3-3-1-33-16 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-33-16

Määruse kuupäev

2. november 2016

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Eerik Kergandberg ja Nele

Parrest

Kohtuasi

X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti toimingute

õigusvastasuse tuvastamiseks ja avaldatud ebaõige teabe

ümberlükkamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja X, esindaja vandeadvokaat Paavo Paas

Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 28. jaanuari 2016. a määrus haldus-

asjas nr 3-15-1742

Menetluse alus Riigikohtus

X kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta X määruskaebus rahuldamata.

2. Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 28. jaanuari 2016. a määrus nr 3-15-1742 muutmata.

3. Arvata X tasutud kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Harju Maakohus rakendas 14. mai 2013. a määrusega tsiviilasjas nr 2-13-21540 (kohtuasjas on

neli avaldajat) esialgse õiguskaitse korras X suhtes järgmisi hagi tagamise abinõusid: 1) keelata

kaebajal siseneda avaldajate eluruumi; 2) kui kaebaja viibib avaldajatega samal ajal elumaja ühiselt

kasutatavates ruumides, sh trepikojas, ei tohi kaebaja läheneda avaldajatele lähemale kui 5 meetrit; 3)

keelata kaebajal läheneda väljaspool elumaja avaldajatele lähemale kui 10 meetrit; 4) keelata

kaebajal rääkida omal algatusel avaldajatega ning samuti keelata kaebajal võtta nendega ühendust

elektrooniliste sidevahendite kaudu.

Tallinna Ringkonnakohus tegi kõnealuses tsiviilasjas 29. aprillil 2016 määruse, millega tühistas

esialgse õiguskaitse korras kohaldatud hagi tagamise abinõud (s.o lähenemiskeelu). Samuti jäeti n-ö

põhimenetluses rahuldamata avaldajate avaldus kaebaja suhtes lähenemiskeelu kohaldamiseks.

Kohtumäärus on jõustunud.

2. Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) Põhja prefektuuri infosüsteemis registreeriti avaldaja avalduse

alusel 3. veebruaril 2015 sündmus nr 2316,15,0001752 selle kohta, et 25. jaanuaril 2015 rikkus

kaebaja elumaja trepikojas ja hiljem tänaval kaebajale kohaldatud lähenemiskeeldu.

3. PPA asus 3. veebruari 2015. a kriminaalmenetluse alustamata jätmise teatises nr 3.2-1.4/2822-2

seisukohale, et kriminaalmenetluse alustamiseks puudub alus kriminaalmenetluse seadustiku (KrMS)

§ 199 lg 1 p 1 tähenduses. Teatises märgiti järgmist: "Tegemist on esmakordse rikkumisega. Seega ei

ole alust kriminaalmenetlust alustada. Küll on aga alus menetluse alustamiseks järgmise rikkumise

puhul, kuna antud dokumendiga on fikseeritud, et 25.01.2015 toimus X poolt esmakordne

lähenemiskeelu rikkumine." Teatises on märge, et KrMS § 198 lg 2 alusel jäetakse ärakiri teatisest

edastamata isikule, kelle kohta on kuriteokaebus esitatud.

4. Avaldaja edastas 10. märtsil 2015 kohtutäiturile PPA 3. veebruari 2015. a teatise. Täitur koostas

30. märtsil 2015 täiteasjas nr 194/2013/4100 sunniraha määramise otsuse, millega määras kaebajale

täitedokumendist tuleneva kohustuse täitmata jätmise eest sunniraha 192 eurot. Kaebaja vaidlustas

sunniraha määramise otsuse. Vastuseks kohtutäituri järelepärimisele märkis PPA 7. mai 2015. a

e-kirjas, et "on tuvastatud, et 25.01.2015 toimus X poolt temale Harju Maakohtu Kentmanni

kohtumaja 14.05.2013 kohtumääruse nr 2-13-21540 alusel kohaldatud lähenemiskeelu rikkumine".

Kohtutäitur jättis 8. mai 2015. a otsusega kaebaja kaebuse sunniraha määramise otsuse peale

rahuldamata. Kaebaja pöördus täituri otsuse vaidlustamiseks kohtusse. Harju Maakohus tühistas

11. juuli 2016. a määrusega tsiviilasjas nr 2-15-7665 kohtutäituri 30. märtsi 2015. a ja 8. mai 2015. a

otsused. Kohus asus mh seisukohale, et PPA 3. veebruari 2015. a teatis ei ole dokumendiks, millega

on usaldusväärselt dokumenteeritud õigusrikkumise toimepanemine. Kohtumäärus on jõustunud.

5. Kaebaja esitas 9. juulil 2015 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles järgmist:

1) tunnistada õigusvastaseks PPA toimingud, millega omistati kaebajale õigusvastase teo –

lähenemiskeelu rikkumise – toimepanemine 25. jaanuaril 2015; 2) kohustada PPA-d hiljemalt 7

päeva möödumisel kohtulahendi jõustumisest kirjalikus vormis ümber lükkama tema poolt

kohtutäiturile 7. mai 2015. a e-kirja teel avalikustatud teabe.

Kaebaja sõnul ei ole ta 25. jaanuaril 2015 ajutist lähenemiskeeldu rikkunud. Kuigi PPA ei alustanud

kriminaalmenetlust, on PPA siiski asunud teatises (kinnitades seda ka kohtutäiturile 7. mail 2015

saadetud vastuses) seisukohale, et kaebaja pani toime õigusrikkumise. Sellega on PPA loonud aluse

kriminaalmenetluse alustamiseks järgmisel korral, toonud kaasa kaebajale sunniraha määramise 192

eurot ning kinnitanud kolmandatele isikutele teo toimepanemise tuvastamise fakti. KrMS §-d 228–

230 järgi saab kaebuse esitada üksnes siis, kui kriminaalmenetlus on alustatud. Seda ei ole praegusel

juhul aga tehtud. Vaidlustatavad PPA toimingud (lähenemiskeelu rikkumise omistamine kaebajale)

on avalik-õiguslikus suhtes tehtud toimingud, mille vaidlustamine on erikorra puudumise tõttu seega

halduskohtu pädevuses.

6. Tallinna Halduskohus tagastas 8. septembri 2015. a määrusega kaebaja kaebuse haldus-

kohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 1 p 1 alusel halduskohtu pädevuse puudumise tõttu.

Kaebaja vaidlustatud kriminaalmenetluse alustamata jätmise teatis on uurimisasutuse menetlus-

toiming, mille lahendamiseks sätestavad menetluskorra KrMS §-d 228 jj. Kaebaja saab esitada

uurimisasutuse menetlustoimingu peale kaebuse prokuratuurile. Kuna halduskohtu pädevuses ei ole

kontrollida PPA tegevust lähenemiskeelu rikkumise tuvastamisel, puudub halduskohtul ka võimalus

kohustada PPA-d kohtutäiturile avaldatud teavet ümber lükkama.

7. Kaebaja palus 21. septembri 2015. a määruskaebuses halduskohtu määrus tühistada ja teha uus

määrus, millega võtta kaebus menetlusse. KrMS §-d 228–230 kohalduvad vaid juhul, kui

kriminaalmenetlust on alustatud. Praegusel juhul kriminaalmenetlust ei alustatud. Kohtumäärusest ei

selgu, miks kohus sellise seisukohaga ei nõustunud. Kaebaja esitas 29. mail 2015 kaebuse Põhja

Ringkonnaprokuratuurile, kuid prokuratuur keeldus 16. juuni 2015. a kirjaga kaebust sisuliselt läbi

vaatamast, kuna prokuratuuri pädevusse ei kuulu järelevalve politsei koostatud teabenõude vastuste

sisu üle.

8. Tallinna Ringkonnakohus jättis 28. jaanuari 2016. a määrusega määruskaebuse rahuldamata ja

Tallinna Halduskohtu määruse muutmata. Ringkonnakohtu hinnangul soovib kaebaja seda, et

halduskohus kontrolliks üle PPA poolt kriminaalasja alustamise otsustamisel tuvastatud asjaolud.

Kuigi KrMS §-d 228–230 kohalduvad olukorras, kus kriminaalmenetlust on alustatud, ei tähenda

see, et praegusel juhul rakenduks HKMS § 4 lg 1 üldklausel ja et asi oleks halduskohtu pädevuses.

Kaebajal on võimalik kaitsta oma õigusi kohasemates menetlustes.

Esiteks on kaebajal võimalik vaidlustada täitemenetluses tehtud sunniraha määramise otsus. Asjaolu,

et kohtutäitur lähtus otsuse tegemisel mh PPA edastatud teabest, ei tähenda, et kõnealune PPA teave

tuleks halduskohtumenetluses ümber lükata.

Teiseks, PPA poolt teatises tuvastatut on võimalik vaidlustada ka juhul, kui PPA peaks millalgi siiski

alustama menetlust karistusseadustiku (KarS) § 3312 järgi väidetava korduva rikkumise tõttu. Kuna

nimetatud menetluses on vaja tõendada ka rikkumise korduvus, saab kaebaja esitada vastuväited

25. jaanuari 2015. a sündmuse kohta.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

9. Kaebaja palus määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu ja Tallinna Ringkonnakohtu

määrused ning teha uus määrus, millega rahuldada määruskaebus ja saata asi menetlusse võtmiseks

Tallinna Halduskohtule. Vaidlust ei ole selle üle, et KrMS §-des 228–230 sätestatud menetluskord ei

ole praegusel juhul kohaldatav. Ka ringkonnakohtu viidatud alternatiivid ei ole kohaseks

õiguskaitsevahendiks Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-de 13–15 ja Euroopa inimõiguste ja

põhivabaduste kaitse konventsiooni art 13 mõttes. Täitemenetluses tehtud sunniraha otsuse

vaidlustamisel ei anna maakohus hinnangut PPA toimingute õiguspärasusele. Ka viide kriminaal-

menetlusele ei ole asjakohane: kriminaalmenetluse alustamine ei sõltu kaebajast ning ei ole

proportsionaalne eeldada, et isik peaks enda avalik-õiguslikus suhtes rikutud õiguste kaitsmiseks

laskma enda vastu algatada põhiõigusi intensiivselt riivava kriminaalmenetluse.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. Kolleegiumi hinnangul keskendub käesolev vaidlus üksnes PPA kriminaalmenetluse alustamata

jätmise teatises võetud seisukoha õiguspärasuse vaidlustamise küsimusele. PPA vastus kohtutäituri

järelepärimisele, s.o 7. mai 2015. a e-kiri, milles korrati kriminaalmenetluse alustamata jätmise

teatises sisalduvat, ei ole käsitatav kaebaja õiguste uue või täiendava rikkumisena. Seda põhjusel, et

- PPA kriminaalmenetluse alustamata jätmise teatis oli juba enne PPA e-kirja saatmist kohtutäituri

käsutuses (sh sisaldas teatis asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabe märget),

- teatises sisalduv PPA seisukoht oli täiturile ametiülesannete täitmiseks vajalikuna teada ja tal on

seadusest tulenev õigus sellist teavet töödelda (vt ka täitemenetluse seadustiku (TMS) § 26) ning

- e-kiri ei sisaldanud kaebaja õiguste võimalikku riivet silmas pidades midagi lisaks, võrreldes

teatises sisalduvaga.

Seega ei saanud e-kirjas sisalduva teabe edastamine kohtutäiturile ega edastatud teabe sisu kaebaja

õigusi riivata.

11. Halduskohtu pädevuses on avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus

ei näe ette teistsugust menetluskorda (HKMS § 4 lg 1). Seega tuleb selles asjas leida vastus

küsimusele, kas PPA poolt kriminaalmenetluse alustamise otsustamisel tehtud toiming (õigus-

rikkumise tuvastatuks lugemine) olukorras, kus kriminaalmenetluse alustamisest keeldutakse, on

vaidlustatav halduskohtus.

12. Riigikohus on varem korduvalt pidanud tegelema küsimusega, kas avaliku võimu tegevus on

toimunud haldusmenetluses või süüteomenetluses. Nii haldus- kui ka kriminaalkolleegium on

tõdenud, et süüteomenetluse alustamiseks vajaliku ajendi ja aluse olemasolu tuvastatakse sageli

haldusmenetluses (nt järelevalvemenetluses) kogutud teabe alusel (vt nt haldusasjad nr 3-3-1-65-07,

3-3-1-4-10, p 11; väärteoasi nr 3-1-1-22-14, p 7.2), st haldusmenetlus võib eelneda süüteo-

menetlusele. Kuid mõistetavalt ei pea kaugeltki mitte alati korrakaitselise suunitlusega haldus-

menetlus kasvama üle süüteomenetluseks. Kohtupraktikas on asutud seisukohale, et haldusmenetluse

ja süüteomenetluse piiritlemisel saab ja tuleb lähtuda mh toimingu eesmärgist ja olemusest ning

menetleja tahtest ja selle avaldamisest (nt haldusasjad nr 3-3-1-75-11, p 16; 3-3-1-68-13, p 11).

Korrakaitseseaduse § 1 lg 4 järgi määrab tegevuse õigusliku aluse valiku riikliku järelevalve

menetluse või süüteomenetluse vahel meetme objektiivne eesmärk.

12.1. Praeguses asjas sisaldub PPA tõdemus, et kaebaja rikkus lähenemiskeeldu, kriminaalmenetluse

alustamata jätmise teatises. Kuriteoteate esitamist, sellele vastamist ja kriminaalmenetluse alustamata

jätmise vaidlustamist kannatanu poolt reguleerib KrMS. PPA teatises selgitatakse ka, et kaebajale

õigusrikkumise omistamine omab edaspidist tähendust kriminaalmenetluse kontekstis rikkumise

korduvuse (retsidiiv) arvestamisel. Eeltoodust võiks olla tuletatav PPA arusaam meetme olemusest ja

eesmärgist – tegemist on kriminaalmenetluse kontekstis tehtava toiminguga. Sellist ennatlikku

arusaama võib toetada ka siseministri 22. detsembri 2009. a määrusega nr 92 kinnitatud "Politsei

andmekogu pidamise põhimäärus", mis liigitab kuriteoteate esitamisega seonduva süüteomenetluse

andmestiku alla kuuluvaks (vt § 9 lg 2 p 2, § 24 lg 2 p 1). Kolleegiumi hinnangul ei saa aga PPA

võimalikust arusaamast ega ülalnimetatud põhimäärusest teha järeldusi kriminaalmenetluse

alustamata jätmise teatise olemuse kohta ilma kriminaalmenetlusõiguse süstemaatikat arvestamata.

Viimati märgitu jätkuna tuleb ka tõdeda, et KrMS ei anna uurimisasutusele volitust õigusrikkumise

tuvastamiseks, kui kuriteoteatele vastates jäetakse kriminaalmenetlus alustamata (KrMS § 198).

12.2. Kaebaja näeb oma õiguste rikkumist selles, et teatises sisalduva eksliku tõdemusega on PPA

loonud aluse kriminaalmenetluse alustamiseks järgmise kuriteoteate esitamisel. Lisaks on see toonud

talle kaasa 192 euro suuruse sunniraha määramise täitemenetluses ning PPA on avaldanud

kolmandatele isikutele (kohtutäiturile ja tema büroo töötajatele) tema poolt õigusvastase teo

toimepanemise tuvastamise fakti. Seega ei ole kaebaja eesmärgiks vaidlustada kriminaalmenetluse

alustamata jätmist konkreetsel juhul, st kaebaja eesmärk pole seotud politsei kõnealuse tegevuse

lõpptulemusega.

12.3. Kaebaja vaidlustab kriminaalmenetluse alustamata jätmise teatist selles sisalduva andme-

töötluse osas. Kolleegium on seisukohal, et selles osas on teatise näol tegemist haldustoiminguga.

13. Kolleegium nõustub kaebajaga, et tal ei ole võimalik vaidlustada PPA teatises sisalduvat KrMS

§-des 207–208 ega ka §-des 228–232 sätestatud korras. Kriminaalmenetluse alustamata jätmise

vaidlustamisõigus süüdistuskohustusmenetluses on seaduse järgi üksnes kannatanul (vt ka kriminaal-

asi nr 3-1-1-19-10, p 8.2) ning uurimiskaebemenetluse vaidluste lahendamise kord on kohaldatav

vaid juhul, kui kriminaalmenetlus on alustatud (vt ka kriminaalasi nr 3-3-1-47-09, p-d 12 jj).

14. Tegevuse haldustoiminguks kvalifitseerimisest ei tulene tingimata halduskohtule pädevust sellega

seotud vaidluste lahendamiseks. Seadus võib ka haldusaktide ja toimingute puhul näha ette

teistsuguse vaidlustuskorra (HKMS § 4 lg 1). Nagu öeldud, PPA teatises sisalduva kaebajale õigus-

rikkumise toimepanemise omistamise tagajärgedeks, mis kaebaja hinnangul tema õigusi riivavad, on

sunniraha määramine täitemenetluses ja tulevikus võimalik kriminaalmenetluse alustamine KarS

§ 3312 tunnustel (teabe avaldamise kohta kohtutäiturile ja selle büroo töötajatele vt p 10). Nende

olukordade kohtulikuks arutamiseks on ette nähtud teistsugused menetluskorrad: esimese puhul

tsiviilkohtumenetlus ja teise puhul kriminaalasja kohtulik menetlus. Halduskohtu funktsioon ei ole

läbi viia eeltõendamismenetlust teist liiki kohtumenetluste jaoks.

14.1. Karistusseadustikus sätestatud koosseis, mille kohta kuriteoteade esitati, näeb ette karistuse

lähenemiskeelu rikkumise eest mh juhul, kui tegu on korduva rikkumisega (KarS § 3312). Rikkumise

korduvust tuleb siinjuures mõista nn faktilise (mitte õigusliku ja juba tuvastatud) retsidiivina. See

tähendab, et kui politseid teavitatakse lähenemiskeelu uuest rikkumisest ja politsei hinnangul on

olemas nii ajend kui ka alus kriminaalmenetluse alustamiseks, tuleb alustatava kriminaalmenetluse

raames võrdses ulatuses tuvastada mõlema lähenemiskeelu väidetava rikkumise asjaolud (vt

kriminaalasjad nr 3-1-1-87-08, p 10; 3-1-1-75-15, p 8; väärteoasi nr 3-1-1-82-15, p 8). Teisisõnu,

tegelik ja karistusõigusliku tähendusega vastus küsimusele, kas väidetav kaebaja õigusrikkumine on

toime pandud ja tõendatud, tuleks anda võimalikus uues KarS § 3312 tunnustel algatatavas

kriminaalmenetluses.

14.2. Ka nõustub kolleegium ringkonnakohtuga, et kaebajal on võimalik kaitsta oma õigusi

täitemenetluses. Tal on võimalik vaidlustada täituri tegevus sunniraha määramisel (TMS §-d 217 jj).

Seda on kaebaja ka teinud ja sunniraha määramise otsus on tänaseks jõustunud kohtulahendiga

tühistatud.

14.3. Vaidlusaluste hinnangute kontrollimine halduskohtus lisaks tsiviil- ja kriminaalmenetlusele

looks vastuoluliste kohtulahendite tegemise ohu ning võib kahjustada menetluslikke garantiisid.

15. Kolleegium lisab, et PPA peab kuriteoteatele reageerides võetavates seisukohtades kriminaal-

menetluse alustamata jätmise teatises olema hoolikas mitte üksnes resolutsioonis (alustada/mitte

alustada kriminaalmenetlust), vaid ka põhjendustes. Kuigi põhjendustes sisalduv ei oma iseseisvat

õiguslikku tähendust, võib see kaasa tuua isiku õiguste iseseisva rikkumise, kui põhjendustes

avaldatakse ebaõigeid faktiväiteid või ebakohaseid väärtushinnanguid. Lisaks võib see riivata

süütuse presumptsiooni (PS § 22 lg 1, KrMS § 7 lg 1). Riigi autoriteedi tõttu on tema jagataval teabel

avalikkuse silmis suurem tõeväärtus (vt haldusasi nr 3-3-1-3-12, p 14). Avalik võim peab

sõnakasutuses olema hoolas ja vältima väärtõlgendusi (haldusasi nr 3-3-1-22-15, p 22).

16. Eeltoodust tulenevalt jääb X määruskaebus rahuldamata. Tasutud kautsjon tuleb arvata

riigituludesse (HKMS § 107 lg 4).

17. HKMS § 178 lg 3 ja § 175 lg 3 alusel asendatakse kohtu algatusel avaldatavas määruses kaebaja

nimi tähemärgiga.