3-3-1-67-16 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-67-16

Otsuse kuupäev

10. mai 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Indrek Koolmeister, liikmed Nele Parrest ja Jüri

Põld

Kohtuasi

Koigi valla kaebus Maksu- ja Tolliameti 31. märtsi 2014. a

vastuse tühistamiseks või alternatiivselt õigusvastasuse

tuvastamiseks, Maksu- ja Tolliameti 30. aprilli 2014. a

vaideotsuse tühistamiseks ning Maksu- ja Tolliameti

kohustamiseks maksma välja 2013. a keskkonnatasud koos

intressidega

Menetlusosalised

Koigi vald, volitatud esindaja advokaat Villy Lopman

Maksu- ja Tolliamet, volitatud esindajad Sirle Orav ja Pille

Lehis

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 29. aprilli 2016. a otsus haldusasjas

nr 3-14-50990

Menetluse alus Riigikohtus

Koigi valla kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Koigi valla kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 11. mai 2015. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu 29. aprilli

2016. a otsus haldusasjas nr 3-14-50990.

3. Teha asjas uus otsus, millega rahuldada Koigi valla kaebus osaliselt ning tunnistada

õigusvastaseks Maksu- ja Tolliameti toiming, mis seisneb 13 344 euro 40 sendi tasaarvestamises

2013. aasta IV kvartali eest ülekandmisele kuuluvate keskkonnatasudega. Kohustada Maksu-

ja Tolliametit maksma Koigi vallale välja 2013. aasta keskkonnatasud 13 344 eurot 40 senti.

Tühistada Maksu- ja Tolliameti 30. aprilli 2014. a vaideotsus nr 6-1/2146-2.

4. Mõista Maksu- ja Tolliametilt Koigi valla kasuks välja kantud menetluskulud 801 eurot.

5. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Koigi Vallavalitsus esitas 3. märtsil 2014 Maksu- ja Tolliametile (MTA) taotluse, milles märkis, et

Koigi vald sai 30. jaanuaril 2014 MTA e-kirja, millest nähtuvalt vähendati Koigi valla

kaevandustasusid ca 13 000 euro võrra. Taotluse esitaja palus maksta Koigi vallale kõik

kaevandustasude vähendused välja, sest keskkonnatasude seadus (KeTS) ega muu seadus ei näe ette

vähenduste tegemise võimalust. Seega on vähendamine õigusvastane.

MTA selgitas 31. märtsi 2014. a vastuses Koigi Vallavalitsusele, et 31. jaanuari 2014. a seisuga on

Koigi vallale Riigikohtu 16. detsembri 2013. a otsuse nr 3-4-1-27-13 valguses alusetult ülekantud

13 344 euro 40 sendi suurune summa tasaarvestatud 2013. aasta IV kvartali eest ülekandmisele

kuuluvate keskkonnatasudega.

2. Koigi Vallavalitsus esitas 23. aprillil 2014 vaide, milles palus kohustada MTA-d lahendama Koigi

valla taotlust maksta vallale välja 2013. a keskkonnatasud 13 344 eurot 40 senti või alternatiivselt

tunnistada keeldumine keskkonnatasude väljamaksmisest õigusvastaseks ja kehtetuks ning maksta

Koigi vallale välja keskkonnatasud 13 344 eurot 40 senti.

MTA jättis 30. aprilli 2014. a vaideotsusega nr 6-1/2146-2 Koigi Vallavalitsuse vaide rahuldamata.

MTA leidis vaideotsuses, et on 31. märtsi 2014. a vastusega juba lahendanud keskkonnatasude

väljamaksmise taotluse ning keeldunud soovitud summa väljamaksmisest. Nimetatud vastusest on

üheselt arusaadav, et maksuhaldur ei ole pidanud võimalikuks maksta Koigi vallale välja seda osa

keskkonnatasudest, mis ületab osa, millele kohalikul omavalitsusel on seaduse järgi õigus (arvestades

Riigikohtu 16. detsembri 2013. a otsuse asjas nr 3-4-1-27-13 tagasiulatuvat mõju). KeTS § 37

lg-st 11 tulenevalt on kohalikul omavalitsusel õigus sellele osale MTA-le laekunud

keskkonnatasudest, mis on KeTS-s kindlaks määratud ning mis tasutakse sama seaduse alusel. Kui

riik on kohustatud enamkogutud keskkonnatasu maksjatele tagastama, väheneb tagasiulatuvalt ka see

osa keskkonnatasudest, millele on õigus kohalikul omavalitsusel.

3. Koigi vald esitas 30. mail 2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada MTA

31. märtsi 2014. a otsus või alternatiivselt tuvastada selle otsuse õigusvastasus, samuti tühistada MTA

30. aprilli 2014. a vaideotsus ning kohustada MTA-d välja maksma 2013. aasta keskkonnatasud

13 344 eurot 40 senti koos maksukorralduse seaduse (MKS) § 116 lg-s 1 sätestatud intressiga.

Kaebuse kohaselt puudub MTA-l õiguslik alus jätta keskkonnatasud kaebajale välja maksmata või

tasaarvestada need tulevaste tasudega. Toimingud, mis puudutavad kohalikule omavalitsusele

keskkonnatasude väljamaksmist, peavad tuginema selgele seaduses sätestatud alusele. MTA viidatud

sätted (KeTS § 4 lg 2, § 13 ja § 37 lg 11) reguleerivad vaid maksete jaotumist riigi ning kohalike

omavalitsuste vahel ja maksuhalduri poolt maksete tegemist kohalikele omavalitsustele. Seaduses on

reguleerimata, kas ja mis tingimustel saab maksuhaldur tagasi küsida, korrigeerida, ettemaksuks

lugeda ja tasaarvestada keskkonnatasusid, ja seda nii Riigikohtu 16. detsembri 2013. a otsuses asjas

nr 3-4-1-27-13 käsitletud olukorras kui ka muudel juhtudel.

Keskkonnatasude deklaratsioonide esitamise ja muutmise sätted reguleerivad üksnes riigi ning

loodusvarade kasutajate vahelisi suhteid, mitte aga kohalike omavalitsuste ja riigi vahelisi eelarvelisi

suhteid. MTA viide võlaõigusseaduse (VÕS) § 1028 lg-le 1 on asjakohatu ja nimetatud säte ei saa

olla keskkonnatasude välja maksmata jätmise aluseks.

Juhul kui maksuhalduri otsus ja vaideotsus on õiguspärased, palub kaebaja tunnistada kohalike

omavalitsuste rahastamise regulatsiooni põhiseaduse (PS) § 154 lg-ga 1 ja §-ga 157 vastuolus

olevaks. Riigikohus on korduvalt sedastanud, et kohalike omavalitsuste finantseerimise süsteemi

stabiilsus on oluline väärtus (vt Riigikohtu lahend asjas nr 3-4-1-8-09, p 79). Asjas on rikutud kaebaja

õigust piisavale rahastamisele. Kaebajal ei pruugi olla 2014. eelarveaastal võimalik täita kõiki olulisi

kohalikke ülesandeid minimaalses vajalikus mahus ja vastavuses PS-s nõutavaga. Kaebaja ei välista

ka seda, et PS § 154 lg-ga 1 ja §-ga 157 võivad olla vastuolus KeTS-i sätted, millele tuginedes saab

maksuhaldur jätta keskkonnatasud välja maksmata või need tasaarvestada.

Valla eelarve ja Riigikohtu 16. detsembri 2013. a otsus asjas nr 3-4-1-27-13 ei ole omavahel jäigalt

seotud. Kaebaja rahastamise ootamatu muutus on tingitud üksnes riigivõimu sekkumisest ning

tegemist ei ole sotsiaalsetest, majanduslikest või muudest protsessidest tingitud tulemiga. Kaebajat ei

ole ära kuulatud ning teda ei ole kaasatud tema rahastamist puudutavate otsuste tegemisse. Kaebajale

ei ole antud aega rahastamise muudatusega kohanemiseks ning enda tegevuste ümberkorraldamiseks.

4. Tallinna Halduskohus jättis 11. mai 2015. a otsusega kaebuse rahuldamata. Ühtlasi jättis kohus

rahuldamata vastustaja taotluse Rahandusministeeriumi ja Keskkonnaministeeriumi menetlusse

kaasamiseks.

Kohus nõustus vastustajaga, et kuigi KeTS ei reguleeri omavalitsustele üle kantud keskkonnatasude

hilisemaid tagasinõudeid ja tasaarvestusi, on tasaarvestamine siiski võimalik, juhindudes VÕS § 1028

lg-st 1. Kõiki elulisi situatsioone ei ole võimalik ette näha ning lähtuda tuleb ka seaduse mõttest.

Kohalikul omavalitsusel ei saa olla õigust või õiguspärast ootust saada kindel summa

keskkonnatasudest, sest lõpliku summa kujunemine sõltub mitmetest asjaoludest nende koosmõjus.

Kohalik omavalitsus ei saa keskkonnatasude puhul tugineda ootusele või eeldusele, et ülekantava

summa suurus on kindlalt ettearvatav ja et kui see täpselt selline ei ole, siis takistati või raskendati

oluliselt kohaliku omavalitsuse üksuse ülesannete täitmist.

5. Koigi vald esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus

otsus, millega kaebus rahuldada ning mõista Eesti Vabariigilt kaebaja kasuks välja kantud

menetluskulud.

6. Tallinna Ringkonnakohus jättis 29. aprilli 2016. a otsusega Koigi valla apellatsioonkaebuse

rahuldamata. Ringkonnakohtu põhjendused olid järgmised.

Kuigi KeTS-is puudub alusetult väljamakstud keskkonnatasude tagasinõudmise või tasaarvestamise

regulatsioon, ei ole ringkonnakohtu arvates selline regulatsioon hädavajalik ega selle puudumine

põhiseadusega vastuolus. Tasaarvestamise õiguslikuks aluseks on riigivastutuse seaduse

(RVastS) § 22 lg 2 koosmõjus VÕS § 1028 lg-ga 1. RVastS § 22 lg 2 sätestab, et kui RVastS-iga ei

ole reguleeritud teisiti ja see ei ole vastuolus avalik-õigusliku suhte olemusega, kohaldatakse avalik-

õiguslikus suhtes toimunud alusetu rikastumise korral eraõiguse sätteid. VÕS § 1028 lg 1 kohaselt,

kui isik (saaja) on teiselt isikult (üleandja) midagi saanud olemasoleva või tulevase kohustuse

täitmisena, võib üleandja saadu saajalt tagasi nõuda, kui kohustust ei ole olemas, kohustust ei teki või

kui kohustus langeb hiljem ära.

Õigusliku aluseta saadu tagastamine ei ole vastuolus avalik-õigusliku suhte olemusega. Puudub

vaidlus, et 13 344 euro 40 sendi tasaarvestamata jätmisel saaks Koigi vald nimetatud summa

põhiseadusega vastuolus oleva regulatsiooni alusel. Avalik-õiguslikus suhtes õigusliku aluseta saadud

vara tuleb tagastada ning nõude avaliku võimu kandja vastu võib esitada nii eraisik kui ka teine

avaliku võimu kandja. Ükski norm ei keela sellise nõude esitamist ka tasaarvestamise vormis.

Erinevalt eraisikust ei saa alusetult rikastunud avaliku võimu kandja tugineda rikastumise

äralangemisele ega usalduse kaitsele (VÕS § 1033 lg-d 1 ja 2), vaid peab riigivõimu teostamisel

kehtivat ja PS §-s 3 kirjas olevat seaduslikkuse põhimõtet järgides saadud vara tagastama.

Koigi valla põhiseaduslikkuse järelevalve taotlused jäävad rahuldamata. Kaebaja viidatud KeTS-i

sätted ei ole asjassepuutuvad, kuna nende alusel ei tasaarvestatud keskkonnatasusid. Õigusliku

aluseta saadu tagastamine ei saa rikkuda kohaliku omavalitsuse õigust piisavale rahastamisele. Koigi

valla nõudeõigus keskkonnatasude väljamaksmiseks ei saa tugineda põhiseadusega vastuolus olevale

regulatsioonile (Riigikohtu 16. detsembri 2013. a otsus asjas nr 3-4-1-27-13). Tulude kavandatust

väiksema laekumise korral võetavad võimalikud meetmed näeb kohalikule omavalitsusele ette

kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seadus (KOFS).

Samuti on Koigi vald taotlenud tunnistada PS § 154 lg-ga 1 ja §-ga 157 vastuolus olevaks selliste

õigustloovate aktide andmata jätmise, mis näeksid ette, millised seadusega kohaliku omavalitsuse

üksustele pandud kohustused on omavalitsuslikud ja millised riiklikud; eristaksid kohaliku

omavalitsuse üksustele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud raha

riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast; näeksid ette kohaliku omavalitsuse üksustele

seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamise riigieelarvest. Ringkonnakohus on seisukohal, et

praeguses vaidluses on eeltoodud taotlused asjakohatud, kuna sõltumata selliste regulatsiooni

olemasolust, ei saa Koigi vald nõuda põhiseadusega vastuolus olevate keskkonnatasude

väljamaksmist.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Koigi vald palub kassatsioonkaebuses tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ning teha

asjas uus otsus, millega rahuldada halduskohtule esitatud kaebus.

Kassaator on seisukohal, et tulenevalt PS § 3 lg-s 1 sätestatud seaduslikkuse põhimõttest peab

keskkonnatasude tagasinõudmine ja tasaarvestamine tuginema selgele seaduses sätestatud alusele.

Kuna KeTS ei sisalda sellist regulatsiooni, ei saa kohaldada RVastS § 22 lg-d 2 ja 3. Samuti ei ole

võimalik kohaldada VÕS-i alusetu rikastumise regulatsiooni. Ringkonnakohus on ebaõigesti

kohaldanud materiaalõiguse normi, kui leidis, et MTA tegi tasaarvestuse õiguspäraselt.

Ettevõtjate esitatavate keskkonnatasude deklaratsioonidega (sh parandusdeklaratsioonidega) tehtavad

toimingud ja kohaliku omavalitsuse eelarve ei moodusta ühte õiguslikku süsteemi.

Maksukohustuslaste parandusdeklaratsioonide esitamise võimalus ja õigus ei ole samastatav

riigieelarvelise mehhanismiga, millega jaotatakse raha riigieelarves ümber riigi ja kohaliku

omavalitsuse üksuste vahel.

8. MTA vaidleb vastuses kassatsioonkaebusele vastu ning on seisukohal, et ringkonnakohus kohaldas

õigesti materiaalõiguse norme ega rikkunud kohtumenetluse norme. MTA tasaarvestas Koigi valla

keskkonnatasud õiguspäraselt RVastS § 22 lg 2 koosmõjus VÕS § 1028 lg-ga 1 alusel.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tegi 16. detsembril 2013 asjas nr 3-4-1-27-13

otsuse, millega tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks Vabariigi Valitsuse

12. novembri 2009. a määruse nr 171 „Vee erikasutusõiguse tasumäärad veevõtu eest veekogust või

põhjaveekihist" ja 12. novembri 2009. a määruse nr 172 „Riigile kuuluva maavaravaru

kaevandamisõiguse tasumäärad" osades, milles need kehtestasid vee erikasutusõiguse ja

kaevandamisõiguse eest suuremad tasumäärad kui enne 12. oktoobrit 2012 samade määruste kohaselt

kehtinud vastavad tasumäärad. Otsuse p 83 kohaselt oli otsusel tagasiulatuv jõud ning ettenähtust

suuremas osas makstud summad tuli tagastada KeTS-i 6. peatükis sätestatud korras.

MTA tasaarvestas nimetatud Riigikohtu lahendist tulenevalt Koigi vallale üle kantud 13 344 eurot 40

senti 2013. aasta IV kvartali eest ülekandmisele kuuluvate keskkonnatasudega. Kassatsiooniastmes

käib vaidlus jätkuvalt selle üle, kas viidatud tasaarvestus oli õiguspärane.

10. Maavara kaevandamisõiguse ja vee erikasutusõiguse tasude jaotamist riigieelarve ja kohaliku

omavalitsuse üksuste eelarvete vahel reguleerisid 2013. a KeTS § 13 lg-d 1 ja 2. Nimetatud normid

nägid ette protsentuaalse osakaalu tasust, mis kantakse kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse.

KeTS § 37 lg 11 sätestas, et KeTS-i alusel kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse laekuva

keskkonnatasu osa kannab MTA sinna üle vähemalt kaks korda kuus 5. ja 20. kuupäeval.

Viidatud sätted laienesid ka olukorrale, kus riigieelarvesse laekunud tasu summa muutus mingil

põhjusel pärast KeTS-is sätestatud protsenti järgides tehtud ülekannet kohaliku omavalitsuse üksuse

eelarvesse. MKS § 3 lg 4 ja KeTS § 331 lg 1 nägid (näevad ka praegu) ette, et saastetasule, vee

erikasutusõiguse tasule ja maavara kaevandamisõiguse tasule rakendatakse maksukorralduse

seaduses maksu kohta sätestatut, kui keskkonnatasude seaduses ei ole sätestatud teisiti. MKS § 106

lg 5 sätestab, et enammakstud summa tagastatakse selle maksu laekumise kohast. Seega, näiteks kui

riigil tuli enammakstud keskkonnatasu tasu maksjale tagastada, kaeti tagastamisele kuuluv

enammakse riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuse vahel samas proportsioonis, nagu toimus algselt

laekunud keskkonnatasu jagamine.

Eelnevast tulenevalt on kolleegium seisukohal, et Koigi vald on enammakstud keskkonnatasu arvel

alusetult rikastanud ning Eesti Vabariigil oli õigus nõuda alusetult makstu tagastamist.

11. Ringkonnakohus leidis, et tasaarvestamise õiguslikuks aluseks on RVastS § 22 lg 2 koosmõjus

VÕS § 1028 lg-ga 1. Ringkonnakohtu hinnangul on tegemist kahe avaliku võimu kandja vahelise

suhtega, mistõttu ei saa Koigi vald erinevalt eraisikust tugineda rikastumise äralangemisele ega

usalduse kaitsele (VÕS § 1033 lg-d 1 ja 2).

Kolleegium selle lähenemisega ei nõustu. Koigi vald ei tegutse keskkonnatasu saamisel avaliku

võimu kandjana, vaid „isikuna" RVastS § 22 lg 3 tähenduses. Koigi valla õiguslik positsioon suhtes

Eesti Vabariigiga on samasugune kui eraõiguslikul isikul, kellele riik on kohustatud maksma rahalist

toetust või hüvitist.

RVastS § 22 lg 3 kohaselt võib avaliku võimu kandja isikult nõuda õigusliku aluseta avalik-õiguslikus

suhtes üleantud asja või raha tagastamist eraõiguses sätestatud alustel ja korras. Seega, niivõrd,

kuivõrd avalikus õiguses ei ole sätestatud teisiti, on kohaldatavad võlaõigusseaduse sätted alusetu

rikastumise kohta, muu hulgas ka usalduse kaitset tagav § 1033, ning eraõiguses ette nähtud

menetluskord.

12. Kuigi Eesti Vabariigil oli alusetust rikastumisest tulenev nõudeõigus Koigi valla vastu, ei tähenda

selle õiguse olemasolu automaatselt õigust teha tasaarvestust. Avalik-õiguslike nõuete puhul on

tasaarvestamine lubatud vaid siis, kui tasaarvestuse võimalus on seaduses sõnaselgelt ette nähtud.

Sama põhimõte kehtib ka eraõigusliku ja avalik-õigusliku nõude omavahelisel tasaarvestamisel

(praegusel juhul RVastS § 22 lg-st 3 tulenev alusetu rikastumise nõue ja KeTS § 37 lg-st 11 tulenev

keskkonnatasu ülekandmise kohustus). VÕS §-s 198 tasaarvestamise avalduse esitamise kohta

sätestatu ei ole sellises olukorras kohaldatav.

Riiklike maksude ja maksete tagastusnõuetest tekkivaid tasaarvestusi on reguleeritud näiteks

rahandusministri 19. detsembri 2008. a määruse nr 54 „Füüsilise isiku tulumaksu kohaliku

omavalitsuse üksustele eraldamise kord" §-s 9 ja rahandusministri 20. septembri 2005. a määruse

nr 64 „Kohustusliku pensionifondi osakute kord" §-s 22. Samuti annab KOFS § 53

Rahandusministeeriumile õiguse peatada tasandusfondi ja tulumaksu eraldiste ülekandmine, kui

kohaliku omavalitsuse üksus on rikkunud aruandluskohustust või varadele ja kohustustele esitatavaid

nõudeid.

KeTS ei sisalda erinorme, mis annaksid MTA-le õiguse tasaarvestada ülekantavat ja tagastatavat

keskkonnatasu. Samuti ei anna KeTS ega MKS MTA-le õigust määrata kohaliku omavalitsuse üksuse

poolt tagastamisele kuuluvat keskkonnatasu eraldist haldusaktiga. MTA oleks pidanud Koigi valda

teavitama tagastusnõudest ning pidama läbirääkimisi nõude täitmise võimaluste üle. Kui

kokkuleppele poleks jõutud, pidanuks Eesti Vabariik esitama Koigi valla vastu hagi

tsiviilkohtumenetluse seadustikus ettenähtud korras.

13. Eeltoodust tulenevalt oli MTA toiming (tasaarvestuse tegemine) õigusvastane ning Koigi valla

kaebus tuleb osaliselt rahuldada. Kolleegium tühistab ringkonnakohtu ja halduskohtu otsused ning

teeb asjas uue otsuse, millega rahuldab kaebuse osaliselt ning kohustab Maksu- ja Tolliametit

maksma Koigi vallale välja keskkonnatasud 13 344 eurot 40 senti.

Koigi valla kaebus jääb rahuldamata osas, milles kaebaja palus kohustada MTA-d maksma

MKS § 116 lg-s 1 sätestatud intressi. Koigi vald ei ole selles õigussuhtes käsitatav

maksukohustuslasena MKS § 116 lg 1 tähenduses. Kohaliku omavalitsuse üksusele üle kantud

keskkonnatasu tagasinõude tasaarvestamine ei kuulu maksukorralduse seaduse rakendamisalasse.

14. Kuna kolleegium tühistab kohtute otsused, tuleb halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 109

lg 4 alusel muuta ka menetluskulude jaotust. Kaebaja on halduskohtusse kaebuse esitamisel ning

apellatsioonkaebuse esitamisel tasunud riigilõivu 400 eurot ja 50 senti, kokku 801 eurot.

HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Seega tuleb MTA-lt

Koigi valla kasuks välja mõista 801 eurot.

Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 esimese lause alusel

tagastada.

(allkirjastatud digitaalselt)