3-3-1-37-16 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-37-16

Otsuse kuupäev

3. november 2016

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Jüri Põld

Kohtuasi

Tallinna Tehnikaülikooli kaebus Põllumajanduse Registrite ja

Informatsiooni Ameti peadirektori 16. aprilli 2013. a otsuse

nr 17-6/151 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja Tallinna Tehnikaülikool, esindaja vandeadvokaat

Indrek Lillo

Vastustaja Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 19. novembri 2015. a otsus haldusasjas

nr 3-13-1527

Menetluse alus Riigikohtus

Tallinna Tehnikaülikooli kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Tallinna Tehnikaülikooli kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 19. novembri 2015. a otsus haldusasjas nr 3-13-1527 ja

Tartu Halduskohtu 2. detsembri 2013. a otsus samas asjas.

3. Teha uus otsus, millega rahuldada Tallinna Tehnikaülikooli kaebus ning tühistada Põllu-

majanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti peadirektori 16. aprilli 2013. a otsus

nr 17-6/151.

4. Jätta rahuldamata Tallinna Tehnikaülikooli taotlus eelotsuse küsimiseks Euroopa Kohtult.

5. Mõista Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametilt Tallinna Tehnikaülikooli

kasuks välja menetluskulud 6718 eurot.

6. Tagastada kautsjon.

7. Tagastada haldusmenetluse toimik Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametile.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Tehnikaülikool (TTÜ) esitas 15. jaanuaril 2010 Põllumajanduse Registrite ja

Informatsiooni Ametile (PRIA) taotluse toetuse saamiseks projekti "Vesiviljeluse kvaliteedi uuring"

elluviimise eest "Euroopa Kalandusfondi 2007–2013 rakenduskava" meetme 3.1 "Ühistegevused"

tegevuse "Muud ühistegevused" raames. 15. märtsi 2010. a käskkirjaga nr 17-6/54 rahuldati taotlus ja

TTÜ-le määrati toetus 268 428 eurot ja 92 senti.

PRIA võttis tehtud uuringud vastu ning aktsepteeris TTÜ 8. juuli ja 10. novembri 2010. a,

27. jaanuari ja 12. juuli 2011. a väljamaksetaotlusi. 29. augustil 2011 kohapeal toimunud kontrolli

tulemusena vormistati kontrollakt, millega tunnistati projekti kuludokumentatsioon õiguspäraseks.

2012. a novembris-detsembris läbi viidud auditi järel selgus, et viidatud projekti raames kantud kulud

on põllumajandusministri 27. augusti 2009. a määruse nr 92 ""Euroopa Kalandusfondi 2007–2013

rakenduskava" meetme 3.1 "Ühistegevused" tegevuse "Muud ühistegevused" raames toetuse andmise

ja kasutamise tingimused ja kord" (määrus nr 92; siin ja edaspidi redaktsioon, mis kehtis kuni

30. oktoobrini 2014) § 5 p-s 2 sätestatud mitteabikõlblikud kulud, kuna tellitud töö tegijaks oli

aktsiaselts, milles taotleja TTÜ omab osalust.

PRIA peadirektori 16. aprilli 2013. a otsusega nr 17-6/151 otsustati TTÜ-lt nimetatud taotluse alusel

antud toetus osaliselt tagasi nõuda mitteabikõlblike kulude ulatuses (224 291 eurot ja 54 senti).

TTÜ esitas vaide, mille PRIA jättis 20. juuni 2013. a vaideotsusega nr 17-4/11 rahuldamata.

2. Tallinna Tehnikaülikool esitas kaebuse PRIA 16. aprilli 2013. a otsuse tühistamiseks. Kaebuse

põhjendused olid järgmised:

1) toetuse tagasinõudmise otsust ei ole tehtud kalandusturu korraldamise seaduse (KTKS; siin ja

edaspidi redaktsioon, mis kehtis kuni 30. juunini 2014) § 71 lg-s 3 märgitud 90-päevase tähtaja

jooksul arvates rikkumisest teadasaamisest. Isegi kui KTKS § 71 lg 3 on vastuolus Euroopa Liidu

õigusega, tulnuks toetuse tagasinõudmisel arvestada seda vastuolu ja toetuse saaja heausklikkust ning

õiguskindluse põhimõtet. Kohapealse kontrolli käigus rikkumisi ei tuvastatud. PRIA on ise kulu-

dokumentatsiooni õiguspäraseks lugenud. Kui tagasinõudmise otsus oleks tehtud õigeaegselt, oleks

puudused avastatud pärast II väljamakse tegemist, mistõttu ei oleks kaebaja väidetavaid rikkumisi III

ja IV väljamaksetaotluses teinud;

2) kaebajale ei ole piisavalt tagatud õigust olla ära kuulatud, talle ei teatatud arusaadavalt haldus-

menetluse algusest ega selgitatud piisavalt menetluse asjaolusid ning kaebaja õigusi ja kohustusi;

3) määruse nr 92 § 5 p 2 on vastuolus KTKS, Nõukogu määrusega (EÜ) nr 1198/2006 Euroopa

Kalandusfondi kohta ning "Euroopa Kalandusfondi 2007–2013 rakenduskavaga". Määruse

nr 1198/2006 art-s 55 ei ole kulu mitteabikõlblikkuse alusena ette nähtud taotleja osalust töö teinud

juriidilises isikus. Määruse nr 92 § 5 p 2 piirab kaupade vaba liikumist. Kuna KTKS § 194 lg 1 ei

võimalda täiendavaid piiranguid kehtestada ning määruse nr 92 § 5 p-s 2 nimetatud piirangut ei ole

ka "Euroopa Kalandusfondi 2007–2013 rakenduskavas", on see piirang lubamatu. Kulude abi-

kõlblikkuse hindamisel ei ole määrav see, millises juriidilises vormis isik töid reaalselt teostab;

4) vaidlustatud otsus ei ole proportsionaalne. PRIA pidanuks hindama, kas ja millises ulatuses sisal-

dus toetuses töö teostaja kasum, mille vältimiseks abikõlblikkuse reeglid kehtestatud on, ning alles

siis otsustama väidetava rikkumisega proportsionaalse tagasi nõutava summa;

5) PRIA ei ole teostanud kaalutlusõigust. KTKS § 71 lg 1 annab PRIA-le kaalutlusõiguse nõuda

toetus tagasi ka osaliselt, mitte ainult tervikuna;

6) toetus määrati TTÜ-le, seega ei oma tähtsust asjaolud, mis on seotud toetuse saaja ja kolmanda

isiku vaheliste suhetega, sh seegi, et MTÜ Toidu- ja Fermentatsioonitehnoloogia Arenduskeskuse

(MTÜ TFTAK) asemel tegi töid AS Toidu- ja Fermentatsioonitehnoloogia Arenduskeskus (AS

TFTAK). Arvestada tulnuks sisulist abikõlblikkust;

7) TTÜ ei ole saanud mitte toetust, vaid tasu teadusuuringu teostamise eest. TTÜ ei saanud projekti

teostamisest mingit kasu. Valminud töö sai enda käsutusse PRIA. Kuna olemuslikult on tegemist

teenuse tellimisega, tekiks TTÜ-l toetuse tagastamisel alusetu rikastumise nõue PRIA vastu;

8) otsuse allkirjastanud PRIA peadirektori asetäitjal ei olnud selleks pädevust.

3. Tartu Halduskohus jättis 2. detsembri 2013. a otsusega asjas nr 3-13-1527 kaebuse rahuldamata

ning jättis menetluskulud poolte endi kanda. Halduskohus leidis järgnevat:

1) vaidlust ei ole selle üle, et TTÜ II–IV väljamaksetaotluses näidatud tööd tegi AS TFTAK, milles

kaebaja on 20% aktsiate omanikuks;

2) määruse nr 1198/2006 art 55 lg 4 esimese lause kohaselt kehtestatakse kulude abikõlblikkuse ees-

kirjad riiklikul tasandil, arvestades määruses sätestatud erandeid. Kalandusturu korraldamise seaduses

ei ole kulude abikõlblikkuse kriteeriume sätestatud, kuid KTKS § 194 lg 1 võimaldab toetuse

andmise kriteeriume täpsustada, sh kitsendada. Seega ei ole määruse nr 92 § 5 p 2 vastuolus KTKS-

ga ega määrusega nr 1198/2006 juhul, kui sellega ei ole kulude abikõlblikkuse kriteeriume määrusega

nr 1198/2006 võrreldes laiendatud ega kehtestatud tingimust, mis oleks ilmselgelt vastuolus üldiste

abikõlblikkuse tingimustega. Määruse nr 92 § 5 p 2 ei ole nende tingimustega vastuolus. Piirang võib

küll riivata ettevõtlusvabadust, kuid piirang aitab ära hoida turumoonutusi, mistõttu aitab see tagada

ettevõtlusvabadust ja vaba konkurentsi. Määruse nr 92 § 5 p 2 kohaldamisel ei tule hinnata, kui suure

osa AS-le TFTAK makstud tasust moodustas ettevõtte kasum, ega arvestada asjaoluga, et uuring on

täielikult valminud. Seega on kaebaja teinud mitteabikõlblikke kulusid;

3) KTKS § 71 lg 1 p 2 ei jäta PRIA-le toetuse tagasinõudmisel kaalutlusõigust. Kuigi säte võimaldab

toetuse tagasi küsida ka osaliselt, ei tähenda see, et PRIA-l oleks kaalutlusruum toetuse osalise

tagasinõudmise otsustamisel. Toetuse täielik või osaline tagasinõudmine tuleb otsustada, lähtudes

sellest, millises osas on toetust kasutatud mitteabikõlblike kulude hüvitamiseks. PRIA on õigesti

kindlaks teinud, et kaebaja I väljamaksetaotluses näidatud kulu on abikõlblik ja järgnevates

väljamaksetaotlustes näidatud kulu on mitteabikõlblik;

4) KTKS § 71 lg-s 3 sätestatud tähtaja möödumine ei takista toetust tagasi küsimast. Nõukogu

määruse nr 2988/95 Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta art 3 lg-st 1 tuleneb, et

aegumistähtaeg menetluse algatamiseks on neli aastat ning asi aegub lõplikult päeval, mil kahekordse

aegumistähtajaga võrdne ajavahemik saab läbi, ilma et pädev asutus oleks määranud karistust.

Liikmesriik ei saa ette näha määruses nr 2988/95 sätestatust lühemaid aegumistähtaegu. Isegi kui

leida, et vastustaja sai hüvitatavate kulude mitteabikõlblikkusest teada juba väljamakse taotluste

esitamisel, s.o kõige varem 8. juulil 2010, ei ole möödunud menetluse alustamise nelja-aastane

aegumistähtaeg ega menetluse lõpule viimise kaheksa-aastane aegumistähtaeg. KTKS § 71 lg-s 3

sätestatud 90-päevast tähtaega tuleb mõista sedasi, et taotlejal on õigus nõuda, et toetuse tagasi-

nõudmise otsus tehtaks 90 päeva jooksul rikkumisest teadasaamisest, kuid tähtaja rikkumine ei

muuda toetuse tagasinõudmise otsust materiaalselt õigusvastaseks. Asjast ei nähtu, et rikkumine oleks

mõjutanud asja otsustamist (vt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 58). Õigusaktidest ei tulene keeldu

nõuda tagasi toetus, mille kuludokumendid on varasema kontrolli käigus õiguspäraseks loetud.

Kontrollakt ei ole kulu abikõlblikkuse määratlemisel eelotsus, millest PRIA ei võiks kõrvale kalduda.

Määruse nr 92 § 19 lg 3 p 2 järgi oli kaebajal kohustus teavitada PRIA-t kirjalikult toetuse saamise

või toetuse kasutamisega seotud muust asjaolust, mille tõttu taotluses esitatud andmed ei ole enam

täielikud või õiged. Selle kohustuse jättis kaebaja täitmata. Kuna kaebaja ei rõhutanud teenuse osutaja

õiguslikku vormi ka toetuse väljamaksmise taotluses, ei ole eksimus PRIA-le etteheidetav;

5) määrusest nr 92 ei tulene, millises vormis tuleb isikut menetluse alustamisest teavitada ning kuidas

peaks toimuma tema ärakuulamine. Kaebaja on saanud oma seisukohti esitada. Asjaolu, et vastustaja

suhtles kaebajaga tema töötaja vahendusel, mitte TTÜ seadusjärgse esindajaga, ei muuda seisukohta,

et kaebajale on tagatud ärakuulamisõigus ning talle on jagatud piisavalt selgitusi menetluse kohta.

Kuna kaebaja oli oma töötaja määranud toetusega seotud projekti kontaktisikuks, oli vastustaja

õigustatud edastama sellele isikule projektiga seotud informatsiooni ning PRIA-le ei ole

etteheidetavad võimalikud häired kaebaja organisatsiooni siseses teabe liikumises. Otsus ei ole

õigusvastane ka seetõttu, et selle allkirjastas peadirektori äraolekul viimase asetäitja. Õigus all-

kirjastada peadirektori äraolekul erinevaid haldusakte ja dokumente tuleneb peadirektori asetäitja

ametijuhendist ja PRIA põhimääruse § 12 esimesest lausest;

6) toetuse tagasinõudmist ei takista ka see, et PRIA on varasemalt andnud käskkirjad, millega otsus-

tas kaebajale toetuse välja maksta. Hetkel, mil käskkirjas nimetatud summa kanti üle kaebaja

arvelduskontole, realiseerus käskkirjaga antud õigus. Käskkirjast ei tulene kaebaja õigust toetusele

ega keeldu seda hiljem tagasi nõuda. Seega lõppes ülekande tegemisega käskkirjade kehtivus.

4. TTÜ esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja kaebuse rahuldada.

5. Tartu Ringkonnakohus jättis 19. novembri 2015. a otsusega haldusasjas nr 3-13-1527

apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata ning jättis TTÜ apellatsiooni-

menetluses kantud menetluskulud tema enda kanda. Otsuse põhjendused olid järgmised:

1) määruse nr 92 § 5 p 2 järgse abikõlblikkuse kriteeriumi sätestamine on lubatud tulenevalt määruse

nr 1198/2006 art 55 lg-st 4. Määrus nr 1198/2006 ei luba abikõlblikena sätestada üksnes kulusid, mis

määruse kohaselt on selgesõnaliselt mitteabikõlblikud. Määruse nr 92 § 5 p 2 ei ole vastuolus ka

põhimõttega, et tegevuse kulud peavad olema mõistlikud ja vastavuses heade finantsjuhtimise

põhimõtetega. Kriteeriumi kehtestamise eesmärgiks on hoida ära turumoonutusi ja tagada vaba

konkurents. Töö teostamiseks seotud isikute kasutamine tekitab olukorra, kus toetuse saaja ja temaga

seotud isik satuvad muude turuosalistega võrreldes põhjendamatult paremasse positsiooni. Puudub

vajadus hinnata, kas töid teinud äriühing on saanud kasumit – piisab faktilise olukorra ja seose

tuvastamisest. Äriühingu kasumist olulisem võib olla see, milline oli kasu toetuse saajale (selliste

kulude kokkuhoid, mida muidu tulnuks finantseerida oma vahenditest);

2) kuigi KTKS § 71 lg 1 p 2 annab võimaluse kaaluda kulude tagasinõudmist osaliselt, ei näe

ringkonnakohus kaasuse kontekstis ja tagasinõudmise põhjust arvestades kaalumiseks alust – toetus

tuleb tagasi nõuda terves ulatuses nende kulude osas, mis on abikõlbmatud. Kuna II–IV väljamakse

ajal oli tööde tegelik teostaja AS TFTAK, on kõik kulud abikõlbmatud ning need tuleb tagasi nõuda

vaatamata sellele, et tööd on valminud ja üle antud. PRIA otsus pole vastuolus määruse nr 1198/2006

art 96 lg-ga 2;

3) halduskohus lahendas toetuse tagasinõudmise tähtaegsuse küsimuse õigesti;

4) kaebaja ei ole esitanud PRIA-le dokumenti, milles oleks sõnaselgelt kirjas, et tööde teostaja

vahetus. PRIA-le ei saa selles olukorras ette heita, et ta ei märganud väljamakseid tehes dokumenti-

des ebakõla selles osas, kas töid tegi AS TFTAK või MTÜ TFTAK. Detailne kontroll kulude abi-

kõlblikkuse üle toimub toetuse määramisel. Kuigi määruse nr 92 § 16 lg-test 1–3 tuleneb, et toetuse

maksmisel peab toetuse väljamaksja kontrollima asjaolusid, mis puudutavad kulude abikõlblikkuse

kriteeriume, oleks täiemahulise kontrolli läbiviimine enne iga väljamakset PRIA-le liiga koormav.

Avastamata vigu on võimalik korrigeerida toetuse tagasiküsimisega. Vastasel korral kaotaks toetuse

tagasinõudmise instituut oma mõtte;

5) ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohtadega ärakuulamise kohta;

6) kuigi väljamakse taotluste rahuldamise käskkirjad jäid väljamaksmise järel kehtima, tõi tagasi-

nõudmise otsus kaasa selle, et toetuse määramise käskkirjad kaotasid kehtivuse. Õigusvastane ei ole

see, kui haldusakti resolutsioonis pole märgitud, et soodustuse tagasinõudmisega kaotavad kehtivuse

haldusaktid, mis andsid isikule selle soodustuse;

7) kaebaja sai tagasinõutavad summad toetusena Euroopa Kalandusfondi (EKF) vahenditest. Toetuse

saamine ja taotluses märgitud tööde teostamine pole võrdsustatav tasu saamisega teadusuuringute

läbiviimise eest. Antud kaebuse läbivaatamisel ei tule anda hinnangut, milliseid järelmeid toob kaasa

toetuse tagasinõudmine olukorras, kus toetuse kasutamise tõttu on saavutatud sellega taotletud lõpp-

eesmärk. Lahendamisel on tühistamiskaebus. Võimalik alusetu rikastumise nõue tuleb lahendada

eraldi menetluses;

8) asjakohane ei ole märkus, et MTÜ ümberkorraldamine AS-ks oli tingitud EAS-i nõude realiseeri-

misest. Kaebaja pidi tööde teostaja vahetumisel määruse nr 92 § 5 p-s 2 sätestatuga arvestama. Kuigi

määrus nr 1198/2006 ei välista tööde tegija juriidilise vormi muutumist, peavad kulud vastama abi-

kõlblikkuse reeglitele ka pärast toetuse määramise otsuse tegemist;

9) tagasinõudmise otsuse allkirjastas selleks pädev isik. Kuigi allkirjastamise õigus saab teistel peale

PRIA peadirektori olla ainult siis, kui viimane on ära, ei pea äraoleku kinnitamiseks esitama tõendeid.

Kui õigusaktidega on isikule antud õigus allkirjastada dokumente PRIA peadirektori äraolekul,

tulebki sellise isiku poolt dokumendi allkirjastamisel eeldada, et peadirektor oli sel hetkel ära. PRIA

sellekohastes selgitustes pole alust kahelda.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. Tallinna Tehnikaülikool esitas kassatsioonkaebuse, milles palub esitada Euroopa Kohtule

eelotsusetaotluse, tühistada täies ulatuses haldus- ja ringkonnakohtu otsused ja teha uue otsuse,

millega kaebus rahuldada, ning jätta menetluskulud vastustaja kanda. Kassatsioonkaebuse põhiväited

on järgmised:

1) tagasinõudmise otsuse tegemisel on jäetud kasutamata kaalutlusõigus. See on vastuolus määruse

nr 1198/2006 art 96 lg-ga 2. Valesti on kohaldatud ka HMS § 64. Toetuse maksmise otsused on sisu-

liselt kehtetuks tunnistatud ning sel puhul eeldab HMS § 64 kaalumist;

2) PRIA sai väidetavatest rikkumistest teada väljamaksetaotluste esitamisel ning PRIA tähtaegse

tegevuse korral oleks edasisi rikkumisi välditud. KTKS § 71 lg 3 järgi tulnuks toetuse tagasi-

nõudmine otsustada 90 päeva jooksul rikkumisest teadasaamisest. Menetlustähtaegadest kinni-

pidamine on otseselt seotud õiguskindluse põhimõttega. Õiguskindluse põhimõtte arvestamist on olu-

liseks pidanud ka Euroopa Kohus (liidetud kohtuasjad C-383/06–C-385/06);

3) määruse nr 92 § 5 p 2 on vastuolus KTKS-ga, "Euroopa Kalandusfondi 2007–2013 rakendus-

kavaga" ja määrusega nr 1198/2006. Säte ei arvesta meetme eesmärke ega üldisi abikõlblikkuse

tingimusi;

4) kohtud on jätnud käsitlemata tagasinõudmise proportsionaalsuse küsimuse, võimaliku riigi-

vastutuse küsimuse ning asjaolu, et tööde tegija vahetus ettevõtte ülemineku tagajärjel – kaebaja ei

tellinud töid AS-lt TFTAK, vaid MTÜ-lt TFTAK;

5) ringkonnakohus rikkus menetlusnorme tõendamisest vabastamisel. PRIA pidanuks tõendama, et

PRIA peadirektor oli vaidlusaluse otsuse tegemise ajal ära, vastasel korral puudus asetäitjal pädevus

otsust allkirjastada;

6) Euroopa Kohtult tuleks küsida eelotsust selle kohta, kas määruse nr 1198/2006 art 55 lg-t 4 saab

tõlgendada selliselt, et liikmesriik võib selle alusel kehtestada riigisisesed eeskirjad, mis välistavad

määruse art 96 lg 3 kolmanda lause kohaldamise ning tõhususe ja proportsionaalsuse põhimõtte

arvestamise.

7. PRIA vaidleb kassatsioonkaebusele vastu ja palub selle jätta rahuldamata ning menetluskulud

jätta kaebaja kanda. PRIA vastuväited kassatsioonkaebusele on järgmised:

1) kui kulud ei ole abikõlblikud, siis ei ole selliste kulude hüvitamiseks õigust toetust saada. KTKS

§ 71 lg 1 näeb sellisel juhul ette kohustuse toetus tagasi nõuda, tegu ei ole kaalutlusotsusega. Võima-

lus toetus tagasi nõuda üksnes osaliselt on mõeldud juhuks, kui väljamakstud toetus hõlmas

mitteabikõlblike kulude kõrval ka abikõlblikke kulusid. Sel alusel ongi praegusel juhul jäetud tagasi

nõudmata esimene väljamakse;

2) toetuse tagasinõudmise tähtaega pole rikutud. Määruse nr 2988/95 art 3 lg 1 sätestab üldise

aegumistähtaja tagasinõude menetluse algatamiseks: neli aastat eeskirjade eiramise toimepanekust.

Määruse art 3 lg 3 lubab liikmesriikidel kohaldada määruses sätestatust pikemat, kuid mitte lühemat

tähtaega;

3) PRIA ei olnud kulude kontrollimisel hooletu. Vaidlusaluse asjaolu tuvastamine oli raskendatud

eelkõige seetõttu, et TTÜ osalusel asutati pärast toetustaotluse rahuldamist MTÜ-ga täpselt sama

nimega äriühing, kes asus projekti elluviimiseks vajalikke töid tegema, kuid tööde tegija asendami-

sest PRIA-t ei teavitatud. Viivitamatu teavitamise kohustus tuleneb määruse nr 92 § 19 lg 3 p-st 2;

4) määruse nr 92 § 5 p 2 ei ole vastuolus määrusega nr 1198/2006. Kaebaja pakutud küsimus Euroopa

Kohtule on asjakohatu. Määruse nr 1198/2006 art 96 lg-st 3 tulenevate tõhususe ja proport-

sionaalsuse põhimõtetega saab arvestada vaid abikõlblike kulude puhul.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Praeguses asjas on vaidlus selle üle, kas PRIA otsus nõuda TTÜ-lt tagasi toetus 224 291 euro ja

54 sendi ulatuses on õiguspärane. Kolleegium käsitleb kõigepealt küsimust, kas määruse nr 92 § 5 p 2

on kooskõlas KTKS-ga, "Euroopa Kalandusfondi 2007–2013 rakenduskavaga" ja määrusega

nr 1198/2006 (I). Seejärel võtab kolleegium seisukoha selle kohta, kas PRIA-l oli otsuse tegemisel

kaalutlusõigus ning kas otsus on kaalutlusõiguse kasutamata jätmise tõttu õigusvastane (II).

Järgnevalt annab kolleegium hinnangu kassatsioonkaebuse muudele väidetele (III) ning lahendab

kassatsioonkaebuse ja menetlusosaliste taotlused (IV).

I

9. Põllumajandusministri 27. augusti 2009. a määruse nr 92 ""Euroopa Kalandusfondi 2007–2013

rakenduskava" meetme 3.1 "Ühistegevused" tegevuse "Muud ühistegevused" raames toetuse andmise

ja kasutamise tingimused ja kord" § 5 p 2 näeb ette, et mitteabikõlblikud kulud on mh tellitud töö või

teenuse kulud, kui taotleja või taotleja juhatuse liige omab osalust töö teinud või teenuse osutanud

juriidilises isikus või kuulub töö teinud või teenuse osutanud juriidilise isiku juhatusse või nõukokku.

Lisaks loetleb määruse nr 92 § 5 muid mitteabikõlblike kulude liike. Määruse andmise aluseks oli

KTKS § 194 lg 1, mis sätestas, et kooskõlas rakenduskavas sätestatuga kehtestab põllumajandus-

minister Euroopa Kalandusfondi toetuse andmise ja kasutamise tingimused ja korra meetmete või

tegevuste kaupa (meetme tingimused) ning et meetme tingimustes võib rakenduskavas sätestatud

tingimusi täpsustada ja kitsendada. KTKS § 194 lg 2 p 2 kohaselt sätestatakse meetme tingimustes

mh abikõlblikud või mitteabikõlblikud kulud.

10. Meede 3.1 "Ühistegevused" põhineb Nõukogu määruse (EÜ) nr 1198/2006 Euroopa Kalandus-

fondi kohta art-l 37. Määruse nr 1198/2006 art 55 lg 1 sätestab üldise abikõlblikkuse eelduse:

toetusesaajad on kulude eest tegelikult maksnud asjakohases ajavahemikus ning kaasrahastatud

toimingud ei tohi olla lõpule viidud enne abikõlblikkuse alguskuupäeva. Määruse nr 1198/2006 art 55

lg 3 kohaselt on EKF jaoks abikõlblikud vaid need kulud, mis on seotud toimingutega, mille kohta on

tehtud otsus korraldusasutuse poolt eelnevalt seirekomisjoni poolt sätestatud kriteeriumide kohaselt.

Määruse nr 1198/2006 art 55 lg 5 loetleb mõned mitteabikõlblikud kulud: üldjuhul käibemaks,

laenuintress, maaost, mille maksumus ületab 10% asjaomase toimingu abikõlblikest kogukulutustest,

ja kulutused eluasemele. Lisaks eeltoodule näeb määruse nr 1198/2006 art 55 lg 4 ette, et kulude

abikõlblikkuse eeskirjad kehtestatakse riiklikul tasandil, arvestades selles määruses sätestatud

erandeid, ning need peavad hõlmama kõiki rakenduskavade raames deklareeritud kulutusi.

11. Määruse nr 1198/2006 art 55 lg 4 ja KTKS § 194 lg 1 alusel oli põllumajandusministril volitus

kehtestada määrusega mh vaidlusaluse meetme kulude abikõlblikkuse tingimused. Määruse

nr 1198/2006 art-st 55 ei tulene, et abikõlblikkuse tingimused peaks piirduma vaid määruses endas

sätestatuga – vastupidi, viimasel juhul puuduks vajadus kehtestada tingimusi riigisiseselt. Määruse

nr 1198/2006 art 55 lg 4 täpsustus "arvestades selles määruses sätestatud erandeid" tähendab vaid, et

kehtestatavad tingimused ei tohi minna vastuollu määruses ettenähtud abikõlblikkuse või mitte-

abikõlblikkuse tingimustega, kuid ei välista täiendavate tingimuste kehtestamist. Kolleegium nõustub

haldus- ja ringkonnakohtu seisukohaga, et määruse nr 92 § 5 p 2 ei ole vastuolus ka määruse

nr 1198/2006 ega "Euroopa Kalandusfondi 2007–2013 rakenduskava" eesmärkidega.

12. Eeltoodud põhjustel on kolleegium seisukohal, et määruse nr 92 § 5 p 2 ei ole kõrgemalseisvate

õigusaktidega vastuolus. Õiguslik olukord on selge, mistõttu puudub vajadus küsida Euroopa Kohtult

eelotsust.

II

13. Euroopa Kalandusfondi toetuste tagasinõudmist reguleerib KTKS § 71, mille esimene lõige

sätestab: "Amet nõuab toetuse saanud isikult Euroopa Kalandusfondi toetuse, välja arvatud tehnilise

abi, või kalamajandusliku riigiabi täielikku või osalist tagasimaksmist, kui pärast toetuse välja-

maksmist selgub, et: 1) taotluse rahuldamise otsustamist või toetuse suuruse arvutamist mõjutanud

andmed ei vasta tegelikkusele; 2) toetust on kasutatud mitteabikõlblike kulude hüvitamiseks." Lisaks

sisaldab KTKS § 71 lg 2 loetelu alustest, mille esinemise korral PRIA võib nõuda toetuse osalist või

täielikku tagasimaksmist.

Euroopa Kalandusfondi toetuse tagasinõudmist käsitleb ka määrus nr 1198/2006, mille art 96 lg 2

sätestab: "Liikmesriik teeb toimingutes või rakenduskavades avastatud üksiku või süstemaatilise

eeskirjade eiramisega seoses nõutavad finantskorrektsioonid. Liikmesriigi tehtavad korrektsioonid

seisnevad rakenduskava avaliku sektori panuse täielikus või osalises tühistamises. Liikmesriik võtab

arvesse eeskirjade eiramise olemust ja raskust ning EKF-i rahalist kahju."

14. Praeguses asjas on PRIA ja halduskohus asunud seisukohale, et KTKS § 71 lg 1 p 2 ei anna

PRIA-le kaalutlusõigust mitteabikõlblike kulude hüvitamiseks kasutatud toetuse tagasinõudmisel.

Ringkonnakohus pidas kaalumist põhimõtteliselt võimalikuks, kuid leidis, et praegusel juhul polnud

vaja kaaluda toetuse osalist tagasinõudmist. Kaebaja leiab, et määruse nr 1198/2006 art 96 lg 2

kolmandast lausest tuleneb vajadus kaaluda tagasinõudmisel rikkumisega seonduvaid asjaolusid.

15. Kolleegiumi hinnangul viitab KTKS § 71 lg-te 1 ja 2 sõnastuste võrdlemine sellele, et seadus-

andja ei soovinud jätta toetuse tagasinõudmiseks esimeses lõikes nimetatud juhtudel kaalutlusõigust –

esimese lõike sõnastus on imperatiivne, samas kui teises lõikes on kasutatud sõna "võib". Arvestades

aga, et KTKS § 71 lg 1 annab aluse nõuda toetus tagasi täielikult või osaliselt, on sätet võimalik

tõlgendada ka selliselt, et selle alusel on võimalik kaaluda, kui suures ulatuses toetus tagasi nõuda.

Kuigi PRIA on seadnud osalise tagasinõudmise ulatuse sõltuvusse üksnes sellest, milline osa

kulutustest oli mitteabikõlblik, säte sellist seost ette ei näe.

Arvestades, et KTKS on kehtestatud EL õiguse elluviimiseks, tuleb nende sätete tõlgendamisel

arvestada ka EL õigusega ja Euroopa Kohtu praktikaga.

16. Määruse nr 1198/2006 art 96 lg 2 kolmas lause viitab vajadusele võtta toetuse tühistamisel

arvesse eeskirjade eiramise olemust ja raskust ning Euroopa Kalandusfondi rahalist kahju.

Kolleegium nõustub kaebaja seisukohaga, et sellest tuleneb liikmesriigi kohustus kaaluda, kas ja

millises ulatuses toetus tagasi nõuda.

17. Euroopa Kohus on oma praktikas asunud seisukohale, et ei saa pidada ühenduse õigusega

vastuolus olevaks seda, kui riigisiseses õiguses võetakse haldusaktide kehtetuks tunnistamise ja riigi

ametiasutuste poolt alusetult välja makstud finantsabi tagasinõudmise juures seaduslikkuse põhimõtte

kõrval arvesse ka õiguspärase ootuse kaitse ja õiguskindluse põhimõtteid, kuna nimetatud on osa EL

õiguskorrast. Neid põhimõtteid tuleb eriti rangelt järgida, kui tegu on õigusnormidega, mis võivad

tekitada rahalisi kohustusi (vt nt Euroopa Kohtu otsus liidetud kohtuasjades C-383/06–C-385/06:

Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening jt, p 52, ja otsus kohtuasjas C-568/11:

Agroferm, p 47). Õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele ei saa tugineda toetuse saaja, kes on toime

pannud kehtiva korra ilmselge rikkumise (C-383/06–C-385/06, p 56). Ka EL õigust kohaldama

kohustatud riigisisese asutuse tegevus, mis on EL õigusega vastuolus, ei saa olla ettevõtja jaoks alus

õiguspärasele ootusele olla koheldud viisil, mis on EL õigusega vastuolus (C-568/11, p 52).

Kuritarvituse või hooletuse tagajärjel kaotatud summade tagasinõudmisel riigisisese õiguse

kohaldamine ei tohi kahjustada ühenduse õiguse kohaldamist ja tõhusust ning selle tagajärjel ei tohi

eeskirju eirates antud summade tagasinõudmine muutuda praktiliselt võimatuks. Tingimusel, et

ühenduse huve on täiel määral arvestatud, võib siiski rakendada ühenduses kehtivaid õiguskindluse ja

õiguspärase ootuse põhimõtteid, hinnates nii kaotatud summade saajate kui ka ametiasutuste

käitumist (C-383/06–C-385/06, p 59).

Erinevalt liidetud kohtuasjadest C-383/06–C-385/06, milles käsitleti Nõukogu määrust (EMÜ)

nr 4253/88, näeb praegusel juhul kaalumise ette juba EL õigus. Seega ei ole asjakohased selles

lahendis esitatud seisukohad riigisisese õiguse kohta. Küll aga kinnitavad ka viidatud Euroopa Kohtu

lahendid kaalumise võimalust finantsabi tagasinõudmise üle otsustamisel.

18. Euroopa Kohus on selgitanud, et nii EL õiguse kui ka EL õigusaktidele tugineva riigisisese

õiguse rakendamisel tuleb arvestada EL õiguse üldpõhimõtetega, sh proportsionaalsuse põhimõttega

(vt nt Euroopa Kohtu otsused kohtuasjades C-557/07: LSG-Gesellschaft zur Wahrnehmung von

Leistungsschutzrechten, p 29; C-275/06: Promusicae, p 68, ja C-305/05: Ordre des barreaux

francophones et germanophone jt, p 28). Kolleegium on proportsionaalsuse põhimõtte arvestamise

olulisust struktuuritoetustega seotud nõuete rikkumiste eest sanktsioonide kohaldamisel korduvalt

käsitlenud (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi otsused asjades nr 3-3-1-77-14, p-d 17–19, ja 3-3-1-

79-08, p-d 14–15 ja 18).

19. Eeltoodust järeldub, et PRIA-l oli kaebajalt toetuse tagasinõudmise üle otsustamisel kaalutlus-

õigus, mis tulenes määruse nr 1198/2006 art 96 lg 2 kolmandast lausest koosmõjus EL õiguse üld-

põhimõtetega. PRIA 16. aprilli 2013. a otsusest nr 17-6/151 määruse nr 1198/2006 art 96 lg 2

kolmandas lauses nimetatud asjaolude kaalumist ei nähtu.

20. Kolleegium on seisukohal, et praeguses asja võinuks p-s 16 nimetatud kriteeriumidest lähtuv

kaalumine viia otsustamisel teistsuguse tulemuseni. Kaebaja tellis toetusest hüvitatavad tööd MTÜ-lt

TFTAK, mille liige kaebaja oli, ning seda PRIA aktsepteeris. Kaebaja selgituste järgi ei olnud MTÜ

TFTAK tegevuse üleandmisel samanimelisele AS-le tegemist kaebaja algatusega, vaid mittetulundus-

ühingu asemel asutati aktsiaselts Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse nõudel. Ka ei nähtu asjaoludest,

et EKF-le oleks tekkinud mingit varalist kahju. AS TFTAK tegi tööd samasuguse tasu eest, nagu neid

pidi toetuse taotlemise käigus esitatud hinnapakkumise kohaselt teostama MTÜ TFTAK, ning

vaidlust ei ole selle üle, et projekti eesmärgid on saavutatud ja valminud uuringute tulemused

kasutuses. Oluline võib olla ka, kas kaebaja poolt tööde ostmine AS-lt TFTAK kahjustas konkurentsi.

PRIA toimikus sisalduva TTÜ 14. jaanuari 2010. a avalduse "Tööde teostaja valiku põhjendus"

kohaselt ei ole Eestis teisi kalatehnoloogia ja –kvaliteedialase ekspertiisiga uurimislaboreid – juhul

kui konkurents puudub, ei saa seda ka kahjustada. Eeltoodud asjaoludest lähtudes võib olla vajalik

tagasinõutavat summat vähendada.

Toetuse tagasinõudmine mitteabikõlblike kulude osas pole siiski täielikult välistatud. Kolleegium

nõustub PRIA ja kohtute seisukohaga, et kaebaja ei täitnud nõuetekohaselt määruse nr 92 § 19 lg 3

p-s 2 sätestatud kohustust teavitada PRIA-t kirjalikult toetuse saamise või toetuse kasutamisega

seotud asjaolust, mille tõttu taotluses esitatud andmed ei ole enam täielikud või õiged. Kohustuse

kohaseks täitmiseks ei saa pidada AS TFTAK nime sisaldavate arvete esitamist. Kuigi ka PRIA

võinuks rikkumise avastada enne III ja IV väljamakse aluseks olnud kulutuste tegemist, on kaebajal

seega kaassüü selles, et rikkumist ei tuvastatud varem kui järelkontrolli käigus.

Kaalumise tulemusena võib seega osutuda proportsionaalseks nõuda tagasi vaid osa mitteabikõlblike

kulude eest tasumiseks kasutatud toetusest.

III

21. Kaebaja on seisukohal, et toetuse tagasinõudmise otsus tuleb tühistada ka sel põhjusel, et selle

tegemisel on ületatud KTKS § 71 lg-s 3 sellise otsuse tegemiseks ettenähtud tähtaega. KTKS § 71

lg 3 kohaselt teeb PRIA § 71 lg-tes 1 ja 2 sätestatud juhtudel kalandusturu toetuse tagasinõudmise

otsuse rikkumisest teadasaamisest arvates 90 kalendripäeva jooksul. Nõukogu määruse nr 2988/95

art 3 lg-st 1 tuleneb seevastu, et aegumistähtaeg menetluste algatamiseks on neli aastat, alates

eeskirjade eiramise toimepanekust, ning asi aegub lõplikult päeval, mil kahekordse aegumistähtajaga

võrdne ajavahemik saab läbi, ilma et pädev asutus oleks määranud karistust. Määruse art 3 lg 3 alusel

jääb riikidele võimalus kohaldada eeltoodust pikemaid aegumistähtaegu.

Kolleegium on varasemas praktikas sarnase regulatsiooni puhul asunud seisukohale, et riigisiseses

õiguses sätestatud 90-päevane tähtaeg ei ole nõuet lõpetav tähtaeg, vaid paneb haldusorganile kohus-

tuse tagada mõistlik menetlusaeg. Ka HMS § 41 ei välista haldusakti andmist pärast selleks ette-

nähtud tähtaja möödumist. Menetlusliku tähtaja rikkumine on menetlusviga, kuid ei anna HMS

§-st 58 tulenevalt iseseisvat alust haldusakti tühistamiseks (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas

nr 3-3-1-8-16, p 13). Kolleegium on samal seisukohal ka praeguses asjas. Kohtud on seega õigesti

leidnud, et PRIA ei ole toetuse tagasinõudmise tähtaega ületanud.

22. Samuti peab kaebaja vaidlusalust otsust õigusvastaseks põhjusel, et selle allkirjastas PRIA pea-

direktori asetäitja, kuid PRIA ei ole tõendanud, et peadirektor oli vastaval päeval ära. Kolleegiumi

hinnangul on kohtud õigesti asunud seisukohale, et PRIA selgitustes ei ole alust kahelda ning et kui

õigusaktidega on isikule antud õigus allkirjastada dokumente peadirektori äraolekul, tulebki selle

isiku poolt dokumendi allkirjastamisel eeldada, et peadirektor oli ära.

23. Kaebaja on viidanud asjaolule, et kuna toetatud projekti alusel tehtud uuringute tulemused on

valminud ja antud PRIA käsutusse, tekiks TTÜ-l toetuse tagasinõudmise korral alusetu rikastumise

nõue PRIA vastu. Kolleegium nõustub kohtute seisukohaga, et võimalik alusetu rikastumise nõue

tuleb toetuse tagastamise korral esitada eraldi menetluses ning see ei mõjuta vaidlusaluse otsuse

õiguspärasust.

24. Kaebaja leiab, et talle ei tagatud tagasinõude menetluses piisavalt õigust olla ära kuulatud.

Kolleegiumi hinnangul on kohtud õigesti leidnud, et kaebaja on nõuetekohaselt ära kuulatud ning

talle anti võimalus PRIA seisukohtadele vastuväiteid esitada.

IV

25. Käesoleva otsuse II osas esitatud põhjendustel tuleb kassatsioonkaebus rahuldada, tühistada

haldus- ja ringkonnakohtu otsused ning teha uus otsus, millega tühistada vaidlustatud PRIA otsus.

26. Kuna Riigikohus tühistab haldus- ja ringkonnakohtu otsused ning teeb uue otsuse, tuleb muuta

menetluskulude jaotust (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 109 lg 4). Kaebaja on haldus-

kohtus kandnud menetluskulusid 3449 eurot (sh õigusabikulud 2684 eurot ja riigilõiv 765 eurot),

apellatsiooniastmes 2268 eurot (sh õigusabikulud 1518 eurot ja riigilõiv 750 eurot) ning kassatsiooni-

astmes 1001 eurot (õigusabikulud). Kaebaja menetluskulud kolme kohtuastme peale kokku on seega

6718 eurot. Kulud on kantud ning on vajalikud ja põhjendatud. HKMS § 108 lg 1 alusel tuleb need

vastustajalt välja mõista.

Kaebaja on palunud märkida tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 177 lg-st 2 lähtudes kohtu-

otsuses, et hüvitatavatelt menetluskuludelt tuleb tasuda kohtuotsuse jõustumisest alates kuni täitmi-

seni viivist. HKMS § 108 lg 12 viitab küll, et menetluskulude jaotusele kohaldatakse TsMS

§-des 173 ja 175 sätestatut, kuid TsMS § 177 halduskohtumenetluses kohaldamiseks puudub alus.

Seega jätab kolleegium kaebaja selle taotluse rahuldamata.

27. Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 esimese lause alusel

tagastada.