3-4-1-3-16 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-3-16

Otsuse kuupäev

20. detsember 2016

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Indrek Koolmeister, Eerik

Kergandberg, Jaak Luik ja Jüri Põld

Kohtuasi

Haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Kõpu Vallavolikogu 30. juuni 2016. a taotlus, Juuru

Vallavolikogu 25. augusti 2016. a taotlus, Abja Vallavolikogu,

Emmaste Vallavolikogu, Illuka Vallavolikogu, Järvakandi

Vallavolikogu, Kambja Vallavolikogu, Kõo Vallavolikogu,

Käina

Vallavolikogu,

Leisi

Vallavolikogu,

Loksa

Linnavolikogu,

Luunja

Vallavolikogu,

Lüganuse

Vallavolikogu, Mäetaguse Vallavolikogu, Nõo Vallavolikogu,

Pala

Vallavolikogu,

Pöide

Vallavolikogu,

Pühalepa

Vallavolikogu,

Rakke

Vallavolikogu,

Tudulinna

Vallavolikogu,

Vaivara

Vallavolikogu

ja

Ülenurme

Vallavolikogu 31. augusti 2016. a taotlus, Kullamaa

Vallavolikogu 15. septembri 2016. a taotlus, Tõstamaa

Vallavolikogu 21. septembri 2016. a taotlus ning Haaslava

Vallavolikogu ja Karksi Vallavolikogu 27. septembri 2016. a

taotlus

Asja läbivaatamine

Suuline menetlus

Asja läbivaatamise kuupäev

4. oktoober 2016

Istungil osalenud isikud

Kõpu Vallavolikogu esindaja vallavanem Siim Avi, Juuru ja

Tõstamaa vallavolikogude esindaja vandeadvokaat Monika

Nõlv, Abja, Emmaste, Haaslava, Illuka, Järvakandi, Kambja,

Karksi, Kullamaa, Kõo, Käina, Leisi, Luunja, Lüganuse,

Mäetaguse, Nõo, Pala, Pöide, Pühalepa, Rakke, Tudulinna,

Vaivara, Ülenurme vallavolikogude ja Loksa Linnavolikogu

esindaja vandeadvokaat Paul Varul, Riigikogu esindaja

põhiseaduskomisjoni

esimees

Kalle

Laanet,

Vabariigi

Valitsuse esindaja vandeadvokaat Jüri Raidla, riigihalduse

minister

Arto

Aas,

justiitsminister

Urmas

Reinsalu,

õiguskantsler Ülle Madise

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Kõpu Vallavolikogu, Juuru Vallavolikogu ja Tõstamaa Vallavolikogu taotlused

osaliselt.

2. Tunnistada haldusreformi seaduse § 24 lõike 1 teise lause osa „kuid mitte rohkem kui

100 000 euro ulatuses“ põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks.

3. Ülejäänud osas jätta Kõpu Vallavolikogu, Juuru Vallavolikogu, Tõstamaa Vallavolikogu

taotlused ning Abja Vallavolikogu, Emmaste Vallavolikogu, Haaslava Vallavolikogu, Illuka

Vallavolikogu, Järvakandi Vallavolikogu, Kambja Vallavolikogu, Karksi Vallavolikogu,

Kullamaa Vallavolikogu, Kõo Vallavolikogu, Käina Vallavolikogu, Leisi Vallavolikogu, Loksa

Linnavolikogu, Luunja Vallavolikogu, Lüganuse Vallavolikogu, Mäetaguse Vallavolikogu, Nõo

Vallavolikogu, Pala Vallavolikogu, Pöide Vallavolikogu, Pühalepa Vallavolikogu, Rakke

Vallavolikogu, Tudulinna Vallavolikogu, Vaivara Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu

taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 7. juunil 2016. a-l vastu haldusreformi seaduse (HRS). Eesti Vabariigi President

kuulutas haldusreformi seaduse 13. juunil 2016 välja ja seadus jõustus 1. juulil 2016.

2. 30. juunil 2016 esitas Kõpu Vallavolikogu Riigikohtule taotluse tunnistada HRS § 9 lõige 2 ja § 24

põhiseaduse (PS) vastaseks. Kõpu Vallavolikogu taotlus registreeriti Riigikohtus põhiseaduslikkuse

järelevalve asjana nr 3-4-1-3-16. Kõpu Vallavolikogu täiendas taotlust, paludes tunnistada

põhiseaduse vastaseks ka HRS § 9 lõike 1 teine lause ja § 28 punkt 2.

3. 25. augustil 2016 esitas Juuru Vallavolikogu Riigikohtule taotluse tunnistada haldusreformi seadus

tervikuna kehtetuks. Teise alternatiivina palus Juuru Vallavolikogu tunnistada põhiseaduse vastaseks

ja kehtetuks HRS § 3, § 4 lõige 1, § 7 lõiked 4 ja 5, § 8, §-d 9–13 ja § 24. Kolmanda alternatiivina

palus Juuru Vallavolikogu järgmist: 1) tunnistada kehtetuks HRS §-s 3 sätestatud omavalitsusüksuse

miinimumsuuruse kriteerium; 2) tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks Vabariigi Valitsuse

poolt menetluse algatamata jätmise ja menetluse lõpetamise puhul haldusreformi seaduses muude

erandite kehtestamata jätmine lisaks HRS § 9 lõigetele 2 ja 3; 3) tunnistada põhiseadusega vastuolus

olevaks HRS § 9 lõige 9 osas, milles see ei näe ette kaalutlusõigust kohaliku omavalitsuse poolt

negatiivse arvamuse saamisel peale HRS § 9 lõigete 2 ja 3; 4) tunnistada põhiseadusega vastuolus

olevaks ja kehtetuks § 9 lõige 2, § 4 lõige 1, § 7 lõiked 4 ja 5, § 8 (seni kehtinud tähtaegade

lühendamine ning ebamõistlikud tähtajad nii vabatahtliku ühinemise kui ka Vabariigi Valitsuse poolt

haldusterritoriaalse muutmise osas); 5) tunnistada kehtetuks HRS § 24 ning tunnistada § 20 lõige 1

põhiseadusega vastuolus olevaks osas, milles ei nähta ette ühinemistoetust Vabariigi Valitsuse

algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel; 6) tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks

HRS § 24 lõige 1 osas, milles nähakse ette kulude piirmäär. Juuru Vallavolikogu taotlus registreeriti

Riigikohtus põhiseaduslikkuse järelevalve asjana nr 3-4-1-5-16.

4. 31. augustil 2016 esitasid Abja Vallavolikogu, Emmaste Vallavolikogu, Illuka Vallavolikogu,

Järvakandi Vallavolikogu, Kambja Vallavolikogu, Kõo Vallavolikogu, Käina Vallavolikogu, Leisi

Vallavolikogu, Loksa Linnavolikogu, Luunja Vallavolikogu, Lüganuse Vallavolikogu, Mäetaguse

Vallavolikogu, Nõo Vallavolikogu, Pala Vallavolikogu, Pöide Vallavolikogu, Pühalepa Vallavolikogu,

Rakke Vallavolikogu, Tudulinna Vallavolikogu, Vaivara Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu

taotluse tunnistada HRS § 3 ja §-d 9–13 kehtetuks vastuolu tõttu PS §-dega 154 ja 158. Lisaks sellele

paluvad taotlejad tunnistada HRS § 24 lõige 1 kehtetuks osas, milles see ei anna õigust saada

ühinemistoetust neil kohaliku omavalitsuse üksustel, kellel haldusreformi käigus ei ole õnnestunud

vabatahtlikult ühineda, ja neil kohaliku omavalitsuse üksustel, kellele ei ole võimalik taotleda

haldusterritoriaalse korralduse muutmist HRS § 7 lõike 3 alusel, vastuolu tõttu PS §-ga 154

koosmõjus PS § 12 lõikega 1. Taotlus registreeriti Riigikohtus põhiseaduslikkuse järelevalve asjana

nr 3-4-1-6-16.

5. 9. septembri 2016. a määrusega liitis Riigikohus kõik eelnimetatud taotlused ühte menetlusse,

määrates põhiseaduslikkuse järelevalve asja numbriks 3-4-1-3-16.

6. 15. septembril 2016 esitas Kullamaa Vallavolikogu Riigikohtule taotluse tunnistada HRS § 3, §-

d 9–13 ja § 24 lõige 1 põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks. Kullamaa Vallavolikogu ühines otsuse

punktis 4 nimetatud taotluses esitatud põhjendustega ja palus liita taotlus kohtuasjaga nr 3-4-1-3-16

ühte menetlusse. Taotlus registreeriti Riigikohtus põhiseaduslikkuse järelevalve asjana nr 3-4-1-7-16.

7. Riigikohus liitis 22. septembri 2016. a määrusega kohtuasja nr 3-4-1-7-16 põhiseaduslikkuse

järelevalve asjaga nr 3-4-1-3-16.

8. 21. septembril 2016 esitas Tõstamaa Vallavolikogu Riigikohtule taotluse tunnistada haldusreformi

seadus põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks samas ulatuses ja samadel põhjendustel, nagu oli välja

toodud Juuru Vallavolikogu 25. augusti 2016. a taotluses. Taotlus registreeriti Riigikohtus

põhiseaduslikkuse järelevalve asjana nr 3-4-1-8-16.

9. Riigikohus liitis 23. septembri 2016. a määrusega kohtuasja nr 3-4-1-8-16 põhiseaduslikkuse

järelevalve asjaga nr 3-4-1-3-16.

10. 27. septembril 2016 esitasid Haaslava Vallavolikogu ja Karksi Vallavolikogu Riigikohtule

taotluse tunnistada HRS § 3, §-d 9–13 ja § 24 lõige 1 põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks. Haaslava ja

Karksi vallavolikogud ühinesid ühistaotluses esitatud põhjendustega ja palusid liita taotlus

kohtuasjaga nr 3-4-1-3-16 ühte menetlusse. Taotlus registreeriti Riigikohtus põhiseaduslikkuse

järelevalve asjana nr 3-4-1-9-16.

11. Riigikohus liitis 29. septembri 2016. a määrusega kohtuasja nr 3-4-1-9-16 põhiseaduslikkuse

järelevalve asjaga nr 3-4-1-3-16.

12. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium arutas taotlusi 4. oktoobri 2016. a avalikul

kohtuistungil.

KÕPU VALLAVOLIKOGU TAOTLUS

13. Taotluse esitaja leiab, et haldusreformi seadus (eelkõige selle 3. peatükk) on vastuolus kohaliku

omavalitsuse õigussubjektsuse garantii ja kohaliku omavalitsuse finantsgarantiiga ning rikub

õigusselguse, õiguspärase ootuse ning demokraatia põhimõtet. Haldusreformi seaduses sätestatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole proportsionaalne. Riik ei ole kaalunud alternatiivseid

võimalusi, nt kohaliku omavalitsuse üksuste koostööd.

14. Haldusreformi seadus ei anna mõistlikku tähtaega kohaliku omavalitsuse üksuse arvamuse

ärakuulamiseks ja reformi elluviimiseks. Seadus lühendab varem kehtinud tähtaegu, mis olid ette

nähtud haldusterritoriaalsete muudatuste tegemiseks Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse

(ETHS) § 8 lõikes 1, ja see võib tekitada probleeme kohalike omavalitsuste volikogude valimiste

korraldamisel.

15. Ühinemistoetust makstakse ebavõrdsetel alustel, kuna HRS § 20 lõike 1 kohaselt makstakse seda

üksnes juhul, kui kohaliku omavalitsuse üksused ühinevad vabatahtlikult. HRS § 24 lõige 1 välistab

ühinemistoetuse maksmise sundühendamise korral ning sätestab ühendamisega seotud kulude

ülempiiri.

JUURU JA TÕSTAMAA VALLAVOLIKOGUDE TAOTLUS

16. Taotlejad leiavad, et haldusreformi seadus rikub kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust,

õigussubjektsuse garantiid, finantsgarantiid, ärakuulamisõigust ning demokraatia, proportsionaalsuse,

võrdsuse, õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtet ning kehtestab reformi elluviimiseks

ebamõistlikud tähtajad.

17. Vabariigi Valitsuse algatusel kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamine omavalitsusüksuse

miinimumkriteeriumi (HRS § 3) alusel on ebaproportsionaalne. Kuigi haldusreformi eesmärgiks on

vajadus tõsta omavalitsusüksuste võimekust pakkuda kvaliteetsemaid avalikke teenuseid, pole

teenuste kohta kehtestatud standardeid, mis võimaldaks omavalitsusüksuste võimekust hinnata.

Seadusandja pole põhjendanud, miks on selliseks kriteeriumiks valitud just elanike arv

5000 elanikku. Omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium on ainus, mida sundühendamisel

arvesse võetakse. Muud kriteeriumid, mis võimaldaks hinnata omavalitsusüksuste võimekust

(nt ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaolud), on kõrvale jäetud. Erandid miinimumsuuruse kriteeriumist

on ette nähtud üksnes HRS § 9 lõigetes 2 ja 3. Seadusandja ei ole kaalunud, miks ei saa seatud

eesmärke täita omavalitsusüksuste koostööd paremini korraldades ja finantseerides. Taotlejad on

seisukohal, et õigusselguse huvides oleks haldusreformi puudutav õigusnormistik, sh rakendussätted

ja muud lisaregulatsioonid, tulnud kehtestada samal ajal.

18. HRS § 9 lõige 9, mis reguleerib olukorda, kus Vabariigi Valitsuselt sundühendamise ettepaneku

saanud kohaliku omavalitsuse üksus esitab HRS § 9 lõigetes 2 ja 3 sätestatud asjaoludel ettepaneku

kohta negatiivse arvamuse, tagab omavalitsusüksuse ärakuulamisõiguse üksnes näiliselt. Kohaliku

omavalitsuse üksuse elanike arvamuse väljaselgitamine ei mõjuta tulemust. Negatiivse arvamuse

saamisel, mis ei ole seotud HRS § 9 lõigetes 2 ja 3 toodud alustega, puudub Vabariigi Valitsusel

kaalutlusõigus, mis muudab ärakuulamisõiguse sisutühjaks.

19. Haldusreformi seadus võeti vastu ja jõustati põhjendamatult kiiresti, seaduse menetlemine on

olnud formaalselt põhiseadusvastane, kuna ei ole järgitud hea õigusloome ja normitehnika eeskirja

(HÕNTE). HÕNTE § 1 kohaselt oleks tulnud koostada seaduse väljatöötamiskavatsus, kontseptsioon

ja seaduse mõju järelhindamine. Haldusreformiseaduse eelnõus põhjendati seaduse kiire

vastuvõtmise

vajadust

Vabariigi

Valitsuse

tegevusprogrammis

ette

nähtud

tähtajaga

ja

väljatöötamiskavatsusest loobumist sellega, et koalitsioonipartnerid on haldusreformiseaduse

vajaduses kokku leppinud, olemas on arvukad analüüsid ja uuringud ning arutelud avalikkuses on

kestnud aastaid. Taotlejad leiavad, et haldusreformi seadus on Eesti õiguskorras põhimõttelise

tähendusega ning seetõttu oleks tulnud seda eriti selgelt põhjendada ning võimalikke lahendusi

võrrelda ja kaaluda.

20. Haldusreformi seadusega lühendati haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks Eesti territooriumi

haldusjaotuse seaduses ette nähtud tähtaegu. Vabatahtlikuks ühinemiseks on kohaliku omavalitsuse

üksustele antud ebamõistlikult lühike tähtaeg.

21. HRS § 24 lõige 1 välistab ühinemistoetuse maksmise kohaliku omavalitsuse üksusele, kelle puhul

algatab haldusterritoriaalse korralduse muutmise Vabariigi Valitsus. Neid kohaliku omavalitsuse

üksusi koheldakse ebavõrdselt võrreldes vabatahtlikult ühinenud kohaliku omavalitsuse üksustega,

kellele makstakse ühinemistoetust HRS § 20 lõike 1 alusel. Lisaks sellele on HRS § 24 lõikes 1

sätestatud ühinemisega seotud kulude ülempiir. Kuna sundühendamise on kehtestanud riik seaduse

alusel, tuleb kõik sellega kaasnevad kulud katta riigieelarvest.

ABJA, EMMASTE, HAASLAVA, ILLUKA, JÄRVAKANDI, KAMBJA, KARKSI,

KULLAMAA, KÕO, KÄINA, LEISI, LUUNJA, LÜGANUSE, MÄETAGUSE, NÕO, PALA,

PÖIDE, PÜHALEPA, RAKKE, TUDULINNA, VAIVARA, ÜLENURME,

VALLAVOLIKOGUDE JA LOKSA LINNAVALIKOGU TAOTLUS

22. Esiteks leiavad taotlejad, et HRS §-s 3 sätestatud omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium

on põhiseaduse vastane, kuna riivab ebaproportsionaalselt PS § 154 lõikest 1 ja §-st 158 tulenevat

kohaliku omavalitsuse üksuse individuaalse õigussubjektsuse garantiid.

23. Riive eesmärk tagada, et haldusreformi tulemusena moodustuksid piisava võimekusega kohaliku

omavalitsuse üksused, kes suudaks täita kõiki seadusega neile pandud ülesandeid ning tagada

kvaliteetseid avalikke teenuseid, on üldiselt põhiseadusega kooskõlas, kuid piisavalt määratlemata.

Tegemist on üksnes haldusterritoriaalse reformiga, mida ei saa ellu viia ilma sisulise haldusreformita.

Kohaliku omavalitsuse üksuste osutatavad avalikud teenused ja nende kvaliteet määratakse täpsemalt

kindlaks alles reformi teises etapis. Kuna riive legitiimne eesmärk on piisavalt määratlemata, on riive

põhiseaduslikult õigustamatu.

24. Taotlejad on seisukohal, et ilma lisakriteeriumiteta ja reformi teise etapi elluviimiseta ei ole

võimalik tõsikindlalt väita, et omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium on eesmärgi

saavutamiseks sobiv abinõu. Elanike arvu mõju kohaliku omavalitsuse võimekusele on erinev ning ei

eksisteeri üldist kohaliku omavalitsuse optimaalset suurust. Abinõu ei ole ka vajalik, sest seadusandja

on põhjendamatult kõrvale jätnud eesmärgi saavutamiseks leebema meetme, milleks on

omavalitsusüksuste koostöö avalik teenuste osutamisel. Kuigi omavalitsusüksuste võimekuse

tagamine on riigi kohustus, on riigi tegevus nende koostöö korraldamisel, soodustamisel ja

rahastamisel olnud puudulik. Samuti ei ole abinõu mõõdukas, kuna kohaliku omavalitsuse üksuse

õigussubjektsuse riive on sedavõrd intensiivne, et riive eesmärk seda üles ei kaalu. Riive oleks

leebem, kui lisaks elanike arvule oleks haldusterritoriaalse jaotuse muutmisel arvestatud ETHS § 7

lõikes 5 nimetatud kriteeriume, mida HRS § 9 lõige 3 lubab aga arvestada vaid omavalitsusüksuse

miinimumsuuruse kriteeriumist erandeid tehes. Riive eesmärk ei ole piisavalt määratletud, mistõttu ei

ole selle kaalukust võimalik hinnata, ja seadusandja ei ole tõestanud abinõu sobivust.

25. Teiseks on taotlejad seisukohal, et ka haldusreformi seaduse 3. peatükis sätestatud kohaliku

omavalitsuse üksuse sundühendamine on vastuolus kohaliku omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse

garantiiga. Riive seisneb selles, et HRS § 9 lõike 2 ja lõike 9 punkti 2 ning § 13 lõike 1 järgi võib

Vabariigi Valitsus otsustada muuta kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalset korraldust

sundkorras ja vastu nende tahtmist. Taotlejate hinnangul on sundühendamisest tulenev riive

ebaproportsionaalne samadel põhjustel, mis toovad kaasa HRS § 3 põhiseadusvastasuse. Riive

eesmärk on ebapiisavalt määratletud ja pole võimalik tõsikindlalt väita, et kohaliku omavalitsuse

üksuste sundühendamine aitab tõsta nende võimet osutada avalikke teenuseid. Samuti ei pruugi

sundühendamise tulemusel tekkinud omavalitsusüksused saavutada HRS §-s 3 ette nähtud

miinimumsuurust. Kohaliku omavalitsuse üksuse võimekust ja avalike teenuste kvaliteeti on võimalik

tõsta ka muude meetmetega.

26. Kuna haldusreformi eesmärk ei ole piisavalt määratletud, siis ei ole kohaliku omavalitsuse

üksustel sundühendamise käigus tõhusat võimalust avaldada sundühendamise kohta arvamust. Seega

on sundühendamine vastuolus ka PS §-ga 158.

27. Lisaks riivab sundühendamine nii õigusselguse kui ka õiguspärase ootuse põhimõtet (PS § 10),

kuna pole selge, milliseid ja mis kvaliteediga avalikke teenuseid peavad kohaliku omavalitsuse

üksused osutama. HRS § 9 lõige 9 on normitehniliselt ebaselge, kuna ei määra kindlaks, milliseid

kriteeriumi võib Vabariigi Valitsus võtta arvesse haldusreformi juures kõige olulisema, lõpliku

kaalutlusotsuse tegemisel. Sundühendamisega kaasneb ka vacatio legis põhimõtte riive, kuna

kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamiseks ette nähtud tähtajad on ebapiisavad.

28. Sundühendamine võib riivata ka kohaliku omavalitsuse volikogu valimistega kaasnevaid tagatisi

(PS §-d 154 ja 156). Juhul, kui sundühendatavad kohaliku omavalitsuse üksused ei lepi seaduses

sätestatud lühikese aja jooksul kokku valimiste korralduses, teeb valimiste korraldust puudutavaid

otsuseid nende eest maavanem (HRS § 12 lõige 9). Valimiste korraldamiseks ei pruugi jääda

mõistlikku aega. HRS § 9 lõige 1 lühendab ETHS § 8 lõikes 1 sätestatud tähtaega, mille järgi saab

Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse või piiride muutmise algatada mitte hiljem kui üks

aasta enne kohaliku omavalitsuse volikogu korralisi valimisi. Kohaliku omavalitsuse üksusele tuleb

võimaldada piisav aeg valimiste korraldamiseks, sh valimiskampaania tegemiseks, ja tagada

valijatele

ja

kandidaatidele

kindel

teadmine,

millise

territooriumi

volikogu

valitakse.

Valimiskorralduse riive on eriti tugev juhul, kui ühinemisega kaasnevad kohtuvaidlused.

29. Lisaks sellele mõjutab sundühendamine negatiivselt kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust

ja sellega seotud subsidiaarsuse ja demokraatia põhimõtteid, finantsgarantiid ning kohaliku

omavalitsuse õiguste kaitse garantiid.

30. Kolmandaks leiavad taotlejad, et HRS § 24 lõikes 1 sätestatud ühinemistoetuse maksmise piirand

on vastuolus kohaliku omavalitsuse üksuse finantsgarantiiga (PS § 154) ja võrdse kohtlemise

põhimõttega (PS § 12 lõige 1). HRS § 20 lõige 1 näeb ette ühinemistoetuse maksmise vabatahtliku,

st kohaliku omavalitsuse volikogude algatatud ühinemise korral, kusjuures toetuse suurus sõltub

kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arvust. HRS § 24 lõige 1 aga välistab ühinemistoetuse

maksmise juhul, kui ühinemine toimub sundkorras Vabariigi Valitsuse algatusel. Sellisel juhul

hüvitatakse ühinemisega seotud kulud riigieelarvest kuludokumentide alusel, kuid mitte rohkem kui

100 000 euro ulatuses. Kohaliku omavalitsuse finantsgarantiiga on vastuolus, kui riigieelarvest

makstav hüvitis ei kata sundühinemisega seotud kulusid. Taotlejad on seisukohal, et HRS § 24

lõikest 1 tulenevaks ebavõrdseks kohtlemiseks puudub põhiseadusega kooskõlas olev eesmärk ja

riive on ebaproportsionaalne, kuna vabatahtliku ühinemise võimalikkus ei pruugi sõltuda kohaliku

omavalitsuse üksuse tahtest.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

31. Riigikogu põhiseaduskomisjoni enamus on seisukohal, et haldusreformi seaduse vaidlusalused

sätted on põhiseadusega kooskõlas. Eesmärk suurendada kohaliku omavalitsuse üksuste võimekust

on

kaalukas

ja

põhiseaduspärane.

Seadusandja

on

kehtestanud

kohaliku

omavalitsuse

enesekorraldusõiguse riivamise tingimused seaduses ning selgelt ja täpselt piiritlenud täitevvõimu

volitused haldusreformi elluviimisel.

32. Omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumi kehtestamine on poliitiline valik, mis on

kooskõlas haldusreformi eesmärgiga. See on prognoosotsus, mille tegemisel on arvestatud ekspertide

arvamusi. Miinimumsuuruse kriteeriumi kehtestamine seaduses informeerib kohaliku omavalitsuse

üksusi ja sealseid elanikke juba vabatahtliku ühinemise etapis, millise väikseima suurusega kohaliku

omavalitsuse üksused pärast haldusreformi on, ning annab Vabariigi Valitsusele käitumisjuhendi.

Miinimumsuuruse kriteeriumi ei muuda põhiseadusvastaseks ka see, et puudutatud kohaliku

omavalitsuse üksustes väheneb mõneti elanike võimalus mõjutada valimistulemusi ja otsuseid

hakatakse tegema neist geograafiliselt kaugemal.

33. Riigi haldusterritoriaalse korralduse muutmine Vabariigi Valitsuse algatusel võimaldab saavutada

haldusreformi eesmärke ka nendes Eesti territooriumi osades, kus kohaliku omavalitsuse üksused

ühinemises ise omavahel kokkuleppele ei jõua. Vabariigi Valitsus algatab haldusterritoriaalse

korralduse muutmise kaheksa kuud enne 2017. a korralisi kohaliku omavalitsuse volikogu valimisi ja

see peab olema otsustatud 2017. a 15. juuliks ehk kolm kuud enne valimisi. Enne seda on kohaliku

omavalitsuse üksustel piisavalt aega otsida endale sobivaimad liitumisvõimalused. Selliselt

kehtestatud tähtajad väldivad menetluse kandumist mitmesse volikogu valimise tsüklisse ning

vähendavad haldusreformi elluviimisega seotud kulusid ja menetluskoormust. Samuti ei kesta liiga

kaua määramatus, mis võib haldusreformi venimise korral kohaliku kogukonna elu häirida. Reformi

sama kiireks ja efektiivseks elluviimiseks pole selgeid alternatiive. Haldusreformi elluviimine üksnes

vabatahtliku ühinemise kaudu ei pruugi viia soovitud eesmärgini.

34. Haldusreformi seadus ei muuda võrreldes Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses sätestatuga

oluliselt kohaliku omavalitsuse üksuste ja kohaliku kogukonna õigusi, ühinemise toiminguid ja nende

tähtaegu, mis eelnevad kohaliku omavalitsuse volikogude korralistele valimistele. HRS §-d 6 ja 12

näevad ette kohaliku omavalitsuse üksuse kohustuse selgitada välja elanike arvamus. HRS § 9 lõige 2

kohaselt antakse kohaliku omavalitsuse üksusele võimalus esitada kolme kuu jooksul arvamus

haldusterritoriaalset korraldust ja haldusüksuse piiride muutmist puudutava Vabariigi Valitsuse

määruse eelnõu kohta. Seega arvestatakse piisavalt ka kohaliku omavalitsuse üksuse arvamuse

ärakuulamise õigusega.

35. Üks põhiseaduskomisjoni liige märkis, et valdades, mis liidetakse 2017. aastal, selguvad

valimisringkonnad ja volikogu suurus liiga hilja enne kohaliku omavalitsuse volikogude valimisi, mis

võib mõjutada valimistega seotud tagatisi (PS § 156). Valimiste toimumise ajaks ei pruugi olla

lahendatud ka kohtuvaidlused. See paneb volikogu kandidaadid ja valijad olukorda, kus nad ei saa

olla täiesti veendunud, millise territooriumi suhtes volikogu valida tuleb.

36. HRS § 24 lõikes 1 sätestatud ühinemistoetuse maksmise eesmärgiks on soodustada kohaliku

omavalitsuse üksuste omaalgatuslikku ühinemist, mistõttu on ebavõrdseks kohtlemiseks olemas

mõistlik

ja

asjakohane

põhjus.

Sundühinemisega

seotud

kulude

hüvitamise

ülempiiri

põhiseaduspärasust tuleks hinnata konkreetse vaidluse käigus.

37. Kolm põhiseaduskomisjoni liiget jäid eriarvamusele ja leidsid, et omavalitsusüksuse

miinimumsuuruse kriteerium ja kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamine on põhiseadusega

vastuolus. Sundühinemise elluviimiseks on ette nähtud ebamõistlikult lühike aeg ja kohaliku

omavalitsuse üksustel ei ole tõhusat võimalust avaldada ühendamise kohta arvamust, samuti pole

kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele piisavalt selgitatud sundühendamise mõjusid. Pole võimalik

väita, et sundühendamine võimaldab tõsta kohaliku omavalitsuse üksuste võimekust. Põhiseadusega

on vastuolus ka HRS § 24 lõige 1, kuna välistab ühinemistoetuse maksmise omavalitsusüksustele,

keda ühendatakse sunniviisiliselt, koheldes neid põhjendamatult ebavõrdselt.

38. Kohtuistungil jäi Riigikogu põhiseaduskomisjoni esimees kirjalikult esitatud arvamuse juurde.

Õiguskantsler

39. Õiguskantsler on seisukohal, et sundühendamist võimaldavad sätted riivavad kohaliku

omavalitsuse üksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse garantiid, kuid haldusreformi seadus

jääb põhiosas Riigikogule põhiseadusega antud valikuruumi piiridesse.

40. Riive on formaalselt põhiseadusega kooskõlas, kuna järgitud on kohaliku omavalitsuse üksuse

ärakuulamise nõuet (PS § 158). Kuigi HRS § 9 lõige 2 kohaselt jääb Vabariigi Valitsuse poolt

haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise algatamiseks ja selle kohta arvamuse

avaldamiseks minimaalselt kolm kuud, võib seda pidada piisavaks, sest juba vabatahtliku ühinemise

võimalusi kaaludes peavad omavalitsusüksused olulisi asjaolusid välja selgitama ja kaaluma.

Kohaliku omavalitsuse piiride muutmiseks on valitud tähtsusekohane vorm, mis võimaldab vältida

täidesaatva võimu omavoli. Sundühendamise võimalus on kehtestatud seadusega ja seadusandja on

sundühendamise kriteeriumid piisavalt määratlenud peamiselt HRS §-s 3 omavalitsusüksuse

miinimumsuuruse kriteeriumi ja § 9 lõikes 3 sätestatud võimalike erandite kaudu. Eelnõu

väljatöötamiskavatsuse puudumine ei muuda seadust formaalselt põhiseadusvastaseks, kuna eelnõu

menetlus on põhjendatult kiireloomuline ja olemas on varasemad sisuliselt haldusterritoriaalset

reformi põhjendavad väljatöötamiskavatsused, samuti poleks väljatöötamiskavatsuse puudumine

oluline menetlusviga.

41. Pole üheselt selge, milliseid materiaalseid nõudeid sisaldab põhiseadusest tulenev piiratud

individuaalse õigussubjektsuse garantii. Tuleb asuda seisukohale, et kohaliku omavalitsuse üksuse

piire ei tohi muuta meelevaldselt, st ilma asjakohaste kaalutlusteta. Riigikohtu otsustada on, kas riive

põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuleb lähtuda proportsionaalsuse põhimõttest. Kontroll peab

sarnanema pigem kaalutlusvigade kontrollile halduskohtus. Haldusterritoriaalse reformi eesmärgid

(HRS § 1 lõige 2) on asjakohased. Seadusandja on kaalunud teisi lahendusvariante ja pole alust väita,

et oleks alternatiive, mis vähem riivates viiks sama hästi seadusandja taotletud eesmärkide

saavutamiseni.

42. Olukorras, kus sundühendamise võimaluse rakendamine pole veel teada, ei saa anda hinnangut

konkreetse sundühendamise põhjendatusele. Oleks olnud kohane võtta haldusterritoriaalseid

muudatusi sätestava regulatsiooniga samal ajal vastu ka rakendusseadus ja avalike teenuste osutamise

standardid, mis võimaldaksid kohaliku omavalitsuse haldussuutlikkust paremini hinnata, kuid selle

tegemata jätmine ei tingi haldusreformi seaduse vastuolu põhiseadusega.

43. Siiski on põhiseadusest tulenevate õiguskindluse ja demokraatia põhimõtetega vastuolus HRS § 9

lõikes 2 ja § 13 lõikes 1 sätestatud tähtajad ning HRS § 9 lõike 1 teine lause ja § 28 punkt 2 osas,

mille kohaselt ei kohaldata Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel

ETHS § 8 lõiget 1. Sundühendamine on planeeritud ajaliselt kohaliku omavalitsuse valimistele

sedavõrd lähedale, et sundühendamise määruse võimalik kohtulik vaidlustamine tekitab olukorra, kus

volikogu kandidaatidele ja valijatele ei ole piisavalt varakult selge, millise kohaliku omavalitsuse

üksuse suhtes valimised toimuvad. Õiguslik selgus selles, millise kohaliku omavalitsuse üksuse

territooriumil valimised korraldada, on otseselt seotud kohaliku omavalitsuse tagatistega.

Sundühendamise otsustamise tähtaeg (HRS § 13 lõige 1) ja tähtaeg, mil maavanem peab kohaliku

omavalitsuse volikogu asemel tegema valimistoimingud ja otsused (HRS § 12 lõige 9), on

teineteisele sedavõrd lähedal, et kohaliku omavalitsuse volikogul ei pruugi jääda pärast

sundühendamise otsusest teada saamist piisavalt aega, et ise neid toiminguid ja otsuseid teha. Samuti

pole üheselt selge, kas HRS § 13 lõige 1 alusel vastu võetud Vabariigi Valitsuse määruse saab

vaidlustada

halduskohtus

halduskohtumenetluse

seadustikus

ette

nähtud

korras

ja/või

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 alusel otse Riigikohtus.

Kummalgi juhul ei pruugi kohtumenetluse lõpu ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste vahele

jääda piisavalt aega. Kuna põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus ei näe kohaliku

omavalitsuse volikogule ette tähtaega Riigikohtule taotluse esitamiseks, võib kohtuvaidlus tekkida

vahetult enne valimisi.

44. Kohaliku omavalitsuse üksustele vabatahtlikuks ühinemiseks kehtestatud tähtajad ei ole

põhiseadusega vastuolus, sest kokku vähemalt kuue kuu pikkust ajavahemikku saab pidada piisavaks

ja need teenivad eesmärki selgitada moodustatavad kohaliku omavalitsuse üksused välja aegsasti

enne kohaliku omavalitsuse volikogude valimisi.

45. HRS § 24 lõike 1 esimene lause, mis näeb ette ühinemistoetuste maksmise ainult vabatahtlike

ühinemiste korral, ei riiva kohaliku omavalitsuse finantsgarantiid (PS § 154 lõige 2) ja on

põhiseadusega kooskõlas. Kohalikule omavalitsusele tuleb tagada piisavad rahalised vahendid tema

ülesannete täitmiseks, sõltumata ühinemistoetusest. Kohaliku omavalitsuse finantsgarantii ei hõlma

seadusandja valitud kaalutlustel antavat boonust. Kohaliku omavalitsuse üksus ei pea saama tugineda

võrdse kohtlemise põhimõttele, vaid pigem üldisemale meelevaldse kohtlemise keelule. Seadusandja

soov mõjutada kohaliku omavalitsuse üksusi neile ühinemistoetuse maksmisega vabatahtlikult

ühinema on asjakohane kaalutlus ja põhiseaduslikult lubatav. Ühinemistoetuse maksmise tingimused

kehtivad kõigile kohaliku omavalitsuse üksustele ühesugustena, kuigi alati ei sõltu nende täitmine

ainult ühinemistoetusest ilma jäävast kohaliku omavalitsuse üksusest.

46. Kohaliku omavalitsuse finantsgarantiiga on aga vastuolus HRS § 24 lõike 1 teises lauses ette

nähtud ühinemiskulude katmise piirmäär (100 000 eurot). Seadusega kohalikule omavalitsusele

pandud riiklike kohustustega seotud kulud tuleb katta riigieelarvest. Piirmäära kehtestamise asemel

saab ebamõistlike kulude tekitamist vältida kulude põhjendatuse kontrollimisega.

47. Kohtuistungil jäi õiguskantsler oma arvamuses esitatud seisukohtade juurde.

Vabariigi Valitsus

48. Vabariigi Valitsus on seisukohal, et omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium ja sellest

lähtuv haldusterritoriaalse korralduse muutmine on haldusreformi eesmärgi saavutamiseks

proportsionaalne abinõu. Haldusreformi eesmärgiks on toetada kohaliku omavalitsuse üksuste

võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel,

konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel. Seega on eesmärgiks

luua eeldused, et omavalitsusüksused oleks võimelised täitma oma põhiseaduslikke kohustusi ning

tagama elanike põhiõigusi.

49. Vabariigi Valitsus leiab, et haldusreformi eesmärk on piisavalt selge, miinimumsuuruse kriteerium

põhjendatud ja omavalitsusüksuste osutatavad avalikud teenused määratletud. Omavalitsusüksuse

võimekuse analüüsimisel ja omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumi sätestamisel on

lähtutud kehtivates seadustes (eelkõige kohaliku omavalitsus korralduse seaduses, sotsiaalhoolekande

seaduses, noorsootöö seaduses, ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduses) kehtestatud kohustustest.

50. Vabatahtlikkusel põhinevate haldusterritoriaalsete ümberkorraldustega ei ole soovitud tulemust

saavutanud. Kuigi Eesti territoriaalse haldusjaotuse seadus, mis näeb ette omavalitsuste ühinemise

alused, on kehtinud 21 aastat, ja kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seadus

(KOÜS), mis näeb ette ühinemistoetuse maksmise ja muude soodustuste tegemise omal algatusel

ühinevatele omavalitsustele, kehtib juba 12 aastat, on 80% omavalitsustes elanike arv endiselt alla

5000 ja üle pooltes omavalitsustes jääb elanike arv alla 2000.

51. Soovitud tulemust ei ole saavutatud ka kohalike omavalitsuste koostöö kaudu, kuna

omavalitsusüksused ei ole seda võimalust aktiivselt kasutanud. Isegi kui omavalitsusüksused oleks

olnud koostöövõimaluste kasutamisel aktiivsemad, võib saada takistuseks elanike väike arv. Koostöö

kaudu ei ole võimalik siiski täita kõiki kohaliku omavalitsuse tuumikfunktsioone.

52. Enne kui Vabariigi Valitsus algatab haldusterritoriaalse korralduse muutmise, on

miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastaval kohaliku omavalitsuse üksusel võimalik otsustada,

kuidas enda haldusterritoriaalne korraldus sellega kohandada. Samuti on omavalitsusüksusele

võimalik kohaldada HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandit. Kohaliku omavalitsuse üksus peab tegema

selleks ettepaneku ja esitama taotluse, mille seletuskirjas tuleb selgitada lisaks ETHS § 7 lõikes 5

nimetatud mõjude ja asjaolude arvestamisele ka seda, kuidas erandi kohaldamisel tagatakse kohaliku

omavalitsuse üksuse võime täita HRS § 1 lõikest 2 ja §-st 3 tulenevaid nõudeid. HRS § 9 lõike 2

eesmärk ei ole välistada ETHS § 7 lõike 5 kohaldamine. ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolude ja

mõjudega tuleb arvestada tervikuna nii omaalgatuslike kui ka Vabariigi Valitsuse algatatud

ühinemiste puhul. Seadusandja eesmärgiks ei ole olnud ette näha erandeid võimalikult paljude

eluliste olukordade puhuks, sest vastasel korral kaotab haldusreform oma mõtte. HRS § 9 lõike 3

punktides 1–3 on sätestatud geograafilised erandid ja HRS § 9 lõike 3 punktis 4 demograafiline

erand.

53. Haldusreformi seaduses ette nähtud haldusterritoriaalse korralduse muutmise tähtajad on

piisavad. Volikogu valimiste korra ja tähtaegade kehtestamine on riigielu küsimus, mida ei saa

PSJKS § 7 alusel vaidlustada ega hinnata. Seega on ka haldusterritoriaalse korralduse muutmisest

tingitud võimalikud mõjud volikogude valimistele asjaolud, mille kontroll on PSJKS § 7 alusel

menetletava asja raames piiratud. Omavalitsusüksusel ei saa olla õiguspärast ootust, et

haldusterritoriaalse korralduse muutmise tähtajad püsivad muutumatuna.

54. Omavalitsused on saanud haldusreformi seaduse eelnõuga tutvuda alates eelnõu avalikustamisest

18. detsembril 2015. Soovi korral on omavalitsustel olnud piisav aeg alustada elanike huvides

tõhusama omavalitsuskorralduse ettevalmistamist. Haldusreformi seadus jõustus 1. juulil 2016 ning

hiljemalt sellest ajast on omavalitsustele teada, et 1. jaanuariks 2017 ühinemises kokku leppimata

jätmisel algatab Vabariigi Valitsus hiljemalt 15. veebruaril 2017 ühinemise nende eest. Omavalitsustel

on olnud piisavalt aega, et omal algatusel ühineda või valmistuda Vabariigi Valitsuse algatatavaks

ühinemiseks. Haldusreformi seaduses sätestatud tähtajad peaaegu kattuvad Eesti territooriumi

haldusjaotuse seaduses sätestatud tähtaegadega.

55. Ei ole sisulist vahet, kas Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise

määrus on tehtud haldusreformi seaduse või Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse alusel.

Kummalgi juhul ei peata määruse vaidlustamine selle kehtivust ja valimised toimuksid uutes

haldusterritoriaalsetes piirides. Kui kohus peaks vaidluse ajaks määruse kehtivuse peatama,

toimuksid valimised vanades piirides. Kummalgi juhul ei tekiks õiguslikku segadust.

56. HRS § 24 lõige 1, mis välistab sundühendamise korral ühinemistoetuse maksmise, kuid näeb ette

ühinemiskulude hüvitamise, ei riiva kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi, vaid on kohaliku

omavalitsuse finantsgarantii kaitsenorm. Omal algatusel ühinevatele omavalitsustele makstav toetus

on Riigikogu legitiimsest poliitilisest eelistusest lähtuv hüve, mida üksnes põhiseaduse alusel pole

õigust nõuda. Omal algatusel ühinevad ning sundühendatavad kohalikud omavalitsused ei ole võrdsel

positsioonil ning neid võib erinevalt kohelda. Toetuse eesmärk on motiveerida kohalikke omavalitsusi

omal algatusel ühinema ja vältida seeläbi liigset riigi sekkumist kohalike omavalitsuste

enesekorraldusõigusesse. Ka seni on kehtinud regulatsioon, mille kohaselt kohaliku omavalitsuse

algatatud ühinemise korral makstakse toetust (KOÜS § 6 lõige 1) ja riigi algatatud ühinemise korral

hüvitatakse kulud (ETHS § 7 lõige 6).

57. HRS § 24 lõige 1 saaks riivata kohaliku omavalitsuse finantsgarantiid üksnes juhul, kui tegelikud

ühinemiskulud oleksid ilmselgelt suuremad kui 100 000 eurot. Senised kogemused näitavad, et

100 000 eurot katab ühinemisega seotud otsesed kulud (otsesteks kuludeks mitme ühinejaga

omavalitsuste puhul on kulunud ligikaudu 70 000 eurot), mistõttu on kulude ülempiir põhjendatud ja

asjakohane. Ülempiiri asjakohasust saab hinnata konkreetse juhtumi põhjal ja vajaduse korral

hüvitada ülempiiri ületavad kulud riigieelarvest.

58. Kohtuistungil jäi Vabariigi Valitsus oma arvamuses esitatud seisukohtade juurde.

Justiitsminister

59. Justiitsminister on seisukohal, et haldusreformi seaduse vaidlustatud sätted on põhiseadusega

kooskõlas.

Haldusreformi

seaduse

vastuvõtmisel

ei

ole

rikutud

protseduurireegleid.

Väljatöötamiskavatsuse koostamata jätmine ei too kaasa põhiseadusvastasust, sest see on Vabariigi

Valitsuse määrusega kinnitatud HÕNTE-st tulenev nõue, mis ei sisaldu Riigikogu kodu- ja töökorra

seaduses. Haldusreformi elluviimisel on mõeldud aastaid ja võimalikke lahendusi on mitmeid kordi

analüüsitud, samuti eelnes eelnõule faktiliselt väljatöötamiskavatsus 2013. aastal.

60. Haldusreformi

seaduses

sätestatud

haldusterritoriaalse

korralduse

muutmine

riivab

õigussubjektsuse garantiid (PS § 154 lõige 1, § 158), kuid riive ei ole ebaproportsionaalne.

Omavalitsustel ei ole subjektiivset õigust oodata, et omavalitsussüsteem säilib muutmatuna.

Õigussubjektsuse garantii kaitseb vaid konkreetse kohaliku omavalitsuse üksuse õigust tema

haldusterritoriaalse korralduse muutmisel. Haldusreformi eesmärk on toetada kohaliku omavalitsuse

üksuste võimekuse kasvu avalike teenuste pakkumisel ja kaitsta sealsete elanike põhiõigusi. Seega on

õigussubjektsuse garantii riive vastu ülekaalukas huvi.

61. Omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium (HRS § 3) on eesmärgi saavutamiseks sobiv ja

vajalik abinõu. Kohaliku omavalitsuse üksustel on Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse alusel

olnud piisavalt aega vabatahtlikuks ühinemiseks. Justiitsminister möönab, et praegu ei ole lõplikku

selgust, milliseid teenuseid peavad kohaliku omavalitsuse üksused osutama hakkama ning kas

muutub ülesannete jaotus kohaliku omavalitsuse üksuste ja riigi vahel, mistõttu pole võimalik võtta

lõplikku seisukohta HRS § 3 proportsionaalsuse kohta. Haldusreformi seaduses sätestatud tähtajad

(HRS § 4 lõige 1, § 7 lõiked 4 ja 5, § 8) on sobivad ja vajalikud haldusterritoriaalse korralduse

muutmiseks kiirendatud korras.

62. Ka haldusterritoriaalse korralduse sundkorras muutmine Vabariigi Valitsuse algatusel (HRS §-

d 9–13) on eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne. Seadusandja on ette näinud kohaliku

omavalitsuse üksuste sundühendamise alles pärast seda, kui kohaliku omavalitsuse üksused pole

haldusterritoriaalset korraldust omal algatusel muutnud. HRS § 9 lõikes 3 on sätestatud erand, mil

Vabariigi Valitsus jätab ühendamise algatamata, kui see oleks asjaolusid arvestades põhjendamatu.

63. Haldusreformi seaduses on tagatud kohaliku omavalitsuse üksustele ärakuulamisõigus (PS § 158)

ning antud arvamuse avaldamiseks piisavalt aega. Kohaliku omavalitsuse üksustel on vabatahtlikuks

ühinemiseks aega alates haldusreformi seaduse jõustumisest 1. juulil 2016 kuni 1. jaanuarini 2017.

Vabatahtlikuks ühinemiseks antud aja jooksul (1. juulist 2016 kuni 1. oktoobrini 2016) tuleb HRS § 6

kohaselt välja selgitada ka elanike arvamus. HRS § 9 lõikes 2 on ette nähtud tähtaeg

(15. veebruar 2017), mil Vabariigi Valitsus alustab kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamist.

Selleks teeb Rahandusministeerium asjaomasele vallale või linnale ettepaneku, mille kohta on

kohaliku omavalitsuse üksusel aega esitada arvamus hiljemalt 15. maiks 2017. HRS § 12 näeb ette

Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel kohaliku omavalitsuse üksuse

arvamuse ärakuulamise ja ka elanike arvamuse väljaselgitamise.

64. HRS § 24 lõige 1, mille kohaselt ei maksta kohaliku omavalitsuse üksustele sundühendamise

korral ühinemistoetust, ei riiva kohaliku omavalitsuse finantsgarantiid (PS § 154 lõike 1 teine lause)

ja sundühendatavaid kohaliku omavalitsuse üksusi ei kohelda põhjendamatult ebavõrdselt.

Ühinemistoetuse maksmise eesmärgiks on motiveerida kohaliku omavalitsuse üksusi ühinema

volikogu algatusel, kuna vabatahtlik haldusterritoriaalse korralduse muutmine on mitmes mõttes

eelistatum ja osalistele vähem koormav kui Vabariigi Valitsuse algatusel haldusterritoriaalse

korralduse muutmine.

65. Kohtuistungil jäi justiitsminister kirjalikus arvamuses esitatud seisukohtade juurde.

Eesti Maaomavalitsuste Liit

66. Eesti Maaomavalitsuste Liit leiab, et haldusreformi seadus võib olla põhiseadusega vastuolus

osas, mis puudutab sundühendamise sätteid ja omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumi,

samuti ühinemistoetuste maksmise piiranguid.

67. Kohalike omavalitsuste sunniviisiline ühendamine on kohalike omavalitsuste õigussubjektsuse

intensiivne riive. Samas puudub omavalitsusüksuse võimekuse ja elanike arvu vahel ühene seos – ei

ole selge, kuidas muutuvad ühinemise korral teenused paremaks ja kättesaadavamaks. Haldusreform

eeldab, et oleks selge, millised on kohaliku omavalitsuse ülesanded ja rahastamispõhimõtted, ent

senini pole selgust saavutatud. Tähtajad vabatahtlikuks ja seejärel sunniviisiliseks ühinemiseks on

kavandatud selliselt, et ühinevate omavalitsuse ühise toimimise sisulised eeldused ja tingimused

võivad jääda kujundamata ja otsused kaalutlemata. Vabatahtliku ühinemise korral saavad

omavalitsused valida üksnes sobivama partneri miinimumkriteeriumi täitmiseks, kuid neile pole

antud piisavalt aega otsustada ühinemise üle sisulisi kriteeriume kaaludes.

68. Põhiseaduslikult problemaatiline võib olla ka ühinemistoetuse määramine, kuna vabatahtliku

ühinemise õnnestumine ei pruugi sõltuda kohaliku omavalitsuse tahtest. Toetuste süsteem peaks

olema paindlikum ja läbimõeldum ning arvestama erinevaid olukordi.

Eesti Linnade Liit

69. Eesti Linnade Liit esitas ettepanekud haldusreformi seaduse parandamiseks (suurendada kohaliku

omavalitsuse üksuste tulubaasi ja muuta rahastamismudelit, soodustada vabatahtlikku ühinemist),

kuid ei võtnud seisukohta vaidlusaluste sätete põhiseaduspärasuse kohta. Eesti Linnade Liit märkis, et

ei toeta omavalitsuste sundühendamise ideed.

VAIDLUSALUSED SÄTTED

70. Haldusreformi seaduse (RT I, 21.06.2016, 1) § 3, § 4 lõige 1, § 7 lõiked 4 ja 5, § 8, §-d 9–13, § 20

lõige 1, § 24, § 28 punkt 2:

„§ 3. Omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium

Kohaliku omavalitsuse üksus on võimeline tagama seadusest tulenevate ülesannete korraldamiseks

vajaliku professionaalse võimekuse ja osutama kõigile kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele

kvaliteetseid avalikke teenuseid kooskõlas käesoleva seaduse § 1 lõikes 2 nimetatud haldusreformi

eesmärgiga juhul, kui kohaliku omavalitsuse üksuses elab vähemalt 5000 elanikku (edaspidi

omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium).

§ 4. Valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamine volikogu poolt

(1) Kohaliku omavalitsuse üksus, mis ei vasta rahvastikuregistri andmete kohaselt käesolevas

seaduses sätestatud omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile ega ole Eesti territooriumi

haldusjaotuse seaduse § 9 lõigete 1 ja 2 alusel esitanud asjaomastele volikogudele ettepanekut

alustada läbirääkimisi haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks, ei ole saanud teise kohaliku

omavalitsuse üksuse volikogu vastavat ettepanekut või on seni keeldunud läbirääkimiste alustamisest

teise kohaliku omavalitsuse üksuse volikoguga, esitab hiljemalt 2016. aasta 1. oktoobriks teistele

kohaliku omavalitsuse üksuste volikogudele ettepaneku läbirääkimiste alustamiseks.

[---].

§ 7. Volikogu algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise taotlemine

[---]

(4) Haldusterritoriaalse korralduse muutmise taotlemiseks esitab asjaomane volikogu Eesti

territooriumi haldusjaotuse seaduse § 9 lõike 9 punktides 1, 3, 5 ja 6 nimetatud otsused ning andmed

maavanemale hiljemalt 2017. aasta 1. jaanuaril.

(5) Asjaomased omavalitsusorganid on kohustatud valimisringkondade ja -jaoskondade, samuti

valimiskomisjonide moodustamist ning volikogu liikmete arvu käsitlevad otsused vastu võtma

hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks.

[---].

§ 8. Volikogu algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamine

Vabariigi Valitsuse määrus kohaliku omavalitsuse volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse

muutmise kohta, välja arvatud käesoleva seaduse § 7 lõikes 3 sätestatud juhul, võetakse Eesti

territooriumi haldusjaotuse seaduse § 3 lõike 1 ning § 71 lõigete 2 ja 3 alusel vastu hiljemalt

2017. aasta 1. veebruariks.

§ 9. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamine Vabariigi Valitsuse poolt

(1) Vabariigi Valitsus algatab valla või linna haldusterritoriaalse korralduse muutmise Eesti

territooriumi haldusjaotuse seaduse §-s 8 sätestatud korras, arvestades käesolevas paragrahvis

sätestatud erisusi. Nimetatud juhul ei kohaldata Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 8 lõikes 1,

lõike 3 punktis 3 ega lõikes 4 sätestatut.

(2) Vabariigi Valitsus algatab hiljemalt 2017. aasta 15. veebruaril nende kohaliku omavalitsuse

üksuste haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise, mis ei vasta

rahvastikuregistri

andmete

kohaselt

2017.

aasta

1. jaanuari

seisuga

omavalitsusüksuse

miinimumsuuruse kriteeriumile ja mille suhtes ei ole Vabariigi Valitsus võtnud vastu käesoleva

seaduse §-s 8 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise määrust ning millele Vabariigi

Valitsus ei kohalda käesoleva paragrahvi lõikes 3 sätestatud erandit. Rahandusministeerium esitab

asjaomastele kohaliku omavalitsuse üksuste volikogudele arvamuse avaldamiseks Vabariigi Valitsuse

määruse eelnõu haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise kohta Eesti

territooriumi haldusjaotuse seaduse § 3 lõike 1 ning § 71 lõigete 2 ja 3 alusel (edaspidi Vabariigi

Valitsuse ettepanek), mille kohta tuleb arvamus esitada hiljemalt 2017. aasta 15. mail. Vabariigi

Valitsuse ettepanek võib hõlmata ka omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile vastavaid või

kriteeriumile mittevastavaid kohaliku omavalitsuse üksusi, kelle suhtes on Vabariigi Valitsus võtnud

vastu käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise määruse ja kelle

haldusterritoriaalse korralduse muutmisel oleks positiivne mõju, lähtudes Eesti territooriumi

haldusjaotuse seaduse § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning muutmine on vajalik ja otstarbekas

omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse

võimekuse tagamiseks tulenevalt käesoleva seaduse § 1 lõikest 2 ja §-st 3.

(3) Vabariigi Valitsus võib omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku

omavalitsuse üksuse puhul kohaldada erandit, jättes kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes käesoleva

paragrahvi lõikes 2 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamata juhul, kui

kohaliku omavalitsuse üksuse erandiks jäämisega ei kaasne negatiivset mõju Eesti territooriumi

haldusjaotuse seaduse § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning täidetud on vähemalt üks järgmistest

tingimustest:

1)

ühinevad

vähemalt

kaks

kohaliku

omavalitsuse

üksust,

mis

moodustavad

haldusterritoriaalselt loogilise terviku, mille pindala on kokku vähemalt 900 km2 ja milles elab

rahvastikuregistri andmete kohaselt 2017. aasta 1. jaanuari seisuga kokku vähemalt

3500 elanikku;

2) moodustatakse vähemalt nelja ajalooliselt, kultuuriliselt ja geograafiliselt seotud kohaliku

omavalitsuse üksuse haldusterritooriumidest või nende osadest riigipiiri seaduse § 22 lõike 1

tähenduses Eesti Vabariigi ajutise kontrolljoonega maismaal piirnev kohaliku omavalitsuse

üksus, milles elab rahvastikuregistri andmete kohaselt 2017. aasta 1. jaanuari seisuga kokku

vähemalt 3500 elanikku;

3) kohaliku omavalitsuse üksus on mereline saarvald ehk vald, mis asub Eesti territoriaalmeres

paikneval saarel, mille territooriumi vald tervikuna hõlmab ja kus teostatakse iseseisvat

omavalitsuslikku haldamist;

4) käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud määruses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse

muutmise tulemusena moodustamisel oleva kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arv vastas

rahvastikuregistri andmete kohaselt 2016. aasta 1. jaanuari seisuga omavalitsusüksuse

miinimumsuuruse kriteeriumile, kuid elanike arvu vähenemise tõttu ei vasta 2017. aasta

1. jaanuari seisuga enam sellele kriteeriumile.

(4) Kohaliku omavalitsuse üksus esitab ettepaneku erandi kohaldamiseks käesoleva paragrahvi

lõike 3 punktides 1, 2 ja 4 nimetatud tingimustel käesoleva seaduse § 7 alusel esitatavas taotluses.

Erandi taotlemist põhjendatakse käesoleva seaduse § 7 lõikes 1 nimetatud seletuskirjas, selgitades

lisaks Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõikes 5 nimetatud mõjude ja asjaolude

arvestamisele, kuidas suudetakse erandi kohaldamisel tagada käesoleva seaduse § 1 lõikest 2 ja §-st 3

tulenevate nõuete täitmine. Käesoleva paragrahvi lõike 3 punktis 3 nimetatud kohaliku omavalitsuse

üksus peab erandi saamiseks esitama hiljemalt 2017. aasta 1. jaanuaril Rahandusministeeriumile

taotluse ja selgitama selles käesolevas lõikes nimetatud nõuete arvestamist.

(5) Vabariigi Valitsus võib käesoleva paragrahvi lõike 3 punktis 2 nimetatud erandi puhul kohaliku

omavalitsuse üksuste põhjendatud taotlusel ja piirkondliku komisjoni soovitusel moodustada

kohaliku

omavalitsuse

üksuste

haldusterritoriaalse

korralduse

muutmisel

ühise

piirita

haldusterritooriumidest koosneva kohaliku omavalitsuse üksuse.

(6) Vabariigi Valitsus algatab käesoleva paragrahvi lõikes 2 sätestatud korras ka käesoleva seaduse

§ 7 lõikes 3 nimetatud ühise piirita ühinemist taotlevate omavalitsusüksuste ühendamise

omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse või

selle territooriumiosaga, kes jääb volikogude algatatud valla või linna haldusterritoriaalse korralduse

muutmise taotluse kohaselt ühise piirita haldusterritooriumidest koosnevate kohaliku omavalitsuse

üksuste vahele.

(7) Vabariigi Valitsus võib enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus arvata ka

territooriumiosa ühe kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisust teise kohaliku omavalitsuse üksuse

koosseisu Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 71 lõike 3 alusel kohaliku omavalitsuse üksuste

suhtes siis, kui asjaomased volikogud ei ole kohaliku omavalitsuse üksuste volikogude algatatud

ühinemisel käesoleva seaduse § 6 lõikes 3 sätestatud korras selles kokku leppinud, või muul

põhjendatud

juhul,

kui

territooriumiosa

üleandmisega

tagatakse

omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalne terviklikkus tingimusel, et territooriumiosa üleandmine on vajalik ja otstarbekas

omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks.

(8) Kui kohaliku omavalitsuse üksus ei esita Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta 2017. aasta

15. maiks arvamust, loetakse nimetatud ettepanek vastuvõetuks.

(9) Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksus esitab ettepaneku kohta,

arvestades käesoleva paragrahvi lõigetes 2 ja 3 sätestatud asjaolusid, negatiivse põhjendatud

arvamuse, siis:

1) võib Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse arvamuses esitatud põhjenduste

hindamise tulemusena, arvestades käesoleva paragrahvi lõigetes 2 ja 3 sätestatud asjaolusid,

lõpetada selle kohaliku omavalitsuse üksuse puhul haldusterritoriaalse korralduse muutmise

menetluse, misjärel Rahandusministeerium teavitab sellest viivitamata kohaliku omavalitsuse

üksust;

2) hindab Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse arvamuses esitatud põhjendusi ning

kui tema hinnangul ei ole esitatud põhjendused käesoleva paragrahvi lõigetes 2 ja 3 sätestatud

ajaolusid arvestades piisavalt kaalukad, otsustab omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse

korralduse muutmise oma määrusega käesoleva seaduse § 13 lõike 1 kohaselt.

(10) Käesoleva paragrahvi lõike 9 punktis 2 nimetatud juhul teavitab Rahandusministeerium enne

nimetatud määruse vastuvõtmist sellest viivitamata asjaomaseid kohaliku omavalitsuse üksusi.

§ 10. Piirkondlike komisjonide tegevus Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse

muutmisel

Haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamise ettevalmistamisse ning käesoleva seaduse § 9

lõikes 2 ja § 13 lõikes 1 nimetatud Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu väljatöötamisse kaasab

Rahandusministeerium piirkondlikud komisjonid, kelle ülesanne on anda Rahandusministeeriumile

lisaks § 5 lõikes 2 nimetatule arvamus § 9 lõigetes 2 ja 3 sätestatud Vabariigi Valitsuse ettepaneku

tegemise ja erandi kohaldamise põhjendatuse kohta.

§ 11. Maavanema tegevus Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel

Maavanem esitab kohaliku omavalitsuse üksuste volikogude arvamused Vabariigi Valitsuse

ettepaneku kohta koos Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 8 lõike 3 punktidest 1 ja 2 tuleneva

dokumentatsiooniga Rahandusministeeriumile hiljemalt kolmandal tööpäeval asjaomaste volikogude

otsuste saamisest arvates.

§ 12. Kohaliku omavalitsuse üksuse tegevus Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamisel

(1) Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine toimub Eesti territooriumi

haldusjaotuse seaduse §-s 8 sätestatud korras, arvestades käesolevas paragrahvis sätestatud erisusi.

Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 8 lõikes 1, lõike 3 punktis 3 ja lõikes 4 ning kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 11 lõikes 4 ja § 23 lõikes 4 sätestatut käesolevas seaduses

sätestatud Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise puhul ei kohaldata.

(2) Kohaliku omavalitsuse üksus teeb pärast Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamist järgmised

toimingud:

1) selgitab välja elanike arvamuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta Eesti

territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõike 8 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrusega

sätestatud korras;

2) esitab hiljemalt 2017. aasta 15. maiks maavanemale otsuse vormis põhjendatud arvamuse

Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta;

3) lepib hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks teiste asjaomaste volikogudega kokku

omavalitsusüksuse nime, haldusüksuse liigi ja sümboolika, haldusterritoriaalse korralduse või

piiride muutmisega kaasnevate võimalike organisatsiooniliste, eelarveliste ja muude varalisi

kohustusi ja õigusi käsitlevate küsimuste lahendamise ning uue omavalitsusüksuse põhimääruse

ja teiste õigusaktide vajalike muudatuste ettevalmistamise, lähtudes käesoleva paragrahvi

lõigetest 5 ja 6, käesoleva seaduse §-dest 14‒18 ning Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse

§-st 92 (edaspidi ühinemiskokkulepe);

4) teeb hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks koostöös asjaomaste volikogudega kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise seaduses sätestatud valimistoimingud.

(3) Elanike arvamus selgitatakse asjaomastes kohaliku omavalitsuse üksustes välja kooskõlas

käesoleva seaduse §-ga 6. Elanike küsitluse läbiviimise aeg määratakse Eesti territooriumi

haldusjaotuse seaduse § 7 lõike 8 alusel kehtestatud korras. Kui kohaliku omavalitsuse üksus ei ole

hiljemalt 2017. aasta 15. maiks elanike arvamust välja selgitanud, siis korraldab elanike arvamuse

väljaselgitamise asjaomane maavalitsus. Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku

omavalitsuse üksused kuuluvad eri maakondadesse, korraldab elanike arvamuse väljaselgitamise

maavalitsus, kelle maakonna territooriumile jääb suurem osa haldusterritoriaalse korralduse

muutmisel moodustuva kohaliku omavalitsuse üksuse elanikest.

(4) Käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 3 nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse nime ja

haldusüksuse liigi valikul tuleb kohaliku omavalitsuse üksustel küsida enne arvamust

kohanimeseaduse § 20 lõike 1 alusel moodustatud kohanimenõukogult. Käesoleva paragrahvi lõike 2

punktis 3 nimetatud sümboolika tuleb kokku leppida teiste asjaomaste volikogudega kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse § 14 lõikes 3 sätestatud tingimuste kohaselt, olles enne sümboolika

kokkuleppimist küsinud Riigikantselei arvamust, millega tuleb sümboolika kasutamisel arvestada.

(5) Ühinemiskokkuleppe eelnõu pannakse avalikkusele tutvumiseks välja ning määratakse

ettepanekute ja vastuväidete esitamise tähtaeg, mis ei või olla lühem kui 15 kalendripäeva eelnõu

avalikustamisest arvates. Ühinemiskokkuleppe kinnitavad oma otsusega kõik Vabariigi Valitsuse

ettepaneku saanud asjaomased volikogud ja see avaldatakse valla või linna veebilehel.

(6) Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku on saanud kohaliku omavalitsuse üksused, kellest vähemalt

kaks on Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 91 alusel kinnitanud ühinemislepingu ja kelle

suhtes on Vabariigi Valitsus võtnud vastu käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud määruse, vormistatakse

Vabariigi

Valitsuse

algatatud

haldusterritoriaalse

korralduse

muutmisega

seonduvad

ühinemiskokkulepped ühinemislepingu muudatusena, mille kinnitavad kõik asjaomased volikogud.

(7) Kui kõik asjaomased volikogud ühinemiskokkulepet ei kinnita ning tegemist on kohaliku

omavalitsuse üksustega, kellest vähemalt kaks on Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 91

alusel kinnitanud ühinemislepingu ja kelle suhtes on Vabariigi Valitsus võtnud vastu käesoleva

seaduse §-s 8 nimetatud määruse, lähtutakse käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 3 nimetatud

küsimuste lahendamisel ühinemislepingus kokkulepitust. Kui ühinemiskokkulepet ei kinnitata ja

ühinemislepingut kinnitatud ei ole, siis lähtutakse käesoleva seaduse §-dest 14‒18. Kohaliku

omavalitsuse üksuse nime, liigi ja sümboolika kasutamisel võetakse kooskõlas käesoleva paragrahvi

lõikega 4 aluseks selle kohaliku omavalitsuse üksuse nimi, haldusüksuse liik ja sümboolika, kellega

omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav kohaliku omavalitsuse üksus

ühendatakse või liidetakse.

(8) Kui Vabariigi Valitsus on algatanud sellise kahe või enama omavalitsusüksuse miinimumsuuruse

kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse ühendamise, kes ei ole ühinemiskokkulepet

kinnitanud, siis võetakse kooskõlas käesoleva paragrahvi lõikega 4 kasutusele elanike arvult suurima

kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse nimi, haldusüksuse liik ja sümboolika.

Kohanimenõukogu ettepanekul võib Vabariigi Valitsus määrata kohaliku omavalitsuse üksusele ka

muu nime.

(9) Kui asjaomased volikogud ei ole käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 4 sätestatud toiminguid ja

otsuseid teinud hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks või kui volikogude otsused ei ole samased, teeb

kohaliku omavalitsuse üksuse asukoha järgne maavanem koostöös asjaomaste volikogudega kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise seaduse §-s 703 sätestatud valimistoimingud ja kinnitab otsused oma

korraldusega hiljemalt 2017. aasta 19. juuliks.

(10) Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksused, kellest ühe

territooriumiosa on Vabariigi Valitsus arvanud teise kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisu, ei lepi

ühinemiskokkuleppes haldusterritoriaalse korralduse muutmisega kaasnevate eelarveliste ja muude

varalisi kohustusi ja õigusi käsitlevate küsimuste lahendamises kokku, antakse sellele kohaliku

omavalitsuse üksusele, kelle koosseisu territooriumiosa haldusterritoriaalse korralduse muutmise

tulemusena arvatakse, üle järgmised varad:

1) territooriumiosal olevad kohaliku omavalitsuse üksuse kinnisasjad;

2) territooriumiosal oleva kohaliku omavalitsuse üksuse kinnisasjaga otseselt seotud kohaliku

omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse § 34 lõigetes 2 ja 7 nimetatud võlakohustused;

3) proportsioonis kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arvu osakaaluga territooriumiosal oleva

kohaliku omavalitsuse üksuse kinnisasjaga mitteseostatavad kohaliku omavalitsuse üksuse

finantsjuhtimise seaduse § 34 lõigetes 2 ja 7 nimetatud võlakohustused, välja arvatud juhul, kui

nimetatud võlakohustuste summa on alla 1000 euro.

§ 13. Vabariigi Valitsuse algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise

otsustamine

(1) Vabariigi Valitsuse määrus Vabariigi Valitsuse algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse

korralduse muutmise kohta võetakse Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 3 lõike 1 ning § 71

lõigete 2 ja 3 alusel vastu hiljemalt 2017. aasta 15. juuliks.

(2) Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muudatus ning sellest tulenev

haldusüksuste nimistu muudatus valdade ja linnade kohta jõustub 2017. aastal kohaliku omavalitsuse

volikogu korraliste valimiste tulemuste väljakuulutamise päeval.

§ 20. Ühinemistoetuse maksmise alus ja määrad

(1) Kohaliku omavalitsuse üksuste volikogude algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise

tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksustele makstakse ühinemistoetust, lähtudes

käesolevas paragrahvis sätestatule lisaks käesoleva seaduse §-dest 21‒23. Kohaliku omavalitsuse

üksuste ühinemise soodustamise seaduses sätestatut, välja arvatud selle § 6 lõikes 2 nimetatud kulude

loetelu ja sama paragrahvi lõikeid 3, 6, 7, 8 ja 9, ei kohaldata.

[---].

§ 24. Vabariigi Valitsuse algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmisega

seonduvate kulude katmine

(1) Vabariigi Valitsuse algatatud kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalse korralduse

muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele ühinemistoetusi ei maksta, välja

arvatud nende kohaliku omavalitsuse üksuste eest, kelle haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks

on Vabariigi Valitsus kehtestanud käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud määruse või kes on käesoleva

seaduse § 7 lõikes 3 nimetatud tingimustel ühinemist taotlenud ja kelle haldusterritoriaalse korralduse

muutmiseks on Vabariigi Valitsus kehtestanud käesoleva seaduse § 13 lõikes 1 nimetatud määruse.

Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud

kohaliku omavalitsuse üksusele hüvitatakse riigieelarvest kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise

soodustamise seaduse § 6 lõike 2 punktides 1–41 või käesoleva seaduse § 12 lõike 2 punktis 4

nimetatud tegelikud tehtud kulud kuludokumentide alusel, kuid mitte rohkem kui 100 000 euro

ulatuses.

(2) Valdkonna eest vastutav minister võib kehtestada käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud kulude

hüvitamise täpsemad tingimused ja korra. Ühinemise tulemusena moodustunud kohaliku

omavalitsuse üksuse ühinemiskulude hüvitise suuruse kinnitab Vabariigi Valitsus korraldusega.

(3) Käesoleva seaduse § 12 lõigetes 3 ja 9 sätestatu täitmisest tulenevad maavanema kulud kaetakse

riigieelarve seaduse § 58 lõike 3 alusel kehtestatud korras.

§ 28. Haldusreformi seaduse muutmine

Haldusreformi seaduses tehakse järgmised muudatused:

[---]

2) paragrahvi 12 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine toimub Eesti territooriumi

haldusjaotuse seaduse §-s 8 sätestatud korras, arvestades käesolevas paragrahvis sätestatud erisusi.

Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 8 lõikes 1, lõike 3 punktis 3 ja lõikes 4 ning kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 11 lõikes 4 ja § 17 lõikes 3 sätestatut käesolevas seaduses

sätestatud Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise puhul ei

kohaldata.”.”

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

Sissejuhatus

71. Riigikohtule on PSJKS § 7 alusel esitanud taotlused kontrollida haldusreformi seaduse

põhiseadusele vastavust 26 kohaliku omavalitsuse üksust. Sisuliselt on tegemist kolme taotlusega,

mida Riigikohus menetleb ühes menetluses. Esimene on Kõpu Vallavolikogu taotlus, teine on Juuru

ja Tõstamaa vallavolikogude taotlus ning kolmas Abja, Emmaste, Haaslava, Illuka, Järvakandi,

Kambja, Karksi, Kullamaa, Kõo, Käina, Leisi, Luunja, Lüganuse, Mäetaguse, Nõo, Pala, Pöide,

Pühalepa, Rakke, Tudulinna, Vaivara ja Ülenurme vallavolikogude ning Loksa Linnavolikogu taotlus

(edaspidi ühistaotlus).

72. Vallavolikogud paluvad tunnistada põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks HRS § 3, § 7 lõiked 4 ja 5,

§ 8 ning Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmist reguleerivad HRS §-

d 9–13 (seaduse 3. peatükk), samuti HRS § 20 lõike 1, § 24 ja § 28 punkti 2. Juuru ja Tõstamaa

vallavolikogud paluvad taotluse ühes alternatiivis tunnistada põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks

haldusreformi seadus tervikuna.

73. Kolleegium käsitleb kõigepealt taotluste lubatavust (II). Seejärel hindab kolleegium

haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni (III), kohaliku omavalitsuse volikogude

2017. a valimisi puudutavate sätete (IV) ja haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamisega

seotud sätete (V) põhiseaduspärasust.

II

Taotluste lubatavus

74. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

seadus kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

75. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev sisuliselt läbi vaatama selliseid PSJKS § 7

alusel esitatud taotlusi, mille puhul on täidetud kaks eeldust: esiteks peab taotluse olema esitanud

omavalitsusüksuse volikogu ja teiseks peab taotluses olema väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud

õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (Riigikohtu

üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 44).

76. Esimese tingimuse täitmiseks on vajalik, et kohaliku omavalitsuse volikogu otsus esitada

PSJKS § 7 alusel taotlus Riigikohtule oleks vastu võetud volikogu häälteenamusega (kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 45 lõike 5 teine lause). Praeguses kohtuasjas on kõik

asjaga seotud volikogud esitanud Riigikohtule tõendid selle kohta, et volikogud on võtnud koosseisu

häälteenamusega vastu otsuse pöörduda taotlusega Riigikohtusse.

77. KOKS § 45 lõike 5 teine lause ei täpsusta, kas volikogu häälteenamusega tuleb vastu võtta üksnes

otsus esitada Riigikohtule PSJKS § 7 alusel taotlus või tuleb nõuetekohaselt hääletada Riigikohtule

esitatava taotluse enda üle.

78. Praeguses asjas on Kõpu Vallavolikogu nõutava häälteenamusega otsustanud esitada PSJKS § 7

alusel taotluse Riigikohtule (Kõpu Vallavolikogu 21. juuni 2016. a otsuse nr 33 punkt 1) ning

volitanud taotlust koostama ja allkirjastama volikogu esimehe (sama otsuse punkt 2). Selle volituse

alusel koostatud taotluse üle ei ole volikogu hääletanud. Kõik ülejäänud Riigikohtusse pöördunud

volikogud on hääletanud Riigikohtule esitatava taotluse üle.

79. Kolleegium leiab, et PSJKS § 7 ja KOKS § 45 lõike 5 teise lause asjassepuutuvas osas sätestatud

nõude esimene eesmärk on anda otsusele pöörduda Riigikohtusse tavapärasest kõrgema

häälteenamuse (volikogu häälteenamus) kaudu tugevam legitimatsioon, mis ühtlasi peab välistama

põhjendamatud pöördumised Riigikohtu poole. Sellele lisaks on nimetatud sätted loodud

kindlustama, et volikogu tahe pöörduda Riigikohtusse on kujunenud vabalt ning täie teadmise juures

langetatava otsuse sisust. See demokraatiaprintsiibist tulenev eeldus peab ühtlasi tagama, et

põhiseaduslikkuse järelevalve taotlusest ei kujune poliitilise võitluse instrument.

80. Lisaks näeb PSJKS § 8 lõige 1 ette, et õigustloova akti põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus peab

olema põhistatud ning selles tuleb märkida põhiseaduse sätted või põhimõtted, millele vaidlustatav

õigustloov akt ei vasta. Seegi nõue on kolleegiumi meelest kehtestatud tagamaks, et volikogu

otsustaks nõuetekohasel hääletamisel taotluse sisu üle ega piirduks üldsõnalise volitusega

Riigikohtusse pöörduda.

81. Nendel põhjustel sisustab kolleegium KOKS § 45 lõike 5 teist lauset asjassepuutuvas osas

edaspidi selliselt, et PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumise otsustamiseks peab volikogu hääletama

Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle. Selline tõlgendus aitab vältida hilisemaid vaidlusi selle

üle, kas volikogu taotluse lõpptekst vastab volikogu etteulatuvalt antud volituses sisalduvale tahtele.

82. Kuivõrd Riigikohtu varasemas praktikas ei ole taotluse lubatavust sellest perspektiivist

ühetaoliselt käsitletud, ei pea kolleegium põhjendatuks toetuda punktis 81 antud tõlgendusele Kõpu

Vallavolikogu taotluse lubatavuse hindamisel. Liiati ei ole kolleegiumil praegusel juhul alust eeldada,

et Kõpu Vallavolikogu langetas otsuse pöörduda haldusreformi seaduse sätete põhiseaduspärasuse

kontrolliks Riigikohtusse liiga vähese teabe põhjal või et see otsus on muul viisil kallutatud. Debatt

haldusreformi põhiseaduspärasuse sõlmküsimuste üle on olnud pikaajaline ja avalik ning oht, et

edasiulatuva volituse kaudu oleks võimalik volikogu liikmete teadmatust ära kasutada, on seega

peaaegu olematu.

83. Teise tingimuse täitmiseks on vajalik, et taotluses väidetakse kohaliku omavalitsuse põhiseadusest

tuleneva tagatise rikkumist. Praeguses kohtuasjas on kõik taotlejad väitnud, et haldusreformi seaduse

sätted rikuvad põhiseaduses sätestatud kohaliku omavalitsuse tagatisi: PS §-des 154 ja 158 tagatud

kohaliku omavalitsusüksuse individuaalse õigussubjektsuse garantiid ning PS §-s 154 sätestatud

finantsgarantiid.

84. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et kõik esitatud taotlused on lubatavad ja need

tuleb läbi vaadata.

III

Haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseaduspärasuse hindamine

(A)

Meelevaldsuse keeld

85. Taotlejad leiavad, et valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsioon

riivab ebaproportsionaalselt kohaliku omavalitsuse üksuse individuaalse õigussubjektsuse garantiid,

mis tuleneb nende hinnangul PS § 154 lõikest 1 ja §-st 158.

86. PS § 154 lõige 1, mille kohaselt kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud

omavalitsused, kes tegutsevad seaduse alusel iseseisvalt, keelab seadusandjal põhiseadusest

madalamalseisva aktiga kaotada kohaliku omavalitsuse instituuti (kohaliku omavalitsuse instituudi

garantii) ning kaitseb kohaliku omavalitsuse üksuste õigust lahendada kohaliku elu küsimusi seaduse

alusel iseseisvalt (kohaliku omavalitsuse autonoomia ehk enesekorraldusõigus). See säte piirab

seadusandja universaalpädevust ja seda konkretiseerivat PS §-st 160 tulenevat pädevust sätestada

kohalike omavalitsuste korraldus.

87. Kolleegium leiab, et PS § 154 lõige 1 ega § 158 ei sisalda keeldu muuta omavalitsusüksuste piire,

sh lõpetada mõne kohaliku omavalitsuse õigussubjektsus tingimusel, et seejuures ei kao Eesti

õiguskorrast kohaliku omavalitsuse instituut. Siiski on kolleegium seisukohal, et nimetatud sätetest

nende koosmõjus tuleneb riigivõimule keeld toimida kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset

korraldust muutes üksiku kohaliku omavalitsusüksuse suhtes meelevaldselt (edaspidi meelevaldsuse

keeld). See keeld kujutab endast PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud riigivõimu meelevaldse

teostamise üldise keelu konkretiseeringut konkreetse kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes ning

väljendab sellisena kohaliku omavalitsuse tagatist PSJKS § 7 tähenduses. Kolleegium sisustab sellise

keelu järgmiselt.

88. Meelevaldsuse keeld eeldab, et kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset korraldust muutes

tuleb järgida põhiseaduse formaalseid nõudeid, mida kolleegium käsitleb otsuse osas (C) (vt otsuse

punktid 106–113). Lisaks formaalsetele nõuetele vastamisele peab kohaliku omavalitsuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmine olema ka materiaalses mõttes põhiseaduspärane, st teenima

põhiseaduspärast eesmärki ning aitama seda saavutada (olema selle saavutamiseks asjakohane). Seda

nõuet käsitleb kolleegium otsuse osas (D) (vt otsuse punktid 114–130). Samuti tuleb arvestada PS §-

s 158 sätestatut, mille kohaselt ei tohi kohaliku omavalitsuse üksuste piire muuta vastavate

omavalitsuste arvamust ära kuulamata. Selle nõude täidetust kontrollib kolleegium otsuse osas (E)

(vt otsuse punktid 131–136).

89. PS § 2 lõige 2 sätestab, et Eesti on riiklikult korralduselt ühtne riik, mille territooriumi

haldusjaotuse sätestab seadus. Kolleegium leiab, et nimetatud sättest tuleneb seadusandja avar

otsustusruum kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse kehtestamiseks ja selle

muutmiseks. Kohalik omavalitsus kujutab endast avalike kohaliku elu küsimuste iseseisvat

lahendamist seaduse alusel selle püsielanikkonna poolt nii, nagu seda nõuab kohaliku elu eripära

(vt ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta art 3). Kohaliku omavalitsuse ülesanne on niisiis teatud

avalike ülesannete täitmine inimestele võimalikult lähedal. Siiski on Riigikohus korduvalt

väljendanud seisukohta, et kohaliku omavalitsuse üksused eksisteerivad küll avaliku võimu

detsentraliseerimise ning riigivõimu piiramise ja tasakaalustamise huvides, kuid nad ei ole

põhiseaduse kohaselt mõeldud olema "riigid riigis" (viimati Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 15. jaanuari 2016. a otsus asjas nr 3-4-1-30-15, punkt 29). Seadusandjal on sellest

tulenevalt suur otsustusruum kohalike omavalitsuste süsteemi kujundamisel.

90. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise materiaalse põhiseaduspärasuse hindamisel tuleb

arvestada sedagi, et kuivõrd PS § 14 paneb seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu kõrval ka

kohalikele omavalitsustele kohustuse tagada põhiõigusi, siis ei saa kohalik omavalitsus olla ise

põhiõiguste kandja, vaid nende adressaat (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

19. jaanuari 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-13-09, punkt 18; Riigikohtu halduskolleegiumi

23. novembri 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-43-10, punkt 33).

91. Kuna põhiseadus jätab Riigikogule riigi territooriumi haldusjaotuse kehtestamiseks suure

otsustusruumi, siis ei pea kolleegium erinevalt menetlusosalistest võimalikuks haldusreformi seaduse

põhiseaduspärasust hinnates järgida proportsionaalsuskontrolli nõudeid. Kolleegium hindab üksnes

seda, kas kõnealust seadust kehtestades on seadusandja täitnud meelevaldsuse keelu tingimusi.

Kolleegiumi hinnangul erineb praegune kohtuasi oluliselt taotlustes viidatud asjast nr 3-4-1-8-09,

milles 16. märtsil 2010 tehtud lahendis kontrollis Riigikohtu üldkogu kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslikest tagatistest kinnipidamist proportsionaalsuse testi nõuetest juhindudes. Viidatud

lahendi tegemise aluseks olnud õiguslik olustik ei kattu praeguse kohtuasja asjaoludega põhjusel, et

16. märtsi 2010. a kohtuotsuse üheks põhiküsimuseks oli juba moodustatud kohalike omavalitsuste

põhiseadusliku finantsgarantii järgimine, samas kui praeguses kohtuasjas vaieldakse haldusjaotuse

muutmise põhiseaduspärasuse üle.

(B)

Regulatsiooni kirjeldus

92. Vaidluse keskmeks on küsimus, kas Vabariigi Valitsusel on kohustus muuta nende alla

5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalset korraldust, kelle suhtes ta ei saa

HRS § 9 lõike 3 alusel teha erandit ja jätta haldusterritoriaalset korraldust muutmata. See küsimus on

otseselt seotud HRS § 9 lõigetega 2 ja 9.

93. Vaidlusaluse küsimuse lahendamiseks selgitab kolleegium kõigepealt haldusterritoriaalset reformi

reguleerivate seaduste sisu.

94. 1. juulil 2016 jõustunud haldusreformi seadus reguleerib valdade ja linnade haldusterritoriaalse

korralduse muutmist – omavalitsusüksuste ühinemist või liitumist, mille käigus võib muuta ka

omavalitsusüksuste piire (HRS § 2 lõiked 1 ja 2). Haldusreformi seadus on eriseadus Eesti

territooriumi haldusjaotuse seaduse suhtes, mis juba alates 1995. aastast on reguleerinud valdade ja

linnade haldusterritoriaalse korralduse, sh piiride ja nime muutmist. Mõlema seaduse sätteid tuleb

kohaldada ka haldusreformi ellu viimisel, arvestades haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi

(HRS § 1 lõige 4).

95. HRS § 2 lõike 3 kohaselt võib haldusterritoriaalse korralduse muutmine toimuda kohaliku

omavalitsuse üksuse volikogu või Vabariigi Valitsuse algatusel (vastavalt HRS 2. peatükk, §-d 4–8

või HRS 3. peatükk, §-d 9–13). Ka ETHS § 7 lõike 4 kohaselt võib valdade ja linnade

haldusterritoriaalse korralduse muutmise, samuti valla või linna piiride ja nime muutmise algatada

asjaomane volikogu või Vabariigi Valitsus. Mõlema seaduse järgi otsustab haldusterritoriaalse

korralduse muutmise Vabariigi Valitsus määrusega.

96. Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses ei ole ette nähtud regulatsiooni juhuks, kui

omavalitsusüksused ei nõustu Vabariigi Valitsuse ettepanekuga või ei täida ETHS § 8 lõikes 3 ette

nähtud ülesandeid haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks. Sellisel juhul jääb Eesti territooriumi

haldusjaotuse seaduse alusel tehtud Vabariigi Valitsuse ettepanek täitmata ja Vabariigi Valitsus ei tee

määrust haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta. Haldusreformi seaduse kohaselt saab aga

Vabariigi Valitsus selle seaduse alusel tehtud ettepanekuga mittenõustunud kohaliku omavalitsuse

üksuse haldusterritoriaalset korraldust muuta.

97. Erinevalt Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest seostab haldusreformi seadus Vabariigi

Valitsuse algatusel toimuva haldusterritoriaalse reformi omavalitsusüksuse miinimumsuuruse

kriteeriumiga. HRS § 3 järgi on omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumiks 5000 elanikku.

98. HRS § 4 järgi esitab omavalitsusüksus, kes ei vasta miinimumsuurusele ja kellel ei ole

ühinemisprotsess pooleli, hiljemalt 1. oktoobriks 2016 teiste omavalitsusüksuste volikogudele

ettepaneku läbirääkimiste alustamiseks. Kui omavalitsusüksused jõuavad kokkuleppele, sõlmivad nad

ühinemislepingu, millest lähtudes teeb Vabariigi Valitsus hiljemalt 1. veebruariks 2017 määruse

haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta (HRS § 8).

99. Kui 1. jaanuari 2017. a seisuga on elanike arv omavalitsusüksuses alla 5000, kuid volikogu

algatatud ühinemine ei ole viinud ühinemislepingu sõlmimiseni või volikogu ei ole ühinemist

algatanud, algatab haldusterritoriaalse korralduse muutmise (menetlusosaliste taotlustes ka

sundühendamine) Vabariigi Valitsus hiljemalt 15. veebruaril 2017 (HRS § 9 lõike 2 esimene lause).

100. Taotlejad on seisukohal, et HRS §-s 3 sätestatud omavalitsusüksuse miinimumsuuruse

kriteerium on Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel

siduv ja Vabariigi Valitsus peab otsustama miinimumkriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse

muutmise, kui ei ole alust kohaldada HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandeid. Kolleegium on

seisukohal, et omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium on Vabariigi Valitsusele siduv üksnes

menetluse algatamisel, mitte aga lõppotsuse tegemisel, sest haldusreformi seadus sätestab ka

tingimused, millistel Vabariigi Valitsus võib jätta miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava

omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata, lõpetades menetluse.

101. HRS § 9 lõike 2 esimene lause paneb Vabariigi Valitsusele kohustuse algatada vähem kui

5000 elanikuga omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmine. HRS § 9

lõike 2 kolmas lause annab Vabariigi Valitsusele õiguse teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse

muutmiseks ka sellistele kohaliku omavalitsuse üksustele, kellel juba on 1. jaanuari 2017. a seisuga

5000 elanikku, samuti sellistele kohaliku omavalitsuse üksustele, kes on ühinemises kokku leppinud

ja kellel pärast ühinemist oleks vähemalt 5000 elanikku.

102. HRS § 9 lõige 9 annab kõigile HRS § 9 lõike 2 alusel Vabariigi Valitsuselt ettepaneku saanud

omavalitsusüksustele õiguse esitada ettepaneku kohta negatiivne põhjendatud arvamus (st lükata

Vabariigi Valitsuse ettepanek põhjendustega tagasi) ja Vabariigi Valitsusele õiguse lõpetada

ettepaneku saanud omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlus (HRS § 9

lõige 9 punkt 1) või otsustada omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmine, tehes

selleks HRS § 13 lõikes 1 sätestatud määruse (HRS § 9 lõige 9 punkt 2).

103. On oluline, et HRS § 9 lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse

muutmise otsustamisel hindama omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse põhjendatust. Seega paneb

seadus Vabariigi Valitsusele kaalumiskohustuse. HRS § 9 lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus

otsustamisel arvestama sama paragrahvi lõigetes 2 ja 3 sätestatud asjaolusid, mistõttu on Vabariigi

Valitsuse kaalutlusruum ja tuvastamisele kuuluvad asjaolud määratud kindlaks eelkõige nendes

sätetes. HRS § 9 lõikes 9 viidatud Vabariigi Valitsuse kaalutlusruum on HRS § 9 lõike 2 kolmandas

lauses sõnastatud järgmiselt: haldusterritoriaalse korralduse muutmisel peab olema positiivne mõju,

lähtudes ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning see peab olema vajalik ja otstarbekas

omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse

võimekuse tagamiseks tulenevalt HRS § 1 lõikest 2 ja §-st 3.

104. Kolleegiumi arvates tuleneb HRS § 9 lõigetest 9 ja 2, et kui omavalitsusüksuse

miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav kohaliku omavalitsuse üksus, kellele ei saa teha erandit

HRS § 9 lõike 3 alusel, on võimeline tagama seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks vajaliku

professionaalse võimekuse ja osutama kõigile kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele kvaliteetseid

avalikke teenuseid kooskõlas HRS § 1 lõikes 2 nimetatud haldusreformi eesmärgiga, siis ei pea

Vabariigi Valitsus enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse reformi sellise kohaliku omavalitsuse

üksuse suhtes lõpule viima. Järelikult saab Vabariigi Valitsus HRS § 9 lõike 9 punkti 1 alusel lõpetada

ka selle kohaliku omavalitsuse üksuse puhul haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse, kes

leiab põhjendatud negatiivses arvamuses, et suudab oma ülesandeid nõuetekohaselt täita ka siis, kui

omavalitsusüksuses on elanikke vähem kui 5000.

105. Seega on HRS §-s 3 sätestatud omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium Vabariigi

Valitsuse jaoks siduv üksnes haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamisel (ettepaneku

tegemisel). Vabariigi Valitsus ei pea algatatud menetlust lõpetama, muutes ettepaneku saanud

kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalset korraldust HRS § 13 lõikes 1 nimetatud

määrusega. Vabariigi Valitsus võib HRS § 9 lõike 9 punkti 1 alusel jätta ettepaneku saanud kohaliku

omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Kui Vabariigi Valitsus on otsustanud

HRS § 9 lõike 2 alusel muuta kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalset korraldust, siis saab

kohus vaidluse korral kontrollida, kas Vabariigi Valitsus on HRS § 9 lõike 9 punkti 2 alusel tehtud

määruse andmisel õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja õigesti teostanud kaalutlusõigust.

(C)

Haldusreformi seaduse formaalne põhiseaduspärasus

106. PS § 3 lõike 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega

kooskõlas olevate seaduste alusel. Seadus on formaalselt põhiseadusega kooskõlas, kui selle

vastuvõtmisel on järgitud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid, samuti parlamendireservatsiooni,

õiguskindluse ja õigusselguse põhimõtteid (viimati Riigikohtu üldkogu 26. aprilli 2016. a kohtuotsus

asjas nr 3-2-1-40-15, punkt 40).

107. Riigikogu võttis haldusreformi seaduse vastu 7. juunil 2016 ja Eesti Vabariigi President kuulutas

selle välja 13. juunil 2016. Seadus avaldati Riigi Teatajas 21. juunil 2016 (RT I, 21.06.2016, 1).

108. Haldusreformi seadus sätestab muu hulgas kohaliku omavalitsuse volikogu valimistega seotud

valimistoimingud. PS § 104 lõike 2 punkti 4 kohaselt saab kohaliku omavalitsuse valimise seadust

muuta ainult Riigikogu koosseisu häälteenamusega. Riigikogu võttis haldusreformi seaduse vastu

56 poolthäälega, seega on PS § 104 lõike 2 punkti 4 nõue täidetud.

109. Juuru ja Tõstamaa volikogud leiavad taotluses, et haldusreformi seaduse vastuvõtmisel on

rikutud menetluskorda, kuna eelnõu ettevalmistamisel ei koostatud väljatöötamiskavatsust.

HÕNTE § 1 lõike 1 esimese lause kohaselt koostab eelnõu ettevalmistaja seaduseelnõu

väljatöötamise vajaduse kooskõlastamiseks väljatöötamiskavatsuse.

110. Kohtuasjas ei ole vaidlust selle üle, et 7. juunil 2016 vastu võetud haldusreformi seaduse

ettevalmistamisel väljatöötamiskavatsust ei koostatud. Kolleegium leiab, et isegi juhul, kui eelnõu

ettevalmistaja oleks rikkunud HÕNTE-s sätestatud nõudeid, ei tooks see kaasa haldusreformi seaduse

formaalset põhiseadusvastasust. Põhiseaduse järgi on seaduste vastuvõtmine Riigikogu pädevuses ja

seaduste vastuvõtmise korra sätestab Riigikogu kodukorra seadus (PS § 59 ja § 104 lõige 1).

Riigikogu kodu- ja töökorra seaduses ei ole ette nähtud nõuet koostada eelnõu ettevalmistamise

menetluses väljatöötamiskavatsus. HÕNTE on vastu võetud Vabariigi Valitsuse määrusega, mis on

kehtestatud Vabariigi Valitsuse seaduse § 27 lõike 3 alusel valitsusasutuste ülesehituse, asjaajamise ja

töö korraldamiseks, samuti teenistusliku järelevalve teostamiseks. Eeltoodu tõttu on HÕNTE

täitevvõimu enesekorraldusõiguse alusel antud õigusakt, mille eesmärk on õigusloome protsessi

parem korraldamine täidesaatva riigivõimu asutustes muu hulgas Vabariigi Valitsuse algatatavate

seaduseelnõude osas. HÕNTE ülesanne on seega täidesaatva riigivõimu asutuste omavahelise

õigusloometegevuse ühtlustamine enne kui eelnõu esitatakse Vabariigi Valitsusele arutamiseks. Kuna

HÕNTE kehtestamine pole osa põhiseaduses ette nähtud seadusandlikust protseduurist, siis ei mõjuta

HÕNTE-s kehtestatud nõuded PS § 87 p-s 4 sätestatud pädevust esitada Riigikogule seaduseelnõusid.

Põhiseaduse nimetatud sätte järgi on Vabariigi Valitsus pädev algatama seaduseelnõu ja esitama selle

parlamendile arutamiseks ka juhul, kui eelnõu ette valmistades pole järgitud HÕNTE-s sätestatud

menetluskorda. Kuna HÕNTE kujutab endast osa täitevvõimu enesekorraldusõigusest, siis ei mõjuta

selle nõuded ühtlasi ka seaduste vastuvõtmist Riigikogus. Eelnimetatud põhjustel ei muuda tõik, et

HÕNTE-s ette nähtud eelnõu väljatöötamiskavatsus jäeti haldusreformi seaduse ettevalmistamise

käigus koostamata, selle seaduse põhiseaduspärasust.

111. PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tulenev parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõte nõuab,

et demokraatlikus riigis peab olulised küsimused otsustama seadusandja. Põhiseadus ei keela

seadusandja pädevuses olevate küsimuste delegeerimist täitevvõimule, kui seaduses on piisavalt

määratletud täitevvõimu tegutsemise alused ja tingimused, et välistada täitevvõimu omavoli.

112. Kolleegium leiab, et haldusreformi seadus ei ole olulisuse põhimõttega vastuolus.

Haldusterritoriaalse korralduse muutmine on oluline riigielu küsimus, mille otsustamine peab olema

seadusandja pädevuses. PS § 2 lõike 2 kohaselt sätestatakse Eesti riigi territooriumi haldusjaotus

seaduses. Territooriumi haldusjaotus selle sätte tähenduses hõlmab ka kohaliku omavalitsuse

territoriaalse korralduse. Nõue otsustada haldusjaotus seadusega peab ühtlasi tagama kohaliku

omavalitsuse autonoomia. Kolleegium leiab, et seadusandja on haldusreformi seaduses sätestanud

reformi eesmärgi, alused ja menetluse. Seejuures on seadusandja näinud ette võimaluse, et

omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustab Vabariigi Valitsus, andes

Vabariigi Valitsusele seejuures kaalumisõiguse (vt otsuse punktid 102–105). Kolleegiumi hinnangul

on Vabariigi Valitsuse algatatava omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise alused

ja kord seaduses piisavalt reguleeritud. Sätestatud on menetluse alustamise ning läbiviimise kord ja

tähtajad, samuti kaalutlusõiguse teostamise üldised raamid.

113. Õigusselguse kohta märgib kolleegium, et haldusreformi seaduse kesksemate normide (iseäranis

HRS §-d 9 ja 12) sõnastus ei ole kõige ladusam ega vasta alati senises õigusloome protsessis välja

kujunenud normitehnilistele traditsioonidele. Seaduses on mitmed normid sõnastatud põhjendamatult

pikkade põimlausetena (eriti HRS § 9 lõiked 2 ja 4). Ühe lausega on tahetud väljendada mitut

erinevat mõtet, olgugi et normitehniliselt olnuks parem esitada need näiteks eraldi lõigete või

punktidena. Kuna haldusreformi seaduses on seadusandja tahte väljendamiseks kasutatud keerulisi

lausekonstruktsioone (ülipikki põimlauseid), siis muudab see seaduse lugemise ja sellest arusaamise

aeganõudvaks ja võib põhjustada mitmeti mõistetavusi. Normidest arusaamist raskendab ka see, et

neis on palju viiteid sama seaduse teistele sätetele ja muudele õigusaktidele. Viidetes nimetatud

normid on haldusreformi seaduses ettenähtud normistiku lahutamatuks osaks. Seetõttu tuleb

haldusreformi seaduse normide mõistmiseks lugeda samal ajal ka mitmeid teisi õigusakte.

Kolleegium peab taunitavaks, kui seaduste sõnastamisel pole pööratud piisavalt tähelepanu

seaduseelnõu keele- ja stiilinõuetele. Seaduseelnõu keel peab olema selge, ühetähenduslik ja täpne.

Eespool kirjeldatud vajakajäämised raskendavad küll haldusreformi seaduse jälgitavust, kuid ei

muuda seadust tervikuna ega selle üksikuid norme õigusselgusetuteks põhiseaduslikus mõttes.

Kolleegium toonitab siiski veel kord, et seadusi ette valmistades tuleb järgida õigustloovate aktide

keele- ja stiilinõudeid, sh on vaja silmas pidada, et laused poleks liiga pikad ja keeruka

konstruktsiooniga. Hinnangu haldusreformi seaduse konkreetsete normide õigusselgusele annab

kolleegium nende sätete sisulise käsitlemise käigus.

(D)

Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni

materiaalne põhiseaduspärasus

114. Kolleegium hindab, kas haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsioonil on

põhiseaduspärane eesmärk ning kas regulatsioon aitab eesmärki saavutada.

115. HRS § 1 lõike 2 kohaselt on haldusreformi eesmärgiks toetada kohaliku omavalitsuse üksuste

võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel,

konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel. Selle eesmärgi

elluviimiseks nähakse seaduses ette valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmine,

mille tulemusena peavad kohaliku omavalitsuse üksused olema võimelised iseseisvalt korraldama ja

juhtima kohalikku elu ning täitma seadusest tulenevaid ülesandeid. Haldusreformi rakendamisel

lähtutakse ka riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse korrastamisel, milleks on avalike

teenuste hea kvaliteedi ja kättesaadavuse tagamine ning kulude kokkuhoid.

116. Kolleegium on seisukohal, et seadusandja püstitatud eesmärk parandada omavalitsusüksuste

võimekust osutada avalikke teenuseid on põhiseaduspärane.

117. Kohaliku omavalitsuse korralduse seadusega on Riigikogu juba varem kehtestanud kohalikule

omavalitsusele kohustused korraldada nt sotsiaalteenuseid, -toetusi ja muud sotsiaalabi, eakate

hoolekannet, noorsootööd, elamu- ja kommunaalmajandust, veevarustust ja kanalisatsiooni,

heakorda, jäätmehooldust, ruumilist planeerimist, valla- või linnasisest ühistransporti ning teede

ehitamist ja korrashoidu, kui need ülesanded ei ole seadusega antud kellegi teise täita (KOKS § 6

lõige 1). Samuti peavad omavalitsusüksused korraldama koolieelsete lasteasutuste, põhikoolide,

gümnaasiumite ja huvikoolide, raamatukogude, rahvamajade, muuseumide, spordibaaside, turva- ja

hooldekodude, tervishoiuasutuste ja teiste omavalitsusüksuse omanduses olevate asutuste

ülalpidamist (KOKS § 6 lõige 2).

118. Avalikud teenused, mida omavalitsusüksused peavad osutama, on seotud põhiõiguste ja

-vabadustega, mille tagamine on PS § 14 järgi ka kohaliku omavalitsuse kohustus. Juhul kui

omavalitsusüksused ei suuda osutada teenuseid piisaval tasemel, võivad põhiõigused jääda kaitseta.

Riigikohtu üldkogu on leidnud, et riik ei saa lasta tekkida olukorral, kus esmatähtsate avalike teenuste

kättesaadavus johtub ulatuslikult sellest, milline on isiku elu- või asukohajärgse omavalitsusüksuse

suutlikkus (vrdl Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 67).

119. Seadusandja on omavalitsusüksuste võimekuse tõstmiseks sätestanud haldusterritoriaalse

korralduse

muutmise

regulatsiooni,

mis

näeb

üldjuhul

ette

vähemalt

5000

elanikuga

omavalitsusüksuste moodustamise (HRS § 3, § 9). Lõpliku otsustamisõiguse selle üle, millise

elanikearvuga omavalitsusüksusi haldusreformi tulemina moodustada, on seadusandja usaldanud

Vabariigi Valitsusele (vt otsuse punktid 102–105). Kolleegiumi hinnangul ei ole seadusandja valitud

abinõu eesmärgi saavutamiseks ilmselgelt asjakohatu. Arvestada tuleb sedagi, et enne elanike

miinimumarvu kindlaks määramist püüdis seadusandja soodustada suuremate omavalitsusüksuste

tekkimist ka muul viisil, kehtestades selleks juba 2004. aastal kohaliku omavalitsuse üksuste

ühinemise soodustamise seaduse (KOÜS). See abinõu ei osutunud aga tõhusaks, kuna Statistikaameti

andmetel oli 1. jaanuari 2016. a seisuga Eestis 213 omavalitsusüksust. Ka omavalitsusüksuste

koostöövõimalused ei ole märkimisväärselt parandanud omavalitsusüksuste võimekust.

120. Kolleegiumil ei ole põhjust kahelda seadusandja eelduses, et suuremate omavalitsusüksuste

moodustamine võib parandada omavalitsusüksuste avalike teenuste osutamise võimekust.

Eeldatavasti suudavad enam kui 5000 elanikuga omavalitsusüksused neile pandud ülesandeid

paremini täitma kui väiksema elanike arvuga kohaliku omavalitsuse üksused. Kolleegium ei eita, et

abstraktselt võib omavalitsusüksuste võimekuse hindamiseks kasutada ka muid kriteeriume peale

elanike arvu, kuid kohtuvõim ei saa siinkohal asuda seadusandja asemele, et pakkuda välja

teistsuguseid lähenemisnurki. PS § 2 lõike 2 ja § 3 lõike 1 kohaselt on kohalike omavalitsuste

võimekuse aluspõhimõtete kehtestamine selline oluline riigielu küsimus, mille üle on pädev

otsustama vaid Riigikogu. Eeltoodud põhjustel ei näe kolleegium põhjust kahelda vähemalt

5000 elanikuga omavalitsusüksuste moodustamise põhiseaduspärasuses.

121. Arvestada tuleb sellegagi, et nagu käesoleva otsuse punktides 103–105 juba näidatud, on

seadusandja Vabariigi Valitsusele tema enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta

lõpliku otsustuse tegemisel jätnud ulatusliku kaalumisõiguse. Riigikogu ei ole sidunud

haldusterritoriaalse korralduse muutmist jäigalt omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumiga.

Seadusandja on volitanud Vabariigi Valitsust hindama omavalitsusüksuse tegelikku võimekust

haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamisel (HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandite

kohaldamine). Samuti saab Vabariigi Valitsuse HRS § 9 lõikest 9 tulenevat kaalutlusõigust kasutades

lõpetada juba algatatud menetluse, kui muud tegurid kinnitavad, et omavalitsusüksuste ühendamine

pelgalt miinimumsuuruse saavutamiseks pole otstarbekas. Viimasel juhul seob HRS § 9 lõige 9

Vabariigi Valitsuse kaalutlusõiguse teostamise HRS § 9 lõigetes 2 ja 3 sätestatuga, mille kohaselt

peab Vabariigi Valitsus arvestama ka ETHS § 7 lõikes 5 sätestatuga.

122. Eeltoodu tõttu on kolleegium seisukohal, et haldusreformi seaduse sätted, mis annab Vabariigi

Valitsusele õiguse otsustada haldusterritoriaalse korralduse muutmise üle (eelkõige HRS §-d 3 ja 9) ei

ole põhiseadusega vastuolus. Regulatsioonil on põhiseaduspärane eesmärk ja regulatsioon aitab seda

saavutada.

123. Kolleegiumi hinnangul ei muuda haldusreformi seaduse regulatsiooni põhiseadusvastaseks ka

see, et asjakohaste seaduste puudumise tõttu pole praegu selge, milliseid ülesandeid peavad kohaliku

omavalitsuse üksused pärast haldusterritoriaalset reformi hakkama täitma, millised on nõuded

tulevikus osutatavatele avalikele teenustele ning millised on rahalised vahendid nende ülesannete

täitmiseks. Kaebajate arvates on tegu haldusreformi seaduse põhiseadusvastasust tingiva

õigusselgusetusega.

124. PS § 154 järgi peavad kohalikud omavalitsused tegelema kahesuguste ülesannetega: lahendama

kohaliku elu küsimusi ning täitma neile pandud riiklikke kohustusi.

125. Käesoleva kohtuotsuse tegemise ajal ei ole selge, milliseid uusi riiklikke kohustusi pannakse

tulevikus

kohalikele

omavalitsustele,

ent

see

ei

saa

tingida

haldusreformi

seaduse

põhiseadusvastasust. Seadusandjal on õigus panna kohalikule omavalitsusele riiklikke kohustusi,

järgides PS § 154 lõike 2 teise lause nõudeid. Põhiseadus ei nõua, et kohalik omavalitsus peab ette

teadma, milliseid riiklikke kohustusi talle tulevikus pannakse. Selliseid kohustusi võib riik kohalikule

omavalitsusele panna seaduse alusel ka ühepoolselt.

126. Sageli, kuid mitte alati, määratakse kohalikule omavalitsusele pandud riiklike ülesannete puhul

kindlaks osutatava avaliku teenuse kvalitatiivsed ja kvantitatiivsed nõuded. Kolleegium on

seisukohal, et selliste nõuete puudumist ei saa riigivõimule ette heita abstraktselt ja tulevikku

suunatult.

127. Riigikohtu üldkogu on 16. märtsi 2010. a otsuses asjas nr 3-4-1-8-09 kohaliku elu küsimuste

lahendamise kohustuse kohta leidnud, et täitmist vajavaid kohalikke ülesandeid ei ole võimalik

ammendavalt loetleda. Ka võivad need ülesanded erinevate omavalitsusüksuste puhul erineda,

sõltudes omavalitsusüksuse eripärastest vajadustest, aga ka kohaliku kogukonna eelistustest.

Tegemist on selliste kohalike ülesannetega, mille täitmist saab omavalitsusüksuselt konkreetses ajas

ja ruumis mõistlikult eeldada. Olulised kohalikud ülesanded, nagu ka nende täitmise nõutav ulatus,

on ajas muutuvad suurused, olenedes suurel määral üldisest sotsiaal-majanduslikust olukorrast ja

ühiskonna heaolu tasemest. Muudatused sotsiaalses ja majanduslikus keskkonnas võivad mõjutada nii

täitmist nõudvaid kohalikke ülesandeid kui ka nende täitmise eeldatavat ulatust ja kvaliteeti

(punkt 67).

128. Täitmist vajavaid kohalikke ülesandeid mõjutab peale ühiskonnaelu arengu ka seadusandja

tegevus. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on 8. juuni 2007. a otsuses asjas nr 3-4-1-4-07

asunud seisukohale, et seadusandjal on õigus tulenevalt PS §-s 154 sisalduvast lihtsast

seadusereservatsioonist kohaliku omavalitsuse iseseisvust piirata, arvates mõned sisult kohaliku elu

küsimused viimaste kohaliku elu küsimuste hulgast põhjendatult välja, pidades silmas, et kohaliku

omavalitsuse põhiseaduslik garantii jääks püsima (punkt 12). Samuti ei ole välistatud, et mõni

praegune kohaliku elu küsimus muudetakse riigielu küsimuseks.

129. Riigikohtu üldkogu on 16. märtsi 2010. a otsuses asjas nr 3-4-1-8-09 rõhutanud, et kohalikule

omavalitsusele pandud riiklike kohustuste täitmist tuleb PS § 154 lõike 2 teise lause kohaselt

rahastada riigieelarvest ning et omavalitsusüksus võib nõuda, et sellise regulatsiooni puudumine, mis

tagaks kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riikliku kohustuse täieliku rahastamise

riigieelarvest, tunnistataks PS § 154 lõike 2 teise lausega vastuolus olevaks. Samuti tekib

omavalitsusüksusel, kellele ei ole mingi riikliku ülesande täitmiseks vajalikku raha eraldatud,

PS § 154 lõike 2 teise lause alusel õigus nõuda riigilt kohtu kaudu riikliku ülesande täitmiseks

puuduolevat raha (punkt 74). PS § 154 lõikest 1 tulenev õigus saada piisavalt raha omavalitsuslike

ülesannete täitmiseks nõuab, et riik looks regulatsiooni, mis kindlustaks omavalitsusüksusele raha

kohalike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus, st võimaldaks täita

minimaalselt vajalikke kohalikke ülesandeid minimaalselt vajalikus ulatuses (samas punkt 65).

Tegemist on küsimusega kohalike omavalitsuste rahastamise materiaalsest põhiseaduspärasusest

tulevikus.

130. Kolleegium on eeltoodu põhjal seisukohal, et seadustes tulevikus tehtavad muudatused ja

võimalikud probleemid kohalike omavalitsuste rahastamisel ei ole Vabariigi Valitsuse algatatud

haldusterritoriaalse reformi elluviimisel õiguslikuks takistuseks. Olukorras, kus tulevikus kehtima

hakkavat seadust ei ole Vabariigi President PS § 107 lõike 1 alusel välja kuulutanud, tuleb HRS § 9

lõike 9 kohaldamisel lähtuda kohaliku omavalitsuse üksuste võimekusest täita kehtiva õiguse järgi

kindlaks määratud ülesandeid.

(E)

Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksuste ärakuulamine

131. PS § 158 kohaselt ei tohi kohaliku omavalitsuse üksuste piire muuta vastavate omavalitsuste

arvamust ära kuulamata.

132. Kolleegium leiab, et haldusreformi seaduses on Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse

korralduse muutmise puhul tagatud omavalitsusüksuse sisuline, mitte pelgalt formaalne

ärakuulamine. Kolleegium põhjendab oma arvamust järgmiselt.

133. HRS § 9 lõike 2 teise lause kohaselt esitab Rahandusministeerium asjaomastele

omavalitsusüksuste volikogudele arvamuse avaldamiseks Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu

haldusterritoriaalse korralduse muutmise ja haldusüksuse piiride muutmise kohta. Omavalitsusüksuse

volikogu saab esitada ettepaneku kohta arvamuse hiljemalt 15. mail 2017 (HRS § 9 lõike 2 teine

lause ja lõige 8). Arvestades seda, et Vabariigi Valitsus algatab haldusterritoriaalse korralduse

muutmise hiljemalt 15. veebruaril 2017, on omavalitsusüksusel Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta

arvamuse avaldamiseks vähemalt kolm kuud.

134. Omavalitsusüksus esitab Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta arvamuse maavanemale

põhjendatud otsuse vormis (HRS § 12 lõike 2 punkt 2). Kui Vabariigi Valitsus saab

omavalitsusüksuse

põhjendatud

arvamuse,

võib

ta

lõpetada

selle

omavalitsusüksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse (HRS § 9 lõike 9 punkt 1). Kui Vabariigi

Valitsuse hinnangul ei ole omavalitsusüksuse arvamuses esitatud põhjendused piisavalt kaalukad,

otsustab Vabariigi Valitsus omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise oma

määrusega (HRS § 9 lõike 9 punkt 2, § 13). Viimasel juhul teavitab Rahandusministeerium enne

määruse vastuvõtmist viivitamatult asjaomaseid omavalitsusüksusi (HRS § 9 lõige 10). Asjaomastel

omavalitsusüksustel on võimalik Vabariigi Valitsuse määruse seadusele vastavust vaidlustada kohtus.

135. Haldusreformi seadus paneb Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse

üksusele kohustuse selgitada elanike arvamus välja küsitluse läbiviimise teel (HRS § 12 lõike 2

punkt 1 ja lõige 3).

136. Kohustus välja selgitada elanike arvamus ei tulene PS §-st 158. Kolleegium on seisukohal, et

PS §-st 158 tuleneb riigi täitevvõimu kohustus kuulata ära kohaliku omavalitsuse üksuse organi

arvamus. Kolleegium märgib, et ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ei nõua kohalike elanike

arvamuse ärakuulamist. Harta artikkel 5 sätestab: „Kohaliku omavalitsuse üksuse piire ei muudeta

asjaomase kohaliku kogukonnaga eelnevalt nõu pidamata; kui seadus lubab, võib seda teha

rahvahääletuse teel.“ („Changes in local authority boundaries shall not be made without prior

consultation of the local communities concerned, possibly by means of a referendum where this is

permitted by statute.“). Harta jätab sellega ühinenud riigi otsustada, kas korraldada rahvahääletus,

mis Eesti õiguskorra kohaselt on siduva iseloomuga, või rahvaküsitlus, mis Eesti õiguskorras siduvat

õiguslikku jõudu ei oma, või anda elanike arvamuse andmine kogukonda esindava kohaliku

omavalitsuse organi pädevusse.

(F)

Menetlustähtajad Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel

137. Taotlustes on vaidlustatud ka tähtaegu, mille kestel peab Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud

kohaliku omavalitsuse üksus pärast 15. veebruari 2017 tegema seaduses sätestatud toiminguid või

vastu võtma seaduses sätestatud otsused. Tähtajaks selliste toimingute tegemata jätmise või otsuste

vastu võtmata jätmise tagajärjeks on see, et Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku

omavalitsuse üksuse asemel teeb need otsustused riigi täitevvõim (HRS 12 lõike 3 kolmas ja neljas

lause ning lõige 9) või saabuvad seadusega selgelt ja ühemõtteliselt sätestatud tagajärjed (HRS § 9

lõige 8 ning § 12 lõiked 7, 8 ja 10).

138. Kolleegium on seisukohal, et seadusega sätestatud vajalike toimingute ja otsuste tähtajaks

tegemata jätmise korral on vältimatu, et nende tegemise pädevus läheb üle riigi täitevvõimule või

saabuvad seadusega selgelt ja ühemõtteliselt kindlaks määratud. Seega tuleb hinnata, kas seadusega

sätestatud tähtajad on piisavad selleks, et kohaliku omavalitsuse üksus saaks vastavates küsimustes

teostada enesekorraldusõigust. Kui tähtajad on liiga lühikesed, võivad need olla põhiseadusvastased.

Kuigi haldusreformi seadusega sätestatud mitmed menetlustähtajad on lühemad nendest, mis on

sätestatud Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses, ei saa pelgalt see asjaolu kaasa tuua

haldusreformi seadusega sätestatud tähtaegade põhiseadusvastasust. Seepärast ei nõustu kolleegium

Kõpu Vallavolikogu väitega, et põhiseaduse vastased on HRS § 9 lõike 1 teine lause ja selles

HRS § 28 punktiga 2 tehtud 1. jaanuarist 2017 jõustuvad muudatused, mille järgi ei kohaldata

Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse reformi käigus ETHS § 9 lõiget 31, lõike 8 teist

lauset, lõike 9 punkti 2 ja lõiget 13, § 91 lõike 1 punkte 3, 4, 5, 6 ja 7 ning KOVVS § 11 lõiget 4 ja

§ 17 lõiget 3.

139. Järgnevalt käsitleb kolleegium seda, mida kohaliku omavalitsuse üksus peab tegema pärast seda,

kui Vabariigi Valitsus on hiljemalt 15. veebruaril 2017 teinud talle haldusterritoriaalse korralduse

muutmise ettepaneku.

140. Esiteks tuleb kohaliku omavalitsuse üksusel Vabariigi Valitsuse 28. juuli 2016. a määrusega

nr 87 vastu võetud korra alusel välja selgitada elanike arvamus haldusterritoriaalse korralduse

muutmise kohta (HRS § 12 lõike 2 punkt 1). Elanike arvamuse väljaselgitamiseks tuleb 23. ja

24. aprillil 2017 korraldada rahvaküsitlus (korra § 17 lõige 3). Küsitluse tulemused kinnitab volikogu

(korra § 17 lõige 6). HRS § 12 lõike 3 järgi tuleb elanike arvamus välja selgitada hiljemalt 15. maiks

2017.

141. Teiseks tuleb kohaliku omavalitsuse üksusel hiljemalt 2017. aasta 15. maiks maavanemale

esitada põhjendatud arvamus Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta (HRS § 12 lõike 2 punkt 2).

142. Elanike arvamuse välja selgitamata jätmine ning maavanemale 15. maiks 2017 põhjendatud

arvamuse esitamine või esitamata jätmine ei võta kohaliku omavalitsuse üksuselt kohustust teha

järgnevaid toiminguid.

143. Kolmandaks tuleb hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks teiste asjaomaste volikogudega kokku

leppida omavalitsusüksuse nime, haldusüksuse liigi ja sümboolika, haldusterritoriaalse korralduse või

piiride muutmisega kaasnevate võimalike organisatsiooniliste, eelarveliste ja muude varalisi

kohustusi ja õigusi käsitlevate küsimuste lahendamine ning uue omavalitsusüksuse põhimääruse ja

teiste õigusaktide vajalike muudatuste ettevalmistamine, lähtudes HRS § 12 lõigetest 5 ja 6 ja §-

dest 14‒18 ning Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse §-st 92 (HRS § 12 lõike 2 punkt 3).

144. Neljandaks tuleb ühinemiskokkuleppe eelnõu panna avalikkusele tutvumiseks välja ja määrata

ettepanekute ja vastuväidete esitamise tähtaeg, mis ei või olla lühem kui 15 kalendripäeva eelnõu

avalikustamisest arvates. Ühinemiskokkuleppe kinnitavad oma otsusega kõik Vabariigi Valitsuse

ettepaneku saanud asjaomased volikogud ja see avaldatakse valla või linna veebilehel. Seadus ei

sätesta sõnaselgelt tähtaega, mille jooksul peavad volikogud ühinemiskokkuleppe kinnitama. Kuna

HRS § 13 lõige 1 sätestab, et Vabariigi Valitsuse määrus tuleb vastu võtta hiljemalt 15. juuliks 2017,

siis on see tähtaeg volikogudele otsuste vastuvõtmisel orientiiriks.

145. Viiendaks kohustab HRS § 12 lõike 2 punkt 4 volikogu tegema koostöös teiste asjaomaste

volikogudega hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses

sätestatud valimistoimingud.

146. Kuuendaks tuleb HRS § 12 lõike 2 p-s 3 nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse nime ja

haldusüksuse liigi valikul küsida arvamust kohanimeseaduse § 20 lõike 1 alusel moodustatud

kohanimenõukogult ning HRS § 12 lõike 2 p-s 3 nimetatud sümboolika tuleb kokku leppida teiste

asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 14 lõikes 3 sätestatud

tingimuste kohaselt. Enne sümboolika kokkuleppimist peab küsima Riigikantselei arvamust, millega

tuleb sümboolika kasutamisel arvestada.

147. Kolleegium on seisukohal, et nende toimingute tegemiseks või otsuste vastuvõtmiseks sätestatud

aeg, mis hakkab kulgema hiljemalt 16. veebruarist 2017, ei ole ilmselgelt ebapiisav

(valimistoimingute kohta vt käesoleva otsuse osa IV). Kohaliku omavalitsuse üksusel on võimalik

anda valla- või linnavalitsusele nende küsimuste otsustamine, mida seadus ei anna volikogu

ainupädevusse. Samuti on kohaliku omavalitsuse üksusel võimalik määrata volikogu ja linnavalitsuse

istungite kokkukutsumise tähtaegu ning planeerida istungeid ka enne elanike arvamuse

väljaselgitamist ja ühinemiskokkuleppe kohta vastuväidete esitamise tähtpäeva saabumist.

(G)

Haldusreformi seaduse 3. peatüki teised vaidlustatud sätted

148. Järgnevalt analüüsib kolleegium haldusreformi seaduse 3. peatüki seni käsitlemata sätteid, mille

põhiseaduspärasust taotlejad on vaidlustanud. Sätteid, mis reguleerivad kohaliku omavalitsuse

volikogude 2017. aasta valimisi, käsitletakse otsuse IV osas.

149. Kolleegium märgib, et taotletakse ka haldusreformi seaduse 3. peatüki selliste sätete

põhiseaduse vastaseks tunnistamist, mis ilmselgelt ei saa olla vastuolus põhiseadusega.

150. Kuna kolleegium ei pea põhiseadusvastaseks HRS § 9 lõike 2 esimest lauset ja Vabariigi

Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse reformi tähtaegu, siis ei ole põhiseadusvastane ka HRS § 9

lõike 2 esimese lause rakendamisele suunatud HRS § 9 lõike 2 teine lause.

151. HRS § 9 lõige 3, mis näeb ette erandi tegemise võimaluse omavalitsusüksuse

miinimumsuurusele mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes, on soodustav norm ega saa

rikkuda kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi.

152. Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega ei ole vastuolus HRS § 9 lõige 5, mille järgi

võib Vabariigi Valitsus HRS § 9 lõike 3 p-s 2 nimetatud erandi puhul kohaliku omavalitsuse üksuste

põhjendatud taotlusel ja piirkondliku komisjoni soovitusel moodustada kohaliku omavalitsuse

üksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ühise piirita haldusterritooriumidest koosneva

kohaliku omavalitsuse üksuse. Tegemist on soodustava normiga, mille kohaldamise eelduseks on

kohaliku omavalitsuse üksuse enese põhjendatud taotlus.

153. HRS § 9 lõige 6 sätestab Vabariigi Valitsuse kohustuse algatada ühise piirita ühinemist taotlevate

omavalitsusüksuste ühendamise omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava

kohaliku omavalitsuse üksuse või selle territooriumiosaga, kes jääb volikogude algatatud valla või

linna haldusterritoriaalse korralduse muutmise taotluse kohaselt ühise piirita haldusterritooriumidest

koosnevate kohaliku omavalitsuse üksuste vahele. See säte ei riku kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslikke tagatisi, kuna pelk menetluse algatamine ei saa rikkuda kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslikke tagatisi.

154. HRS § 9 lõige 7 võimaldab Vabariigi Valitsusel enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse

muutmise käigus arvata territooriumiosa teise kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisu. Selle üheks

tingimuseks on, et territooriumiosa üleandmisega tagatakse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalne

terviklikkus. Kolleegium ei näe abstraktse normikontrolli käigus sätte põhiseadusvastasust. Tegemist

ei ole kohaliku omavalitsuse õigussubjektsuse lõpetamise, vaid haldusüksuse piiride muutmisega,

milleks PS § 158 nõuab kohaliku omavalitsuse üksuse ärakuulamist. ETHS § 8 lõike 1 punkti 1 järgi

on haldusüksuse piiride muutmiseks vaja ära kuulata kohaliku omavalitsuse volikogu.

155. Kuna HRS § 3, § 9 lõiked 2, 3 ja 9 ning seaduse 3. peatükis sätestatud menetlustähtajad ei ole

põhiseadusvastased, siis ei ole põhiseadusvastane ka HRS § 9 lõige 8, mille järgi loetakse Vabariigi

Valitsuse ettepanek vastu võetuks, kui kohaliku omavalitsuse üksus ei esita Vabariigi Valitsuse

ettepaneku kohta tähtajaks arvamust. Tähtajaks arvamuse esitamata jätmise korral on Vabariigi

Valitsusel õigus eeldada, et ettepanekuga on nõustutud.

156. HRS § 9 lõige 10 sätestab Rahandusministeeriumi kohustuse viivitamatult teavitada kohaliku

omavalitsuse üksusi HRS § 13 alusel antud Vabariigi Valitsuse määrusest. See säte ei saa olla

vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega, sest tagab kohaliku omavalitsuse

üksusele võimaluse kiiresti vaidlustada määrus kohtus.

157. HRS § 10 ei saa rikkuda kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi, sest see säte näeb ette

nõuandva pädevusega piirkondlike komisjonide moodustamise.

158. HRS § 11 ei saa rikkuda kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi, sest see säte kohustab

maavanemat esitama Rahandusministeeriumile kohaliku omavalitsuse üksuste volikogude arvamused

Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta.

159. Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi ei saa rikkuda HRS § 12 lõige 4, mis kohustab

kohaliku omavalitsuse üksust üksuse nime ja liigi valikul küsima arvamust kohanimenõukogult.

160. Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi ei saa rikkuda HRS § 12 lõige 5, mis sätestab

kohustuse avalikkusele tutvumiseks välja panna ühinemiskokkuleppe eelnõu, annab vastuväidete

esitamiseks vähemalt 15 kalendripäeva ning näeb ette ühinemiskokkuleppe kinnitamise kõigi

volikogude poolt ja avalikustamise valla või linna veebilehel.

161. HRS § 12 lõige 6 ei saa rikkuda kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi, sest säte

reguleerib enne Vabariigi Valitsuselt ühinemisettepaneku saamist sõlmitud ühinemislepingu muutmist

ja selle kinnitamist asjaomaste volikogude poolt.

162. HRS § 12 lõiked 7, 8 ja 10 sätestavad sisulised lahendused küsimustele, milles Vabariigi

Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksused pole kokkuleppele jõudnud. Kolleegium

on seisukohal, et sellises olukorras on paratamatu, et otsuse teeb riigivõim.

163. Kuna HRS § 3, § 9 lõiked 2, 3 ja 9 ning seaduse 3. peatükis sätestatud menetlustähtajad ei ole

põhiseadusvastased, siis ei ole põhiseadusvastane ka HRS § 13, milles sätestatakse Vabariigi

Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse reformi kohta Vabariigi Valitsuse määruse tegemine ja

Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muudatuse jõustumine.

(H)

Juuru ja Tõstamaa vallavolikogude taotlus tunnistada kehtetuks haldusreformi seadus

tervikuna

164. Juuru ja Tõstamaa vallavolikogud paluvad alternatiivselt tunnistada kehtetuks HRS § 4 lõige 1,

§ 7 lõiked 4 ja 5 ning § 8 või haldusreformi seadus tervikuna, s.o ka volikogude algatusel toimuvat

haldusreformi puudutava osas. Volikogude algatusel toimuvat haldusterritoriaalset reformi

reguleerivate sätete kehtetuks tunnistamist põhjendavad Juuru ja Tõstamaa vallavolikogud sellega, et

seaduse kõik sätted on omavahel seotud ja seaduse osaline kehtima jätmine pole põhjendatud, samuti

sellega, et volikogude algatatava haldusterritoriaalse reformi elluviimiseks on seadusega sätestatud

liiga lühikesed tähtajad (§ 4 lõige 1, § 7 lõiked 4 ja 5 ning § 8). Taotleja peab õigeks juhinduda Eesti

territooriumi haldusjaotuse seaduses sätestatud tähtaegadest.

165. Haldusreformi seadus jõustus 13. juunil 2016. HRS § 4 lõige 1 sätestab, et volikogu esitab

hiljemalt 2016. aasta 1. oktoobriks teistele kohaliku omavalitsuse üksuste volikogudele ettepaneku

läbirääkimiste alustamiseks. HRS § 7 lõike 4 järgi peab volikogu haldusterritoriaalse korralduse

muutmiseks vajalikud otsused ja andmed esitama maavanemale hiljemalt 2017. a 1. jaanuaril.

HRS § 4 lõikes 1 ja § 7 lõikes 4 volikogude algatusel toimuva haldusterritoriaalse reformi

elluviimiseks sätestatud tähtajad ei ole kolleegiumi arvates ilmselgelt ebapiisavad. Kolleegium on

seisukohal, et Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusega sätestatud tähtajad, mis on mõeldud

kehtima tavaolukorras, ei saa tekitada õiguspärast ootust, et samasugused tähtajad kehtivad ka

reformi ajal. Üksnes asjaolu, et Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus sätestab teistsugused

tähtajad, ei ole haldusreformi seaduse põhiseadusvastaseks tunnistamise aluseks.

166. Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse alusel volikogude algatatud haldusterritoriaalse

korralduse muutmisel tehakse ETHS § 9 lõikes 8 nimetatud valimistoimingud kohaliku omavalitsuse

volikogu valimise seaduses sätestatud korras. KOVVS § 7 lõike 3 ja § 8 lõike 6 järgi tuleb volikogu

liikmete arv ja valimisringkonnad moodustada hiljemalt 90 päeva enne valimispäeva. Valla ja linna

valimiskomisjonid ning jaoskonnakomisjonid moodustatakse enne volikogu valimist (KOVVS § 13

lõige 2). KOVVS § 10 lõigete 3 ja 4 järgi tuleb valimisjaoskonnad moodustada hiljemalt 50. päeval

enne valimispäeva, erakorralistel juhtudel pärast nimetatud tähtpäeva. HRS § 7 lõige 5 kohustab

nimetatud

valimistoiminguid

tegema

hiljemalt

15. juuniks

2017.

Volikogu

algatatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmise peab Vabariigi Valitsus otsustama hiljemalt 1. veebruariks

2017 (HRS § 8). Kohaliku omavalitsuse volikogu 2017. aasta valimiste valimispäevaks on

15. oktoober.

167. On tõsi, et HRS § 7 lõige 5 jätab valimistoimingute tegemiseks vähem aega kui kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise seadus. Kuid HRS § 7 lõikega 5 valimistoimingute tegemiseks

sätestatud aeg – HRS §-s 8 nimetatud määruse jõustumisest kuni 15. juunini 2017 – ei ole

kolleegiumi arvates ilmselgelt ebapiisav.

168. HRS § 8 lõike 1 järgi võetakse Vabariigi Valitsuse määrus volikogu algatatud haldusterritoriaalse

korralduse muutmise kohta vastu hiljemalt 2017. aasta 1. veebruariks. See tähtaeg on kehtestatud

Vabariigi Valitsusele, et vormistada otsustus ühinemises kokkuleppele jõudnud kohaliku omavalitsuse

üksuste jaoks, ega saa rikkuda kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi.

169. On tõsi, et seaduse kõik sätted on ühel või teisel viisil omavahel seotud. Kolleegium leiab

allpool (vt otsuse V osa), et vaidlustatud sätetest on osaliselt põhiseadusvastane üksnes HRS § 24

lõige 1, mis reguleerib Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kulude

katmist riigieelarvest. HRS § 24 lõike 1 osaline kehtetuks tunnistamine ei tingi kogu seaduse

põhiseadusvastaseks tunnistamist.

IV

Kohaliku omavalitsuse volikogude 2017. a valimisi puudutavate sätete põhiseaduspärasuse

hindamine

170. Kõpu Vallavolikogu on vaidlustanud HRS § 9 lõike 1 teise lause, mille järgi ei kohaldata

Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse reformi käigus Eesti territooriumi haldusjaotuse

seadust selles sättes nimetatud osas. Taotluses väidetakse, et Vabariigi Valitsuse määruste kohtus

vaidlustamise tõttu võib kujuneda olukord, kus kohalikul kogukonnal ei ole võimalik saada selgust,

millises kohaliku omavalitsuse üksuses hääletus toimub ja kelle poolt hääletada.

171. Kolleegium on seisukohal, et Kõpu Vallavolikogu ei ole esitanud seda taotlust kohaliku

omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste kaitseks. Taotlus on esitatud valijate aktiivse valimisõiguse

kaitseks. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu ei saa esitada taotlust vallaelanikest valijate

valimisõiguste kaitseks (vrd Riigikohtu üldkogu otsus asjas nr 3-4-1-8-09, punkt 46).

172. Kolleegium märgib, et Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse reformi käigus võib

valimiste ajal toimuvate ja pärast seda jätkuvate kohtuvaidluste tõttu tõepoolest tekkida subjektiivsete

valimisõiguste teostamisel põhiseaduslikke probleeme. Need probleemid ei puuduta aga kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigust kui kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikku tagatist. Kohalik

omavalitsus ei saa Riigikohtule esitada taotlust oma elanike subjektiivsete valimisõiguste kaitseks.

PSJKS § 7 järgi saab kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu Riigikohtus vaidlustada seadust, kui see

on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

173. Ühistaotluse esitanud vallavolikogud väidavad, et kui vallavolikogud ei lepi haldusreformi

seadusega sätestatud ebamõistlikult lühikese aja jooksul kokku valimiste korralduses, siis teeb

volikogude eest olulisi otsuseid HRS § 12 lõike 9 järgi maavanem. Ühistaotluses väidetakse PS § 154

lõike 1, § 156 lõike 1 ja § 12 lõike 1 rikkumist. Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohalike

omavalitsuste valimistoimingute tegemise tähtajad ja maavanema pädevus on sätestatud

haldusreformi seaduse 3. peatükis, mille põhiseaduspärasuse on ühise taotluse esitajad tervikuna

vaidlustanud.

174. Kolleegium mõistab taotlust nii, et sellega vaidlustatakse nii Vabariigi Valitsuse algatusel

toimuva haldusterritoriaalse reformi käigus volikogu tehtavate valimistoimingute jaoks sätestatud

tähtajad kui ka maavanema pädevus teha valimistoiminguid, mille tegemine muidu oleks kohaliku

omavalitsuse üksuste pädevuses.

175. HRS § 12 lõige 9 annab maavanema pädevusse KOVVS §-s 703 sätestatud valimistoimingute

tegemise, kui volikogud ei ole neid teinud 15. juuniks 2017. Sellisteks valimistoiminguteks on

1. jaanuarist 2017 muudetud sõnastuses kehtima hakkava KOVVS § 703 lõike 2 järgi volikogu

liikmete arvu kinnitamine, valimisringkonna moodustamine, valimisjaoskondade moodustamine,

valla või linna valimiskomisjoni liikmete ja asendusliikmete nimetamine ning valimiskomisjoni

asukoha määramine.

176. Kolleegium on seisukohal, et selliste valimistoimingute sisu üle otsustab kohaliku omavalitsuse

üksus enesekorraldusõiguse alusel seadusega antud piirides. Enesekorraldusõiguse rikkumisega saaks

tegemist olla, kui valimistoimingute tegemiseks ette nähtud aeg pole piisav või kui otsustuspädevuse

üleandmine maavanemale oleks põhjendamatu.

177. HRS § 9 lõike 2 järgi algatab Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse

haldusterritoriaalse korralduse muutmise hiljemalt 15. veebruaril 2017, tehes samas sättes kirjeldatud

tingimustele vastavatele kohaliku omavalitsuse üksustele sellekohase ettepaneku. Vabariigi Valitsuse

ettepanek loetakse vastuvõetuks, kui ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksus ei esita selle

kohta 15. maiks 2017 arvamust (HRS § 9 lõige 8). Kohaliku omavalitsuse üksus teeb pärast Vabariigi

Valitsuse ettepaneku saamist kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses ettenähtud

valimistoimingud koostöös asjaomaste volikogudega hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks (HRS § 12

lõike 2 punkt 4). Haldusreformi seaduse alusel Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse

korralduse muutmisel ei kohaldata ETHS § 8 lõikega 1, lõike 3 punktiga 3 ja lõikega 4

valimistoimingute tegemiseks sätestatud tähtaegu (HRS § 9 lõike 1 teine lause).

178. On tõsi, et haldusreformi seaduse alusel Vabariigi Valitsuse algatusel toimuva

haldusterritoriaalse korralduse muutmise korral on valimistoimingute tegemise tähtajad lühemad, kui

näeb ette Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus valimistoimingute tegemiseks Vabariigi Valitsuse

algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel. Samuti möönab kolleegium, et Vabariigi

Valitsuselt ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksusel võib valimistoimingute tegemiseks

jääda vähem aega kui nendel kohaliku omavalitsuse üksustel, kelle ühinemise algatasid volikogud.

Sellised erinevused ei saa aga kaasa tuua vaidlustatud sätete põhiseadusvastasust. Oluline on see, kas

tähtajad on toimingute keerukust silmas pidades nende tegemiseks piisavad, kas neid toiminguid on

võimalik teha pärast Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamist ning kas valimistoimingute tegemise

üleandmine maavanemale on põhiseaduspärane.

179. Kolleegium on seisukohal, et volikogu liikmete arvu kinnitamine, valimisringkondade ja -

jaoskondade moodustamine, valla või linna valimiskomisjoni liikmete ja asendusliikmete nimetamine

ning valimiskomisjoni asukoha määramine ei ole keerukad valmistoimingud. Seaduse järgi on nende

tegemiseks aega vähemalt neli kuud ja kolleegiumi arvates ei ole seda ebamõistlikult vähe.

180. Kolleegium möönab valimistoimingute tegemise problemaatilisust, kui Vabariigi Valitsuse

ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksused ei soovi ühineda või ei suuda saavutada

ühinemiskokkulepet. Siiski ei leia kolleegium, et volikogudel oleks ületamatuid takistusi

valimistoimingute tegemiseks pärast Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamist.

181. Seadusega on sätestatud valimistoimingute tegemise kord, kui volikogud on jätnud need

tegemata või on teinud seadusega kehtestatud nõuetele mittevastaval viisil. HRS § 9 lõikes 9

sätestatakse, et kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksus pole

KOVVS §-s 703 nimetatud toiminguid teinud või vastu võtnud otsuseid 2017. a 15. juuniks või kui

otsused pole sarnased, siis teeb maavanem need toimingud või võtab vastu otsused hiljemalt

2017. aasta 19. juuliks.

182. Kolleegium on seisukohal, et KOVVS §-s 703 kirjeldatud olukorras, arvesse võttes piisavat aega

valimistoimingute tegemiseks ja ületamatute takistuste puudumist, ei olegi valimistoimingute

tegemiseks paremat lahendust kui anda nende tegemine riigiorganile (vrd otsus asjas nr 3-4-1-4-07,

punkt 12). Kuna kohaliku omavalitsuse volikogule on seadusega antud võimalus teha

valimistoimingud, siis ei ole selle võimaluse kasutamata jätmise või vastuolulise kasutamise korral

toimingute tegemise pädevuse andmine maavanemale kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse

(PS § 154) rikkumine.

183. Maavanema tehtavate valimistoimingute sisuline külg on sätestatud KOVVS §-s 703.

KOVVS § 703 põhiseaduspärasust ei saa kolleegium tulenevalt PSJKS §-st 14 praeguses menetluses

kontrollida, sest selle sätte põhiseaduspärasust pole taotlejad vaidlustanud. Siiski märgib kolleegium

järgmist. Enesekorraldusõiguse alusel tehtavate valimistoimingute üleandmine maavanemale ei

kahjusta kohalikku demokraatiat valimisjaoskondade moodustamisel, sest KOVVS § 703 lõike 2

punkt 3 järgi moodustab maavanem valimisjaoskonnad eelmistel valimistel moodustatud

valimisjaoskondade põhjal. Kolleegiumi hinnangul ei kahjusta kohalikku demokraatiat ka see, kui

maavanema määrab kindlaks volikogu liikmete arvu, sest maavanem on KOVVS § 703 lõike 2 punkti

1 kohaselt seotud KOVVS § 7 lõigetes 1 ja 2 sätestatud volikogu liikmete arvuga. Tõsise sekkumise

kohalikku demokraatiasse, millele suuresti tugineb enesekorraldusõigus, võib aga kaasa tuua

KOVVS § 703 lõike 2 punkt 2, mille järgi saab maavanem moodustada ainult ühe valimisringkonna.

KOVVS § 8 lõike 2 punkti 21 järgi saab volikogu ilma seaduses sätestatud lisatingimusteta

moodustada mitu valimisringkonda, kui tegemist on ühinemise teel moodustuva kohaliku

omavalitsuse üksusega. Maavanema poolt vaid ühe valimisringkonna moodustamine pärast Vabariigi

Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse jõustumist kokku tuleva volikogu valimisteks võib

mõjutada valimistulemusi ja esindatust volikogus näiteks nn ääreala elanike kahjuks.

V

Haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamisega seotud sätete põhiseaduspärasuse

hindamine

184. Järgnevalt lahendab kolleegium halduskorralduse muutmise kulude hüvitamisega seotud

taotlused.

185. PS § 154 lõike 2 teise lause kohaselt kaetakse seadusega kohalikule omavalitsusele pandud

riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest. See säte on üks kohaliku omavalitsuse

finantstagatisi, millest tuleneb omavalitsusüksuse õigus, et talle seadusega pandud riiklikud

kohustused oleksid täies ulatuses rahastatud riigieelarvest. Säte kaitseb omavalitsusüksust selle eest,

et ta ei peaks seadusega pandud riiklike ülesannete täitmiseks kasutama raha, mis on mõeldud

omavalitsuslike kohustuste täitmiseks. Olukord, kus omavalitsusüksus peab riiklike kohustuste

täitmiseks leidma raha kohalike ülesannete arvel või tegema valiku, milliseid kohustusi täita, on

PS § 154 lõike 2 teise lausega vastuolus. PS § 154 lõike 2 teine lause nõuab, et kohalikule

omavalitsusele seadusega pandud riiklikke kohustusi tuleb rahastada viisil, mis võimaldab hinnata,

kas riik tegelikult katab kõik seadusega kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustustega

seotud kulud riigieelarvest (vt Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09,

punkt 74).

186. Kohtuasjas ei ole vaidlust selle üle, et nii kohaliku omavalitsuse üksuse kui ka Vabariigi

Valitsuse algatusel toimuv haldusterritoriaalse korralduse muutmine on seadusega kohaliku

omavalitsuse üksusele pandud riiklik ülesanne, millega seotud kulud tuleb hüvitada riigieelarvest.

187. Kui haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatab kohaliku omavalitsuse volikogu,

makstakse muutmise tulemusena moodustunud omavalitsusüksustele ühinemistoetust (HRS § 20

lõike 1 esimene lause). Ühinemistoetuse määr on sellisel juhul 50 eurot ühinenud kohaliku

omavalitsuse üksuse elaniku kohta. Ühinenud kohaliku omavalitsuse üksuse kohta on

ühinemistoetuse minimaalne suurus 150 000 eurot ja maksimaalne suurus 400 000 eurot (HRS § 20

lõige 2). Ühinemistoetuse arvutamise, maksmise ja kasutamise alused on sätestatud HRS §-des 21–

23. Riigieelarvest eraldatavat ühinemistoetust saab kasutada KOÜS § 6 lõikes 2 nimetatud toimingute

katteks ja sellest makstakse ka ühekordset hüvitist asjaomase kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu

esimehele, vallavanemale ja linnapeale nende volituste lõppemisel (HRS § 23 lõiked 1 ja 2).

188. Kui haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatab Vabariigi Valitsus, ei maksta muutmise

tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele ühinemistoetust (HRS § 24 lõike 1 esimene

lause). Sellisel juhul hüvitatakse haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud

omavalitsusüksusele riigieelarvest KOÜS § 6 lõike 2 punktides 1–41 või HRS § 12 lõike 2 punktis 4

nimetatud tegelikud tehtud kulud kuludokumentide alusel, kuid mitte rohkem kui 100 000 euro

ulatuses.

189. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisega otseselt seotud tegevused, millest tekkinud kulud

tuleb riigieelarvest hüvitada, on loetletud eelkõige KOÜS § 6 lõike 2 punktides 1–41: ühinemisega

seotud uuringute, analüüside ja konsultatsioonide teostamine (punkt 1), valla või linna elanike

arvamuse väljaselgitamine (punkt 2), omavalitsusüksuse nime ja staatuse muutmisega seotud

toimingud (punkt 3), omavalitsusüksuse ametiasutuste ja ametiasutuste hallatavate asutuste

ümberkorraldamine, sealhulgas hüvitiste maksmine (punkt 4) ja ühekordse hüvitise maksmine

asjaomase omavalitsusüksuse volikogu esimehele, vallavanemale ja linnapeale nende volituste

lõppemisel (punkt 41). KOÜS § 6 lõike 2 punktides 5–8 sätestatud tegevused (nt arengukavas

ettenähtud või ühinemislepingus kokkulepitud investeeringute finantseerimine (punkt 6)) ei ole

otseselt seotud haldusterritoriaalse reformi elluviimise kui riikliku ülesandega, mistõttu nendega

soetud kulusid Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise puhul

riigieelarvest ei hüvitata.

190. Seega on haldusreformi seaduses ette nähtud, kuidas haldusterritoriaalse korralduse muutmisega

seotud kulusid riigieelarvest kaetakse: kohaliku omavalitsuse volikogu algatatud muutmise korral

hüvitatakse kulud arvestusliku ühinemistoetuse maksmisega, Vabariigi Valitsuse algatatud muutmise

korral hüvitatakse kulud kuludokumentide alusel. Kohtuasjas ei ole kahtluse alla seatud seda, kas

HRS §-des 20–23 sätestatud ühinemistoetus võimaldab katta riigieelarvest kõik kohaliku

omavalitsuse volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seotud kulud.

191. Taotlejad on seisukohal, et põhiseadusega on vastuolus Vabariigi Valitsuse algatatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seotud kulude hüvitamise ülempiir. Kõpu Vallavolikogu

palub sel põhjusel tunnistada põhiseadusvastaseks HRS § 24 ning Juuru ja Tõstamaa vallavolikogud

paluvad tunnistada põhiseadusvastaseks ja kehtetuks HRS § 24 lõike 1 osas, milles nähakse ette

kulude piirmäär. Ühistaotluses ei ole palutud HRS § 24 lõike 1 teises lauses sätestatud kulude

ülempiiri kehtetuks tunnistada, kuid on leitud, et ülempiir riivab PS § 154 lõike 2 teises lauses

sätestatud finantstagatist, kui hüvitis ei ole kulude katmiseks piisav.

192. Kolleegium on seisukohal, et HRS § 24 lõike 1 teine lause on osas, milles näeb ette, et Vabariigi

Valitsuse algatatud halduskorralduse muutmisega seotud kulud kaetakse mitte rohkem kui

100 000 euro ulatuses, vastuolus PS § 154 lõike 2 teises lauses sätestatud finantstagatisega.

193. Haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas on piirmäära kehtestamist põhjendatud üksnes

sellega, et omavalitsusüksused ei teeks enne ühendamist ebamõistlikke kulusid. Kolleegium leiab, et

see ei saa olla PS § 154 lõike 2 teises lauses sätestatud nõudest kõrvalekaldumise legitiimseks

põhjuseks. Põhjendamatute kulutuste vältimiseks peaks olema piisav HRS § 24 lõike 1 teises lauses

sätestatud nõue, et kulud hüvitatakse kuludokumentide alusel. Lisaks sellele on valdkonna eest

vastutaval ministril võimalik kehtestada kulude hüvitamise täpsemad tingimused ja kord (HRS § 24

lõige 2). Kuludokumentide alusel kulude hüvitamise menetlus võib olla küll riigile kulukam, kuid ei

riku PS § 154 lõike 2 teises lauses sätestatud finantstagatist.

194. Haldusreformi seaduse eelnõus ei ole põhjendatud, miks on kulude ülempiiriks valitud nimelt

100 000 eurot. Vabariigi Valitsuse esindaja kinnitusel pole seni kohalike omavalitsusüksuste

ühinemisega seotud kulud ületanud 100 000 euro piiri, vaid on jäänud enamasti 70 000 euro

piiridesse (Audru valla otsesed kulud ca 26 000 eurot, Hiiu vallal ca 42 000 eurot, Lääne-Nigula

vallal ca 70 000 eurot, Lüganuse vallal ca 75 000 eurot, Põlva vallal ca 50 000 eurot ja Viljandi vallal

ca 85 000 eurot). Kolleegium märgib, et Vabariigi Valitsuse toodud näidete puhul on olnud tegemist

kahe, kolme (Lüganuse vald ja Lääne-Nigula vald) või nelja (Viljandi vald) omavalitsusüksuse

vabatahtliku ühinemisega. Pole teada, mitu omavalitsusüksust Vabariigi Valitsuse algatatud

haldusterritoriaalse muudatuse puhul ühendatakse, kuid pole välistatud, et neid on rohkem kui neli.

Seetõttu ei saa välistada, et Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on

kulud suuremad kui 100 000 eurot.

195. Kolleegium ei nõustu Vabariigi Valitsuse seisukohaga, et ülempiiri sätestamine riivaks

finantstagatist üksnes juhul, kui tegelikud tõendatud ühinemiskulud oleksid ilmselgelt suuremad kui

100 000 eurot, ja seda saab hinnata üksnes konkreetse normikontrolli menetluses. Kolleegium leiab,

et PS § 154 lõike 2 teisest lausest tulenev finantstagatis on sätestatud reeglina, mida on rikutud juhul,

kui kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riikliku ülesande täitmisega seotud kulusid ei kaeta

riigieelarvest, sh kui neid kaetakse üksnes osaliselt. Seetõttu rikub seadus (HRS § 24 lõike 1 teine

lause), mis kulude hüvitamise osaliselt välistab, põhiseadust ja tuleb selles osas kehtetuks tunnistada.

Kolleegium ei nõustu Vabariigi Valitsusega ka selles, et juhul kui tegelikud kulud ületavad HRS § 24

lõike 1 teises lauses sätestatud ülempiiri, on Vabariigi Valitsusel võimalik hüvitada kulud

riigieelarvest. Kui HRS § 24 lõike 1 teine lause kehtib praegusel kujul, siis puudub seaduslik alus

ülempiiri ületavate kulude hüvitamiseks.

196. Eeltoodust lähtudes ja tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2 tunnistab kolleegium HRS § 24

lõike 1 teise lause osa „kuid mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses“ põhiseaduse vastaseks ja

kehtetuks.

197. Taotlejad on väitnud ka seda, et HRS § 24 on vastuolus PS § 154 lõike 2 teises lauses sätestatud

finantstagatisega koosmõjus PS § 12 lõikest 1 tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega, sest välistab

ühinemistoetuse maksmise enamikule nendest omavalitsusüksustest, kelle puhul algatab

haldusterritoriaalse korralduse muutmise Vabariigi Valitsus. Seetõttu palub Kõpu Vallavolikogu

tunnistada põhiseadusvastaseks HRS § 24, Juuru ja Tõstamaa Vallavolikogud paluvad tunnistada

kehtetuks HRS § 24 ja põhiseadusvastaseks HRS § 20 lõige 1 osas, milles ei nähta ette

ühinemistoetust Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel. Ülejäänud

taotlejad paluvad põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistada HRS § 24 lõike 1 osas, milles see ei

anna õigust saada ühinemistoetust neil kohaliku omavalitsuse üksustel, kellel haldusreformi käigus ei

ole õnnestunud vabatahtlikult ühineda, ja neil kohaliku omavalitsuse üksustel, kellel ei ole võimalik

taotleda haldusterritoriaalse korralduse muutmist HRS § 7 lõike 3 alusel.

198. Kolleegium on seisukohal, et ühinemistoetuse mittemaksmine Vabariigi Valitsuse algatatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmise korral ei riiva PS § 154 lõike 2 teisest lausest tulenevat

kohaliku omavalitsuse finantstagatist. Nagu eespool selgitatud, rikub finantstagatist üksnes see, kui

kohalikule omavalitsustele pandud riiklike kohutustega seotud kulusid ei kaeta riigieelarvest.

199. Kolleegium on seisukohal, et kohaliku omavalitsuse üksus ei ole põhiõiguste kandja, mistõttu ei

saa omavalitsusüksus tugineda PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõigusele. See aga ei tähenda,

et põhiseadus lubaks kohelda omavalitsusüksusi haldusterritoriaalse reformi elluviimisel

põhjendamatult ebavõrdselt. PS §-s 3 tagatud õigusriigi aluspõhimõttest tuleneb üldine nõue, et riik ei

tohi võimu teostada meelevaldselt. Seda kinnitab ka PS § 152 lõige 2, mille kohaselt tunnistab

Riigikohus kehtetuks mis tahes seaduse või muu õigusakti, kui see on vastuolus põhiseaduse sätte ja

mõttega. Seega kontrollib kolleegium üksnes seda, kas seadus kohtleb omavalitsusüksusi

haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamisel meelevaldselt ebavõrdselt.

200. HRS § 20 lõige 1 ja § 24 lõike 1 esimene lause kohtlevad omavalitsusüksusi haldusterritoriaalse

korralduse muutmisega seotud kulude hüvitamisel erinevalt sõltuvalt sellest, kas muutmise algatavad

kohaliku omavalitsuse volikogud ise või Vabariigi Valitsus (v.a eespool nimetatud erandid). Erinev

kohtlemine seisneb selles, et esimesel juhul ei pea omavalitsusüksused tõendama ühinemisega seotud

tegelikke kulusid, vaid neile makstakse ühinemistoetust seaduses sätestatud arvestusliku aluse –

elanike arvu – järgi. Lisaks on neid toiminguid, mille rahastamiseks võib ühinemistoetust kasutada,

rohkem (KOÜS § 6 lõige 2). Teisel juhul on aga omavalitsusüksus kohustatud esitama kulude

hüvitamiseks kuludokumendid ja toiminguid, millega seotud kulud hüvitatakse, on vähem

(KOÜS § 6 lõike 2 punktid 1–41 ja HRS § 12 lõike 2 punkt 4). Omavalitsusüksuse volikogu algatatud

ühinemise

korral

on

riigieelarvest

omavalitsusüksusele

eraldatav

summa

tõenäoliselt

märkimisväärselt suurem kui Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise

puhul.

201. HRS § 24 lõike 1 esimene lause näeb reeglist, et Vabariigi Valitsuse algatatud

haldusterritoriaalse korralduse muutmise korral ei maksta ühinemistoetust, ette ka kaks erandit.

Esimese erandi järgi makstakse ühinemistoetust ka juhul, kui Vabariigi Valitsus on

haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks kehtestanud HRS §-s 8 nimetatud määruse. Sellisel juhul

on omavalitsusüksused volikogude algatusel juba ühinenud, kuid Vabariigi Valitsus ühendab tekkinud

omavalitsusüksusega veel omavalitsusüksuse(id). Teise erandi järgi makstakse ühinemistoetust ka

neile omavalitsusüksustele, kes on HRS § 7 lõikes 3 nimetatud tingimustel ühinemist taotlenud ja

kelle haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks on Vabariigi Valitsus kehtestanud HRS § 13 lõikes 1

nimetatud määruse. Tegemist on olukorraga, kus omavalitsusüksuste volikogud soovivad ühineda,

kuid neil ei ole ühist piiri, mistõttu liidab Vabariigi Valitsus nende vahel asuva omavalitsusüksuse

ühineda soovivate omavalitsusüksustega.

202. Taotlejad on seisukohal, et selliseks ebavõrdseks kohtlemiseks puudub põhiseadusega kooskõlas

olev eesmärk ja riive on ebaproportsionaalne, kuna vabatahtliku ühinemise võimalikkus ei pruugi

sõltuda omavalitsusüksuse käitumisest.

203. Kolleegium on seisukohal, et omavalitsusüksuste erinev kohtlemine ei ole meelevaldne.

Haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seotud kulude erineva hüvitamise eesmärgiks on

soodustada

omavalitsusüksuste

ühinemist

omavalitsusüksuste

volikogude

algatusel.

Kui

haldusterritoriaalse korralduse muutmine toimub omavalitsusüksuste volikogude algatusel, sekkub

riik vähem omavalitsusüksuste enesekorraldusõigusesse, omavalitsusüksustel on paremad võimalused

valiku tegemiseks ja ühinemise elluviimiseks on rohkem aega. Seadusandja on näinud ette ka erandid

juhtudeks, kui Vabariigi Valitsus muudab omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust

olukorras, kus volikogud on juba omal algatusel ühinenud (HRS § 24 lõike 1 esimese lause esimene

alternatiiv) või pole faktiliste takistuste tõttu omal algatusel ühineda saanud (HRS § 24 lõike 1

esimese lause teine alternatiiv).

204. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et HRS § 20 lõige 1 ja HRS § 24 lõike 1 esimene

lause on põhiseadusega kooskõlas.

VI

Kokkuvõte

205. Eeltoodust lähtudes rahuldab kolleegium Kõpu Vallavolikogu, Juuru Vallavolikogu ja Tõstamaa

Vallavolikogu taotlused osaliselt. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2, tunnistab kolleegium

HRS § 24 lõike 1 teise lause osa „kuid mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses“ põhiseaduse

vastaseks ja kehtetuks.

206. Muus osas jätab kolleegium taotlused PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6 tuginedes rahuldamata.

Priit Pikamäe, Eerik Kergandberg, Indrek Koolmeister, Jaak Luik, Jüri Põld