3-4-1-11-16 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-11-16

Otsuse kuupäev

16. mai 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Hannes Kiris, Saale Laos,

Viive Ligi ja Tambet Tampuu

Kohtuasi

Riigikogu liikme staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse muutmise seaduse põhiseaduspärasuse

kontroll

Menetluse alus

Kose Vallavolikogu 8. novembri 2016. a taotlus, Lääne-Saare

Vallavolikogu

21. novembri

2016.

a

taotlus,

Kõpu

Vallavolikogu 3. jaanuari 2017. a taotlus ja Vormsi

Vallavolikogu 28. detsembri 2016. a taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Kose Vallavolikogu, Lääne-Saare Vallavolikogu, Kõpu Vallavolikogu ja Vormsi

Vallavolikogu taotlused rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 7. juunil 2016 vastu Riigikogu liikme staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse muutmise seaduse, mis nimetatud seaduse § 3 järgi jõustub 16. oktoobril 2017.

2. 8. novembril 2016 esitas Kose Vallavolikogu Riigikohtule taotluse algatada põhiseaduslikkuse

järelevalve menetlus Riigikogu liikme staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse

muutmise seaduse üle. Kose Vallavolikogu taotlus registreeriti Riigikohtus põhiseaduslikkuse

järelevalve asjana nr 3-4-1-11-16.

3. 21. novembril 2016 esitas Lääne-Saare Vallavolikogu Riigikohtule taotluse Riigikogu liikme

staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse § 1 ja § 2 punkti 3

põhiseadusvastaseks tunnistamiseks. Lääne-Saare Vallavolikogu taotlus registreeriti Riigikohtus

põhiseaduslikkuse järelevalve asjana nr 3-4-1-13-16.

4. Riigikohus liitis 6. detsembri 2016. a määrusega kohtuasjad nr 3-4-1-11-16 ja nr 3-4-1-13-16 ühte

menetlusse, määrates liidetud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasja numbriks 3-4-1-11-16.

5. 3. jaanuaril 2017 esitas Kõpu Vallavolikogu Riigikohtule taotluse tunnistada Riigikogu liikme

staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse § 1 ja § 2 punkt 3

põhiseadusega

vastuolus

olevateks.

Kõpu

Vallavolikogu

taotlus

registreeriti

Riigikohtus

põhiseaduslikkuse järelevalve asjana nr 3-4-1-1-17.

6. Riigikohus liitis 13. jaanuari 2017. a määrusega kohtuasjad nr 3-4-1-11-16 ja nr 3-4-1-1-17 ühte

menetlusse. Liidetud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasja numbriks jäi 3-4-1-11-16.

7. 28. detsembril 2016 esitas Vormsi Vallavalitsus Vormsi Vallavolikogu volitusel Riigikohtule

taotluse tunnistada Riigikogu liikme staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse

muutmise seaduse § 1 ja § 2 punkt 3 põhiseadusega vastuolus olevateks. Taotlus registreeriti

Riigikohtus põhiseaduslikkuse järelevalve asjana nr 3-4-1-18-16.

8. Riigikohus liitis 9. veebruari 2017. a määrusega kohtuasjad nr 3-4-1-11-16 ja nr 3-4-1-18-16 ühte

menetlusse. Liidetud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasja numbriks jäi 3-4-1-11-16.

KOSE

VALLAVOLIKOGU,

LÄÄNE-SAARE

VALLAVOLIKOGU,

KÕPU

VALLAVOLIKOGU JA VORMSI VALLAVOLIKOGU TAOTLUSED

9. Taotlejad on väitnud vaidlustatud normide vastuolu põhiseaduse (PS) § 154 lõikest 1 tuleneva

kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusega ja sisuliselt ka PS §-st 4 tuleneva võimude lahususe ja

tasakaalustatuse põhimõttega ning PS § 63 lõikest 1 tuleneva Riigikogu liikme ameti ja muu

riigiameti ühitamatuse põhimõttega.

10. Õigusakt, mis lubab Riigikogu liikmel kohaliku omavalitsuse esinduskogu töös osaleda, mõjutab

negatiivselt

kohaliku

elu

küsimuste

iseseisvat

otsustamist,

mis

on

omavalitsusüksuse

enesekorraldusõiguse põhisisu. Riigikogu liikmed ei pruugi lähtuda otsustamisel kohaliku kogukonna

huvidest. Riive intensiivsust suurendab asjaolu, et haldusreformi tulemusel väheneb kohaliku

omavalitsuse üksuste arv ning volikogu liikmete arv, mistõttu ei ole välistatud, et mitmete volikogude

enamus hakkab tulevikus koosnema Riigikogu liikmetest.

11. Seaduse jõustumisel tuleb volikogude tööaeg ümber korraldada, nõnda et see võimaldaks ka

Riigikogu liikmetel volikogu tööst osa võtta. See on sekkumine kohaliku omavalitsuse üksuse

enesekorraldusõigusesse ning võib olla vastuolus ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 7

lõikega 1, mis näeb ette, et valitud kohalike esindajate töötingimused peavad võimaldama neil vabalt

oma funktsioone täita. Volikogu liikme mandaati omaval Riigikogu liikmel on raskendatud volikogu

tööst osavõtmine ja see riivab omavalitsusüksuse autonoomiat.

12. Mandaatide ühitamine tekitab Riigikogu liikmel huvide konflikti, sest vastanduvad nii kohaliku

omavalitsuse ja riigi huvid kui ka täidesaatva ning seadusandliku võimu funktsioonid.

13. Riigi ja omavalitsuse huvid võivad olla vastandlikud ning omavalitsusüksusel peab olema

vajaduse korral võimalik ka riiklikele huvidele vastanduda. Selged vastuolud võivad riiklike ja

kohalike huvide vahel tekkida nt kohaliku omavalitsuse üksuste rahastamise küsimustes.

14. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) kohaselt juhindub volikogu liige seadusest,

valla või linna õigusaktidest ning valla- või linnaelanike vajadustest ja huvidest. PS § 62 näeb ette

vaba mandaadi põhimõtte, mille kohaselt ei esinda Riigikogu liige Riigikogus mitte üksnes oma

valijate või valimisringkonna huve, vaid teostab riigivõimu kogu rahva esindajana. Vajadus teha

otsused Riigikogus kogu rahva huvides ja omavalitsusüksuse volikogus üksnes omavalitsuse elanike

huvides tekitab samal ajal mõlemasse esinduskogusse kuuluval isikul huvide konflikti.

15. Kohalikele omavalitsustele pandud riiklike ülesannete täitmisel tegutseb kohaliku omavalitsuse

üksus osana täidesaatvast riigivõimust. Riigikogu liige, kes kuulub samal ajal kohaliku omavalitsuse

volikogusse, teostab seega ühel ametikohal seadusandlikku ja teisel ametikohal (vähemalt osaliselt)

täidesaatvat võimu, mis võib samuti põhjustada huvide konflikti.

16. Mandaatide ühitamine võib vähendada ka esinduskogude stabiilsust, kuna koalitsiooni

muutumine Riigikogus võib kaasa tuua muudatused kohalikus esinduskogus ning kanda poliitilised

konfliktid Riigikogust kohalikesse volikogudesse.

17. Vaidlustatud seaduse eelnõu (181 SE, XIII koosseis) seletuskirjas esitatud näited teiste riikide

kohta, kus mandaatide ühitamine on lubatud, ei ole asjakohased. Mandaatide ühitamine on lubatud

riikides, kus on kahekojaline parlament. Riikide põhiseadused on erinevad ning mandaatide ühitamise

lubatavusest teistes riikides ei saa teha järeldust selle kohta, et see peaks olema lubatud ka Eestis.

18. Ebaõige on vaidlustatud seaduse eelnõu seletuskirjas esitatud väide, et korruptsioonivastase

seaduse kohaldamisega on võimalik vähendada huvide konflikti korraga nii Riigikogu liikme kui ka

volikogu liikme mandaati omavatel isikutel. Kirjeldatud meetmed ei ole huvide konflikti vältimiseks

piisavad.

19. Mandaatide ühitamisest tekkiv kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõiguse riive ei ole

proportsionaalne. Muudatuste eesmärk on eelnõu seletuskirja ja muude seaduse väljatöötamise

materjalide kohaselt tugevdada keskvõimu ja parteilist kontrolli kohalikus omavalitsuses, suurendada

omavalitsusüksuse volikogu representatiivsust ja vähendada valijate petmist nn peibutuspartidega

selliselt, et volikogus oleks esindatud Riigikogu liikmed, kellel on suur populaarsus. Samuti on

seaduse eesmärgiks võimaldada Riigikogu liikmetel olla kursis kohaliku elu küsimustega.

20. Eesmärk tugevdada keskvõimu kohaliku omavalitsuse üksuses ei pruugi olla legitiimne, kuna on

vastuolus kohaliku omavalitsuse autonoomia tuumaga.

21. Eesmärki suurendada volikogu representatiivsust Riigikogu liikmete kui kohalikus kogukonnas

reaalset toetust omavate isikute abil ei ole võimalik vaidlustatud seadusega saavutada, sest Riigikogu

liikmete võimalus volikokku kuuluda vähendab kohalikust kogukonnast võrsunud, kuid mitte nii

tuntud kandidaatide võimalust valituks osutuda. Representatiivsus ei tähenda seda, et volikogus

peaksid olema esindatud võimalikult laia toetajaskonnaga ja tuntud isikud, vaid seda, et volikogus on

esindatud kohalikust kogukonnast võrsunud kandidaadid. Valitud abinõu ei ole seega nimetatud

eesmärgi saavutamiseks sobiv.

22. Riigikogu liikme teadmised kohalikust elust ja selle probleemidest võivad suureneda, kui ta on

volikogu liikmena aktiivne ja kohusetundlik, kuid korraga mõlemasse esinduskogusse kuulumise

lubamine ei ole selle eesmärgi saavutamiseks vajalik abinõu, sest Riigikogu liikmetele on ette nähtud

Riigikogu tööga seotud kulutuste hüvitamine ja neil on piisavalt vaba aega ning võimalus külastada

omavalitsusüksuste volikogude avalikke istungeid ka ise volikogu liikmeks olemata.

23. Mandaatide ühitamise võimaldamine nn peibutuspartide kõrvaldamiseks kohaliku omavalitsuse

volikogude valimistelt ei ole vajalik abinõu. On olemas alternatiivseid abinõusid, mis riivaksid

kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust vähem. Näiteks on võimalik kehtestada õigusnorm, et

uus valimistel omandatud mandaat tühistab eelmise mandaadi.

24. Mõlema mandaadi samaaegne võimaldamine ei ole ka mõõdukas abinõu volikogu

representatiivsuse tagamiseks, sest see on intensiivne omavalitsuse enesekorraldusõiguse riive, mis

peatab kohalikust kogukonnast pärinevate noorte poliitikasse tuleku ja annab Riigikogu liikmetele

võrreldes kohalike poliitikutega eeliseid, samas pole võimalik välja tuua ülekaalukat avalikku huvi,

mis sellist riivet õigustaks.

25. Oma täiendavas arvamuses leidis Lääne-Saare Vallavolikogu vastusena teiste menetlusosaliste

arvamustele, et taotlus on lubatav ka osas, milles on väidetud vastuolu PS §-ga 4, § 63 lõikega 1 ning

§-ga 64. Kuigi need normid ei ole eraldi käsitatavad kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike

tagatistena, on need autonoomia riivamisega seotud.

26. Lääne-Saare Vallavolikogu ei nõustu õiguskantsleri seisukohaga, et mandaatide ühitamine ei

mõjuta omavalitsusüksuse iseseisvust kohaliku elu küsimuste otsustamisel. Riigikohus on varem

üheselt leidnud, et Riigikogu liikme samaaegne kuulumine kohaliku omavalitsusüksuse volikokku

riivab kohaliku omavalitsuse autonoomiat.

27. Personaalse võimude lahususe põhimõte, mis tuleneb PS §-st 4, kaitseb ka kohalikku

autonoomiat. Keskvõim ja kohalik omavalitsus on põhiseaduses järjekindlalt eraldatud. Järelikult

peavad erinevad olema ka keskvõimu ja kohalikku omavalitsust teostavad isikud.

28. Ei ole õige, et huvide konflikt Riigikogu liikme töös tuleneb juba asjaolust, et ka Riigikogu liige

on kohaliku omavalitsuse üksuse elanik. KOKS ei pane kohaliku omavalitsuse üksuse elanikule

kohustust oma tegevuses juhinduda valla- või linnaelanike vajadustest ja huvidest, kuid paneb sellise

kohustuse omavalitsusüksuse volikogu liikmele.

29. Ameti- ja toimingupiirangute kasutamine huvide konflikti vältimiseks volikogus ei ole piisav.

Seadused peavad looma eeldused, et huvide konflikt ei saakski tekkida ning volikogu liige saaks riigi

ja kohaliku huvi konflikti korral alati otsustada kogukonna huvides. Seadusega huvide konflikti ohu

loomine on põhiseadusvastane.

30. Kuigi põhiseadus ei näe ette Riigikogu liikme sõnaselget kohaliku omavalitsuse volikogusse

kuulumise keeldu, ei tulene sellest, et selline volikogusse kuulumine oleks põhiseaduspärane.

Põhiseadus ei näe sõnaselgelt ette ka mitmete muude ametite ühitamatust, kuid see ei tähenda, et need

ametid oleksid ühitatavad. Määrav ei ole ka see, et ametite ühitamatuse keeldu ei nähtu üheselt

Põhiseaduse Assamblee materjalidest.

31. Asjakohane ei ole ka õiguskantsleri toodud näide mandaatide ühitamise lubatavuse kohta

Soomes, sest selles riigis on ühitatavad ka näiteks parlamendiliikme ja ministri ametikohad.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

32. Riigikogu nimel arvamust avaldanud Riigikogu põhiseaduskomisjon on seisukohal, et seadus on

vaidlustatud osas põhiseaduspärane. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus ei ole piiramatu.

Muudatustega soovitakse vähendada piiranguid, mis võiksid tõrjuda volikogust reaalse

toetajaskonnaga isikuid, ja muuta volikogu seeläbi representatiivsemaks. Selline eesmärk on

legitiimne. Riigikogu liikmed ei ole oma tegevuses allutatud ühelegi riigivõimu asutusele, seetõttu ei

suurene oht, et volikogu ei saaks langetada oma otsuseid sõltumatult. Arvestades Riigikogu ning

valla- ja linnavolikogude mandaatide koguhulka, ei ole tõenäoline, et Riigikogu liikmetest volikogu

liikmed moodustaksid tulevikus volikogude koosseisu enamuse. Isegi kui selline olukord mõnes

omavalitsusüksuses tekib, ei moodusta Riigikogu liikmed olemuselt ühtset huvigruppi, kelle huvid

vastanduksid kogukonna teiste liikmete huvidele. Volikogudesse saavad kuuluda üksnes

omavalitsusüksuses püsivat elukohta omavad Riigikogu liikmed, kes eeldatavasti tunnevad kohalikke

olusid ja kellel on võimalik tegutseda kohaliku kogukonna huvides. Riigikogu liikme ja

omavalitsusüksuse volikogu liikme huvid ei ole olemuselt vastandlikud, sest Riigikogu ja

omavalitsusüksuse volikogu ülesanded ja pädevus ei kattu. Huvide konflikti korral on võimalik

lähtuda korruptsioonivastases seaduses sätestatud tegevus- ja toimingupiirangutest. Volikogude

tööajad on võimalik korraldada selliselt, et need ei kattu Riigikogu tööaegadega. Vaidlustatud normid

ei muuda Riigikogu liikmete jaoks volikogudesse kuulumist kohustuslikuks, vaid annavad neile

võimaluse otsustada, kas mandaate ühitada või mitte.

Justiitsminister

33. Justiitsminister leiab, et vaidlustatud seadus ei ole vastuolus PS § 154 lõikest 1 tuleneva kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõiguse põhimõtte, PS §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja

tasakaalustatuse printsiibi ega PS §-s 63 sisalduva ametite ühitamatuse põhimõttega. Justiitsministri

arvates ei saa Kose Vallavolikogu taotlust menetleda kogu sellega vaidlustatud seaduse osas, sest

kõik sellega vaidlustatud normid ei saa rikkuda kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi.

34. Riigikogu liikmed saavad volikogu liikmeteks üksnes juhul, kui nad osutuvad volikokku valituks

võrdsetel tingimustel teiste kandidaatidega. Riigikogu liikme kuulumine kohaliku omavalitsuse

üksuse volikokku ei saa riivata kohaliku omavalitsuse üksuse õigust iseseisvalt kohaliku elu küsimusi

otsustada.

35. Kohaliku elu küsimuste otsustamine ei ole riigivõimu teostamine, kohaliku omavalitsuse üksuse

volikogu liikmeks olek ei ole ka riigiametis olek PS § 63 lõike 1 tähenduses. Riigikogu liikmele

võimaluse andmine rääkida kaasa oma elukohajärgse omavalitsuse kohaliku elu küsimuste

korraldamisel on legitiimne. Vaidlustatud seaduse eelnõu ja selle menetlemise materjalidest ei ole

võimalik järeldada, et seaduse formaalseks eesmärgiks oleks olnud keskvõimu tugevdamine

kohalikus

omavalitsuses.

Vaidlustatud

normid

ei

kujuta

endast

kohaliku

omavalitsuse

enesekorraldusõiguse ebaproportsionaalset riivet.

Õiguskantsler

36. Õiguskantsler leiab, et Riigikogu liikme staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse

seaduse muutmise seadus, mis võimaldab isikul samal ajal olla nii Riigikogu kui ka kohaliku

omavalitsuse volikogu liige, on põhiseadusega kooskõlas.

37. Taotlused pole lubatavad osas, milles need väidavad vastuolu PS §-dega 4, 63 ja 64, sest neis ei

sätestata kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi.

38. Eristada tuleb taotlejate argumente, mis puudutavad Riigikogu liikmena volikogu liikmeks

kandideerimist ning valituks osutumise järel ametikohtade ühitamist. Volikogu liikmeks

kandideerimist puudutavad argumendid pole olulised esinduskogude liikmekohtade ühitamist

võimaldavate normide hindamisel.

39. Vaidlustatud normid ei riiva kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust. Volikogu moodustamise

alused

puudutavad

omavalitsusüksuse

välist

ülesehitust,

millele

omavalitsusüksuse

enesekorraldusõigus üldjuhul ei laiene. Ametikohtade ühitamine ei mõjuta iseseisvust kohaliku elu

küsimuste otsustamisel ka kaudselt. Volikogu liikme otsustusvabadust kaitseb vaba mandaadi

põhimõte, millest tuleneb esinduskogu liikme vabadus oma poliitilistes valikutes. Riigikogu liikmest

volikogu liige võib volikogus vabalt lähtuda kohalikest huvidest.

40. Omavalitsusautonoomiat võib negatiivselt mõjutada hoopis ametikohtade ühitamise keelamine,

sest see ei võimalda valituks osutumisel asuda oma mandaati teostama Riigikogu liikmest kohalikul

elanikul, kellel on teiste kohalike elanike piisav toetus.

41. Riigikogu liikme võimalik huvide konflikt kohaliku omavalitsuse rahastamisega seotud otsuste

langetamisel esineb nii või teisiti, sest Riigikogu liige on ühtlasi mõne kohaliku omavalitsuse üksuse

elanik. Samuti kandideeritakse Riigikogu liikmeks konkreetses valimisringkonnas, mis hõlmab ainult

osad kohaliku omavalitsuse üksused. Igast võimalikust huvide konfliktist ei tulene põhiseaduslikku

takistust volikogu liikme ja Riigikogu liikme volituste ühitamisele. Huvide konflikti vältimiseks on

võimalik lisaks ametikohapiirangutele kasutada ka toimingupiiranguid. Kuid ka toimingupiirangud ei

kata kõiki huvide konflikti juhtumeid, sest see ei annaks mõistlikku tulemust (korruptsioonivastase

seaduse § 11 lõige 3).

42. Riigikogu teeb järelevalvet Vabariigi Valitsuse üle. Linna- ja vallavolikogud ei allu Vabariigi

Valitsusele ega kuulu riigi täitevvõimu harusse. Vertikaalse võimude lahususe eitamisest ega ekslikust

väitest, justkui oleks linna- või vallavolikogu liikme amet riigiamet sarnaselt kohtuniku,

õiguskantsleri või prokuröri ametiga, ei järeldu, et esinduskogu liikmelisuse ühitamisega rikutakse

PS §-s 154 sätestatud õigust otsustada ja korraldada seaduste raames iseseisvalt kõiki kohaliku elu

küsimusi.

43. PS § 4, § 63 lõige 1 ja § 64 ei ole eraldi käsitatavad kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike

tagatistena ning taotluste vastavad argumendid tuleb jätta läbi vaatamata. Kui Riigikohus sellega ei

nõustu, märgib õiguskantsler, et Riigikogu liikmeks ja volikogu liikmeks oleku ühitamine ei ole

nimetatud sätetega vastuolus. PS §-st 4 ei tulene vertikaalset võimude lahusust, selle sätestab

põhiseaduse XIV peatükk. PS §-st 4 ei tulene ka personaalse võimude lahususe nõuded, sest

põhiseadus sätestab need vajalikuks peetud tingimustel eraldi, sh PS § 63 lõikes 1 ja §-s 64. Need

sätted ei takista Riigikogu liikmel linna- või vallavolikokku valimise korral volikogu liikmeks asuda,

sest volikogu liikmeks olek ei ole käsitatav riigiametina. Linnad ja vallad ei allu Vabariigi Valitsusele

ega ole osa riigi täitevvõimust. See on nii ka olukorras, kus kohalik omavalitsus täidab riigielu

ülesannet, sest ülesanne on kohalikule võimule antud selle autonoomiat arvestades. Põhiseadus on

teadlikult ja järjekindlalt seisukohal, et riigivõim ja kohalik võim on lahutatud. Ka paljudes teistes

demokraatlikes riikides, nt Soome Vabariigis, on riigi ja kohaliku tasandi esinduskogude liikmeks

oleku ühitamine lubatud.

44. Ka Põhiseaduse Assamblee materjalidest ei nähtu, et PS § 63 lõike 1 kehtestamisel oleks silmas

peetud Riigikogu liikme ja volikogu liikme mandaatide ühitamise keeldu. PS § 63 lõige 1 on

sõnastatud erineval viisil PS §-dest 84, 125 ja 147: kui esimesel juhul nimetatakse „riigiametit“, siis

teisel juhul „valitavaid ja nimetatavaid ameteid“. Sõnastuse erinevusest võib järeldada, et Riigikogu

liikmeks oleku puhul on soovitud välistada üksnes teisel riigi ametikohal olek ning säilitada võimalus

olla mõnes muus valitavas või nimetatavas ametis, mis riigi ametikohaks ei ole. Põhiseaduse loomisel

valitsenud arusaama, et nende ametikohtade ühitamine on põhiseaduspärane, kinnitab seegi, et

põhiseaduse vastuvõtmise järel ei keelatud seadusega Riigikogu liikme ja omavalitsusüksuse

volikogu liikme ametikohtade ühitamist. Riigikogu keelas samaaegse Riigikokku ja volikokku

kuulumise 2002. a-l vastu võetud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadusega.

45. Ametikohtade ühitamist ei takista ka Riigikogu liikme ja volikogu liikme mandaadi teostamise

ajalise korraldamise küsimused. Volikogu töös osaletakse üldiselt muu põhitegevuse kõrvalt ja seda

tuleb volikogu ja selle organite tööaja määramisel paratamatult arvestada.

VAIDLUSALUSED SÄTTED

46. Riigikogu liikme staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seadus

(RT I, 21.06.2016, 16):

“§ 1. Riigikogu liikme staatuse seaduse § 24 tunnistatakse kehtetuks.

§ 2. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 17 lõiked 3 ja 4 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Volikogul on õigus maksta oma liikmetele tasu volikogu tööst osavõtu eest ja hüvitust volikogu

ülesannete täitmisel tehtud kulutuste eest esitatud dokumentide alusel volikogu kehtestatud määras ja

korras. Kui volikogu liige on oma volituste ajal Riigikogu liige, ei maksta talle volikogu tööst

osavõtu eest tasu.

(4) Volikogu esimehe või ühe volikogu aseesimehe ametikoht võib volikogu otsusel olla palgaline.

Volikogu palgalisele esimehele või palgalisele aseesimehele ei või maksta sellist lisatasu, hüvitist või

toetust ega tema suhtes rakendada selliseid soodustusi, mida volikogu ei ole otsustanud. Kui volikogu

esimees või aseesimees on oma volituste ajal Riigikogu liige, ei maksta talle volikogu esimehe või

aseesimehe ülesannete täitmise eest töötasu.”;

2) paragrahvi 19 lõike 2 punkt 11 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„11) Vabariigi Valitsuse liikme volituste täitmise ajaks kuni Vabariigi Valitsuse liikme volituste

lõppemiseni;”

3) seadust täiendatakse §-ga 723 järgmises sõnastuses:

㤠723. Riigikogu liikme kuulumine kohaliku omavalitsuse volikogusse

Riigikogu liige võib täita valla- või linnavolikogu liikme ülesandeid alates 2017. aasta kohaliku

omavalitsuse volikogu korraliste valimiste valimistulemuste väljakuulutamise päevast.”.

§ 3. Seaduse jõustumine

Käesolev seadus jõustub 2017. aasta 16. oktoobril.”

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

47. Kolleegium käsitleb kõigepealt taotluste lubatavust (I). Seejärel määrab kolleegium kindlaks

kontrolli ulatuse ja selgitab, et vaidlustatud normid ei riiva kohaliku omavalitsuse üksuse

põhiseaduslikke tagatisi (II).

I

48. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 järgi võib kohaliku

omavalitsuse üksuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada seadus kehtetuks, kui see on

vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

49. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev sisuliselt läbi vaatama selliseid PSJKS § 7

alusel esitatud taotlusi, mille puhul on täidetud kaks eeldust: esiteks peab taotluse olema esitanud

omavalitsusüksuse volikogu ja teiseks peab taotluses olema väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud

õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (Riigikohtu

üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 44).

50. Esimese tingimuse täitmiseks on vaja, et kohaliku omavalitsuse volikogu otsus esitada PSJKS § 7

alusel taotlus Riigikohtule oleks vastu võetud volikogu häälteenamusega (KOKS § 45 lõike 5 teine

lause). Praeguses kohtuasjas on kõik volikogud esitanud Riigikohtule tõendid selle kohta, et otsus

pöörduda taotlusega Riigikohtusse on vastu võetud volikogu koosseisu häälteenamusega.

51. Lisaks on taotluse esitamise eelduseks, et volikogu peab hääletama Riigikohtule esitatava taotluse

lõppteksti üle (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus

kohtuasjas nr 3-4-1-3-16, punkt 81). Praeguses asjas Riigikohtule esitatud materjalidest ei nähtu, et

ükski taotluse esitanud volikogudest oleks hääletanud taotluse lõppteksti üle. Volikogud on

otsustanud üksnes taotluse esitamise ja selle põhisisu üle. Kolleegium peab siiski oluliseks arvestada,

et selline tõlgendus PSJKS §-le 7 on antud alles pärast seda, kui volikogud olid otsustanud selles

asjas taotluste esitamise. Riigikohtu varasem praktika selle sätte tõlgendamisel ei ole olnud ühtne

(vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus kohtuasjas nr 3-

4-1-3-16, punkt 82). Kolleegiumil pole ka alust arvata, et Riigikohtule esitatud taotluste lõpptekstid ei

oleks kooskõlas taotluste esitamise otsustanud volikogude tegeliku tahtega. Neid asjaolusid

arvestades loeb kolleegium taotlused praegusel juhul erandina lubatavateks.

52. Teise tingimuse täitmiseks on vaja, et taotluses väidetakse kohaliku omavalitsuse põhiseadusest

tuleneva tagatise rikkumist. Praeguses kohtuasjas on kõik taotlejad leidnud, et Riigikogu liikme

staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse vaidlustatud sätted

rikuvad PS § 154 lõikest 1 tulenevat kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigust ehk

kohaliku omavalitsuse autonoomiat. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus on kahtluseta

kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslikuks tagatiseks ning taotlused on selles osas lubatavad.

53. Olgugi

et

taotluste

resolutsioonides

on

märgitud

vastuolu

kohaliku

omavalitsuse

enesekorraldusõigusega, on taotluste sisu siiski laiem ega piirdu üksnes kohaliku omavalitsuse üksuse

enesekorraldusõigust puudutavaga. Volikogud on vaidlustanud norme ka nende väidetava vastuolu

tõttu PS §-st 4 tuleneva võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega ning PS § 63 lõikest 1

tuleneva Riigikogu liikme ameti ja muu riigiameti ühitamatuse põhimõttega. Kolleegium leiab, et

nimetatud sätted kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi ei sisalda ning selles osas puudub

alus taotluste läbivaatamiseks (vrd Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-

09, punktid 45–46 ja 49). PS § 4 sätestab võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte riigivõimu

harude vahelistes suhetes ega näe ette, et kohaliku omavalitsuse teostamine peab toimuma lahutatult

riigivõimu teostamisest. PS § 63 lõige 1 ei keela Riigikogu liikme kuulumist kohaliku

omavalitsusüksuse volikogu koosseisu, sest põhiseadus eristab selgelt kohaliku omavalitsuse

teostamist täidesaatva riigivõimu teostamisest (vt PS §-d 14, 86, PS § 139 lõige 1). PS § 154 lõige 1

tagab kohalikule omavalitsusele autonoomia riigivõimust kohaliku elu küsimuste otsustamisel, mis

on volikogu liikme töö põhisisu. Seetõttu pole volikogu liikme ülesannete täitmist õige käsitada

riigiametina PS § 63 lõike 1 tähenduses. Ka Lääne-Saare Vallavolikogu on oma täiendavas arvamuses

nõustunud, et PS §-d 4 ja 63 lõige 1 ei ole käsitatavad kohaliku omavalitsuse autonoomia tagatistena,

kuid rõhutanud, et normid on seotud Riigikogu ja volikogu liikme mandaadi ühitamatusega (vt otsuse

punkt 25). Riigikogu liikme ja kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu liikme ametite ühitamise

võimalikkust käsitleb kolleegium allpool (vt otsuse punktid 64–71).

54. Eeltoodust lähtudes on kõik esitatud taotlused lubatavad osas, milles nad väidavad vaidlustatud

normide vastuolu PS § 154 lõikes 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega.

Ülejäänud osas kolleegium taotlusi läbi ei vaata.

II

55. Kõpu Vallavolikogu, Lääne-Saare Vallavolikogu ja Vormsi Vallavolikogu on taotlenud Riigikogu

liikme staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse § 1 ja § 2

punkti 3 põhiseadusvastaseks tunnistamist. Kose Vallavolikogu on taotlenud terve nimetatud seaduse

põhiseadusvastaseks tunnistamist.

56. Kolleegiumi hinnangul on seadusandja eesmärgiks vaidlustatud seaduse vastuvõtmisel olnud

eelkõige seaduse §-s 1 ja § 2 punktis 3 nimetatud muudatuste tegemine õiguskorras. Muud samas

seaduses sisalduvad normid on üksnes abistava iseloomuga, ent seaduse põhieesmärki sätestavate

normidega olemuselt seotud. Seaduse § 1 ja § 2 punkti 3 põhiseadusvastaseks tunnistamise korral

poleks seaduse ülejäänud normide kehtima hakkamine põhjendatud juba õigusselguse tagamise

vajaduse tõttu. Seepärast lähtub kolleegium laiemast esitatud taotlusest ja hindab vaidlustatud seadust

tervikuna.

57. Riigikogu liikme staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise

seaduse §-ga 1 tunnistatakse kehtetuks Riigikogu liikme staatuse seaduse § 24, mille lõike 1 kohaselt

ei või Riigikogu liige olla oma volituste ajal linna- või vallavolikogu liige. Sama seaduse § 2

punktiga 3 nähakse ette, et Riigikogu liige võib täita valla- või linnavolikogu liikme ülesandeid alates

2017. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste valimiste valimistulemuste väljakuulutamise

päevast. Nimetatud seaduse põhisisuks on Riigikogu liikme ja kohaliku omavalitsuse üksuse

volikogu liikme mandaatide ühitamise võimaldamine alates 2017. a korralistest kohaliku

omavalitsusüksuse volikogude valimistest.

58. PS § 154 lõikest 1 tulenev kohaliku omavalitsuse autonoomia ehk enesekorraldusõigus tähendab

kohaliku omavalitsuse üksuse õigust seaduse alusel iseseisvalt otsustada kõiki kohaliku elu küsimusi

(vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus kohtuasjas nr 3-

4-1-3-16, punkt 86). Enesekorraldusõiguse riivega on tegemist kohaliku elu küsimuste iseseisva

lahendamise õiguse igasugusel negatiivsel mõjutamisel riigivõimu poolt (vt Riigikohtu üldkogu

16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 48).

59. Seega eeldab omavalitsusüksuse enesekorraldusõiguse riivamine eelkõige riigivõimu sekkumist

kohaliku elu küsimuste otsustamisse.

60. Kohaliku omavalitsusüksuse enesekorraldusõiguse seisukohalt tuleb eristada omavalitsuse välist

ja sisemist korraldust reguleerivaid õigusnorme. Omavalitsuse väline korraldus hõlmab neid

omavalitsusüksuse ja tema organite moodustamist, ülesehitust ning funktsioneerimist puudutavaid

küsimusi, mis peavad eelkõige unitaarriigi ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetest lähtudes olema

lahendatud kogu riigi territooriumil ühetaoliselt. Seetõttu kuuluvad omavalitsuse välise korralduse

küsimused riigielu küsimuste hulka ja nende lahendamine on PS § 160 järgi seadusandja ülesandeks.

Senises praktikas on Riigikohus lugenud omavalitsuse välise korralduse küsimusteks näiteks

omavalitsusüksuse volikogu valimist ja volikogu minimaalset suurust sätestavate normide

kehtestamist (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 9. juuni 2009. a otsus kohtuasjas

nr 3-4-1-2-09, punkt 44).

61. Kolleegiumi hinnangul on ka Riigikogu liikmete kohaliku omavalitsusüksuse volikogusse

kuulumise piirangute sätestamise puhul tegemist esmajoones omavalitsuse välise korralduse

küsimusega, mis ei saaks eelmises lõigus nimetatud põhiseaduse põhimõtetest tulenevalt olla

erinevates omavalitsusüksustes reguleeritud erineval viisil.

62. Kohaliku omavalitsuse üksus ei saaks volikogu liikme mandaadi omandamist või

mitteomandamist ise otsustada ka seetõttu, et tegemist on valituks osutunud isiku passiivse

valimisõiguse riivamisega, mille lahendamine nõuab seadusest tulenevat õiguslikku alust

(vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 1. juuli 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-

7-10, punkt 8).

63. Siiski võib ka riigielu küsimuse lahendamine kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust riivata.

Sellise riivega oleks tegemist, kui seadusemuudatus omavalitsusüksuse otsustusõigust küll

formaalselt

vähendamata

kitsendaks

mistahes

muul

viisil

volikogu

liikmete

või

omavalitsusteenistuses olevate isikute võimalusi langetada otsuseid sõltumatult riigi keskvõimust ja

riigi sekkumiseta otsustusprotsessi. Riigikohus on varem leidnud, et näiteks muudatused kohalike

valimiste süsteemis, mis seavad kohalike huvide esindamise sõltuvusse keskvõimust, riivavad

kohaliku omavalitsuse autonoomiat (Riigikohtu üldkogu 19. aprilli 2005. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-

1-05, punktid 17 ja 18). Samuti on Riigikohus leidnud, et kohaliku omavalitsusüksuse

enesekorraldusõigust riivab vallavanema või linnapea ametist kõrvaldamine riigivõimu poolt, sest

selle tulemusel sekkutakse KOKS § 22 lõike 1 punkti 15 järgi volikogu ainupädevusse kuuluvasse

otsusesse linnapea või vallavanema valiku kohta (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 15. jaanuari 2016. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-30-15, punkt 19). Kolleegiumi hinnangul

on ka praeguses asjas vaja hinnata, kas vaidlusaluse seaduse kehtestamisega ei riivata kohaliku

omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust, sõltumata sellest, et seaduse eesmärgiks on riigielu

küsimuse lahendamine.

64. Taotlejad on põhiargumendina väitnud, et seadusemuudatus riivab omavalitsusüksuste

enesekorraldusõigust, kuna Riigikogu liikme valituks osutumisel on oht, et ta teeb oma otsused

volikogus, lähtudes üleriigilistest huvidest, mis võivad aga olla omavalitsusüksuse huvidega

vastandlikud.

65. PS §-st 62 tuleneb Riigikogu liikme vaba mandaadi põhimõte, mis tähendab ennekõike, et

Riigikogu liiget ei saa tagasi kutsuda ei rahvas, kes teda on valinud, ega erakond, kelle nimekirjas

kandideerides ta on parlamenti valitud. Selle põhimõtte järgi ei esinda Riigikogu liige Riigikogus

mitte üksnes oma valijate huve, vaid teostab riigivõimu kogu rahva esindajana. Teiseks tuleneb vaba

mandaadi põhimõttest, et parlamendi liige peab saama langetada poliitilisi valikuid oma

südametunnistusest lähtuvalt (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 2. mai 2005. a

otsus kohtuasjas nr 3-4-1-3-05, punkt 15). Vaba mandaadi põhimõte on väljendatud ka Riigikogu

liikme staatuse seaduse §-s 17.

66. Põhiseaduse esindusdemokraatia põhimõttest tuleneb ka kohaliku omavalitsusüksuse volikogu

liikme vaba mandaadi põhimõte. Selle põhimõtte väljenduseks on KOKS § 17 lõige 2, mille kohaselt

juhindub volikogu liige seadusest, valla või linna õigusaktidest ning valla- või linnaelanike

vajadustest ja huvidest. Kohaliku omavalitsusüksuse volikogu liikme vaba mandaadi põhimõte

kaitseb volikogu liiget sarnaselt Riigikogu liikme vabale mandaadile tema tagasikutsumise eest

volikogust ja annab talle õiguse langetada otsuseid volikogus oma südametunnistusest lähtudes.

67. Sellest, et Riigikogu liige kasutab oma mandaati parlamendis kogu rahva esindajana, ei saa

järeldada, et ta peaks langetama omavalitsusüksuse volikogusse kuuludes otsuseid vastuolus kohalike

huvidega. Vaba mandaadi põhimõte tagab korraga mõlemasse esinduskogusse kuuluvale isikule

võimaluse otsustada ise ja oma südametunnistusest lähtudes, mis on omavalitsusüksuse ning tema

elanike parimates huvides.

68. Mandaatide ühitamine tagab esinduskogu liikme parema informeerituse nii riigi kui ka kohalikul

tasandil lahendamist vajavatest probleemidest ja võimaluse neid mõlemal otsustustasandil

tasakaalustatult arvesse võtta. Olukord, kus Riigikogu liikmed mõistavad paremini kohaliku elu

probleeme, tagab ka kohaliku omavalitsuse üksuste õiguste ja huvide laiemat arvesse võtmist

seadusandja tegevuses.

69. Kolleegium möönab, et isiku võimalus ühitada Riigikogu liikme ja omavalitsusüksuse volikogu

liikme mandaadid võib soodustada üleriigilise ja kohaliku poliitilise otsustustasandi teatavat

põimumist. Samas ei nõua kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõte, et kohaliku elu küsimusi

otsustavatel isikutel ei võiks olla vähimatki puutumust riigielu küsimuste otsustamisega, ega saa

välistada mistahes vastandlike huvide esinemise võimalust volikogu liikmete tegevuses. Seda võib

järeldada juba demokraatia põhimõttes sisalduvast erakonnademokraatia põhimõttest, sest keskseteks

poliitilisteks jõududeks on selle põhimõtte kohaselt Eestis erakonnad, mis seavad endale enamasti

eesmärgiks nii riigivõimu kui ka kohaliku omavalitsuse samaaegse teostamise (vrd Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 2. mai 2005. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-3-05, punkt 31).

Kui Riigikogus esindatud või muul viisil riigivõimu teostava erakonna liikmed kuuluvad kohaliku

omavalitsusüksuse volikogusse, esineb sarnane huvide põimumise võimalus ka nende tegevuses,

sõltumata sellest, et nad ise ei ole Riigikogu liikmeteks.

70. Taotlejad on ka väitnud, et kohalikku autonoomiat riivab mandaatide ühitamisest tekkiv vajadus

arvestada volikogu tööaja määramisel Riigikogu tööaegadega. Vaidlustatud seadus ei pane kohalikule

omavalitsusüksusele kohustust kujundada oma tööaega selliselt, et see arvestaks Riigikogu tööajaga.

KOKS § 44 lõike 1 kolmanda lause kohaselt kehtestab volikogu töökorra, sh tööaja, volikogu ise ning

vaidlustatud seadus volikogu pädevust ei kitsenda. Kuna volikogu ei ole üldjuhul volikogu liikme

põhitöökohaks, siis tuleb volikogu tööaeg volikogu liikmete kokkuleppel korraldada selliselt, et see

võtaks tasakaalustatult arvesse kõigi volikogu liikmete huvisid, sh arvestaks nende vajadusega jätkata

ka oma põhitöökohal töötamist. Riigikogu liige kui Riigikogu liikme staatuse seaduse § 22 lõike 1

kohaselt parlamendis põhitöökohta omav isik ei erine teistest volikogu liikmetest ning vaidlustatud

seadus ei kohusta volikogu seadma Riigikogu liikme vajadusi ja huve teiste volikogu liikmete

huvidest ja vajadustest kõrgemale.

71. Riigikogu liikme ülesannete ning kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu liikme ülesannete

täitmisele ei laiene üldjuhul avaliku teenistuse seaduse ega töölepingu seaduse nõuded. Vaatamata

õiguslike tagajärgede võimalikkusele (nt kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu liikme volituste

peatamine KOKS § 19 lõike 2 punkti 4 alusel) on esinduskogu liikme vastutus oma tööülesannete

nõuetekohase täitmise, sh esinduskogu tööaja järgimise eest eelkõige poliitilist, mitte õiguslikku

laadi. Samal ajal mõlemasse esinduskogusse valitud isik peab ise leidma talle antud mandaatide

teostamise vahel sobiva tasakaalu, riskides oma ülesannete unarusse jätmise korral poliitilise

vastutusega. Kui isik mõlemast mandaadist tulenevate ülesannete täitmist ajaliselt, ülesannete mahu

tõttu või muul põhjusel ühitada ei suuda, on tal alati võimalik ühest mandaadist loobuda või

seadusega lubatud juhul ka oma volitused ajutiselt peatada.

72. Vaidlustatud seadus ei riiva ka kohalikust kogukonnast võrsunud kandidaatide võimalust kohaliku

omavalitsusüksuse volikogu valimistel kandideerida või valituks osutuda. Õigus kohaliku

omavalitsusüksuse volikogu valimisel kandideerida on Riigikogu liikmel ka kehtiva õiguse kohaselt.

Vaidlustatud seadus seda õigust ei avarda ega piira ka muude isikute võimalust valimistel

kandideerida või valituks osutuda. Seetõttu ei ole võimalik praeguses asjas tõmmata otsest paralleeli

Riigikohtu üldkogu 19. aprilli 2005. a otsuses kohtuasjas nr 3-4-1-1-05 käsitletud kohalike

valimisliitude keelustamise juhtumiga, nagu seda on teinud taotlejad.

73. Riigikogu liikme staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seadus

ei ole volikogude taotlustes toodud osas põhiseadusega vastuolus ning kolleegium jätab taotlused

PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6 tuginedes rahuldamata.

Priit Pikamäe, Hannes Kiris, Saale Laos, Viive Ligi, Tambet Tampuu