis. Nii Riigiprokuratuur kui ka Tallinna

Ringkonnakohus leidsid, et kaitstud on liikmelisus ainult erakonna liikmeks astumise ajal ja selle

möödudes ei ole erakonna liikmelisusele karistusõiguslikku kaitset.

13. Kaebaja hinnangul sunniti teda õigusvastaselt Riigikogu valimistelt enda kandidatuuri maha

võtma ja ähvardati koondada. Sellega püüti teda ilma jätta konventsiooni esimese lisaprotokolli

art-s 3 ja PS §-s 60 kaitstud passiivsest valimisõigusest. Faktist, et ta oma valimisõigust siiski

realiseeris, ei saa järeldada, et tema valimisvabadust ei riivatud.

14. Kaebaja väidab, et tal ei ole võimalik enda põhiõigusi kaitsta tsiviil- või halduskohtumenetluses.

H-V. Seeder on seisukohal, et PS §-ga 48 ja konventsiooni art-ga 11 on vastuolus sellise õigustloova

akti puudumine, mis kaitseks tema aktiivset ja passiivset valimisõigust ning PS §-ga 60 on vastuolus

säärase karistusõigusliku normi puudumine, mis kriminaliseeriks erakonnast välja astuma sundimist.

Kaebaja soovib, et tuvastatakse tõhusa õiguskaitsevahendi puudumine sellise põhiõiguste rikkumise

eest. Ka soovib kaebaja, et tuvastataks konventsiooni art 11 eestikeelse tõlke (RT II 2010, 14, 54)

ebaadekvaatsus. Eeltoodud põhiõiguste rikkumiste korvamiseks soovib kaebaja saada õiglast hüvitist.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

15. Justiitsminister leiab, et H-V. Seedrile ei tulenenud seadustest ühtegi erakonda kuulumise ega

Riigikogu valimistel kandideerimise piirangut. Seega ei ole tema õigusi õigustloova aktiga rikutud.

Kui isikule piirangud ei kehti, ei saa talle ka tingimusi seada ja nõuda temalt erakondliku staatuse

lõpetamist või Riigikokku kandideerimisest loobumist. Kuivõrd isikul oli võimalik oma õiguste

kaitseks pöörduda halduskohtusse õigusvastaselt teenistusest vabastamise korral, võib asuda

seisukohale, et isik on saanud enda õigusi piisavalt kaitsta.

16. Õiguskantsler on seisukohal, et H-V. Seedri taotlus tuleb jätta läbi vaatamata ja esitajale

tagastada. Tegemist ei ole juhtumiga, mil kaebuse esitaja käsutuses ei ole olnud ühtegi tõhusat

võimalust taotleda kohtult kaitset põhiõiguste rikkumise eest. Teenistusalaste korralduste ja

käskkirjade (haldusaktide) õiguspärasus on vaidemenetluses ja kohtulikult kontrollitav.

Individuaalkaebuse ja selles viidatud kohtuasjade asjaoludest nähtub, et kaebajat ei jäetud ilma

tõhusast õiguskaitsevahendist.

17. Riigikogu hinnangul ei ole kaebuse läbivaatamine Riigikohtu pädevuses. Kaebajal on olnud

võimalus saada teenistusalast õiguskaitset halduskohtus, vaidlustades enda koondamise

korruptsioonikuritegude büroo analüüsitalituse teenistuja ametikohalt. Seega on kaebajal olnud

võimalus saada õiguskaitset ka võimalike põhiõiguste riivete eest (erakonnast välja astuma sundimine

ja nõue loobuda Riigikokku kandideerimast) ja see menetlus on praegu pooleli. Seega ei saa väita, et

kaebajale ei ole tagatud PS §-s 15 ette nähtud kohtulik kaitse.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

18. H-V. Seeder leiab Riigikohtule esitatud kaebuses, et rikutud on tema PS §-s 48 tagatud põhiõigust

kuuluda erakonda (ühinemisvabadus) ja PS §-s 60 tagatud põhiõigust kandideerida Riigikogu

valimistel (passiivne valimisõigus). Kaebaja leiab, et tal puudub tõhus vahend oma õiguste kaitseks,

ning palub tunnistada põhiseaduse vastaseks sääraste õigusaktide andmata jätmine, mis näeksid ette

karistuse selliste põhiõiguste rikkumise eest.

19. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus (PSJKS) ei sätesta otsesõnu võimalust

esitada Riigikohtule individuaalset põhiseaduslikkuse järelevalve kaebust. Erandjuhul saab isik

siiski – tulenevalt PS §-dest 13, 14 ja 15 – pöörduda oma põhiõiguste kaitseks otse Riigikohtu poole.

Seda aga üksnes juhul, kui isikul ei ole ühtegi muud tõhusat võimalust kasutada PS §-ga 15 tagatud

õigust enda õiguste kohtulikule kaitsele, st kui riik ei ole täitnud kohustust luua põhiõiguste kaitseks

kohane kohtumenetlus, mis oleks õiglane ja tagaks isiku õiguste tõhusa kaitse (alates Riigikohtu

üldkogu 17. märtsi 2003. a otsusest asjas nr 3-1-3-10-02, p 17; viimati Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 11. mai 2017. a määrus asjas nr 3-4-1-4-17, p 15). Seetõttu hindab

kolleegium esmalt, kas Riigikohtule esitatud kaebus on lubatav.

20. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi järjepideva praktika kohaselt on

Riigikohtule esitatav individuaalkaebus lubamatu, kui asjas tuvastatakse, et kaebuse esitaja käsutuses

on muu tõhus õiguskaitsevahend kohtumenetluses oma põhiõiguste kaitseks, sõltumata asjaolust, kas

kaebaja seda kasutab või mitte (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 19. aprilli

2016. a määrus asjas nr 3-4-1-34-15, p 28; 10. juuni 2010. a määrus asjas nr 3-4-1-4-10, p 9).

21. Seadusandja on karistusseadustikus näinud ette kuriteokoosseisud nii ühinemisvabaduse

(KarS § 155) kui ka passiivse valimisõiguse (KarS § 162) rikkumise puhuks. Asja materjalidest

nähtub, et kaebaja pöördus kuriteokaebusega Riigiprokuratuuri poole, taotledes kriminaalmenetluse

alustamist nii KarS § 162 kui ka § 155 tunnustel. Kaebaja vaidlustas Tallinna Ringkonnakohtus

Riigiprokuratuuri määrused, millega jäeti kriminaalmenetlus alustamata. Tallinna Ringkonnakohtu

lahend, millega jäeti Riigiprokuratuuri määruse peale esitatud H-V. Seedri kaebus rahuldamata, on

jõustunud.

22. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ei hinda järelevalve korras kohtulahendite

põhiseaduspärasust (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 11. mai 2017. a

määrus asjas nr 3-4-1-4-17, p 16). Kaebajal oli piisavalt tõhus võimalus kaitsta PS § 15 lg 1 teise

lause kohaselt oma põhiõigusi ja taotleda varasemate menetluste käigus muu hulgas, et alustataks

põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust kohaldatava seaduse või seaduse lünga üle (vt ka Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 1. novembri 2011. a määrus asjas nr 3-4-1-21-11, p 12).

Asjaolu, et menetlusosaline ei nõustu jõustunud kohtulahendiga, ei anna alust väita, et kaebaja on

jäetud ilma PS §-s 15 sätestatud põhiõigusest kohtulikule kaitsele, tema põhiõigusi on rikutud ja

sellise rikkumise kõrvaldamiseks puudub tõhus viis kohtulikule kaitsele (vt ka Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve 7. juuli 2015. a määrus asjas nr 3-4-1-24-15, p 14; viimati 11. mai

2017. a määrus asjas nr 3-4-1-4-17, p 18).

23. Kolleegium märgib, et karistusõiguse kujundamisel on seadusandjal lai otsustusruum. Järjepideva

kohtupraktika kohaselt ei ole kannatanul subjektiivset õigust nõuda riigilt tema õigusi kahjustanud

isiku kriminaalkorras süüditunnistamist ja karistamist (vt nt Riigikohtu kriminaalkolleegiumi

16. novembri 2015. a määrus asjas nr 3-1-1-96-15, p 10). Eelnev tähendab aga sedagi, et isik ei saa

riigilt üldjuhul nõuda mõne konkreetse sanktsiooninormi loomist. Seadusandja saab valida, kas ja

millal on põhiõiguste rikkumise korral vaja kasutada karistusõiguse kui ultima ratio meetmeid.

Ühinemisvabaduse kaitseks ei nõua karistusõiguslike normide kehtestamist ei Euroopa inimõiguste ja

põhivabaduste kaitse konventsioon, ÜRO kodanike- ja poliitiliste õiguste rahvusvaheline pakt ega ka

põhiseadus. Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) on tunnustanud riigi positiivset kriminaliseerimise

kohustust ennekõike art-te 2 ja 3 kaitsealas, muudel juhtudel on sobiva õiguskaitsevahendi valik

jäänud seadusandjale (vt nt ka EIK 12. novembri 2013. a otsus asjas Söderman vs. Rootsi, p-d 78–

85). Karistusnormi puudumise põhiseadusvastaseks tunnistamisel tuleb arvestada ka seda, et kedagi

ei saa süüdi mõista teo eest, mida ei tunnistanud kuriteoks seadus, mis oli jõus teo toimepanemise ajal

(PS § 23 lg 1).

24. Lisaks eespool toodule pöördus H-V. Seeder oma õiguste kaitseks halduskohtu poole, paludes

tuvastada tema tööalane diskrimineerimine Riigikogu valimistel kandideerimise tõttu ja tema

koondamise õigusvastasus. Praegu on käimas kohtumenetlus Tallinna Ringkonnakohtus, kus

hinnatakse kaebaja koondamise seaduspärasust (vt käesoleva määruse p-d 5–6). Selle menetluse

keskseks vaidlusesemeks ongi just kaebaja koondamise täpsed asjaolud, seal kontrollitakse

koondamise seaduspärasust ning otsustatakse vajaduse korral ka õiglase hüvitise määramine. Seega

on kaebajal võimalik oma õigusi kaitsta käimasolevas kohtumenetluses, sh vajaduse korral esitada

hiljem kaebus Riigikohtule. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ei saa sekkuda

käimasolevasse kohtumenetlusse.

25. Eeltoodud põhjustel leiab kolleegium, et kaebajal on olemas õiguskaitsevahendid oma õiguste

kaitseks ja H-V. Seedri individuaalkaebus ei ole lubatav ning tuleb jätta PSJKS § 11 lg-st 2

juhindudes läbi vaatamata ja esitajale tagastada.

Priit Pikamäe, Hannes Kiris, Jüri Põld, Paavo Randma, Malle Seppik