3-3-1-48-16 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

ÜLDKOGU

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-48-16

Otsuse kuupäev

21. veebruar 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Peeter Jerofejev, Eerik

Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek

Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Saale Laos, Viive

Ligi, Jaak Luik, Nele Parrest, Ivo Pilving, Jüri Põld,

Paavo Randma, Peeter Roosma, Malle Seppik ja

Tambet Tampuu

Kohtuasi

JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ, Neste

Eesti AS-i ja Selver AS-i kaebus Pärnu Linnavalitsuse

29. augusti 2014. a otsuste tühistamiseks ning Pärnu

Linnavalitsusele ettekirjutuse tegemiseks 27. juuni

2014. a ja 30. juuli 2014. a tagastusnõuete täitmiseks

Menetlusosalised

Kaebajad JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel

Estonia OÜ, Neste Eesti AS ja Selver AS

Kaebajate ühised volitatud esindajad vandeadvokaat

Allar Jõks ja vandeadvokaat Carri Ginter

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 30. märtsi 2016. a otsus

haldusasjas nr 3-14-52223

Menetluse alus

JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ, Neste

Eesti AS-i ja Selver AS-i kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ, Neste Eesti AS-i ja Selver AS-i

kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu 30. märtsi 2016. a otsus

haldusasjas nr 3-14-52223 muutmata.

2. Jätta kassatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste enda kanda.

3. Arvata kautsjonid riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Neste Eesti AS ja Selver AS tasusid ajavahemikul 1. juuni 2011 kuni 1. juuli 2014 Pärnu linnale

reklaamimaksu vastavalt 4301 eurot 96 senti ja 25 488 eurot 24 senti. JCDecaux Eesti OÜ ja Clear

Channel Estonia OÜ tasusid ajavahemikul 1. juuli 2011 kuni 31. juuli 2014 Pärnu linnale

reklaamimaksu vastavalt 44 061 eurot ja 5375 eurot.

2. Neste Eesti AS ja Selver AS esitasid 27. juunil 2014 ning Clear Channel Estonia OÜ ja JCDecaux

Eesti OÜ esitasid 30. juulil 2014 tagastusnõuded tasutud reklaamimaksu koos intressiga

tagastamiseks, põhjendades seda asjaoluga, et kohalike maksude seaduse (KoMS) § 10, millega

sätestatakse kohalikele omavalitsustele õigus reklaamimaksu kehtestamiseks, ei määra kindlaks

reklaamimaksu olulisi elemente ja on vastuolus põhiseaduse (PS) §-ga 113. Pärnu Linnavalitsus jättis

29. augusti 2014. a otsustega nr 3-5/3-5/959/2014 ja 3-5-/958/2014 äriühingute taotlused

rahuldamata, kuna kohalikul omavalitsusel ei ole pädevust jätta üldakt kohaldamata.

3. JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ, Neste Eesti AS ja Selver AS esitasid Tallinna

Halduskohtule ühise kaebuse, milles nõudsid Pärnu Linnavalitsuse 29. augusti 2014. a otsuste

tühistamist ja ettekirjutuse tegemist tagastusnõuetes näidatud enammakse koheseks tagastamiseks.

Kaebajad märkisid, et KoMS § 10 lõiked 2, 4 ja 5 on vastuolus PS §-dega 3 ja 113, kuna

maksukohustuse olulised komponendid, sh maksu alam- ja ülemmäär, peavad olema seaduses

kindlaks määratud. Samuti asusid kaebajad seisukohale, et KoMS § 10 on ka materiaalselt

põhiseadusega vastuolus, kuna maksuobjekti määratlematus on tinginud selle, et paljudes kohalikes

omavalitsustes maksustatakse reklaami ja kuulutusi väga erinevas ulatuses, mistõttu ei ole

regulatsioon kooskõlas määratletuse põhimõttega ning takistab kaupade ja teenuste vaba liikumist.

Kaebajad nõudsid riigivastutuse seaduse alusel intressi ajavahemiku eest, mis algas reklaamimaksu

tasumisega ja lõppes päevaga, mil pidi toimuma enammakse tagastamine.

4. Tallinna Halduskohus jättis 20. mai 2015. a otsusega kaebuse rahuldamata. Kohus asus

seisukohale, et PS § 113 kohaldub üksnes riiklikele maksudele ning kohalike maksude kehtestamist

reguleerib PS § 157 lõige 2, kusjuures maksu kehtestamisel kohaliku omavalitsuse volikogu

õigusaktiga ei saa maksuõigussuhte elemendid olla kindlaks määratud seaduses. Kohaliku

omavalitsuse volikogu pädevus ei saa piirduda üksnes otsusega, kas maks kehtestada või mitte, sest

see piiraks ebaproportsionaalselt PS §-s 154 sätestatud enesekorraldusõigust. Maksuobjekt on aga

reklaamimaksu puhul määratletud reklaamiseaduse (RekS) §-s 2. Ka maksumäära kehtestamisel pole

kohaliku omavalitsuse volikogu diskretsioon piiramatu, kuna igal juhul peab arvestama võrdse

kohtlemise, proportsionaalsuse, õiguskindluse ja sotsiaalriigi põhimõtetega ning austada tuleb eraelu

puutumatust ja ettevõtlusvabadust. Kaebajad ei ole väitnud, et Pärnu linna reklaamimaks oleks

ebaproportsionaalne. Kuna kohus ei tee abstraktset normikontrolli, ei ole asjakohased väited selle

kohta, kuidas on reklaamimaks reguleeritud mõnes teises vallas või linnas.

5. Kaebajad esitasid Tallinna Halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palusid Tallinna

Halduskohtu 20. mai 2015. a otsuse tühistada ja kaebuse rahuldada.

6. Tallinna Ringkonnakohus jättis 30. märtsi 2016. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja

halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohtu hinnangul on PS § 113 eesmärki – kehtestada

maksuõigussuhte kõik elemendid seaduses – kohaliku maksu puhul võimatu saavutada. Kohaliku

omavalitsuse kehtestatava maksu puhul on võimalik kindlaks määrata vaid sellise maksu

kehtestamise alused. PS § 113 ja § 157 lõike 2 eesmärgiks ei saa pidada olukorda, kus seadusega on

kohaliku maksu tasumise alused ammendavalt ette nähtud ning kohaliku omavalitsuse volikogu

valida on üksnes see, kas konkreetses kohalikus omavalitsuses tuleb sellist maksu tasuda.

Maksukohustust saab ühtviisi selgelt sätestada nii seaduse kui ka määruse vormis kehtestatud

õigustloova aktiga. Ühtlasi leidis ringkonnakohus, et kuna KoMS § 10 lõige 1 võimaldab maksustada

lisaks reklaamile ka kuulutusi, ei pea kohalik omavalitsus maksuobjekti kehtestamisel juhinduma

üksnes reklaamiseadusest, ent maksuobjekt on sellest hoolimata piisavalt selgelt mõistetav.

7. JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ, Neste Eesti AS ja Selver AS esitasid

ringkonnakohtu otsuse peale kassatsioonkaebuse, milles nad palusid haldus- ja ringkonnakohtu

otsused tühistada ning teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kassaatorite seisukohad olid

järgmised.

7.1. Kohalik maks on avalik-õiguslik rahaline kohustus, millele laieneb PS § 113. Riigikohtu üldkogu

on asjas nr 3-4-1-10-00 selgitanud, et PS § 113 kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised

kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis nimetatakse. PS § 113

eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse

üksnes Riigikogu vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga. Järelikult laieneb

seadusereservatsiooni nõue kõikidele avalik-õiguslikele rahalistele kohustustele. Meelevaldne on

ringkonnakohtu seisukoht, et maksukohustust saab ühtviisi selgelt sätestada nii seaduse kui ka

määruse vormis kehtestatud õigustloova aktiga.

7.2. Kohaliku maksu puhul ei saa seadusliku aluse nõue olla täidetud ainult kohalike maksude

seaduses maksu nimetamisega. Põhiõiguste kandja õiguste seisukohalt on vajalik, et seaduses oleksid

kindlaks määratud kõik maksuõigussuhte olulised komponendid. Riigikohus leidis hiljutises lahendis

asjas nr 3-4-1-34-14 jäätmeseadusega kohalikule omavalitsusele delegeeritud avalik-õigusliku

rahalise kohustuse kehtestamise kohta, et see on põhiseadusega kooskõlas juhul, kui kõik avalik-

õigusliku rahalise kohustuse elemendid on PS §-st 113 tulenevalt kindlaks määratud seaduses ning

üksikute elementide osas ei ole lubatud otsustusõiguse delegeerimine täitevvõimule. Seega on

kohalike maksude kehtestamisel eriliseks seadusereservatsiooniks PS § 113, mitte PS § 157 lõige 2.

Lahendus, kus PS § 113 kohaldataks kohalikele avalik-õiguslikele rahalistele kohustustele

valikuliselt, ei ole loogiline.

7.3. Ekslik on ringkonnakohtu järeldus, et PS § 113 kohaldamine kohalikele maksudele piiraks

ebaproportsionaalselt kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust. Enesekorraldusõiguse põhisisuks

on kohaliku omavalitsuse otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimustes. Kohaliku elu

küsimused on aga need, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole

põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi. Põhiseadusest tuleneva seadusliku aluse

kehtestamise nõue ei ole kohaliku elu küsimus, vaid riigielu küsimus. Nõue, et omandiõiguse

piiranguid võib seada üksnes formaalse seadusega või seaduses sisalduva ja nõuetele vastava

volitusnormi alusel, on kehtestatud selleks, et omandiõiguse piirangute seadmisel arvestataks kogu

riigi territooriumil ühesuguste kriteeriumitega. Kui omandiõiguse kaitse oleks riigi erinevates

piirkondades ebaühtlaselt tagatud, oleks see võrdse kohtlemise ja ühetaolisuse põhimõttega vastuolus.

Maksuõigussuhte oluliste elementide seaduses sätestamine ei kitsendaks võimalusi kohaliku elu

küsimusi otsustada, sest kohalikul võimul jääb õigus otsustada, kas maksu kehtestada. Põhiõiguste

piiramise aluse kehtestamine ei ole kohaliku elu küsimus.

8. Vastustaja oli vastuses kassatsioonkaebusele seisukohal, et kohalike maksude seaduses sätestatud

kohalike maksude regulatsioon on põhiseadusega kooskõlas.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI MÄÄRUS

9. Riigikohtu halduskolleegium leidis, et JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ ja Neste

Eesti AS-i puhul arvutati reklaamimaks maksudeklaratsioonides esitatud andmete põhjal ning seega

koostas Pärnu Linnavalitsus neile maksuteated, mis ei takista maksukorralduse seaduse (MKS) § 33

lõikes 1 sätestatud tagastusnõude esitamist, ning kui KoMS § 10 lõiked 2 või 4 on põhiseadusega

vastuolus, on neil õigus tasutud reklaamimaksu tagasi nõuda, arvestades MKS § 33 lõikes 4

sätestatud kolme aasta pikkust tähtaega. Seevastu Selver AS ei esitanud maksudeklaratsioone ning

reklaamimaks määrati Pärnu Linnavolikogu 16. detsembri 2010. a määruse nr 43 „Reklaamimaksu

kehtestamine“ (edaspidi määrus nr 43) § 4 lõike 5 alusel maksuotsustega, mida Selver AS ei

vaidlustanud ega esitanud ka tagastusnõuet nende vaidlustamise tähtaja jooksul. Seega välistab

MKS § 101 lõige 2 Selver AS-i tagastusnõude, sõltumata KoMS § 10 põhiseaduspärasusest.

10. Reklaamimaksu objektiks oleva reklaami mõiste on määratletud reklaamiseadusega, nagu

kolleegium asjas nr 3-3-1-7-16 rõhutas. Kohaliku omavalitsuse volikogul on võimalik üksnes valida,

kas ja millist reklaami millises piirkonnas maksustada. Sellepärast on reklaamimaksu objekt piisavalt

määratletud, sõltumata sellest, kas reklaamimaksule kohaldub PS § 113 samamoodi kui teistele

avalik-õiguslikele rahalistele kohustustele.

11. KoMS § 10 ei sätesta maksumäära, selle sätestamise kriteeriume ega alam- või ülemmäära.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ja üldkogu on olnud järjekindlalt seisukohal, et

PS § 113 kaitsealas oleva rahalise kohustuse puhul peab seaduses olema kindlaks määratud vähemalt

selle alam- või ülemmäär või selle arvestamise alused. Järelikult on asja lahendamisel määrava

tähendusega, kas PS § 113 kohaldub reklaamimaksule kui kohalikule maksule samade järelmitega

nagu muudele avalik-õiguslikele rahalistele kohustustele. Riigikohtu üldkogu praktikast (otsus asjas

nr 3-4-1-10-00, punkt 20 ja otsus asjas nr 3-2-1-71-14, punktid 91 ja 96–97) nähtub, et igasugust

avalik-õiguslikku rahalist kohustust on peetud PS § 113 kaitsealas olevaks. PS § 157 lõige 2 lubab

kohaliku maksu kehtestada seaduse alusel, täpsustamata seejuures, millised maksu elemendid peavad

olema sätestatud seaduses.

12. Halduskolleegium leidis, et Riigikohtu üldkogu ja põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

seniste seisukohtade põhjal tekib kahtlus, et KoMS § 10 lõige 4 võib olla vastuolus PS §-ga 113 osas,

milles see lubab kohaliku omavalitsuse volikogul reklaamimaksu määra kehtestada, sätestamata

alam- ja ülemmäära või muid maksumäära kehtestamise aluseks olevaid kriteeriume. Samas ei ole

üldkogu ega põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium kordagi võtnud seisukohta PS § 113

kohaldumise kohta kohalikele maksudele ega selgitanud PS § 113 ja § 157 lõike 2 omavahelist suhet.

Halduskolleegiumi hinnangul on see vajalik, et tagada edaspidi PS § 157 lõike 2 ühetaoline

kohaldamine. Sellepärast andis kolleegium asja halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 228

lõike 1 punkti 2 alusel lahendada Riigikohtu üldkogule. Ühtlasi märkis kolleegium, et kohaliku

maksu ülemmäära seadusega kehtestamine võib olla vajalik tulenevalt olulisuse põhimõttest, kui

maks võib kaasa tuua õiguste väga intensiivse riive. Reklaamimaksu puhul ei näe halduskolleegium

seda ohtu, mistõttu ei pruugi seaduses sätestatud ülemmäär olla vajalik.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

13. Riigikogu põhiseaduskomisjon on seisukohal, et KoMS § 10 lõiget 4 on võimalik tõlgendada

põhiseaduspäraselt. Kohalik omavalitsus tervikuna ning ka selle organid on olemuselt täidesaatva

võimu osa ning kohalikke makse kogutakse avalik-õiguslikus suhtes. Seetõttu ei ole üheselt selge, kas

PS § 113 kohaldub ka kohalikuks maksuks olevale reklaamimaksule samade järelmitega nagu muude

täidesaatva võimu organite puhul ning kas valla- ja linnavolikogudel on seetõttu õigus iseseisvalt

kindlaks määrata kohalike maksude määrad. Kohalik omavalitsus on muust täidesaatvast riigivõimust

institutsionaalselt lahutatud ning tal on ulatuslik enesekorraldusõigus ehk autonoomia. PS § 154

lõike 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes

tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Iseseisvus annab kohaliku omavalitsuse üksustele õiguse vabalt

otsustada ja korraldada kohaliku elu küsimusi. Omavalitsusüksuste iseseisvus seisneb õiguses

otsustada, kas, millal ja kuidas oma pädevusse kuuluvaid küsimusi lahendada. Kohaliku elu

küsimustes tuleb valla- ja linnavolikogudel järgida vaid riigi- ja haldusõiguse üldpõhimõtteid. Lisaks

on kohalike omavalitsuste eripäraks ka valla- ja linnavolikogude legitimatsiooni perioodiline

uuendamine volikogu valimise kaudu. Kohaliku omavalitsuse puhul ei ole tegemist hariliku

täidesaatva võimu osaga.

14. PS § 154 lõikes 1 sätestatud enesekorraldusõigus nõuab juba olemuslikult, et

omavalitsusüksustele oleks tagatud õigus saada piisavalt rahalisi vahendeid omavalitsuslike

ülesannete täitmiseks. Arvestades kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse olemust ning

PS § 157 lõike 2 sõnastust, ei ole mõistlik eeldada, et kohalike maksude puhul kehtiks põhimõte,

mille kohaselt kõik maksukohustuse elemendid peab kehtestama Riigikogu seadusega.

Reklaamimaksu piirmäärade kehtestamine seadusega võib muuta kohalike maksude kehtestamise

regulatsiooni liialt jäigaks ning see ei pruugi piisavalt arvestada kõigi kohaliku omavalitsuse üksuste

sotsiaalsete, demograafiliste, geograafiliste ja majanduslike eripäradega. Seadusega volikogule

ulatusliku kaalutlusruumi andmine reklaamimaksu määra kehtestamiseks on kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõiguse teostamiseks vajalik ja otstarbekas.

15. Kaebajad on seisukohal, et KoMS § 10 lõige 4 on põhiseadusega vastuolus. Euroopa kohaliku

omavalitsuse harta (EKOH) artikkel 9 lõike 3 järgi tuleb vähemalt osa kohalike võimuorganite

rahalistest vahenditest kohalikest maksudest ja koormistest, mille suuruse nad võivad seadusega

lubatud piires ise määrata. Harta seletuskirja kohaselt on aktsepteeritud, kui seadusandja seab

kohalike omavalitsuste volitustele piirid. Hartaga ei ole vastuolus mitte alam- ja ülempiiri

kehtestamine, vaid selle puudumine. Paljud Euroopa riigid on kohaliku omavalitsuse maksude

kehtestamise õigusele seadnud seadusega selged piirid, et vältida kohalike omavalitsuste omavoli

ning kaitsta kodanike õigusi. Prantsusmaa, Norra, Poola ja Itaalia on seadnud kohalike maksude

määrale ülempiiri ning ka Albaanias, Rumeenias ja Bulgaarias on kohalike maksude määrad lubatud

üksnes seadusega sätestatud vahemikus. Ka Suurbritannias on kohaliku maksu tõstmine piiratud ning

Soomes on kohaliku kinnisvaramaksu maksumäära piirid täpselt seaduses sätestatud, kusjuures

Soome põhiseaduses ja Eesti põhiseaduses on kohalike maksude osa reguleeritud sarnaselt.

16. Kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kuuluvad PS § 113 kaitse alla, sõltumata sellest, kui

intensiivset õiguste riivet need endast kujutavad. Nõue sätestada maksumäär seadusega kaitseb

maksukohustuslasi selle eest, et rahaline kohustus ei muutuks ilma seadusandja heakskiiduta liialt

intensiivseks. Tõlgendus, mille kohaselt ei pea avalik-õiguslik rahaline kohustus vastama PS § 113

tingimustele, kui riive ei ole väga intensiivne, muudab PS §-s 113 sätestatud maksupõhiõiguse

kohaliku omavalitsuse kehtestatud maksude suhtes sisutuks. Põhiseadust ei või tõlgendada viisil, mis

muudab põhiõiguse sisutuks. Kui maksu ülemmäär pole seadusega kindlaks määratud, võib see viia

intensiivse omandipõhiõiguse ja ettevõtlusvabaduse piiramiseni ning praegu puudub kohalike

maksude seaduses abinõu selle vältimiseks. Samuti on Riigikogu põhiseaduskomisjon, vastupidi

praeguses asjas võetud seisukohale, olnud 24. aprillil 2014 seisukohal, et KoMS § 10 lõige 4 ei ole

põhiseadusega kooskõlas, kuna maksukohustuslase seisukohast ei ole selget põhjust, miks peaks

kohaliku omavalitsuse üksuste kogutavatele maksudele kehtima leebemad nõuded kui riiklikele

maksudele. See seisukoht oli üheks põhjuseks, miks kaebajad halduskohtusse pöördusid. Selgelt

põhiseadusvastase regulatsiooni kehtima jäämist ei saa õigustada sellega, et see on kehtinud juba üle

20 aasta.

17. Kaebajad on ka seisukohal, et ei ole põhjendatud välistada Selver AS-i õigust saada tasutud

reklaamimaks tagasi, kuna vastustaja ei selgitanud tagastustaotluse lahendamisel, et selle aluseks on

asjaolu, et maksusummad on määratud maksuotsusega. Ka kohtud ei juhtinud sellele tähelepanu ega

andnud Selver AS-ile võimalust kaebuse muutmiseks või tähtaja ennistamiseks.

18. 10. jaanuaril 2017 esitatud lõplikes seisukohtades märkisid kaebajad, et kohtuasjas nr 3-4-1-34-14

on Riigikohus käsitlenud PS § 157 lõiget 2 erinormina PS § 113 suhtes, hinnates jäätmekäitluse

teenustasu põhiseadusele vastavust. Puudub mõistlik põhjendus käsitada kohalikke makse teisiti kui

muid avalik-õiguslikke tasusid. PS § 14 ei võimalda panna põhiõiguste kaitset sõltuvusse sellest, kas

maksu kehtestab kohalik omavalitsus või Riigikogu. Kohaliku maksu ülemmäära kehtestamine ei ole

kohaliku elu küsimus. Ühtlasi palusid kaebajad lahendada kohtuasi suulises menetluses.

19. Vastustaja jäi oma varasemate seisukohtade juurde, mille kohaselt on reklaamimaksu

reguleerivad sätted põhiseaduspärased.

20. Õiguskantsleri hinnangul on KoMS § 10 lõige 4 põhiseaduspärane. Kohaliku maksu määra

kehtestamine on kohaliku elu küsimus. Reklaamimaksuga reguleeritakse kohaliku elu küsimusi, sest

lisaks fiskaalsele eesmärgile on reklaamimaks vahend, millega kohaliku omavalitsuse üksus saab

reguleerida kohaliku avaliku ruumi erahuvides kasutamist ja ilmet. Reklaamimaksu määra ülempiiri

või määra kehtestamise aluseks olevate kriteeriumide seaduses sätestamine pole mõjusal ja samas

kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke garantiisid arvestaval moel võimalik. Kohaliku omavalitsuse

üksuse enesekorraldusõigusesse võib sekkuda üksnes juhul, kui see on vajalik ja põhjendatud.

Kohalike maksude kehtestamisega riivatakse küll põhiõigusi, kuid ka kohaliku omavalitsuse üksusel

on kohustus kohalike maksude kehtestamisel arvestada põhiseadusest tulenevate nõuetega. Vähem

intensiivsete põhiõiguste piirangute kehtestamine täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses

oleva volitusnormi alusel on kooskõlas põhiseadusega.

21. Kohalike maksude ja koormiste puhul on seadusereservatsioon sätestatud eraldi PS § 157

lõikes 2. PS § 157 lõige 2 paneb riigile kohustuse anda kohaliku omavalitsuse üksustele võimalus

seaduse piires maksude kehtestamiseks. PS § 113 kohalikele maksudele ei kohaldu. PS § 113 ja § 157

lõike 2 sõnastusest ning sätete asukohast põhiseaduse eri peatükkides järeldub, et põhiseaduses on

järjekindlalt riiklikke ja kohalikke makse eristatud. Riiklike ja kohalike maksude kehtestamise

pädevust ja seadusereservatsiooni nõuet tuleb sisustada erinevalt ning seejuures tuleb kohalike

maksude puhul arvestada kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusest ja finantsgarantiist

tulenevaid erisusi. Kohaliku omavalitsuse volikogu on kohaliku omavalitsuse valijaskonna poolt

kohaliku elu küsimusi (sh kohalikke makse) otsustama legitimeeritud organ, millel on riigivõimust

eraldiseisev legitimatsioon. Selle organi pädevusele ei ole õige kohaldada samu nõudeid, mis on

kehtestatud täidesaatva riigivõimu pädevuse kohta. Kohalik maks on volikogu määrusega kehtestatud

maks, mille maksmise kohustus ei saa tekkida vahetult seaduse toimel, ning seega ei saa kohaliku

omavalitsuse üksuse pädevust kohalike maksude kehtestamisel sisustada, lähtudes riiklike maksude

kohta kujundatud kohtupraktikast. PS § 113 pole vaja tõlgendada nii, nagu hõlmaks see ka kohalikke

makse, sest PS § 157 lõige 2 näeb kohalike maksude puhul ette selge seadusereservatsiooni.

22. PS § 157 lõikes 2 sätestatu järgi saab kohaliku omavalitsuse üksus kehtestada vaid selliseid

kohalikke makse, mille kehtestamise võimalus on seadusega ette nähtud. Kohustus tagada, et osa

kohaliku omavalitsuse üksuse tulust laekuks kohalikest maksudest ja lõivudest, tuleneb ka EKOH

artikli 9 lõikest 3. Kohaliku omavalitsuse õigus kehtestada kohalikke makse on oluline, sest mida

suurem on omavalitsuse pädevus maksumäärade kehtestamisel ja mida enam saab kohaliku

omavalitsuse üksus oma eelarve tulude üle otsustada ning vastutada, seda aktiivsem on ta sisuliste

ülesannete täitmisel. Kohaliku omavalitsuse maksuautonoomiat võib piirata juhul, kui see on

põhjendatud legitiimse eesmärgiga ja piirang on proportsionaalne. Põhiseadus ei nõua kohalikele

maksudele tingimata ülemmäära kehtestamist. Maksumäära piiramine võib aga olla vajalik näiteks

selleks, et vältida riikliku maksu ja kohaliku maksu kattumisest tulenevat topeltmaksustamist või

ebaproportsionaalselt suurt maksukoormust. Reklaamimaksu määr ja diferentseeritud määrad

olenevad kohaliku omavalitsuse üksuse vajadustest ning eelistustest kohaliku avaliku ruumi

kujundamisel ja reklaamimaksust fiskaaltulu taotlemisel. Arvestades kohaliku omavalitsuse üksuste

suuri erinevusi, ei aitaks reklaamimaksule seadusega ülemmäära seadmine reklaamimaksu

proportsionaalsust oluliselt paremini tagada. Kohaliku omavalitsuse volikogu õigus kujundada

avalikku ruumi lähtuvalt kohaliku kogukonna eelistustest on kaalukam väheintensiivsest

ettevõtlusvabaduse riivest.

23. Justiitsminister on seisukohal, et KoMS § 10 lõige 4 on põhiseadusega vastuolus. PS § 157

lõikest 2 tulenevalt peab kohaliku omavalitsuse finantsgarantii riivet hindama kooskõlas teiste

põhiseaduses sätestatud asjakohaste põhiõigustega. Arvestades Riigikohtu väga ühemõttelist praktikat

PS § 113 tõlgendamisel, saab asuda seisukohale, et KoMS § 10 lõige 4 ei ole PS §-ga 113 kooskõlas.

Isegi kui asuda seisukohale, et PS § 113 ei kohaldu kohalikele maksudele ning KoMS § 10 lõige 4 ei

saa riivata PS §-s 113 sätestatud õigust, on praegusel juhul asjakohased teised PS sätted, mida

KoMS § 10 lõige 4 riivab ebaproportsionaalselt. KoMS § 10 lõige 4 riivab PS § 3 lõikest 1 ning §-

st 10 tulenevat seaduslikkuse ning demokraatliku õigusriigi põhimõtet. Puuduvad mõistlikud ning

arusaadavad põhjendused, mis õigustaksid kohalike maksude puhul niivõrd erinevat lähenemist

seaduslikkuse põhimõttele võrreldes riiklike maksudega. KoMS kehtestati 1994. aastal ning

regulatsioon ei vasta õiguspraktikale ega tänapäevasele põhiõiguste käsitlusele.

24. Rahandusminister nõustub halduskohtu, ringkonnakohtu ja vastustaja seisukohtadega, et

reklaamimaksu regulatsioon on põhiseaduspärane. Kohalike maksude seadus on valla- ja

linnavolikogule seaduslikuks aluseks, et anda maksumäärusi kohalike maksude kehtestamiseks.

Seaduses on selgitatud, et maksumääruse andmisel tuleb lähtuda maksukorralduse seaduses

maksuseaduse kohta sätestatust, kusjuures kohalike maksude seadusega sätestatud maksumääruse

olulised elemendid on pea identsed maksukorralduse seaduses sätestatud maksuseaduse

elementidega. Lisaks on kohalike maksude seadusega sätestatud keeld kehtestada maksumäärusega

maksukorralduse seaduses või kohalike maksude seaduses sätestatud erandeid. Kohalik omavalitsus

on maksumääruse kehtestamisel seotud PS §-st 3 tuleneva seaduslikkuse põhimõttega, mida peab

järgima ka seadusandja. Kohaliku omavalitsuse maksumäärus allub samasugusele põhiseaduslikkuse

järelevalvele kui maksuseadus. Põhiseadusega vastuolus olevaks ei saa pidada asjaolu, et kohalikud

omavalitsused kehtestavad oma suurte erinevuste tõttu reklaamimaksu üksteisest erinevalt. Kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõiguse ega fiskaalautonoomiaga ei saa pidada kooskõlas olevaks

kohaliku omavalitsuse kaalutlusruumi võrdsustamist täidesaatva riigivõimu organi piiratud

kaalutlusruumiga kohustuse rakendamisel. Kohaliku omavalitsuse iseseisev eelarve ja tema õigus

kehtestada makse on kohaliku omavalitsuse iseseisvuse põhiseaduslik garantii. PS § 157 lõike 2

sisustamisel tuleb võtta aluseks PS § 154 lõikes 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigus. Meelevaldne oleks tõlgendada PS § 157 lõiget 2 vaid PS §-s 113 sätestatust

lähtudes. Kohaliku elu korraldamiseks peab kohalikul omavalitsusel olema piisav tulubaas ning

tingimata võimalus ise selleks vajalikke rahalisi vahendeid hankida. Reklaamimaksu määratlemine

kohaliku elu küsimusena on põhjendatud, kuna reklaamimaksul on lisaks fiskaalsele eesmärgile ka

kohalikku avalikku ruumi korrastav eesmärk. Kuna erinevate tõlgendusvõimaluste puhul tuleb alati

eelistada põhiseaduspärast tõlgendamise viisi, tuleb kohalikud maksud välistada PS § 113

reguleerimisalast või pidada PS § 157 lõiget 2 erinormiks selle suhtes.

25. Eesti Linnade Liit nõustub halduskohtu ja ringkonnakohtu seisukohaga, et KoMS § 10 lõige 4

on põhiseadusega kooskõlas ning PS § 113 kohaldub üksnes riiklikele maksudele. Kohaliku

omavalitsuse volikogu pädevus ei saa piirduda üksnes otsusega, kas maks kehtestada või mitte, sest

see piiraks ebaproportsionaalselt PS §-s 154 sätestatud enesekorraldusõigust.

26. Eesti Maaomavalitsuste Liit on seisukohal, et KoMS § 10 lõige 4 on põhiseadusega kooskõlas.

PS § 157 kohaselt on kohalikul omavalitsusel iseseisev eelarve, mille kujundamise alused ja korra

sätestab seadus. Sama paragrahvi lõikes 2 sätestatud kohalike maksude kehtestamise ja kogumise

õigus on seotud eelarve kehtestamise pädevusega. Kohaliku maksu määra kehtestamine on kohaliku

elu küsimus. PS § 154 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud

omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Kohaliku omavalitsuse pädevus ei saa

piirduda üksnes otsusega, kas maks kehtestada või mitte. Lisaks fiskaalsele eesmärgile on maksul ka

regulatiivne eesmärk konkreetse kohaliku omavalitsuse territooriumil. Kohalike maksude

reguleerimisulatus seaduses ei saa minna vastuollu kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse ja

finantstagatise põhimõtetega. Kohalike maksude puhul tuleb arvestada kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigusest ja finantstagatisest tulenevaid erisusi ning samastada ei saa riiklike ja

kohalike maksude kehtestamise pädevust ja seadusereservatsiooni nõuet.

VAIDLUSALUNE SÄTE

27. Kohalike maksude seaduse § 10 „Reklaamimaks“ lõige 4:

„(4) Reklaamimaksu määra või diferentseeritud määrad kehtestab volikogu.“

Pärnu Linnavolikogu 16. detsembri 2010. a määruse nr 43 „Reklaamimaksu kehtestamine“ § 3

„Maksumäärad“ lõige 1:

„(1) Maksumäär reklaampinna ühe ruutmeetri eest kuus on 11,50 eurot.“

ÜLDKOGU SEISUKOHT

28. Üldkogu hindab kõigepealt, millised sätteid tuleb kohtuasja lahendamisel kohaldada (I). Seejärel

käsitleb üldkogu formaalseid nõudeid, mis põhiseadus kohaliku maksu kehtestamisele seab (II) ning

hindab KoMS § 10 põhiseaduspärasust (III). Lõpuks lahendab üldkogu kassatsioonkaebuse (IV).

I

29. Reklaamimaks on kohalik maks, mis on sätestatud kohalike maksude seaduses (KoMS § 5

punkt 5 ja § 10). Kohaliku omavalitsuse volikogul on määrusega õigus kehtestada reklaamimaks

(KoMS § 2 lõige 1 esimene lause). KoMS § 10 lõige 4 annab kohalikule omavalitsusele õiguse

kehtestada reklaamimaksu määr. Pärnu Linnavolikogu kehtestas määrusega nr 43 kohustuse tasuda

Pärnu linna haldusterritooriumil reklaamimaksu. Selle määruse § 3 lõike 1 järgi on Pärnu linnas

reklaampinna ühe ruutmeetri maksumäär 11 eurot 50 senti kuus.

30. Kaebajad on eraõiguslikud juriidilised isikud, kes ajavahemikel 1. juunist 2011 kuni 1. juulini

2014 (Neste Eesti AS ja Selver AS) ning 1. juulist 2011 kuni 31. juulini 2014 (JCDecaux Eesti OÜ ja

Clear Channel Estonia OÜ) avalikustasid reklaami Pärnu linna haldusterritooriumil asuvatel

reklaampindadel.

31. JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ ja Neste Eesti AS esitasid Pärnu Linnavalitsusele

reklaami avalikustamise kohta maksudeklaratsioonid, mille alusel arvutas linn tasutava

reklaamimaksu summa ja saatis kaebajatele maksuteated, mille alusel eelnimetatud kaebajad tasusid

linnale reklaamimaksu. Selver AS ei esitanud Pärnu Linnavalitsusele maksudeklaratsioone, mistõttu

linnavalitsus määras reklaamimaksu maksuotsustega, mille alusel Selver AS tasus reklaamimaksu.

Kohtuasjas ei ole vaidlust selle üle, et maksu arvutamisel võttis linnavalitsus aluseks määruse nr 43

§ 3 lõikes 1 sätestatud maksumäära.

32. JCDecaux Eesti OÜ ja Clear Channel Estonia OÜ ning Neste Eesti AS ja Selver AS esitasid

MKS § 33 lõike 1 alusel Pärnu Linnavalitsusele makstud reklaamimaksu tagastusnõuded põhjusel, et

reklaamimaksu määra kehtestamine on põhiseadusega vastuolus.

33. PS § 152 lõike 1 järgi jätab kohus kohtuasja lahendamisel kohaldamata mis tahes seaduse või

muu õigusakti, kui see on vastuolus põhiseadusega. Sama paragrahvi teise lõike järgi tunnistab

Riigikohus põhiseadusega vastuolus oleva õigusakti kehtetuks.

34. JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ ja Neste Eesti AS-i kaebuse lahendamisel tuleb

hinnata, kas reklaamimaks oli kaebajatele määratud õiguspäraselt. KoMS § 10 lõike 4 kehtivusest

sõltub, kas JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ ja Neste Eesti AS-i kaebus tuleks

rahuldada või mitte. Kui üldkogu tunnistab kehtetuks KoMS § 10 lõike 4, tuleks kehtetuks tunnistada

ka määruse nr 43 § 3 lõige 1, kuna sellisel juhul puuduks seaduslik alus maksumäära kehtestamiseks.

Määruse nr 43 § 3 lõike 1 alusel makstud reklaamimaks tuleks sellisel juhul kaebajatele tagastada,

sest tagastusnõuded on esitatud MKS § 33 lõikes 4 sätestatud aegumistähtaja jooksul.

35. MKS § 101 lõike 2 järgi võib maksuotsust maksukohustuslase taotlusel maksukohustuse

vähendamiseks kehtetuks tunnistada üksnes siis, kui maksuotsuse kehtetuks tunnistamise taotlus on

esitatud maksuotsuse vaidlustamiseks ettenähtud tähtaja jooksul või kui möödunud tähtaeg on

ennistatud. Selver AS ei vaidlustanud maksuotsuseid ega esitanud tagastusnõuet maksuotsuse

vaidlustamise tähtaja jooksul. Seega välistab MKS § 101 lõige 2 Selver AS-i tagastusnõude ja

kassatsioonkaebuse rahuldamise Selver AS-i osas, sõltumata KoMS § 10 lõike 4 kehtivusest.

II

36. Põhiseadus lubab õigusi ja vabadusi piirata ainult juhul, kui piirang on põhiseadusega formaalselt

ja materiaalselt kooskõlas. Formaalse põhiseaduspärasuse nõude järgi peab põhiõigusi piirav

õigustloov akt vastama pädevus-, menetlus- ja vorminõuetele, samuti õigusselguse ja üldise

seadusereservatsiooni põhimõtetele (vrd Riigikohtu üldkogu 26. aprilli 2016. a otsus asjas nr 3-2-1-

40-15, punkt 40).

37. Kohtuasjas ei ole vaidlust selle üle, et nii Pärnu Linnavolikogu määrus nr 43 kui ka kohalike

maksude seadus on vastu võetud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid järgides. Kaebajad leiavad

aga, et KoMS § 10 lõige 4, mis annab õiguse kehtestada reklaamimaksu määra kohaliku omavalitsuse

volikogule, on vastuolus PS §-ga 113. Lisaks sellele on kaebajate arvetes reklaamimaksu määra ja

osaliselt ka maksuobjekti kehtestamise delegeerimine kohaliku omavalitsuse volikogule vastuolus

õigusselguse põhimõttega.

38. PS § 3 lõike 1 esimese lause järgi teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas

olevate seaduste alusel. Selles põhiseaduse sättes on väljendatud üldise seadusereservatsiooni

põhimõte, mis lubab põhiõigusi piirata üksnes seaduslikul alusel. Sealjuures tuleb arvestada, et

demokraatlikus riigis peab kõik põhiõiguste realiseerimise seisukohalt olulised otsused langetama

seadusandja. Siiski võib vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid kehtestada täpse, selge ja

piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega (Riigikohtu üldkogu

3. detsembri 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-41-06, punktid 21 ja 22). Sellest tulenevalt peab seadus

olema seda üksikasjalikum, mida intensiivsem on selles sätestatud meetmega kaasneda võiv

põhiõiguste riive.

39. Üldise seadusereservatsiooni põhimõtte üheks väljenduseks on ka PS § 113, mille kohaselt

sätestab riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed seadus. Riigikohus

on leidnud, et PS § 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised

kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogu vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga

(vt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00, punkt 20).

40. Riikliku maksu puhul nõuab PS § 113 kõigi maksuõigussuhte elementide (maksumaksja,

maksuobjekt, maksumäär, maksu saaja, maksu tasumise kord ja tähtpäev) sätestamist seaduses, kuna

maksumaksja õigused ja kohustused peavad tulenema vahetult maksuseadusest (Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 26. novembri 2007. a otsus asjas nr 3-4-1-18-07,

punkt 24). Riigikohus on möönnud, et riikliku maksu määr võib seaduses olla sätestatud ka ülem- ja

alammäärana, kuid seejuures ei tohi alammäär olla null (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 23. märtsi 1998. a otsus asjas nr 3-4-1-2-98, punktid V ja VII).

41. Maksumaksja käitumise suunamise kõrval on maksu eesmärgiks eelkõige maksu saajale tulu

teenimine ja erinevalt nt lõivust puudub maksul otsene vastutasu maksja jaoks (vt Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 23. märtsi 1998. a otsus asjas nr 3-4-1-2-98, samuti

MKS § 2). Kohtulik kontroll maksukohustusest tuleneva põhiõiguste riive materiaalse

põhiseaduspärasuse (eelkõige proportsionaalsuse) üle on seetõttu piiratud. Sellest tulenevalt on

oluline, et maksukohustuse elemendid kehtestaks demokraatlikult legitimeeritud organ.

42. Kohtuasjas on põhiküsimuseks see, kas kohalike maksude kehtestamisel tuleb lähtuda PS § 157

lõikest 2, mille kohaselt on kohalikul omavalitsusel seaduse alusel õigus kehtestada ja koguda makse

ning panna peale koormisi, või on mõõtuandvaks põhiseaduse sätteks § 113. Kuna kohtuasjas on

küsimuse all kohaliku maksu kehtestamise põhiseaduspärasus, ei käsitle üldkogu teiste avalik-

õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamisele esitatavaid nõudeid.

43. Põhiseaduse süstemaatiline tõlgendamine räägib selle kasuks, et kohalike maksude kehtestamisel

tuleb lähtuda PS § 157 lõikes 2 sätestatust. PS § 113 paikneb põhiseaduse VIII peatükis, milles

sätestatakse riigi rahandust ja riigieelarvet puudutavad põhimõtted. PS § 157 seevastu asub

põhiseaduse XIV peatükis, mis sätestab kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikud alused. Põhiseaduse

konkureerivate sätete tõlgendamisel tuleb üldjuhul eelistada õigussuhet spetsiifilisemalt reguleerivat

normi.

44. PS § 157 lõige 2 lubab kohaliku omavalitsuse üksusel kehtestada makse üksnes seaduse alusel,

kuid ei täpsusta, millises ulatuses peavad kohalikud maksud olema maksuseaduses sätestatud. Nii

nagu PS § 113, on ka PS § 157 lõike 2 seadusliku aluse nõue PS § 3 lõike 1 esimeses lauses

sätestatud üldise seadusereservatsiooni põhimõtte väljendus ja selle kohaldamisel tuleb arvestada

muu hulgas reguleeritavate küsimuste olulisust. Seejuures võivad kohalike maksude kehtestamisel

põhiseadusest tulenevad formaalsed nõuded olla erinevad riiklikele maksudele kehtivatest nõuetest.

Kohaliku omavalitsuse volikogu on demokraatlikult legitimeeritud organ, kellele kohaliku

omavalitsuse valijaskond on andnud õiguse otsustada kohaliku elu küsimusi.

45. Sarnaselt PS § 157 esimeses lõikes tagatud õigusega iseseisvale eelarvele on ka PS § 157 lõikes 2

sätestatud õigus kehtestada makse üks omavalitsusüksuse finantstagatisi, mille eesmärk on tagada

omavalitsusüksusele piisavad rahalised vahendid. PS § 154 lõikes 1 tagatud õigust iseseisvalt

otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi (kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus) on

omavalitsusüksusel võimalik kasutada juhul, kui tal on selleks piisavalt raha (vt Riigikohtu üldkogu

16. märtsi 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-8-09, punkt 55). Omavalitsusüksuse õigust ise makse

kehtestada tunnustab ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta, mille artikli 9 lõike 3 kohaselt tuleb

vähemalt osa omavalitsusüksuste rahalistest vahenditest kohalikest maksudest ja koormistest, mille

suuruse nad võivad seadusega lubatud piires ise määrata. Harta selles lõikes peetakse koormise all

silmas lõivu (inglisekeelses tekstis charge), mitte koormisi kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse

§ 36 lõike 2 mõttes (kohustuslikke töid).

46. PS § 157 lõige 2 lubab omavalitsusüksusel kehtestada üksnes makse, mille seadusandja on

maksuseaduses sätestanud, küll aga on tal õigus otsustada, kas vastav maks kehtestada või mitte. Nii

on kohalike maksude loetelu ja kehtestamise tingimused sätestatud kohalike maksude seaduses

(MKS § 3 lõiked 1 ja 3). Seaduses loetletud kohaliku maksu võib linna või valla haldusterritooriumil

kehtestada volikogu määrusega (KoMS § 2 lõige 1 esimene lause). Maksuõigussuhe

omavalitsusüksuse ja maksumaksja vahel saab tekkida üksnes pärast volikogu määruse kehtestamist.

47. PS § 157 lõikes 2 sätestatud seadusliku aluse nõue ei ammendu üksnes maksu nimetamisega

maksuseaduses. Üldkogu leiab, et maksuseaduses peavad olema sätestatud kohaliku maksu objekt,

maksumaksja ja maksu saaja. Maksuobjekt ja maksumaksja on maksuõigussuhet reguleeriva normi

teokoosseisu olulised elemendid, mille sätestamine seaduses on vajalik põhiõiguste kaitse

tagamiseks. Kohaliku maksu objekti seaduses sätestamine aitab ära hoida ka maksude kontrollimatut

kumuleerumist.

48. Maksuseaduses tuleb sätestada ka kohaliku maksu saaja, kuna küsimus, kes nõuab kohaliku

maksu sisse, puudutab riigi ja kohaliku omavalitsuse vahelist pädevusjaotust. Seda nõuet ei tohi aga

mõista nii, et välistatud on kohaliku maksu kogumise pädevuse täpsustamine

omavalitsusüksusesiseselt või maksu kogumiseks halduslepingu sõlmimine, kui selline võimalus on

seadusega ette nähtud. Kohalike maksude sissenõudjaks ehk maksuhalduriks oma

haldusterritooriumil on valla- või linnavalitsus või muu maksumääruses sätestatud valla või linna

ametiasutus, kes korraldab kohalike maksude kogumist (KoMS § 3 lõige 1).

49. Maksu määr ei ole maksuõigusnormi kohaldamise eeldus, vaid on seotud normi õigusliku

tagajärjega. Seaduses maksu ülemmäära sätestamata jätmine ei tekita ohtu, et omavalitsusüksus

hakkab maksustama olukordi, mille puhul seadus pole talle maksustamise õigust andnud. Siin on

küsimus vaid kohustuse ulatuses. Üldkogu leiab seetõttu, et PS § 157 lõige 2 lubab kohaliku maksu

määra jätta kohaliku omavalitsuse volikogu otsustada, kui olulisuse põhimõte ei nõua konkreetset

liiki maksu puhul, et maksumäära peab sätestama seadusandja.

50. Üldkogu hinnangul ei pea maksuseaduses olema sätestatud kohaliku maksu tasumise kord ja

tähtpäev ega maksuvabastus. Maksu tasumise kord ja tähtpäev on korralduslikud küsimused, mis ei

ole soetud põhiõiguste tagamise vajadusega, ja maksuvabastus on maksumaksjale soodustav.

Seadusandja võib siiski kaaluda nende küsimuste reguleerimist seadusega. See võib olla soovitav

lihtsustamaks kogu riigis reklaami eksponeerivate ettevõtjate tegevust.

III

51. Üldkogu hindab KoMS § 10 põhiseaduspärasust praeguses kohtuasjas asjassepuutuvas osas.

52. MKS § 4 lõike 3 kohaselt peavad maksuseaduses olema sätestatud maksu nimetus, maksuobjekt,

maksumäär, maksumaksja, maksu saaja või laekumise koht, maksu tasumise tähtpäev või tähtaeg,

perioodilise maksu puhul ka maksustamisperiood, maksusumma arvutamise ja tasumise kord ning

sellega kaasnevad lisakohustused ja võimalikud maksusoodustused. Maksukorralduse seadus kehtib

kohalike maksude suhtes niivõrd, kuivõrd kohalike maksude seadus ei sätesta teisiti (MKS § 1

lõige 4).

53. KoMS § 10 lõike 1 järgi maksavad reklaamimaksu füüsilised ja juriidilised isikud omavalitsuse

territooriumile paigaldatud, samuti omavalitsuse territooriumil elunevatele ja asuvatele füüsilistele ja

juriidilistele isikutele kuuluvatena registreeritud ühissõidukitele paigaldatud kuulutustelt ja

reklaamilt.

54. Kohalike maksude seadus ei sätesta, mida mõista reklaami või kuulutuse all. Reklaamimaksu

objektiks oleva reklaami mõiste on määratletud reklaamiseaduses ja kohaliku omavalitsuse üksus ei

või maksustada reklaamina objekti, mida reklaamiseadus reklaamina ei käsita (Riigikohtu

halduskolleegiumi 9. juuni 2016. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-7-16, punkt 10). RekS § 2 lõike 1

punkt 3 sätestab reklaami legaaldefinitsiooni, mille järgi on reklaam teave, mis on avalikustatud mis

tahes üldtajutaval kujul, tasu eest või tasuta, teenuse osutamise või kauba müügi suurendamise,

ürituse edendamise või isiku käitumise avalikes huvides suunamise eesmärgil. Objektid, mida

reklaamiseadus ei käsita reklaamina, on sätestatud RekS § 2 lõikes 2. Kuulutuse mõistet ei sätesta

kohalike maksude seadus ega reklaamiseadus, kuid praeguses kohtuasjas ei ole KoMS § 10 lõige 1

kuulutuse maksustamise osas asjassepuutuv.

55. Reklaami paigaldamist ei tule mõista kitsalt kui üksnes reklaami ülespanemist, vaid reklaami

avalikustamist ehk avalikku näitamist RekS § 2 lõike 1 punkti 4 tähenduses. KoMS § 10 lõikest 1

võib seega järeldada, et omavalitsusüksus saab reklaami maksustada juhul, kui reklaami

avalikustatakse omavalitsusüksuse haldusterritooriumil.

56. KoMS § 10 lõike 1 järgi maksavad paigaldatud reklaamilt reklaamimaksu füüsilised ja juriidilised

isikud. Kui mõista reklaami paigaldamist selle avaliku näitamisena, on reklaamimaksu maksjad

füüsilised ja juriidilised isikud, kes reklaami avalikult näitavad RekS § 2 lõike 1 punkti 4 mõttes.

Praeguses asjas ei vaielda selle üle, et kaebajad olid reklaami paigaldajad.

57. Eelneva põhjal on üldkogu seisukohal, et reklaamimaksu objekt ja maksumaksja on seaduses

asjassepuutuvas osas selgelt kindlaks määratud. Asjaolu, et KoMS § 10 lõige 2 annab kohaliku

omavalitsuse volikogule õiguse kehtestada maksustamisele kuuluvate kuulutuste ja reklaami ning

nende paigutuskohtade loetelu, ei vii vastupidise järelduseni. KoMS § 10 lõige 2 lubab

omavalitsusüksusel seaduses ette nähtud piirides reklaamimaksu objekti ise kujundada.

58. Kohalike maksude seadus ei sätesta reklaamimaksu määra, selle sätestamise kriteeriume ega

reklaamimaksu alam- või ülemmäära. KoMS § 10 lõige 4 jätab reklaamimaksu määra või

diferentseeritud määrad linna- või vallavolikogu kehtestada.

59. Üldkogu leiab, et põhiseadus ei nõua reklaamimaksu määra, sh ülem- või alammäära, sätestamist

seaduses, kuna reklaamimaksuga kaasnev põhiõiguste riive ei ole intensiivne. Juhul kui mõnes

omavalitsusüksuses kehtestatakse liiga kõrge reklaamimaksu määr, on maksumaksjal võimalik

loobuda seal reklaami paigaldamisest, ilma et see kahjustaks tema olulisi õigushüvesid. Reklaami on

võimalik avaldada siis teistes omavalitsusüksustes või kasutades teisi reklaami avalikustamise

võimalusi.

60. Selles asjas vaidlustatud Pärnu Linnavolikogu määrusega nr 43 kehtestatud reklaamimaksu

määrad ei ole kõrged. Reklaamimaksu määr ühe ruutmeetri reklaamipinna eest on 11 eurot 50 senti

kuus (määruse nr 43 § 3 lõige 1). Maksu määr ühistranspordivahendil eksponeeritud reklaami eest on

76 eurot kogu ühistranspordivahendi kohta kuus ja 45 eurot ühe reklaamkülje kohta kuus (määruse

nr 43 § 3 lõige 2). Mittestatsionaarsete reklaamide puhul on maksu määr 6 eurot 39 senti ühe

mittestatsionaarse reklaamikandja kohta kuus (määruse nr 43 § 3 lõige 3). Eraomandis olevale

ehitisele või kinnistule paigaldatud reklaam maksustatakse 50% maksumääraga (määruse nr 43 § 3

lõige 5).

61. Üldkogu möönab, et reklaamimaksu objekti ja määra erinevused kohaliku omavalitsuse üksustes

võivad muuta kogu riigis tegutsevate reklaami paigaldajate ettevõtluse mõnevõrra keerukamaks, kuid

see ei muuda seaduses sätestatud maksuelemente õigusselgusetuks.

62. Eeltoodust lähtudes leiab üldkogu, et KoMS § 10 lõige 4 ei ole vastuolus PS § 157 lõikega 2,

samuti ei ole reklaamimaksu elemendid sätestatud õigusselgusetult.

IV

63. Kaebajad on menetluses tuginenud üksnes reklaamimaksu regulatsiooni vastuolule

põhiseadusega. Üldkogu ei tuvastanud KoMS § 10 lõike 4 ega Pärnu Linnavolikogu määruse nr 43

vastuolu põhiseadusega. Asjas ei nähtu ka muid Pärnu Linnavalitsuse 29. augusti 2014. a otsuste

tühistamise aluseks olevaid asjaolusid. Seetõttu on välistatud ka kohustamisnõuete rahuldamine.

64. Selver AS on kassatsioonimenetluses asunud seisukohale, et vastustaja ja kohtud on käitunud

eksitavalt, kuna juba tagastustaotluse lahendamisel tulnuks selgitada, et reklaamimaksu summad on

kindlaks määratud jõustunud maksuotsustega. Samuti ei ole Selver AS-ile antud võimalust kaebuse

muutmiseks või tähtaja ennistamiseks.

65. Üldkogu nende etteheidetega ei nõustu. Maksuotsuse vaidlustamise tähtaeg on reguleeritud

selgelt. Jättes maksuotsuse tähtaegselt vaidlustamata, leppis kaebaja sellega, et maksuotsuses

kindlaks määratud kohustused tuleb täita, sõltumata maksuotsuse õiguspärasusest. Lisaks välistab ka

vaidlusaluste õigusnormide põhiseaduspärasus Selver AS-i kaebuse rahuldamise.

66. Eeltoodust tulenevalt jätab üldkogu kassatsioonkaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse

muutmata.

67. Kuna kassatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebajate menetluskulud HKMS § 108 lõike 1

alusel nende endi kanda. Kautsjonid arvatakse riigituludesse (HKMS § 107 lõige 4). Vastustaja ei ole

menetluskulude väljamõistmist taotlenud.

Priit Pikamäe, Peeter Jerofejev, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants

Kull, Villu Kõve, Saale Laos, Viive Ligi, Jaak Luik, Nele Parrest, Ivo Pilving, Jüri Põld, Paavo

Randma, Peeter Roosma, Malle Seppik, Tambet Tampuu