3-3-1-93-16 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-93-16

Määruse kuupäev

31. mai 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Jüri Põld

Kohtuasi

Politsei- ja Piirivalveameti taotlus N kinnipidamiseks ja

kinnipidamiskeskusesse paigutamiseks

Menetlusosalised

Taotleja Politsei- ja Piirivalveamet, esindajad Jelena

Pribõslavskaja ja Mari-Liis Laan

Puudutatud isik N, esindaja vandeadvokaat Olavi-Jüri Luik

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 14. novembri 2016. a määrus asjas

nr 3-16-1952

Menetluse alus Riigikohtus

Politsei- ja Piirivalveameti määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada määruskaebus osaliselt.

2. Muuta Tallinna Ringkonnakohtu 14. novembri 2016. a määruse põhjendusi asjas nr 3-16-

1952. Muus osas jätta ringkonnakohtu määrus muutmata.

3. Määruse avaldamisel asendada puudutatud isiku nimi tähemärgiga "N.".

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) esitas 29. septembril 2016 taotluse Iraagi Vabariigi kodaniku N

kinnipidamiseks ja kinnipidamiskeskusesse paigutamiseks. Taotluse kohaselt pidas PPA puudutatud

isiku samal päeval kinni. Isik on tähtajaliste elamislubade alusel Eestis elanud alates 17. juulist 2011,

neist viimane kehtis kuni 19. maini 2014. Talle on 4. augustil 2014 tehtud kohe sundtäidetav

ettekirjutus Eestist lahkumiseks. 26. augustil 2014 esitas isik varjupaigataotluse. PPA luges 14. mai

2015. a otsusega varjupaigataotluse ilmselt põhjendamatuks, lükkas selle tagasi ning keeldus elamisloa

andmisest. Otsus on jõustunud ja ettekirjutust tuleb täita. N-l puudub Eestis viibimiseks seaduslik alus

ja tema puhul esineb põgenemise oht. Puudutatud isik on toime pannud kuritegusid, mille eest on talle

mõistetud liitkaristuseks 8 kuud vangistust. Isikul ei ole kehtivat reisidokumenti. Enne väljasaatmist

peab PPA mh tagasivõtu kooskõlastama, koostama reisiplaani ja pikendama konsulaadis passi

kehtivusaja. Leebemaid järelevalvemeetmeid ei saa põgenemise ohu tõttu kohaldada.

2. N esitas enne Tallinna Halduskohtu 30. septembri 2016. a istungit korduva rahvusvahelise kaitse

taotluse, misjärel PPA märkis kinnipidamise taotluse uueks aluseks kahtluse, et varjupaigataotlus on

esitatud väljasaatmise vältimiseks (välismaalaste rahvusvahelise kaitse seaduse (VRKS) § 361 lg 2 p 5

ja § 36² lg 2).

3. Tallinna Halduskohus andis 30. septembri 2016. a määrusega PPA-le loa N kinnipidamiskeskusesse

paigutamiseks kuni kinnipidamise aluste äralangemiseni, kuid mitte kauemaks kui kaheks kuuks.

Kohus leidis, et on põhjendatud alus arvata, et puudutatud isik esitas korduva varjupaigataotluse

sooviga vältida enda väljasaatmist. Taotluse esitas isik vahetult pärast tema väljasaatmiseks

kinnipidamist. Taotlus on napp ja üldsõnaline, uusi tõendeid või asjaolusid ei esitatud. Leebemad

järelevalvemeetmed ei ole põgenemisohu (VRKS 361 lg 21 ning väljasõidukohustuse ja sissesõidu-

keelu seaduse (VSS) § 68 p 4) tõttu võimalikud. Isiku varasemast õiguskorda eiravast käitumisest

tuleneb kahtlus, et ta ei ole valmis väljasaatmisele alluma. Isik ei ole nõus naasma oma päritoluriiki

isegi juhul, kui korduv rahvusvahelise kaitse taotlus jäetakse rahuldamata. Põgenemise kahtlust ei

kummuta töökoht ja soov Eestisse jääda. Isikut on varasemas rahvusvahelise kaitse menetluses peetud

kinni üle 18 kuu. 18-kuuline piirang (Riigikohtu määrus asjas nr 3-3-1-52-14) kehtib katkematul

kinnipidamisel. Puudutatud isik on viibinud vahepeal üle kuue kuu (alates 7. märtsist 2016) vabaduses.

Kinnipidamine pole olnud katkematu. Varasemat kinnipidamist ei tule summeerida kinnipidamisega

korduva rahvusvahelise kaitse taotluse menetluse raames. Kinnipidamine kaheks kuuks on

proportsionaalne.

4. N palus määruskaebuses halduskohtu määrus tühistada ning jätta PPA taotlus rahuldamata.

5. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 14. novembri 2016. a määrusega määruskaebuse, tühistas

halduskohtu määruse ja vabastas N kohe kinnipidamiskeskusest. Määruse kohaselt ei tohi kinni-

pidamine VRKS § 361 alusel kesta kauem kui 18 kuud (Riigikohtu määrus asjas nr 3-3-1-14-16;

direktiivi 2008/115/EÜ art 15 lg 6; Euroopa Kohtu otsust asjas nr C-357/09 PPU). VRKS alusel isiku

kinnipidamise eesmärgiks on isiku kättesaadavuse tagamine. Puudutatud isikut on VRKS alusel

väljasaatmise eesmärgil juba 18 kuud kinni peetud. 18 kuu pikkune tähtaeg saab hakata uuesti

kulgema pärast seda, kui väljasaatmine on reaalselt lõpetatud. Korduva rahvusvahelise kaitse taotluse

esitamine või isiku vahepealne vabastamine kinnipidamiskeskusest ei võimalda arvestada kinni-

pidamise kestust otsast peale.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. Politsei- ja Piirivalveamet palub määruskaebuses tühistada ringkonnakohtu määrus, jätta jõusse

halduskohtu määrus ning jätta määruskaebemenetluse kulud puudutatud isiku kanda. PPA leiab, et 18-

kuuline tähtaeg saab hakata uuesti kulgema ka muudel juhtudel kui väljasaatmise reaalne lõpetamine.

Sellisteks juhtudeks võivad olla ka korduva rahvusvahelise kaitse taotluse esitamine või isiku

vahepealne vabastamine. Riigikohtu määrus, direktiiv ega Euroopa Kohtu otsus ei piira selgesõnaliselt

tähtaja uuesti kulgema hakkamist. Ringkonnakohtu tõlgendus soodustaks varjupaigasüsteemi

kuritarvitamist ja ebaseaduslikku rännet.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

7. Haldusasja nr 3-17-239 materjalidest nähtub, et PPA luges 16. novembri 2016. a otsusega

puudutatud isiku varjupaigataotluse ilmselgelt põhjendamatuks ja lükkas selle tagasi. Puudutatud isik

esitas kohtule selle otsuse peale kaebuse. Tallinna Halduskohus piiras 18. jaanuari 2017. a määrusega

asjas nr 3-16-2377 tema õigust viibida kohtumenetluse ajal Eestis. See määrus on jõustunud. Tartu

Ringkonnakohus rahuldas 16. märtsi 2017. a määrusega asjas nr 3-17-239 PPA määruskaebuse ja

andis loa isiku paigutamiseks kinnipidamiskeskusesse VSS alusel.

8. Varjupaigataotlejate kinnipidamist EL-s reguleerivad direktiivi 2013/33 art-d 8–11. Neis sätetes ei

ole kinnipidamise maksimaalset kestust täpselt kindlaks määratud. Art 9 lg 1 sätestab vaid, et taotleja

peetakse kinni võimalikult lühikeseks ajaks ja ainult seni, kuni art 8 lg-s 3 sätestatud alused on

kohaldatavad. Kinnipidamine peab olema proportsionaalne, sh mõõdukas eesmärgi suhtes. Varjupaiga-

taotlejatega analoogses olukorras (väljasaadetavate puhul) piirab direktiivi 2008/115 art 15 lg 6

kinnipidamist maksimaalselt 18 kuuga. Pikemat kinnipidamist tuleb igal juhul lugeda ebaproport-

sionaalseks vabaduse võtmiseks väljasaatmise eesmärgil. Kolleegium leidis asjas nr 3-3-1-14-16, et

arvestades VSS § 25 lg-t 2, direktiivi 2008/115 art 15 lg-t 6 ning Euroopa Kohtu otsust asjas

nr C-357/09, ei tohi kinnipidamine VRKS § 361 alusel kesta kauem kui 18 kuud (p 11).

Siinses asjas käib vaidlus ennekõike selle üle, millistel tingimustel tuleb välismaalase varasema VRKS

§ 361 alusel toimunud kinnipidamise kestus liita hilisema kinnipidamise kestusele. Kolleegium ei jaga

Tallinna Ringkonnakohtu seisukohta, et VRKS alusel toimuva kinnipidamise kestuse arvestus saab

uuesti kulgema hakata ainult pärast väljasaatmise reaalset lõpetamist. Sellist piirangut VSS-st, VRKS-

st, direktiivist 2008/115 ega Euroopa Kohtu praktikast ei tulene. EL õigusaktid on selles osas selged.

Asjakohane on ka PPA märkus, et kinnipidamisaegade summeerimise korral puuduks korduvate

varjupaigataotluste puhul mõnikord vajalik väljasaatmist tagav mehhanism. Teisalt on ilmne, et

igasugune vahepealne vabaduses viibimine ei saa iseenesest käivitada kinnipidamistähtaja uut

arvestust. Vastasel juhul kaotaks piirmäär oma mõtte.

9. VRKS alusel isiku kinnipidamise eesmärgiks on tagada isiku kättesaadavus väljasaatmismenetluse

läbiviimiseks, kui varjupaigataotlus jääb rahuldamata. Seega on VRKS alusel toimuv kinnipidamine

seotud konkreetse varjupaigataotlusega. Seetõttu leiab kolleegium, et uue varjupaigataotluse esitamine

käivitab ka uue kinnipidamistähtaja arvestuse. See ei tähenda aga, et pärast uue varjupaigataotluse

esitamist võidaks isikut kergekäeliselt kinni pidada veel kord 18 kuu jooksul. Korduva

varjupaigataotluse läbivaatamine peab toimuma esmasest kiiremini ning varasem pikaajaline

kinnipidamine muudab teistkordse kinnipidamise igal juhul väga intensiivseks vabadusõiguse riiveks.

Niisugustes olukordades tuleb teistkordse kinnipidamise vajalikkust kontrollida väga rangelt.

Tähtust pole sellel, kas uue varjupaigataotluse esitamisel uuendab PPA varasema varjupaigamenetluse

või alustab uut varjupaigamenetlust. Mõlemal juhul toimub kinnipidamine uue faktiliste asjaolude

kogumi alusel.

10. Kolleegium leiab aga, et ringkonnakohtu määruse lõpptulemus on õige, sest PPA ega halduskohus

pole piisavalt põhjendanud, miks on isikult vaja võtta vabadus.

11. PPA ja halduskohus peavad kinnipidamist vajalikuks, sest isik on esitanud korduva varjupaiga-

taotluse väljasaatmise vältimiseks (VRKS § 361 lg 2 p 5). Leebemaid järelevalvemeetmeid ei pea nad

tulemuslikuks, sest esineb põgenemisoht.

Kolleegium nõustub halduskohtu järeldusega, et korduv varjupaigataotlus on esitatud väljasaatmise

vältimiseks, ega korda halduskohtu määruse põhjendusi.

12. Rahvusvahelise kaitse taotleja kinnipidamine on äärmuslik abinõu, mida võib kasutada vaid siis,

kui muud järelevalvemeetmed ei ole piisavalt tõhusad, kusjuures hinnang tuleb anda igal

üksikjuhtumil kõiki taotlejaga seotud asjaolusid arvestades (VRKS § 361 lg 1). Seega, isegi kui isik on

esitanud varjupaigataotluse eesmärgiga vältida väljasaatmist, ei too see vältimatult kaasa tema

kinnipidamise vajadust.

Halduskohus leidis õigesti, et põgenemisoht võib muuta muud järelevalvemeetmed ebatõhusaks. Ent

halduskohus ei ole piisavalt põhjendanud, miks on praegusel juhul alust arvata, et esineb

põgenemisoht.

13. VSS § 361 lg 21 sätestab, et sama paragrahvi lõike 2 p-des 4 ja 7 nimetatud põgenemisohuna

käsitatakse mh seda, kui esineb VSS §-s 68 nimetatud asjaolu. VSS § 68 p 4 sätestab, et välismaalase

põgenemise oht esineb, kui välismaalane on korduvalt toime pannud tahtlikke kuritegusid või toime

pannud kuriteo, mille eest on talle mõistetud vangistus. Selle üle, et kaebajat on karistatud 8-kuulise

vangistusega, ei ole vaidlust.

VSS § 68 teine lause (sh selle p 4) on küll sõnastatud jäigalt, kuid seda tuleb kohaldada koos VSS § 6

esimese lausega. See lause kohustab PPA-d ja kohut välismaalase kinnipidamisel igal üksikjuhtumil

põgenemise ohtu hindama. Seega kehtestab VSS § 68 üksnes asjaolud, mis peavad põgenemisohu

kindlakstegemiseks vältimatult esinema, kuid ohu lõplikuks kindlakstegemiseks tuleb vaadelda ka

muid välismaalast ja juhtumit iseloomustavaid asjaolusid. Põgenemisohu jäik sidumine VSS §-s 68

loetletud asjaoludega ei oleks proportsionaalne ega kooskõlas direktiivi 2008/115 art 15 lg-ga 1,

samuti direktiiv 2013/33 art 8 lg-ga 2. Nende sätete kohaselt tuleb liikmesriigil kinnipidamist kaaluda

"konkreetsel juhul" ehk "igat juhtumit eraldi hinnates", kui leebemaid sunnimeetmeid ei ole võimalik

tulemuslikult kohaldada (vt ka Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-601/15 PPU, p 61). Nagu märgitud,

tuleneb varjupaigataotleja puhul see kohustus veel ka VRKS § 361 lg-st 1.

14. Halduskohus pidas põgenemisohtu piisavalt tõsiseks, sest karistamine näitab, et isik pole

õiguskuulekas. Lisaks on puudutatud isik kinnitanud, et ta ei ole nõus oma päritoluriiki naasma ka siis,

kui korduv rahvusvahelise kaitse taotlus jäetakse rahuldamata. Halduskohus leidis, et põgenemisohtu

ei välista isiku töökoht ja soov Eestisse jääda.

Halduskohus on kolleegiumi hinnangul jätnud piisava tähelepanuta asjaolu, et alates 4. märtsist 2016

kuni uue kinnipidamiseni 29. septembril 2016 viibis puudutatud isik vabaduses ega põgenenud

kusagile. Samuti oli kaebajal vabaduses viibimise ajal töökoht Eestis. Seda veel ka pärast 8. septembrit

2016, kui jõustus kohtuotsus varjupaiga andmisest keeldumise peale esitatud kaebuse rahuldamata

jätmise kohta. Vabatahtlikuks lahkumiseks valmisoleku puudumine ei näita nende asjaolude kontekstis

põgenemissoovi sellisel määral, et oleks täidetud ranged eeldused varjupaigataotleja teistkordseks

kinnipidamiseks.

(allkirjastatud digitaalselt)