3-3-1-26-16 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-26-16

Otsuse kuupäev

21. veebruar 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld

Kohtuasi

OÜ VKG Kaevandused kaebus Keskkonnaministeeriumi

7. oktoobri 2011. a käskkirja nr 1442 p-de 2, 3, 4 ja 5 tühista-

miseks ning TLA Invest OÜ kaebus Keskkonnaministeeriumi

7. oktoobri 2011. a käskkirja nr 1442 p-de 1, 3, 4 ja 5 tühista-

miseks

Menetlusosalised

Kaebaja OÜ VKG Kaevandused, esindajad vandeadvokaadid

Triin Biesinger-Jussmann ja Toomas Tamme

Kaebaja TLA Invest OÜ, esindaja vandeadvokaat Veiko

Viisileht

Vastustaja Keskkonnaministeerium, esindaja vandeadvokaat

Jüri Leppik

Kolmas isik Enefit Kaevandused AS, esindajad vande-

advokaadid Martin Triipan ja Tanel Kalaus

Kaasatud haldusorgan Konkurentsiamet, esindajad Natalja

Rüütel ja Juhan Põldroos

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 20. novembri 2015. a otsus

haldusasjas nr 3-11-2585

Menetluse alus Riigikohtus

OÜ VKG Kaevandused ja TLA Invest OÜ

kassatsioonkaebused

Asja läbivaatamine

19. detsember 2016

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada OÜ VKG Kaevandused ja TLA Invest OÜ kassatsioonkaebused osaliselt.

2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 20. novembri 2015. a otsus haldusasjas nr 3-11-2585

täies ulatuses ning Tallinna Halduskohtu 10. märtsi 2014. a otsus osas, millega tühistati

Keskkonnaministeeriumi 7. oktoobri 2011. a käskkirja nr 1442 p 1, ja menetluskulude jagamist

puudutavas osas.

3. Ülejäänud osas jätta Tallinna Halduskohtu 10. märtsi 2014. a otsuse resolutsioon muutmata,

muutes otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

4. Jätta TLA Invest OÜ kaebus Keskkonnaministeeriumi 7. oktoobri 2011. a käskkirja nr 1442

p 1 tühistamise nõude osas rahuldamata.

5. Mõista Keskkonnaministeeriumilt TLA Invest OÜ kasuks välja menetluskulud 15 eurot ja

50 senti.

6. Mõista Keskkonnaministeeriumilt OÜ VKG Kaevandused kasuks välja menetluskulud

10 000 eurot.

7. Mõista OÜ-lt VKG Kaevandused ja TLA Invest OÜ-lt solidaarselt Enefit Kaevandused AS-i

kasuks välja menetluskulud 10 000 eurot.

8. Ülejäänud menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.

9. Tagastada kautsjonid.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ VKG Kaevandused (VKG) esitas 20. detsembril 2004 taotluse kaevandamisloa saamiseks

põlevkivi kaevandamiseks Uus-Kiviõli uuringuväljal Uus-Kiviõli kaevanduses. Keskkonna-

ministeerium (KKM) võttis taotluse menetlusse ja avaldas selle kohta Ametlikes Teadaannetes teate.

Samal uuringuväljal põlevkivi kaevandamiseks esitas 20. detsembril 2004 taotluse Merko

Kaevandused OÜ (hilisem Riverito AS) ja 21. jaanuaril 2005 esitas taotluse AS Eesti Energia

Kaevandused (EEK; hilisem Enefit Kaevandused AS).

2. KKM otsustas 12. mai 2005. a käskkirjaga nr 625 põlevkivi kaevandamisloa Uus-Kiviõli kaeve-

väljal müüa enampakkumisel. 28. märtsil 2006 jõustunud maapõueseaduse (MaaPS) § 75 lg 6 alusel

oli loa väljastamise menetlus peatatud 28. märtsist 2006 kuni 21. oktoobrini 2008, s.o põlevkivi

kasutamise riikliku arengukava kinnitamiseni.

3. OÜ Merko Kaevandused võõrandas põlevkivi kaevandamiseks loodud ettevõtte koos kõigi õiguste

ja kohustustega 26. juunil 2007 TLA Invest OÜ-le (TLA).

4. VKG palus 4. mai 2009. a vastuses KKM-i 3. aprilli 2009. a kirjale jätkata taotluste menetlemist

esitatud kujul ja menetlusse võtmise aja õigusnormide alusel.

5. KKM vähendas 10. augusti 2009. a käskkirjaga nr 1319 proportsionaalselt kõigile põlevkivi

kaevandamise lubasid omavatele isikutele lubadega kaevandada lubatud maksimaalset aastamäära

nii, et see kokku oleks 20 miljonit tonni. VKG-le lubatud maksimaalseks aastamääraks määrati

2 772 000 tonni ja EEK-le 15,01 miljonit tonni.

6. Keskkonnaministeerium keeldus 7. oktoobri 2011. a käskkirjaga nr 1442 Riverito AS-ile

kaevandamisloa andmisest (p 1), keeldus VKG-le kaevandamisloa andmisest (p 2), otsustas anda

EEK-le maavara kaevandamise loa Uus-Kiviõli kaevanduses (p 3), määras loa tingimused (p 4),

tühistas 12. mai 2005. a käskkirja (p 5) ning muutis 30. juuni 2005. a käskkirja nr 800, millega oli

EEK-le antud luba KMIN-075, ja 8. juuli 2004. a käskkirja nr 641, millega oli EEK-le antud luba

KMIN-053 (p-d 6 ja 7). Käskkirja põhjendati järgmiselt:

1) 2005. aasta jooksul esitati 16 põlevkivi kaevandamise loa taotlust kokku 26,315 miljoni tonni kae-

vandamiseks aastas, seega kõigi taotluste rahuldamise korral ulatunuks kaevandatava põlevkivi hulk

koos seni antud lubadega enam kui 50 miljoni tonnini aastas. 21. oktoobril 2008 Riigikogus

kinnitatud "Põlevkivi kasutamise riiklikus arengukavas 2008–2015" leiti, et põlevkivi kaevandamise

mahtu tuleb piirata 20 miljoni tonnini aastas. Selle eesmärgi saavutamiseks muudeti maapõueseadust;

2) uue loa väljastamisega ei tohi kaasneda maapõueseaduses (käskkirja andmise ajal kehtinud

redaktsioon, edaspidi MaaPS) sätestatud aastase kaevandamismäära ületamine;

3) EEK taotles loataotluse menetlemise jätkamist põhjusel, et temale antud kaevandamisloaga

KMIN-075 määratud varu ammendub 2012. Arvestades MaaPS § 301 lg-t 1, § 251, § 32 lg-t 3, § 34

lg 1 p 6 ning asjaolu, et VKG ja Riverito AS ei vasta MaaPS § 301 tingimustele, jätkati EEK taotluse

menetlemisega;

4) MaaPS § 75 lg 2 järgi tuleks enne MaaPS-i jõustumist menetlusse võetud kaevandamisloa

taotlustele kohaldada taotluste menetlusse võtmise ajal kehtinud õigusnorme. Säte ei erista menetlus-

ja materiaalõigust. MaaPS-i seletuskirjast saab järeldada, et seadusandja ei soovinud õiguse

kohaldamise üldisi põhimõtteid muuta ning lubade andmise sisuliste eelduste hindamisel tuleks

kohaldada MaaPS-i;

5) avalik huvi tagada Eesti pikaajaline energiaga varustuskindlus, mille tõttu kehtestati kaevandamis-

mahu piirangud, kaalub üles isikute ootuse, et KKM-i 12. mai 2005. a käskkiri nr 625 jääb kehtima.

Taotlejate õiguspärast ootust ei kahjustata ebaproportsionaalselt. Loataotluste menetlusse võtmine ei

anna alust eeldada nende rahuldamist;

6) ka MaaPS § 301 ei anna alust VKG-le ja Riverito AS-ile lubade andmiseks. VKG-l jätkub kehtiva-

te kaevandamislubade alusel põlevkivivaru kauemaks kui viieks aastaks ning Riverito AS-il pole

ühtegi põlevkivi kaevandamise luba;

7) kuna VKG-le ja Riverito AS-ile tuleb kaevandamisloa andmisest keelduda, puudub alus enam-

pakkumise korraldamiseks. Seega tuleb sellekohane käskkiri tunnistada kehtetuks;

8) EEK taotlust tuleb menetleda MaaPS § 301 alusel, sest tema loaga KMIN-075 määratud maavara-

varu ammendub vähem kui viie aasta jooksul ning loa KMIN-053 alusel planeeritakse kaevandamise

peatamist aastal 2013 hetkel kasutatava tehnoloogiaga kaevandatava varu lõppemise tõttu. EEK uuele

loale aastamäära andmiseks kasutatakse nende lubade maksimaalset aastamäära, mistõttu EEK-le

antud kõigi kaevandamislubade alusel määratud maksimaalne aastamäär ei muutu.

7. OÜ VKG Kaevandused esitas halduskohtule kaebuse KKM-i 7. oktoobri 2011. a käskkirja

nr 1442 p-de 2, 3, 4 ja 5 tühistamiseks (haldusasi nr 3-11-2585). TLA Invest OÜ esitas haldus-

kohtule kaebuse sama käskkirja p-de 1, 3, 4 ja 5 tühistamiseks (haldusasi nr 3-11-2630). Asjad

liideti ühte menetlusse haldusasja numbriga 3-11-2585.

8. VKG kaebuse põhjendused on järgmised:

1) maapõueseaduse loataotluse esitamise ajal kehtinud redaktsioon (edaspidi MaaPS v.r) kohaldub

tervikuna, mitte ainult menetlusnormide osas (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg 5, MaaPS § 75

lg 2). Ka Riigikohus on vaidlusaluse loataotluse kohta leidnud, et MaaPS-i sätted selle menetlemisel

ei kohaldu (3-3-1-86-06). Seega ei saa kohaldada ka 20 miljoni tonni kaevemahu kogupiirangut;

2) KKM muutis käskkirjaga nr 1319 tol ajal kehtinud lube ning see ei saa puudutada tulevasi lube.

Käskkirjast tulenevad piirangud ei vasta kaevandajate tegelikele vajadustele. Aastamäärade kehtesta-

misel arvestati EEK poolt VKG-le tarnitava põlevkivi kogus EEK-le antud aastamäära sisse, kuid

lepingu lõppemise järel on see põhjendatud üle anda VKG-le;

3) käskkirjaga nr 1319 määrati õigusvastaselt kaevandamise maksimaalselt lubatud aastamäärad mitte

ainult lubade kaupa, vaid lisapiiranguna igale kaevandajale lubatud aastamäärad. MaaPS sellist

võimalust ette ei näe. Selline lisapiirang oli lubadele võimalik seada vaid kaevandajatevahelise

kokkuleppe korral;

4) enampakkumise käskkirja kehtetuks tunnistamine on põhjendamata, pelgast viitest HMS § 66 lg 2

p-le 2 ei piisa. Enampakkumine, mis pidanuks MaaPS v.r alusel toimuma, jäeti õigusvastaselt

korraldamata MaaPS-ile tuginedes. Isegi kui MaaPS oleks kohaldatav, näeb ka see ette enam-

pakkumise;

5) MaaPS § 301 ei ole kohaldatav. MaaPS v.r ei andnud EEK-le teiste taotlejate ees eelist. Ka MaaPS

§ 301 lg 1 ei võimalda EEK-d eelistada, sest ka VKG-l on kaevandamisluba. Pealegi on sättes silmas

peetud olukorda, kus kaevandaja kõikide lubadega antud põlevkivivarud hakkavad viie aasta jooksul

ammenduma. KKM-i praegune käsitlus on vastuolus konkurentsireeglitega;

6) isegi kui MaaPS § 301 oleks asjakohane, tuleks see jätta kohaldamata vastuolu tõttu EL-i esmase

õigusega (konkurentsinormidega). EEK on Eesti põlevkiviturul turgu valitsevas seisundis ning KKM

on sätet tõlgendanud nii, et EEK praegustel ega tulevastel konkurentidel pole võimalik uusi lubasid

taotleda või oma tegevust laiendada. Mõne EEK kaevandamisloa kehtivusaja lõpp on pidevalt viie

aasta piires, mistõttu tal on alati eelisõigus;

7) EEK-l jätkub praeguseks tootmistegevuseks ja ka selle planeeritud laiendamiseks ressurssi olemas-

olevatest karjääridest aastakümneteks. Tal pole tegelikku vajadust eelisõiguse järele;

8) Viru karjääri varud ei ammendu viie aasta jooksul, kaevandamistegevuse lõpetamine enne varude

faktilist ammendamist ei saa olla aluseks eelisõiguse tekkimiseks. Samuti on loa andmisel eiratud

fakti, et Aidu karjääri varude ammendumisele tuginedes suurendati juba EEK Estonia kaevanduse loa

mahtu;

9) menetlus on toimunud ebaefektiivselt ja ebamõistlikult kaua. Taotlus lahendati alles kolm aastat

pärast menetluse peatamise aluse äralangemist, kusjuures kahe aasta jooksul ei tehtud ühtki menetlus-

toimingut;

10) ebaõige on käsitlus, nagu oleks konkurentsi piiramine EEK kasuks õigustatud elektrienergia

tootmise ettekäändel. Sel eesmärgil põlevkivi kaevandamisele eelistuse andmiseks puudub õiguslik

alus, mida kinnitab ka Konkurentsiameti analüüs. Riiklike huvide kaitsmiseks piisab EEK-le senistest

kaevandustest. Märkimisväärne osa EEK toodetud põlevkivielektrist eksporditakse. EEK soovib

täiendavat põlevkivi VKG-ga konkureeriva tegevusvaldkonna – põlevkiviõli tootmise – tarbeks.

9. TLA kaebuse põhjendused on järgmised:

1) loataotlus on Riverito AS-ilt TLA-le üle läinud ja vastustaja oli sellest teadlik. Seega on käskkiri

antud vale menetlusosalise suhtes;

2) kohaldada tuli MaaPS v.r ja kohelda kõiki taotlejaid võrdselt;

3) isegi kui MaaPS § 301 oleks kohaldatav, tuleks see jätta kohaldamata vastuolu tõttu EL-i

konkurentsinormidega (Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) art 106 p 1 koostoimes art-ga 102);

4) EEK-l puudus uue loa järele vajadus, kuid seda pole käskkirjas hinnatud;

5) rikutud on MaaPS v.r ja ELTL-i sätteid ning HMS-i nõudeid. Korraldada tulnuks enampakkumine.

Nõuetekohane menetlus on läbi viidud vaid EEK suhtes. Menetlusaeg oli ebamõistlikult pikk;

6) käskkiri on puudulikult põhjendatud, mh selles osas, miks ei lähtuta MaaPS § 75 lg-st 2.

10. Tallinna Halduskohus rahuldas 10. märtsi 2014. a otsusega haldusasjas nr 3-11-2585 VKG

kaebuse osaliselt ja tühistas vaidlustatud käskkirja p-d 3 ja 4, rahuldas TLA kaebuse osaliselt ja

tühistas vaidlustatud käskkirja p-d 1, 3 ja 4, mõistis vastustajalt VKG kasuks välja õigusabikulud

10 852 eurot ja 45 senti (käibemaksuta) ja riigilõivu 7 eurot ja 99 senti ning jättis ülejäänud

menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. Otsuse põhjendused on järgmised:

1) vaidlustatud käskkirja andmisel on põhjendatult rakendatud haldusakti andmise ajal kehtinud

materiaalõiguse norme. Neile materiaalõiguse sätetele, mis piiravad kaevandamislubade andmist,

tuleb anda sisuliselt tagasiulatuv jõud. MaaPS § 75 lg 2 ei erista materiaal- ja menetlusõiguse

rakendamist, kuid selline grammatiline tõlgendus ei oleks kooskõlas uue regulatsiooni põhilise ees-

märgi ja mõttega. Olukorras, kus põlevkivi kaevandamise maksimaalset aastamäära vähendati ning

seejuures peatati kuni vastavate normide kehtestamiseni loataotluste menetlus, oleks uute lubade and-

misel nende normidega mittearvestamine seadusandja tahte ja avalike huvidega vastuolus;

2) taotluste lahendamisel oli õige rakendada MaaPS §-s 251 sätestatud piirangut;

3) tulenevalt MaaPS § 34 lg 1 p-s 6 sätestatud piirangust ning asjaolust, et VKG taotluse rahuldamise

korral suureneks põlevkivi aastane kaevandamismäär viie miljoni tonni võrra ja sellega ületataks

MaaPS §-s 251 sätestatud maksimummäära, oli VKG-le kaevandamisloa andmine välistatud. Kuna

VKG-le kuuluvad kaevandamisload ei lõppenud vaidlustatud haldusakti väljaandmise ajal viie aasta

jooksul, ei olnud tal võimalik taotleda ka eelisõigusega loa andmist MaaPS § 301 alusel;

4) Merko Kaevandused OÜ (Riverito AS-i õiguseellane) ja OÜ Lepakaev (TLA õiguseellane)

vahel 26. juunil 2007 sõlmitud ettevõtte müügilepingus on selgelt väljendatud poolte tahe, et müügi-

objektiks on mh kaevandamisloa taotlus. TLA ega Riverito AS ei ole esitanud vastustajale taotlust

loataotluse ümbervormistamiseks, kuid vastustaja sai kinnituse loataotluse ülemineku kohta hiljemalt

haldusasja nr 3-10-2266 raames 25. märtsil 2011. Puudub vajadus piirata sisult majanduslike avalik-

õiguslikust suhtest tulenevate õiguste üleminekut teisele isikule, kui selleks pole olulist põhjust.

Puudub vajadus eraldi normi järele sarnaselt MaaPS §-ga 44 – kui toimiva loa üleandmine eeldab loa

saaja nõuetelevastavuse kontrollimist, siis loataotluse esitamiseks erinõudeid ette nähtud pole.

Vastustaja on seega lahendanud loataotluse teadlikult vale menetlusosalise suhtes. Seetõttu tuleb

käskkirja p 1 tühistada;

5) MaaPS § 301 eesmärgiks saab olla ainult tooraine tagamine põlevkivi kaevandamisega juba tegele-

vatele (põlevkivi kasutavatele) ettevõtetele. Normi eesmärki arvestades on ainuvõimalik tõlgendus, et

sätte rakendamisel on oluline kaevandajale kokku kaevandada antud põlevkivivaru, mitte igal üksikul

loal näidatud varu lõppemine. Üksiku loa lõppemisest lähtuv tõlgendus ei toetaks tootmiseks vajaliku

vara tagamist, vaid aitaks kaasa täiendava ja pikaajalise varu loomisele teiste võimalike kaevandajate

arvel ja piiraks uute kaevandajate turule sisenemist. KKM-i tõlgenduse järgi oleks täna põlevkivi

kaevandamise lubasid omavatel isikutel sisuliselt igavene õigus jagada omavahel kõik turule tulevad

põlevkiviressursid (eeldusel, et MaaPS §-s 251 sätestatud aastamäära ei suurendata). Samuti tagab

ainult kohtu tõlgendus põlevkivivarude säästliku kasutamise põhimõtte järgimise – vastasel korral

oleks palju lubasid omaval isikul võimalik pidevalt viia lõpuni kaevandamine majanduslikult

suuremat kasu andvate lubade alusel, taotleda seejärel uut ning jätta väiksemat kasu tõotav varu

kaevandamata. Kuna EEK-l on kõigi kehtivate kaevandamislubadega eraldatud kaevandamisvaru

oluliselt pikemaks ajaks kui viis aastat, oli MaaPS § 301 rakendamine EEK-le loa andmisel

välistatud. Seetõttu tuleb tühistada käskkirja p-d 3 ja 4;

6) KKM-i käskkirjas nr 1319 toodud kaevemahtude jaotus kehtib ainult selles märgitud lubade suhtes

ega laiene automaatselt igale uuele loale. Käskkirja piiratud mõjule viitab ka põlevkivi kasutamise

arengukavas ettenähtud aastas kaevandada lubatud põlevkivikoguse vähendamine 15 miljoni tonnini.

Isegi kui Riigikogu peab tulevikus võimalikuks jääda tänase kaevandamismäära juurde, ei tähenda

see, et käskkiri nr 1319 väljendaks lõpmatult ja edasiulatuvalt riiklikke prioriteete. Riiklikke

prioriteete, konkurentsi ja riigiabi õigust arvestav põlevkiviressursi jaotuse meetod tuleb Eestis veel

seaduse tasandil luua;

7) MaaPS § 301 on vastuolus nii EL-i konkurentsiõiguse aluspõhimõtetega (takistab vaba sisenemist

turule ja annab põhjendamatud eelised ligipääsul tootmiseks vajalikule piiratud ressursile, millega

luuakse ressursile ligipääsu kuritarvitamise võimalus piirnevatel turgudel turuosa haaramiseks või

säilitamiseks) kui ka õigusselguse põhimõttega. Kuna selles asjas see säte aga kohaldatav ei ole, pole

võimalik algatada põhiseaduslikkuse järelevalvet ega jätta sätet kohaldamata vastuolu tõttu EL-i

õigusega;

8) kaebajad pole suutnud veenvalt näidata, et enampakkumise käskkirja kehtetuks tunnistamine oleks

õigusvastane. Kuna oli õiguslik alus kaebajatele loa väljastamisest keeldumiseks, oli alus ka enam-

pakkumise ärajätmiseks.

11. KKM esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse osas, millega

kaebused rahuldati ja mõisteti VKG kasuks välja menetluskulud, teha tühistatud osas uus otsus,

millega jätta kaebused rahuldamata, ja mõista kaebajatelt KKM-i kasuks välja menetluskulud.

12. VKG esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse osas, millega jäeti

VKG kaebus rahuldamata, rahuldada kaebus täies ulatuses ning jätta menetluskulud KKM-i kanda.

13. TLA esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse osas, millega jäeti

TLA kaebus rahuldamata, rahuldada kaebus täies ulatuses ning jätta menetluskulud KKM-i kanda.

14. EEK esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse osas, millega

kaebused rahuldati, ning teha uus otsus, millega jätta kaebused rahuldamata ja EEK menetluskulud

võrdsetes osades kaebajate kanda.

15. Tallinna Ringkonnakohus jättis 20. novembri 2015. a otsusega haldusasjas nr 3-11-2585

VKG ja TLA apellatsioonkaebused rahuldamata, rahuldas KKM-i ja EEK apellatsioonkaebused,

tühistas halduskohtu otsuse ja tegi uue otsuse, millega jättis kaebused täies ulatuses rahuldamata,

mõistis VKG-lt EEK kasuks välja esimese ja teise kohtuastme menetluskulu katteks 15 015 eurot

ning muus osas jättis menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. Otsust põhjendati järgmiselt:

1) lähtuda tuli käskkirja andmise ajal kehtinud MaaPS-ist. Sellele osutavad seadusele 2006. a ja

2008. a muudatustega lisatud rakendussätted. Loataotluste menetluste peatamine arengukava koosta-

mise ajaks ning menetluste jätkamine üksnes selliste taotluste puhul, mille kohta oli Eesti Maavarade

Komisjon teinud ettepaneku loa andmiseks, näitab, et seadusandja pidas võimalikuks kaitsta üksnes

nende taotlejate usaldust, kelle taotluste lahendamine oli sisuliselt otsustatud ja jäänud üksnes

vormistada. Järelikult muude taotluste puhul tuli lähtuda MaaPS-ist koos selle muudatustega;

2) MaaPS §-st 251 ja § 34 lg 1 p-st 6 tulenevalt oli VKG-le loa andmine välistatud. Käskkirjas

nr 1319 kehtestatud piirangud ei kehtinud üksnes käskkirja andmise hetkel ja sellega muudetud

lubade suhtes, vaid kehtivad edasi;

3) MaaPS §-st 251 ja § 34 lg 1 p-st 6 tulenevalt oli nii Riverito AS-ile kui ka TLA-le loa andmine

välistatud. Haldusmenetluses Riverito AS-i asendamine TLA-ga ei oleks midagi muutnud, loa andmi-

sest oleks ikkagi tulnud keelduda. Seega ei saanud väidetav viga mõjutada haldusakti õiguspärasust

ning tühistamiseks puudub alus;

4) kuna polnud mitut taotlust, mida saanuks rahuldada, oli enampakkumise tühistamine õige;

5) EEK-le on kaevandamisluba antud õiguspäraselt. MaaPS § 301 ei kohaldunud, sest säte eeldab, et

oleks mitu taotlust, mille seas ühel oleks eelisõigus. Valele õiguslikule alusele viitamine ei vii siiski

käskkirja tühistamiseni, kuna see sisaldab ka loa andmise aluseks olevat pädevusnormi MaaPS § 28

lg-t 4 ja käskkiri on sisuliselt põhjendatud. EEK puhul ei esine loa andmisest keeldumise aluseid,

kuna loa sai väljastada selliselt, et MaaPS §-s 251 sätestatud aastamäära ei ületata;

6) KKM-i õigusabikulud jäävad tema enda kanda, sest kaevandamislubade andmine on tema

seadusest tulenev ülesanne ja tal oli piisav võimekus osaleda kohtuvaidluses välist õigusabi

kasutamata;

7) EEK menetluskulud olid esimeses astmes kokku 45 175 eurot ja 44 senti. Töö mahtu ja keerukust

arvestades on vajalik ja põhjendatud kulu 12 000 eurot. EEK apellatsiooniastme menetluskulud

koosnevad esindaja kulust 13 242 eurot ja 60 senti ning riigilõivust 15 eurot. Töö mahtu ja keerukust

arvestades on vajalik ja põhjendatud kulu 3000 eurot ja riigilõiv. Muus osas jäävad EEK kulud tema

enda kanda. Kokku 15 015 eurot tuleb välja mõista VKG-lt.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

16. OÜ VKG Kaevandused esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu

otsuse tervikuna ja halduskohtu otsuse osas, millega jäeti kaebus rahuldamata, ning teha uus otsus,

millega VKG kaebus rahuldada täies ulatuses. Kassatsioonkaebuse põhiväited on järgmised:

1) MaaPS § 75 lg 2 alusel tuleb kohaldada MaaPS v.r;

2) MaaPS § 34 lg 1 p 6 koos §-ga 251 ei saa olla VKG-le loa andmisest keeldumise aluseks;

3) käskkirjast nr 1319 ei saa tuleneda piiranguid uute lubade andmisele. Ringkonnakohus jättis oma

vastupidise seisukoha põhjendamata;

4) enampakkumise käskkirja kehtetuks tunnistamine rikkus VKG õiguspärast ootust, on vastuolus

MaaPS § 32 lg-ga 3 ja Tallinna Ringkonnakohtu 14. juuli 2006. a otsusega käskkirja kehtivuse ja

õiguspärasuse kohta;

5) EEK esitas taotluse MaaPS § 301 eelisõiguse alusel ja sel alusel luba ka väljastati. Kui ringkonna-

kohus ei pidanud alust asjakohaseks, tulnuks vaidlustatud otsus tühistada. MaaPS ei sätesta alust

vabaneva varu ülekandmiseks väljaspool MaaPS § 301;

6) ringkonnakohus jättis käsitlemata kaebaja väited selle kohta, et EEK-le loa andmisest keeldu-

miseks annavad aluse MaaPS § 26 lg 6 ja § 34 lg 1 p 7;

7) ringkonnakohtu käsitlus, mille kohaselt oli välistatud kõigile teistele taotlejatele peale EEK uue loa

andmine, on vastuolus konkurentsiseadusega ning ELTL art-tega 102 ja 106.

19. detsembril 2016 toimunud istungil esitas VKG vastuseks Riigikohtu küsimustele järgmised

seisukohad:

1) kehtivat õigust ja käskkirja nr 1319 on võimalik tõlgendada selliselt, et kui mõni kaevandamisluba

kaotab kehtivuse, siis tuleb vastava mahu osas ümber jagada ka osa kaevandaja-põhisest kaevandada

lubatud aastamäärast. Käskkiri nr 1319 on VKG õigusi kestvalt piirav haldusakt, mille andmise

aluseks oli asjaolu, et kehtivate lubade maht oli 25,25 miljonit tonni, mis tuli paigutada mahte

proportsionaalselt vähendades 20 miljoni tonni sisse. Loa lõppemisel väheneb ka kehtivate lubade

kogumaht, mistõttu ei esine enam käskkirja nr 1319 andmise aluseks olnud asjaolusid, st on alus

menetluse uuendamiseks ja uueks proportsionaalseks jagamiseks;

2) MaaPS § 34 lg 1 p 6 annab aluse keelduda loa andmisest vaid juhul, kui kõikide lubade peale

kokku ületatakse 20 miljoni tonni piir. Ei saa esineda olukorda, kus ühele kaevandajale loa andmisel

ei ole vastuolu selle piiranguga, kuid teisele kaevandajale on. MaaPS § 34 lg 1 p 6 alusel VKG-le

luba andmast keeldudes tulnuks keelduda loa andmisest ka EEK-le. Kui peeti võimalikuks anda luba

edasilükkava tingimusega tulevikus vabanevate aastamäärade arvel, siis pidanuks samasuguse tingi-

musega loa andmine olema võimalik ka teistele kaevandajatele;

3) MaaPS § 301 lg 1 annab eelisõiguse ainult nende taotlejate ees, kellel pole kaevandamisluba;

4) MaaPS § 301 lg 2 rakendamisel tuleb lähtuda lõppeva kaevandamisloa maksimaalselt lubatud

aastamäärast ning kui kehtestatud on ka kaevandada lubatud aastamäär, tuleb jääda selle piiresse;

5) KKM on tõlgendanud ja kohaldanud käskkirja nr 1319 ja MaaPS-i konkurentsinorme eirates.

Riiklike meetmetega ajendatakse EEK-d oma turgu valitsevat seisundit kuritarvitama.

17. TLA Invest OÜ esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsuse

tervikuna ja halduskohtu otsuse osas, millega jäeti TLA kaebus rahuldamata, ning teha uue otsuse,

millega rahuldada TLA kaebus täies ulatuses. Kassatsioonkaebuse põhiväited on järgmised:

1) haldusmenetluses on lähtutud valedest faktilistest asjaoludest ja käskkiri välja antud ebaõige isiku

suhtes. Kohus ei saa selles olukorras haldusorgani asemel teise isiku suhtes haldusotsust teha;

2) kohaldada tuleb MaaPS v.r;

3) enampakkumise oleks pidanud korraldama, sõltumata sellest, kas kohaldub MaaPS-i vana või uus

redaktsioon;

4) EEK-le loa andmine oli õigusvastane. Kui MaaPS § 301 ei olnud kohaldatav, ei saa kohus hakata

otsima teisi aluseid haldusakti kehtima jäämiseks. Loa andmisest keeldumiseks annab aluse MaaPS

§ 26 lg 6 koosmõjus § 34 lg 1 p-ga 7;

5) käsitlemata on jäetud haldusakti vastuolu konkurentsireeglitega.

18. Enefit Kaevandused AS (Enefit; varasem ärinimi Eesti Energia Kaevandused AS) vaidleb

kassatsioonkaebustele vastu ja palub need jätta rahuldamata. Enefit jääb varasemate seisukohtade

juurde ning rõhutab järgmist:

1) loa andmisel tuli kohaldada otsustamise ajal kehtinud MaaPS-i redaktsiooni;

2) VKG-le kaevandamisloa andmisest keeldumine oli õiguspärane. Käskkirja nr 1319 kehtivus ega

mõju ei ole lõppenud. VKG pole seda käskkirja tähtaegselt vaidlustanud;

3) VKG ei saa tugineda võimalike varude ammendumisele tulevikus kui endale loa andmise alustele.

VKG ei taotlenud loa andmist mingil muul viisil, sh tulevikku suunatult;

4) TLA-le kaevandamisloa andmisest keeldumine oli õiguspärane. Kuna ka TLA-le ei saanud ilm-

selgelt luba anda, ei olnud alust haldusakti tühistamiseks uurimisprintsiibi rikkumise tõttu;

5) enampakkumise käskkiri on õigesti kehtetuks tunnistatud, kuna kaevandamisloa andmine teistele

taotlejatele peale Enefiti oli välistatud;

6) Enefitile loa andmine oli õiguspärane. Peamine põhjus loa andmiseks oli see, et selle andmisel ei

ületata MaaPS §-s 251 sätestatud aastamäära. Liiatigi puudub VKG-l ja TLA-l Enefitile loa andmise

osas kaebeõigus, kuna neile poleks luba nagunii saanud väljastada;

7) konkurentsireegleid ei ole rikutud. Enefitil ei ole Euroopa Kohtu otsuses C-553/12 P nimetatud

ettevõtjaga samaväärseid eeliseid. Enefitil on luba vaja ennekõike elektrijaamade varustamiseks

põlevkiviga. Seega on Enefiti pikaajaline juurdepääs põlevkivivarudele riiklikes huvides.

19. detsembril 2016 toimunud istungil esitas Enefit järgmised täiendavad seisukohad:

1) mõne kaevandamisloa kehtivuse lõppemine ei too kaasa kaevandada lubatud aastamäärade ümber-

jagamist. See eeldaks kehtivate lubade muutmist, mille otsustamisel tuleb arvestada õiguskindlusega.

Kaevandada lubatud aastamäära kehtima jäämine mõne konkreetse loa lõppemisel võimaldab

kaevandajale paindlikkust, sh teiste lubade alusel senisest rohkem kaevandada;

2) arvestades kaevandada lubatud aastamäärade kehtivust, ei ületatud käskkirja nr 1442 andmisel

MaaPS § 251 lg-s 1 sätestatud aastast kaevandamismäära. Enefitile luba andes ei ole ületatud ka

loapõhiseid maksimaalseid aastamäärasid – säilis Enefiti lubade aastamäärade summa 18 950 000

tonni. Teistele taotlejatele ei oleks saanud luba anda ka edasilükkava tingimusega. Kaevandada luba-

tud aastamäära järgides ei olnuks VKG-l võimalik taotletud mäeeraldist mõistliku ajaga ammendada;

3) MaaPS § 301 lg 1 annab eelisõiguse nii isikute suhtes, kes üldse luba ei oma, kui ka nende suhtes,

kes on küll loaomanikud, kuid kelle kaevandatav maavaravaru ei ole viie aasta jooksul ammendumas;

4) MaaPS § 301 lg 2 võimaldab loa anda lõppeva loa maksimaalse aastamäära piires, seades

lisatingimuseks, et ületada ei tohi kaevandada lubatud aastamäära;

5) ELTL art 106 lg 1 koosmõjus art-ga 102 tingimused ei ole täidetud. Peale Enefiti on ka teistele

ettevõtjatele põlevkivi kaevandamise lubasid väljastatud ning neid väljastatakse ka edaspidi. Enefitile

väljastatud kaevandamisload moodustavad kõigist lubadest väiksema osa kui asjas C-553/12 P ning

erinevalt viidatud asjast on Eestis kaevandamise maht piiratud. Kui asjas C-553/12 P kõne all olnud

äriühing kasutas kogu enda kaevandatud ligniidi ise ära elektrienergia tootmiseks, siis Enefit on kogu

aeg müünud olulise osa põlevkivist kontserni mittekuuluvatele ettevõtetele. Uute põlevkivil

põhinevate jaamade ehitust ei ole Eestis takistatud. Oluline on märkida, et elektrienergia tarne-

kindluse tagamiseks vajalikku põlevkivi tuleb Eestis käsitada prioriteetsena. Elektritootmise ja hulgi-

müügi kaubaturul ei ole Eesti Energia AS-i kontserni ettevõtjatel turgu valitsevat seisundit.

Põlevkiviõli turul on suurim tootja Eestis VKG. Lisaks tuleb eristada kahte sorti põlevkivi: energeeti-

list ja kontsentraati, mis kuuluvad erinevatele kaubaturgudele. VKG tehased vajavad kontsentraati

ning ei tööta energeetilise põlevkiviga. Kontsentraadi tootmise ja hulgimüügi kaubaturul ei oma

Enefit valitsevat seisundit.

19. Keskkonnaministeerium vaidleb kassatsioonkaebustele vastu ja palub need jätta rahuldamata,

rõhutades järgmisi asjaolusid:

1) kohaldada tuli uut MaaPS-i;

2) VKG-le oli MaaPS § 251 ja § 34 lg 1 p 6 kohaselt kaevandamisloa andmine välistatud.

Käskkirjaga nr 1319 vähendati proportsionaalselt kaevandamise maksimaalselt lubatud aastamäärasid

lubade kaupa. Kui sellise vähendamise võimalust poleks ette nähtud, olnuks MaaPS § 251 eesmärgi

saavutamine olnud praktikas võimatu. Käskkirja regulatiivne toime ei ole ammendunud ning KKM ei

saa seda ühe loataotleja soovil muuta ning mõnele teisele kaevandajale antud aastamäära ära võtta.

Käskkirjas sätestatu muutmine eeldab loaomanike kokkulepet;

3) Enefitile sai loa väljastada nii, et MaaPS §-s 251 sätestatud aastamäära ei ületata, sest lubade

KMIN-075 ja KMIN-053 alt oli vabanemas varu, mida on võimalik kanda Uus-Kiviõli kaevanduse

loale. Samale varule VKG konkureerida ei saa, sest talle väljastatud load ei olnud ammendumas;

4) ringkonnakohus leidis õigesti, et isegi kui haldusorgan tegi Riverito AS-i asemel TLA haldus-

menetlusse kaasamata jätmisega vea (KKM ise sellega nõus ei ole), ei saanud see mõjutada otsuse

sisulist õiguspärasust. MaaPS § 251 ja § 34 lg 1 p 6 alusel oli ka TLA-le loa andmine välistatud;

5) enampakkumine on õigesti kehtetuks tunnistatud;

6) ringkonnakohus leidis õigesti, et kuna Enefit oli ainus taotleja, polnud sisulist vajadust kohaldada

MaaPS § 301. Ringkonnakohus ei asunud KKM-i asemel taotlust põhjendama. Ka KKM oli

menetluses tuginenud sellele, et kuigi käskkirjas sisaldub viide MaaPS §-le 301, on selle õiguslikuks

aluseks MaaPS § 28 lg 4;

7) Enefitile loa andmine ei ole MaaPS § 26 lg-ga 6 ja § 34 lg 1 p-ga 7 vastuolus. Allmaa-

kaevandamisel tekivad tavapäraselt kaod suurusjärgus 35%. Kaevandamise aastamäär neid kadusid ei

sisalda. Arvestada tuleb ka võimalusega suurendada loale määratud maksimaalset aastamäära;

8) kuna mõlemad kohtud leidsid, et MaaPS § 301 ei ole kohaldatav, ei olnud võimalik jätta seda sätet

kohaldamata vastuolu tõttu EL-i õigusega.

19. detsembril 2016 toimunud istungil esitas KKM järgmised täiendavad seisukohad:

1) mõne loa kehtivuse lõppemine ei too kaasa võimalust jagada ümber käskkirjaga nr 1319 sätestatud

kaevandada lubatud aastamäärasid. Muutmine eeldaks ka kehtivate lubade muutmist;

2) MaaPS § 301 alusel võib uue loa anda lõppeva loaga samas mahus. Maksimaalset aastamäära tuleb

siiski piirata käskkirjaga nr 1319 sätestatud kaevandada lubatud aastamääraga. MaaPS § 35 lg 1 p 6

kohaldub juhtumitel, mil loa andmisel ületataks 20 miljoni tonni piiri. MaaPS § 301 võimaldab olu-

korda hinnata viie aasta perspektiivis, arvestades kehtivate lubade ammendumise aegasid. Kuna VKG

puhul ei esinenud MaaPS §-s 301 kirjeldatud situatsiooni, ei saanuks talle luba edasilükkava

tingimusega anda;

3) MaaPS § 301 lg-t 1 tuleb tõlgendada selliselt, et ammenduvate lubadega kaevandajal on eelisõigus

ka selliste kaevandajate ees, kelle varud ei hakka viie aasta jooksul ammenduma;

4) käskkirja nr 1319 kehtestamisega ei muutunud turul valitsenud olukord. Seega ei saa konkurentsi-

õiguse rikkumist tuua kaasa ka käskkiri nr 1442. Käskkirja andmise ajal kehtinud arengukava andis

prioriteedi põlevkivi tootmise ja müügi kaubaturul ettevõtjale, kes kasutab põlevkivi elektrienergia

tootmisel. MaaPS § 301 eesmärk on tagada väljakujunenud põlevkivisektori jätkusuutlikkus, mis on

avalik huvi. ELTL art-t 102 ei ole rikutud. Enefit ei ole turgu valitsev ettevõte – ei saa rääkida ühtsest

põlevkivi tootmise ja hulgimüügi kaubaturust. Enefit müüb põlevkivi ka teistele soovijatele, mitte ei

kasuta seda vaid ise. Takistatud ei ole ka konkureerivate tootjate tegevust – Eestis pole keegi

avaldanud soovi sarnaseid põlevkivil töötavaid elektrijaamu rajada.

20. Kaasatud haldusorgan Konkurentsiamet esitas Riigikohtule seisukoha, milles leiab järgmist:

1) Konkurentsiametil puudub pädevus võtta lõplik seisukoht ettevõtja tegevuse kooskõla kohta ELTL

art-tega 101 ja/või 102. Vastav otsustusõigus on Euroopa Komisjonil (Nõukogu määruse nr 1/2003

art-d 5 ja 10). ELTL art 106 lg 1 kohaldamine ei ole Konkurentsiameti pädevuses;

2) Enefit Kaevandused AS saab emaettevõtja Eesti Energia AS-i kaudu, mis on 100-protsendilise riigi

osalusega äriühing, lugeda riigi osalusega äriühinguks ELTL art 106 lg 1 mõistes (C-73/95 P: Viho vs.

komisjon; C-97/08 P: Akzo Nobel NV jt vs. komisjon);

3) ELTL art 102 on kohaldatav vaid juhul, kui ettevõtjal on turgu valitsev seisund EL-i siseturul või

selle olulisel osal ning tema tegevus võib mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust. Kohtud ei ole

praeguses asjas välja selgitanud asjaolusid, mille põhjal oleks võimalik võtta seisukoht, kas need

tingimused on täidetud. Konkurentsiamet on oma praktikas piiritlenud põlevkivi sektoris kaubaturu

kitsalt Eesti territooriumi ühe osana (nt 19. oktoobri 2015. a teates Kirde-Eestis paiknevad põlevkivi

kaevandamise alad). Vastavalt komisjoni teatisele kaubandusmõju mõiste kohta (ELT C 101,

27. aprill 2004) tuleks, juhul kui ettevõtja turgu valitsev seisund hõlmab liikmesriigi osa, mis on ühise

turu seisukohalt olulise kaaluga, ja turgu valitseva seisundi kuritarvitamine raskendab teistest

liikmesriikidest pärit ettevõtjatel pääsu turule, kus ettevõtja omab turgu valitsevat seisundit, selline

käitumine üldiselt lugeda märgatavat kaubandusmõju tekitavaks. Asjas ei ole teavet selle kohta, et

potentsiaalsete konkureerivate ettevõtjate olemasolu oleks mõistlikult ette nähtav ning teistest

liikmesriikidest pärit ettevõtjad oleksid reaalselt huvitatud võimalusest hakata põlevkivi kaevandama

ja tarnima või kasutama seda tootmises;

4) eri- või ainuõiguste tekitamine või säilitamine ei ole iseenesest ELTL art-ga 102 vastuolus. Vastu-

olu tekib siis, kui ettevõtjat ajendatakse temale antud eri- või ainuõiguste lihtsa kasutamisega oma

valitsevat seisundit kuritarvitama või kui need õigused võivad luua olukorra, kus ettevõtja sellise

kuritarvituse toime paneb (C-475/99: Ambulanz Glökner, p 39; C-451/03: Servizi Ausiliari Dottori

Commercialisti, p 23). Kuritarvitamine peab olema piisavalt ettenähtav ja arusaadav. Praeguses asjas

ei ole ka Enefiti võimaliku kuritarvituse kohta andmeid esitatud. Konkurentsiamet ei ole senistes

menetlustes Eesti Energia AS-i ega tema tütarühingute tegevuses tuvastanud konkurentsiõiguse

rikkumisi, mis võiksid seonduda kaevandamislubade alusel saadud riiklike meetmetega antud

eelistega. Enefit ei ole keeldunud põlevkivi müügist VKG kontserni ettevõtetele ning põlevkivi hinna

üle on järelevalvemenetlus lõpetatud järeldusega, et hind ei olnud ebaõiglaselt kõrge ega

diskrimineeriv. Samuti ei ole võimalik järeldada, et Enefitile suure turuosa säilitamine oleks

väljendunud konkurentsimoonutusena ja teiste ettevõtjate tegevust takistava asjaoluna mõnel järgne-

val kaubaturul, kus kasutatakse põlevkivi sisendina. Erinevalt DEI positsioonist Kreeka elektrienergia

hulgimüügiturul asjas C-553/12 P on Eesti Energia AS-i kontserni ettevõtja (Eesti Energia Õlitööstus

AS) õliturgudel rahvusvahelises mõõtkavas võrdlemisi väike turuosaline. Samuti ei oma Eesti

Energia AS DEI-ga võrreldavat seisundit elektrienergia hulgimüügiturul, sest Eesti elektriturg on

integreeritud Skandinaavia ja Balti riikide turuga.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

21. 2008. aastal muudeti maapõueseadust ning määrati "Põlevkivi kasutamise riikliku arengukava

2008–2015" alusel uus põlevkivi aastane kaevandamismäär kõigi kaevandamislubade peale kokku 20

miljonit tonni. Sel ajal kehtinud põlevkivi kaevandamise lubadega määratud lubatud maksimaalsete

aastamäärade summa oli suurem. Seetõttu tuli ette näha meetod, kuidas aastamäär 20 miljonit tonni

loaomanike vahel ära jagada. Jagamine toimus KKM-i 10. augusti 2009. a käskkirjaga nr 1319. Selle

käskkirjaga otsustas KKM mitte vähendada 20 miljoni tonni piirangu järgimiseks igale kaevandamis-

loale seatud lubatud maksimaalset aastamäära, vaid määras iga kaevandamisloa omaniku kohta

kaevandada lubatud aastamäära, mis oli väiksem kui iga kaevandaja lubade kogusumma. Käskkirjaga

jagati aastamäärad proportsionaalselt seniste lubadega antud aastamäärade osakaaluga kõigi lubade

aastamäärade kogusummas. EEK kasutada jäi ca 75% põlevkivi aastasest kaevandamismäärast,

VKG-le ca 14%, Kiviõli Keemiatööstuse OÜ-le ca 10% ja AS-ile Kunda Nordic Tsement ca 1%.

Kuigi selles asjas on menetluses KKM-i 7. oktoobri 2011. a käskkirja nr 1442 peale esitatud

tühistamiskaebus, on menetlusosaliste vahel sisuliselt vaidlus peamiselt selle üle, millised on

2009. aastal tehtud jaotuse tagajärjed ja kuidas see mõjutab uute põlevkivi kaevandamise lubade

andmist.

22. Seetõttu võtab kolleegium kõigepealt seisukoha küsimuses, kas Keskkonnaministeeriumi

10. augusti 2009. a käskkiri nr 1319 on õiguspärane (I), ning selgitab, milline on käskkirja mõju

kaevandamisloa taotluste lahendamisel (II). Kolmandaks annab kolleegium hinnangu sellele, kuidas

tõlgendada MaaPS § 301 (III). Seejärel lahendab kolleegium kassatsioonkaebused (IV) ja jagab

menetluskulud (V).

I

23. MaaPS § 251 lg 1 sätestab, et põlevkivi aastane kaevandamismäär (edaspidi PAK) on

kalendriaastas kõigi lubade alusel kokku maksimaalselt kaevandada lubatud põlevkivi kogus.

Põlevkivi aastane kaevandamismäär on 20 miljonit tonni. PAK piirab seega kaevandatava põlevkivi

üleriigilist summaarset kogust kõigi loaomanike peale kokku. Seevastu on MaaPS § 26 lg 1 kohaselt

maavara kaevandamise aastamäär aastas keskmiselt kaevandatav maavaravaru kogus, mille kaevan-

damisega tagatakse loa kehtivusaja jooksul mäeeraldise maavaravaru ammendamine. Maavara

kaevandamise lubatud maksimaalne aastamäär (edaspidi LMAM) omakorda on maksimaalselt

kaevandada lubatud maavaravaru kogus aastas (MaaPS § 26 lg 3). LMAM on seega igale konkreet-

sele kaevandamisloale seatud piirang aastas kaevandatavale põlevkivi kogusele. MaaPS § 26 lg 4

kohaselt määratakse LMAM turba ja põlevkivi kaevandamisel. Teiste maavarade kaevandamisel

määratakse LMAM, kui see on vajalik keskkonnanõuete täitmiseks.

MaaPS § 26 lg 51 kohaselt võib põlevkivi kaevandamise loaga põlevkivi aastase kaevandamismäära

paindlikumaks kasutamiseks lisaks lubatud maksimaalsele aastamäärale määrata ka kaevandada

lubatud aastamäära (edaspidi KLAM). Kaevandada lubatud aastamäär võib olla aastati erinev, kuid ei

või olla suurem kui loale märgitud maksimaalne aastamäär. Kaevandada lubatud aastamäär

määratakse, kui põlevkivi kaevandamise lubade omanike vahel on kokkulepe, millega tagatakse

põlevkivi kaevandamine põlevkivi aastase kaevandamismäära piires. Kokkuleppes peab olema

määratud iga kokkuleppe osaliseks oleva kaevandamisloa omaniku kaevandada lubatud aastamäär

kokkuleppe kehtivusaja jooksul. Sellisel juhul ei ole loa alusel lubatud kaevandada aastas rohkem,

kui loaga määratud kaevandada lubatud aastamäär. KLAM on sisuliselt igale kaevandamisloa või

-lubade omanikule määratud osa PAK-st, mille piires ta võib oma kaevandamislubade alusel

põlevkivi kaevandada. KLAM-i eesmärk on tagada, et sõltumata lubadele märgitud LMAM-idest ei

ületataks kõigi loaomanike peale kokku põlevkivi kaevandamisel 20 miljoni tonni piiri.

MaaPS § 42 lg 3 näeb ette, et kui MaaPS § 26 lg-s 51 sätestatud kokkulepet ei saavutata,

vähendatakse iga kaevandamislubade omaniku aastast põlevkivi kaevandamise lubatud maksimaalset

aastamäära proportsionaalselt talle kaevandamislubadega antud maksimaalse aastamäära osakaalule

selle mahu suhtes, mille võrra PAK on väiksem kui kehtivatele lubadele märgitud LMAM-id kokku.

Kaevandamisloa omanik võib ise määrata, millistel talle antud lubadel millises osas LMAM-i

vähendatakse. MaaPS § 75 lg 9 järgi rakendatakse sätte jõustumise ajal kehtivate ning enne sätte

jõustumist taotletud põlevkivi kaevandamise lubade suhtes MaaPS § 42 lg 1 p 7 ning § 42 lg-t 3, kui

§ 26 lg-s 51 sätestatud kokkulepet ei ole sõlmitud kolme kuu jooksul sätte jõustumisest arvates.

24. MaaPS § 26 lg 51, § 42 lg 3 ja § 75 lg 9 jõustusid 23. novembril 2008. KKM-i käskkirjast

nr 1319 nähtub, et põlevkivi kaevandamise lubade omanikud ei saavutanud MaaPS § 75 lg-s 9

ettenähtud tähtaja jooksul MaaPS § 26 lg 51 järgset kokkulepet. Olles loaomanikud ära kuulanud,

otsustas KKM, et kaevandajale määratud põlevkivi kaevandamise LMAM-i paindlikumaks kasu-

tamiseks jäetakse lubade muutmisel alles loal olnud maksimaalne aastamäär, kuid piiratakse seda,

lisades tingimuse, et loa omanikule antud kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku ei tohi

kaevandada rohkem kui talle lubatud, MaaPS § 42 lg 3 alusel arvutatud määr.

25. Kolleegium on seisukohal, et MaaPS § 42 lg 3 rakendamine sellisel viisil oli õiguspärane.

Kuigi säte ei sisalda MaaPS § 26 lg-s 51 kasutatud mõistet "kaevandada lubatud aastamäär", järgib

käskkiri nr 1319 MaaPS § 42 lg 3 teises lauses ettenähtut, et kaevandamisloa omanik võib ise

määrata, millistel talle antud lubadel millises osas LMAM-i vähendatakse. KKM-i poolt kasutatud

aastamäärade vähendamise viisi tulemusena saab loaomanik konkreetsete lubade lõikes aastamäära

vähendamise ulatuse ise määrata igal aastal vastavalt vajadusele.

Kolleegium peab vajalikuks märkida, et eeltoodud regulatsioon on ülejäänud seadusest lahkneva

terminoloogia ja keeruka sõnastuse tõttu ebaõnnestunud.

26. Selgemalt on käsitletud küsimused reguleeritud 1. jaanuaril 2017 jõustunud maapõueseaduses

(MaaPS u.r), mille § 61 lg 2 sätestab, et põlevkivi kaevandamise loa omaja poolt kasutatava põlevkivi

kaevandamise aastamäära osa leidmiseks määratakse iga loa omaja kõikidele põlevkivi kaevandamise

lubadele kantud maksimaalsete aastamäärade summa osakaal protsentides kõikide loa omajate

kõikidele põlevkivi kaevandamise lubadele kantud maksimaalsete aastamäärade summast ning

seejärel leitakse saadud protsentuaalsele osakaalule vastav osa põlevkivi kaevandamise aastamäärast

numbriliselt. MaaPS u.r § 61 lg 1 kohaselt määrab loa omaja poolt kasutatava põlevkivi kaevanda-

mise aastamäära osa valdkonna eest vastutav minister käskkirjaga. Seega ei ole enam võimaldatud

jagada kaevandada lubatud aastamäärad kokkuleppel ning kasutusele on võetud paremini arusaadav

terminoloogia. MaaPS u.r § 133 järgi jääb käskkiri nr 1319 siiski kehtima kuni põlevkivi

kaevandamise aastamäära muutmiseni.

II

27. Kaebajad on seisukohal, et kuna nende kaevandamisloa taotlused on esitatud enne 1. aprilli

2005, mil jõustus vaidlusaluse käskkirja andmise ajal kehtinud MaaPS, tuleks taotlused lahendada

taotluste esitamise ajal kehtinud MaaPS v.r alusel. Kolleegium nõustub kohtute seisukohaga, et kuigi

MaaPS § 75 ei ole selles küsimuses selge, kuulub kohaldamisele MaaPS.

On tõsi, et MaaPS § 75 lg 2 sätestab: "Enne käesoleva seaduse jõustumist menetlusse võetud üld-

geoloogilise uurimistöö loa, uuringuloa ning maavara ja maa-ainese kaevandamisloa taotlustele, maa-

vara kasutuslubade ja maavara ajutiste kasutuslubade ümbervormistamise taotlustele kohaldatakse

menetlusse võtmise ajal kehtinud õigusnorme." Samas nähtub hilisematest (2006. ja 2008. a)

MaaPS-i muudatustest seadusandja selge soov võtta edaspidi lubade andmisel aluseks uus seadus.

Nii nägi 28. märtsil 2006 jõustunud MaaPS § 75 lg 6 ette enne lõike jõustumist esitatud loataotluste

menetlemise peatamise kuni põlevkivi kasutamise riikliku arengukava kehtestamiseni, kuigi varasem

seadus, erinevalt MaaPS § 34 lg 1 p-st 17, ei sidunud põlevkivi kaevandamise loa andmist

arengukava olemasoluga. 13. juulil 2008 jõustunud MaaPS § 75 lg 7 nägi ette menetluse jätkamise

üksnes selliste taotluste puhul, mille menetlus oli juba jõudnud lõppjärku, st mille kohta oli Eesti

Maavarade Komisjon teinud ettepaneku loa andmiseks. Lisaks ei võimaldaks teistsugune tõlgendus

saavutada põlevkivi kasutamise riiklikust arengukavast lähtudes kehtestatud PAK-d ning tekitaks

olukorra, kus varem antud kaevandamislubade alusel KLAM-isid piirati, kuid veel andmata

kaevandamislubade puhul seda teha ei saaks.

28. MaaPS § 34 lg 1 p 6 kohaselt keeldutakse kaevandamisloa andmisest, kui sama maavara

kaevandamiseks varem antud kaevandamislubades fikseeritud aastased kasutusmäärad (s.o

LMAM-id) ületavad maksimaalselt kaevandada lubatud maavaravaru kogust aastas või kui loa

andmise korral see ületatakse. See säte koosmõjus MaaPS §-ga 251 ja käskkirjaga nr 1319 välistab

uute põlevkivi kaevandamise lubade väljastamise olukorras, kus ükski käskkirja nr 1319 kehtestamise

ajal kehtinud kaevandamisluba ei ole kehtivust kaotanud.

29. MaaPS § 34 lg 1 p 6 lähtub keeldumise alusena lubades fikseeritud LMAM-ide summast, mitte

käskkirjaga nr 1319 kehtestatud KLAM-ide summast. Seega võimaldab säte loa anda, kui käskkirjaga

nr 1319 määratud KLAM-id endiselt kehtivad, kuid mõni kaevandamisluba on kaotanud kehtivuse ja

selle tulemusena jääb kõigile põlevkivi kaevandamise lubadele kantud LMAM-ide summa alla

MaaPS §-s 251 ettenähtud PAK.

30. Kolleegium märgib aga, et käskkirjaga nr 1319 ei kehtestatud üksnes eraldi iga loaomaniku

KLAM-e, vaid sellega muudeti kõiki sel ajal kehtinud lubasid ja märgiti summaarne KLAM ka iga

loa andmetesse. Sisuliselt tähendab see, et isegi kui mõni kaevandamislubadest kaotab kehtivuse,

tuleks selleks, et ühe loaomaniku KLAM-i muuta, muuta kõiki tema kehtivaid kaevandamislubasid.

Ükski MaaPS § 42 lg-s 1 sätestatud kaevandamisloa muutmise alustest ei võimalda luba muuta

põhjusel, et loaomaniku kaevandamislubadele kantud LMAM-ide summa on väiksem kui talle

MaaPS § 26 lg 51 või § 42 lg 3 alusel määratud KLAM. Aluse sellises olukorras KLAM-ide

muutmiseks annab aga MaaPS § 26 lg 51 teine lause, mille kohaselt võib KLAM olla aastati erinev,

kuid ei või olla suurem kui loale märgitud maksimaalne aastamäär. Tingimus, et KLAM ei või olla

suurem kui loale märgitud maksimaalne aastamäär, tähendab, et kui loaomaniku kaevandamis-

lubadele märgitud LMAM-ide summa langeb alla sellele isikule määratud KLAM-i, tuleb tema

KLAM-i vähendada. Vastasel korral ei ole tagatud eeltoodud seaduses sätestatud piirangu järgimine.

Seega, kui kõigi loaomanike peale kokku langeb põlevkivi kaevandamise aastamäärade summa

alla 20 miljoni tonni, jääb kasutamata osa 20 miljonist tonnist vabaks ressursiks, mille kasutamisele

on võimalik ettevõtjatel konkureerida MaaPS §-s 32 sätestatud korras.

31. Eeltoodud olukorda muudab MaaPS u.r, mille § 61 lg 5 sätestab, et põlevkivi kaevandamise

aastamäära osa (s.o varasema seaduse mõttes KLAM-i) ei muudeta kaevandamisloa muutmise või

kehtivuse lõppemise tõttu. Kui aastamäära osa MaaPS u.r § 61 lg 6 alusel lepinguga ei võõrandata, on

MaaPS u.r § 55 lg 2 p 4 järgi alus kaevandamisloa andmisest keeldumiseks, kui 90 päeva jooksul

loataotluse esitamisest ei ole taotlejale määratud põlevkivi kaevandamise aastamäära osa. Aastamäära

osa vabaneb MaaPS u.r § 61 lg-test 7 ja 8 tulenevalt vaid juhul, kui loaomanik sellest ise loobub või

kui isiku kõikide põlevkivi kaevandamise lubade kehtivus on lõppenud ja ta ei ole kolme kuu jooksul

viimase loa lõppemisest esitanud uut põlevkivi kaevandamise loa taotlust. Järelikult võimaldab

MaaPS u.r isegi juhul, kui isiku kehtivatele kaevandamislubadele kantud LMAM-ide summa ei

võimalda tal kogu KLAM-i ulatuses kaevandada, hoida ülejäävat osa n-ö varus.

III

32. MaaPS § 301 lg 1 sätestab, et kui kehtiva põlevkivi kaevandamise loaga antud kaevandatavat

maavaravaru jätkub kuni viieks aastaks ning kaevandamisloa omanik taotleb uut kaevandamisluba

uue mäeeraldise saamiseks, menetletakse nimetatud taotlust eelisjärjekorras kehtivat põlevkivi

kaevandamise luba mitteomavate isikute taotluste ees. Sellisel juhul ei kohaldata MaaPS § 32. MaaPS

§ 301 lg 2 järgi antakse esimeses lõikes nimetatud tingimustel põlevkivi kaevandamise luba ainult

kaevandaja taotluse esitamise ajal kehtivatele lubadele kantud põlevkivi kaevandamise lubatud

maksimaalse aastamäära ja kaevandada lubatud aastamäära piires.

33. Haldus- ja ringkonnakohus asusid seisukohale, et Enefitile kaevandamisloa andmisel ei kuulu-

nud kohaldamisele MaaPS § 301. Halduskohus põhjendas seda MaaPS § 301 lg 1 tõlgendusega, mille

kohaselt annab säte kaevandamisloa saamiseks eelisõiguse ainult siis, kui kaevandajale kokku

kaevandada antud põlevkivivaru ammendub viie aasta jooksul. Ringkonnakohus seevastu leidis, et

säte rakendub ainult sel juhul, kui eksisteerib mitu konkureerivat taotlust, kuid kuna VKG ja TLA

taotluseid ei olnud võimalik rahuldada, jäi taotlusi ainult üks.

34. Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et MaaPS § 301 ei kuulunud Enefiti

taotluse lahendamisel kohaldamisele. MaaPS § 34 lg 1 p 6 välistab kaevandamisloa andmise, kui

sama maavara kaevandamiseks varem antud kaevandamislubades fikseeritud LMAM-id ületavad

PAK-d või kui loa andmise korral see ületataks. Seega ei võimalda säte kaevandamisluba anda olu-

korras, kus n-ö asendatav kaevandamisluba veel kehtib. Sellest teeb erandi üksnes MaaPS § 301,

mille lg 2 annab aluse loa andmiseks ka sel juhul, kui seni kehtivate LMAM-ide summast lähtudes

tuleks üldjuhul kaevandamisloa andmisest keelduda. Järelikult tuleb praeguses asjas kindlaks teha,

kas MaaPS § 301 lg-s 1 nimetatud tingimused on täidetud.

35. Kolleegium ei nõustu ka halduskohtu tõlgendusega, mille kohaselt MaaPS § 301 lg 1 käsitleb

üksnes olukorda, kus kaevandajale kokku kaevandada antud põlevkivivaru ammendub viie aasta

jooksul. Sättes on selgelt käsitletud konkreetse kehtiva loaga antud kaevandatavat maavaravaru, mitte

kaevandajale kõigi lubadega kokku antud maavaravaru. Kolleegium nõustub, et sätte eesmärgiks on

tooraine tagamine põlevkivi kaevandamisega juba tegelevatele ettevõtetele. See seisukoht ei toeta aga

halduskohtu tõlgendust. Sättest, nagu ka selle eelnõu ettevalmistamise materjalidest (14. novembri

2007. a nõupidamise protokoll, I kd, tl 224 jj) nähtub, et silmas on peetud pidevat tooraine tagamist

senises mahus, mitte üksnes enne viimase loa lõppemist.

36. Arvestades, et Enefit oli praegusel juhul ainus loataotleja, kelle puhul võis MaaPS § 301 anda

aluse erandi tegemiseks MaaPS § 34 lg 1 p-s 6 sätestatust, ei võta kolleegium seisukohta, kelle ees

annab säte eelise. Kuna ei VKG-l ega TLA-l ei olnud käskkirja nr 1442 andmise ajal viie aasta

jooksul ammendumas ühegi loaga antud kaevandatav maavaravaru, ei võimaldanud MaaPS § 34 lg 1

p 6 neile luba anda.

37. Vaidlust ei ole selle üle, et Enefitile kuuluva kaevandamisloaga KMIN-075 määratud varu

oli 2012. aastal ammendumas. Seega on selle loa kaudu MaaPS § 301 kohaldamise eeldus täidetud.

Lisaks oli käskkirja kohaselt 2013. aastal lõppemas loa KMIN-053 alusel käesoleval ajal kasutatava

tehnoloogiaga kaevandatav varu. Enefit on selgitanud, et on sunnitud seal kaevandamise lõpetama

objektiivsel põhjusel, kuna kaevanduses olev põlevkivi jääk pole hetkel parima teadmise juures ja

saadaoleva tehnoloogiaga lihtsalt kaevandatav (III kd, tl 16). KKM on seda asjaolu kontrollinud (vt

ka III kd, tl 29 pöördel). VKG on aga seisukohal, et see Enefiti väide ei ole mäetehniliselt õige

(III kd, tl 101 pöördel). Kuna kohtud ei kohaldanud MaaPS § 301, ei ole nad neid väiteid

analüüsinud. Sel küsimusel ei ole järgnevatel põhjustel praeguse kohtuasja lahendamisel siiski

määravat tähendust.

38. Asjas on vaidlus selle üle, millise LMAM-iga võib MaaPS § 301 alusel uue kaevandamisloa

anda. Kolleegium on seisukohal, et MaaPS § 301 lg-t 2 koosmõjus § 34 lg 1 p-ga 6 ja §-ga 251 tuleb

tõlgendada selliselt, et kaevandamisloa lõppemisel ei saa uut luba alati anda sama LMAM-iga nagu

kehtivuse kaotanud luba. Uue loa andmise tulemusena ei tohi kõigi selle isiku kaevandamislubade

LMAM-ide summa ületada temale määratud KLAM-i.

KLAM-ide näol on tegu ajutise meetmega, mille eesmärk oli tagada 20 miljoni tonni piiri järgimine

ilma kehtivaid LMAM-e muutmata. Uusi lubasid andes tuleb eesmärgiks seada olukord, kus ka

reaalselt ei ületa kõigi kaevandamislubade LMAM-idde summa §-s 251 sätestatud PAK-d. Sellist

tõlgendust toetab vaidlusaluse käskkirja andmise ajal kehtinud "Põlevkivi kasutamise riiklikus

arengukavas 2008–2015" seatud siht vähendada põlevkivi aastast kaevandamismahtu pikaajalises

perspektiivis veelgi, 15 miljoni tonnini aastas (arengukava 3. ptk alap. 1.2; kokkuvõtte p 1). Ka

MaaPS § 34 lg 1 p-st 6 tuleneb selgelt eesmärk tagada, et lubadele kantud LMAM-id ei ületaks

kogusummas §-s 251 ettenähtud määra.

Suurem paindlikkus kaevandamislubade kasutamisel ei ole piisavalt kaalukas eesmärk, mis õigustaks

teistsugust tõlgendust. MaaPS § 1 lg 1 seab eesmärgi tagada lisaks maapõue kasutamise

majanduslikule otstarbekusele ka selle keskkonnasäästlikkus. Sama põhimõtet väljendavad MaaPS

§ 34 lg 1 p-d 7 ja 12, millest tuleneb, et kui mõne maavaravaru kaevandamist alustatakse, tuleks see

ammendada, mitte eelistada kaevandamisel uusi, majanduslikult soodsamalt kaevandatavaid

maavaravarusid. Uue kaevandamisloa andmine selliselt, et see jätab isiku kaevandamislubadele

kantud LMAM-ide summa endiselt oluliselt suuremaks tema KLAM-ist, soodustab aga viimast.

IV

39. Järgnevalt lahendab kolleegium eespool esitatud tõlgendustest lähtudes kassatsioonkaebused.

40. Vaidlust ei ole selle üle, et vaidlusaluse käskkirja andmise ajal ületas kehtivates kaevandamis-

lubades fikseeritud LMAM-ide summa PAK-d. Seega andis MaaPS § 34 lg 1 p 6 tõepoolest aluse

VKG-le uue kaevandamisloa väljastamisest keelduda. Erandi sellest saab teha üksnes MaaPS § 301

alusel, mille kohaldamise eeldused ei ole aga VKG puhul täidetud. Järelikult jääb VKG kaebus

käskkirja nr 1442 p 2 tühistamise nõude osas rahuldamata.

41. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et kuna nii Riverito AS-ile kui ka tema

väidetavale õigusjärglasele TLA-le ei olnud MaaPS § 34 lg 1 p-st 6 tulenevalt võimalik

kaevandamisluba anda, ei saanud võimalik vale adressaadi valik lõpptulemust mõjutada. Seega

puudub alus TLA kaebuse rahuldamiseks käskkirja nr 1442 p 1 tühistamise nõude osas.

42. Kui MaaPS § 34 lg 1 p 6 andis aluse kaebajatele kaevandamisloa andmisest keeldumiseks,

puudus enampakkumise korraldamiseks § 32 lg-st 1 tulenevalt alus (mitu taotlejat), mistõttu oli

enampakkumise korraldamise käskkirja kehtetuks tunnistamine õiguspärane.

43. Kuigi kaebajate kaevandamisloa taotlused jäeti õigesti rahuldamata, on neil kolleegiumi

hinnangul õigus vaidlustada Enefitile kaevandamisloa andmist. MaaPS § 4 lg 1 sätestab, et aluspõhja

maavara, üleriigilise tähtsusega maardlas olev maavara ning ravitoimega järve- ja meremuda

(ravimuda) kuuluvad riigile. Arvestades ka asjaolu, et MaaPS § 251 piirab oluliselt põlevkivi

kaevandamismahtu ning sellest lähtuvalt on KKM-il alus põlevkivi kaevandamise loa andmisest

keelduda, on põlevkivi kaevandamise lubade andmisel tegemist riigi poolt piiratud avaliku ressursi

jagamisega. Kaebajad väidavad muu hulgas, et seda avalikku ressurssi on praegusel juhul jagatud

vastuolus ELTL art-tega 106 ja 102. ELTL-i konkurentsi kaitseks kehtestatud sätted ei kaitse üksnes

avalikke huve, vaid ka teiste turuosaliste huve, mida turgu valitseva seisundi kuritarvitamise ohu

loomine selgelt riivab. Euroopa Kohus on asunud seisukohale, et EÜ asutamislepingu art-l 82

(praegu ELTL art 102) on vahetu õigusmõju üksikisikutevahelistele suhetele ja nendest sätetest

tulenevad isikutele õigused, millele nad võivad riigisiseses kohtumenetluses tugineda (vt nt Euroopa

Kohtu otsused kohtuasjades C-453/99: Courage ja Crehan, p 23, ja C-282/95: Guérin Automobiles,

p 39). Juhul kui vaidlusaluse käskkirjaga on Enefitile kaevandamisluba antud õigusvastaselt ja see

tühistatakse, loob see suurema võimaluse, et tulevikus avaneb ka kaebajatel võimalus põlevkivi

kaevandamise õigusele konkureerida.

44. Vaidlusaluse käskkirja p-dega 3 ja 4 anti Enefitile kaevandamisluba Uus-Kiviõli kaevanduses,

määrates LMAM-iks 4 150 000 tonni. Aastamäär on saadud, liites kokku 2012. aastal ammenduva

varuga kaevandamisloa KMIN-075 LMAM-i 2 050 000 tonni ja 2013. aastal lõppeva käesoleval ajal

kasutatava tehnoloogiaga kaevandatava varuga kaevandamisloa KMIN-053 LMAM-i

2 100 000 tonni. Seejuures ei ole vaidlust selle üle, et Enefitile kuuluvate kaevandamislubade

LMAM-ide summa ületab selle uue loa tulemusena endiselt temale määratud KLAM-i. Käesoleva

otsuse p-s 38 asus kolleegium seisukohale, et MaaPS § 301 lg 2 ei võimalda uut kaevandamisluba

anda sellises mahus, et ületataks vastava loaomaniku KLAM-i. Järelikult on uus kaevandamisluba

Enefitile antud õigusvastaselt.

MaaPS § 26 lg 6 sätestab, et mäeeraldise kaevandatav maavaravaru ei tohi olla suurem kui kaevanda-

mise aastamäära või kaevandamise lubatud aastamäära ja kaevandamisloa aastateks ümberarvestatud

kehtivusaja korrutis. Seda arvestades ei ole võimalik luba osaliselt tühistada.

45. Kaebajad on kahtluse alla seadnud käskkirja nr 1319 ja MaaPS-i regulatsiooni kooskõla ELTL

art 106 lg-ga 1 koostoimes art-ga 102. Kolleegium on seisukohal, et kaevandamisloa andmisest

keeldumine põhjusel, et loa andmisel ületataks MaaPS §-ga 251 ettenähtud PAK-d, ei ole EL-i

konkurentsireeglitega vastuolus. MaaPS § 34 lg 1 p 6 ei võimalda ühtegi konkreetset loataotlejat

teisele eelistada.

MaaPS § 34 lg 1 p-st 6 võimaldas aga mõne loataotleja (praegusel juhul Enefiti) kasuks erandi teha

MaaPS § 301. Kolleegium ei saa võtta praeguses asjas seisukohta MaaPS § 301 kooskõla kohta EL-i

konkurentsireeglitega. Enefitile antud kaevandamisluba tuli käesoleva otsuse p-s 44 esitatud põhjus-

tel tühistada juba vastuolu tõttu Eesti õigusega. Seetõttu ei sõltu asja lahendus regulatsiooni

võimalikust vastuolust ELTL art 106 lg-ga 1 koostoimes art-ga 102.

46. Kolleegium peab siiski vajalikuks selgitada järgmist. Juhul kui KKM asub Enefiti taotlust

uuesti lahendama, tuleb tal silmas pidada ka EL-i konkurentsiõigust. Kolleegium nõustub kaebajate

etteheitega, et MaaPS § 301 võimaldas kinnistada käskkirjaga nr 1319 määratud KLAM-ide jaotuse

teadmata ajaks, sulgedes põlevkivi kaevandamise turu uutele ettevõtjatele ning välistades turuosade

muutumise muul viisil kui mõne senise loaomaniku vabatahtliku loobumise korral enda turuosast.

Nagu eespool kirjeldatud, kinnistab sama olukorra veel tugevamalt MaaPS u.r, mis sõnaselgelt

välistab KLAM-i vabanemise isegi mõne kehtiva kaevandamisloa lõppemise korral. KKM-il tuleb

analüüsida, kas selline olukord, mis soosib Enefiti kui riigi osalusega äriühingu positsiooni

säilitamist, on kooskõlas ELTL art 106 lg-ga 1 koostoimes art-ga 102.

47. Eeltoodud põhjustel rahuldab kolleegium kassatsioonkaebused osaliselt. Kolleegium tühistab

ringkonnakohtu otsuse täies ulatuses ning halduskohtu otsuse osas, millega tühistati käskkirja nr 1442

p 1, ja menetluskulude jagamist puudutavas osas. Kolleegium teeb tühistatud osas uue otsuse, millega

jätab TLA kaebuse käskkirja nr 1442 p 1 tühistamise nõude osas rahuldamata. Seega jääb käskkiri

nr 1442 jõusse osas, millega jäeti VKG ja TLA kaevandamisloa taotlused rahuldamata (p-d 1 ja 2), ja

enampakkumise käskkirja tühistamist puudutavas osas (p 5) ning on tühistatud osas, millega rahuldati

EEK kaevandamisloa taotlus ja määrati selle tingimused (p-d 3 ja 4).

V

48. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 285 lg 1 kohaselt kohaldatakse enne selle

seadustiku jõustumist tehtud menetlustoimingute korral menetluskulude jaotusele ja nende välja-

mõistmisele seni kehtinud halduskohtumenetluse seadustikus sätestatut. Kuna praeguses asjas on

kaebused esitatud 2011. aastal, on osa kulusid põhjustavatest menetlustoimingutest tehtud

31. detsembrini 2011 kehtinud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS v.r) kehtivuse ajal. HKMS

v.r § 92 lg 1 sätestas, et menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse osalise

rahuldamise korral jagatakse HKMS v.r § 92 lg 2 kohaselt kohtukulud proportsionaalselt kaebuse

rahuldamisega. HKMS v.r § 92 lg 7 järgi hüvitab kolmanda isiku menetluskulud tema poole

vastaspool samade reeglite järgi kui poolele. Kui vastaspool ei pea kulusid hüvitama, jäävad

kolmanda isiku kulud tema enda kanda. HKMS v.r § 93 lg 5 kohaselt mõistab kohus välja üksnes

vajalikud ja põhjendatud menetluskulud.

HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 108 lg 2

sätestab, et kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse

rahuldamisega. HKMS § 108 lg 8 kohaselt hüvitab kolmanda isiku menetluskulud tema poole vastas-

pool samade reeglite järgi nagu poolele. Kui vastaspool ei pea kulusid hüvitama, jäävad kolmanda

isiku kulud tema enda kanda. HKMS § 109 lg 1 sätestab, et menetluskulude väljamõistmiseks

esitatakse kohtule enne kohtuvaidlusi menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid. Kulu-

dokumendid, mis seonduvad osalemisega kohtuistungil, kus lõpetati asja arutamine, samuti selliste

kulude nimekiri, esitatakse kohtule hiljemalt kolme tööpäeva jooksul pärast istungi lõppu. Kirjalikus

menetluses esitatakse menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid kohtu poolt määratud tähtaja

jooksul. Kuludokumentide ja menetluskulude nimekirja esitamata jätmise korral menetluskulusid

välja ei mõisteta. HKMS § 109 lg 6 järgi mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud

menetluskulud.

49. VKG kandis esimese astme kohtus õigusabikulu 21 714 eurot ja 90 senti (siin ja edaspidi

käibemaksuta) ning tasus riigilõivu 15 eurot ja 97 senti. Apellatsiooniastmes kandis VKG 18. augusti

2015. a nimekirja järgi õigusabikulusid 7326 eurot ja tasus riigilõivu 15 eurot. Lisaks esitas ta

24. augustil 2015 istungiga seotud esindajakulude nimekirja 1672 euro ulatuses. Ringkonnakohus on

ekslikult märkinud, et see nimekiri ja kuludokumendid on esitatud pärast HKMS § 109 lg-s 1

sätestatud tähtaega (hiljem kui kolm tööpäeva pärast istungi lõppu). 18. ja 24. augusti vahele jäi

20. august, mis on riigipüha, ja nädalavahetus (22.–23. august), mistõttu 24. augustil esitatud taotlus

oli tähtaegne. Kokku olid VKG apellatsiooniastme menetluskulud seega 9013 eurot. Kassatsiooni-

astmes kandis VKG õigusabikulusid 6516 eurot ja 50 senti (3168 kirjalikus menetluses + 3348,50

seoses istungil osalemisega). Kolme kohtuastme peale kokku on VKG seega kandnud

menetluskulusid 37 260 eurot ja 37 senti.

49.1. TLA ei taotlenud üheski kohtuastmes õigusabikulude hüvitamist, kuid tasus halduskohtusse

pöördudes riigilõivu 15 eurot ja 97 senti ning apellatsioonkaebuse esitamisel 15 eurot. TLA

menetluskulud kolme astme peale kokku on seega 30 eurot ja 97 senti.

49.2. KKM kandis esimese astme kohtus õigusabikulusid kokku 3962 eurot ja 40 senti ning

apellatsiooniastmes 8502 eurot. Riigikohtule KKM menetluskulude nimekirja ega kuludokumente

esitanud ei ole. KKM-i menetluskulud kokku on seega 12 464 eurot ja 40 senti.

49.3. Enefit kandis esimese astme kohtus menetluskulusid 45 175 eurot ja 44 senti. Apellatsiooni-

astmes kandis Enefit õigusabikulusid 13 242 eurot ja 60 senti ning tasus riigilõivu 15 eurot.

Kassatsiooniastmes kandis Enefit õigusabikulusid kokku 5022 eurot ja 8 senti (2522,08 M. Triipani

esinduse eest + 2500 T. Kalause esinduse eest; käibemaksuta). Enefiti menetluskulud kolme kohtu-

astme peale kokku on seega 63 455 eurot ja 12 senti.

50. Kolleegiumi hinnangul on kaebused rahuldatud umbes pooles ulatuses. Seega tuleb vastustajalt

kummagi kaebaja kasuks välja mõista pool nende põhjendatud ja vajalikest menetluskuludest. TLA

menetluskulud, mis koosnevad vaid riigilõivust, on täies ulatuses põhjendatud, mistõttu tuleb

KKM-ilt tema kasuks välja mõista 15 eurot ja 50 senti. Hoolimata asja keerukusest ja mahust ei saa

VKG õigusabikulude suurust pidada põhjendatuks. Kolleegiumi hinnangul on menetluskulud

põhjendatud kokku 20 000 euro ulatuses, mistõttu tuleb KKM-ilt VKG kasuks välja mõista

10 000 eurot.

KKM-i õigusabikulud jäävad tema enda kanda, kuna neid ei saa pidada vajalikuks. Kolleegium

nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et kaevandamislubade andmine on KKM-i seadusest tulenev

ülesanne ning vastustaja töötajad pidid olema võimelised teda ise esindama (vt ka Riigikohtu

halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-26-12, p 30).

Arvestades, et kolmas isik Enefit oli kohtumenetluses kaebajate vastaspoolel, tuleb kaebuse osalise

rahuldamata jätmise tõttu pool Enefiti põhjendatud ja vajalikest menetluskuludest välja mõista

kaebajatelt. Kolleegiumi hinnangul on Enefiti menetluskulud põhjendatud 20 000 euro ulatuses,

millest 10 000 eurot mõistab kolleegium välja VKG-lt ja TLA-lt solidaarselt.

51. Kassatsioonkaebuste esitamisel tasutud kautsjonid tuleb HKMS § 107 lg 4 esimese lause alusel

tagastada.

(allkirjastatud digitaalselt)