3-3-1-38-16 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-38-16

Otsuse kuupäev

13. september 2016

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Jüri Põld

Kohtuasi

AS Kihnu Veeteed kaebus Lääne maavanema

15. mai 2015. a korralduse nr 1-1/15/81 tühistamiseks ning

Lääne maavanema ja Väinamere Liinid OÜ vahel

17. mail 2015 sõlmitud avaliku teenindamise lepingu tühisuse

tuvastamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja AS Kihnu Veeteed,

volitatud esindaja vandeadvokaat Tarmo Peterson

Vastustaja Lääne Maavalitsus, volitatud esindaja

Roger Uusmaa

Kolmas isik Väinamere Liinid OÜ, volitatud esindaja

vandeadvokaat Kristo Kallas

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 17. veebruari 2016. a otsus asjas

nr 3-15-1536

Menetluse alus Riigikohtus

Lääne Maavalitsuse kassatsioonkaebus ja AS Kihnu Veeteed

vastukassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Lääne Maavalitsuse kassatsioonkaebus.

2. Jätta AS Kihnu Veeteed vastukassatsioonkaebus rahuldamata.

3. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 17. veebruari 2016. a otsus ja Tallinna Halduskohtu

17. detsembri 2015. a otsus asjas nr 3-15-1536 osas, milles kohtud tühistasid Lääne maavanema

15. mai 2015. a korralduse nr 1-1/15/81.

4. Teha tühistatud osas uus otsus, millega jätta AS Kihnu Veeteed kaebus Lääne maavanema

15. mai 2015. a korralduse nr 1-1/15/81 tühistamiseks rahuldamata.

5. Mõista AS-lt Kihnu Veeteed Väinamere Liinid OÜ kasuks välja menetluskulud 3000 eurot.

Ülejäänud menetluskulud jätta menetlusosaliste enda kanda.

6. Arvata AS Kihnu Veeteed tasutud kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Lääne Maavanem kuulutas 17. juuli 2014. a korraldusega välja lihtsustatud korras tellitava teenuse

riigihanke operaatori leidmiseks Sviby-Rohuküla-Sviby reisiparvlaevaliinile.

2. AS Kihnu Veeteed esitas riigihangete vaidlustuskomisjonile (VAKO) vaidlustuse, milles palus

tunnistada kehtetuks Lääne Maavanema 28. novembri 2014. a korralduse, millega tunnistati

vastavaks ja edukaks Väinamere Liinid OÜ.

VAKO rahuldas vaidlustuse ja tunnistas maavanema korralduse kehtetuks. Kohtud jätsid Väinamere

Liinid OÜ kaebuse rahuldamata. Otsused jõustusid.

3. Lääne Maavanem tunnistas 30. aprilli 2015. a korraldusega enda 17. juuli 2014. a korralduse

kehtetuks.

4. Lääne Maavalitsus otsustas 4. mai 2015. a korraldusega leida isiku, kellega sõlmida Sviby-

Rohuküla-Sviby reisiparvlaevaliini teenindamise otseleping, ning kinnitada reisiparvlaevaliini

teenindamise otselepingu sõlmimise korra (kord). Lääne Maavalitsuse eesmärgiks oli pärast

riigihanke kehtetuks tunnistamist tagada katkematu reisijate-, sõidukite- ja kaubavedu Vormsi ja

Mandri-Eesti vahel.

5. Lääne maavanem otsustas 15. mai 2015. a korraldusega nr 1-1/15/81 sõlmida avaliku

teenindamise otselepingu Väinamere Liinid OÜ-ga reisiparvlaevaga Ormsö parvlaevaliinil Sviby-

Rohuküla-Sviby reisijate-, sõidukite- ja kaubaveo teenuse osutamiseks alates 1. juunist 2015 kuni

Lääne Maavalitsuse korraldatud riigihanke tulemusel sõlmitava avaliku teenindamise lepingu alusel

uue vedaja liinile tulekuni, seejuures minimaalselt kuni 1. novembrini 2015 ja mitte kauemaks kui

31. mai 2016.

6. Lääne maavanem ja Väinamere Liinid OÜ sõlmisid 17. mail 2015 avaliku teenindamise

otselepingu teenuse osutamiseks.

7. AS Kihnu Veeteed esitas halduskohtule kaebuse Lääne maavanema 15. mai 2015. a korralduse

nr 1-1/15/81 tühistamiseks ning Lääne maavanema ja Väinamere Liinid OÜ vahel 17. mail 2015

sõlmitud otselepingu tühisuse tuvastamiseks. Kaebaja väitis järgmist:

1) vastustaja oleks pidanud korraldama riigihanke, sest lepingu alusel vedajale eeldatavalt makstav

tasu ületab riigihangete seaduse (RHS) § 15 lg-s 1 sätestatud piirmäära (40 000 eurot);

2) kolmanda isiku pakkumus oli põhjendamatult madala maksumusega ja see toob kaasa vaidlustatud

korralduse tühistamise;

3) vaidlustatud leping on eeltoodust tulenevalt tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 87 alusel

tühine.

8. Tallinna Halduskohus tagastas 17. juuni 2015. a määrusega AS Kihnu Veeteed kaebuse selle

väite osas, et vastustaja pidi korraldama riigihanke. Kohus oli seisukohal, et selles osas tuleb läbida

VAKO kohustuslik kohtueelne menetlus.

9. Tallinna Halduskohus rahuldas 17. detsembri 2015. a otsusega kaebuse osaliselt, tühistas

vaidlustatud korralduse ning ülejäänud osas jättis kaebuse rahuldamata. Kohtu põhjendused olid

järgmised:

1) haldusasjas nr 3-15-1883 vaieldakse selle üle, kas vastustaja võis sõlmida otselepingu ilma

riigihanget korraldamata;

2) korra p-st 5.3, võrdse kohtlemise põhimõttest ja konkurentsi moonutuse keelust tuli vastustajale

kohustus kontrollida pakkumuse põhjendatust;

3) vastustaja käsitles 14. mai 2015. a protokollis tööjõukulude erinevust vaid ettevalmistuskulude

osas, muid täpsemaid andmeid ei küsitud ega analüüsitud. Kui arvata kaebaja esitatud tööjõukuludest

maha ettevalmistuskulud ja laevapersonali toitlustuskulud (mille kolmas isik paigutas muude kulude

alla), on kaebaja kulud (294 570 eurot) kolmanda isiku kuludest 95 178 euro võrra suuremad.

Kolmanda isiku laevapersonali tööjõukulu on väiksem ka Politsei- ja Piirivalveameti sarnaste

ametikohtade tööjõukulust. Tööjõukulude erinevust ei saa pidada sedavõrd väheoluliseks, et jätta see

hindamisel kaalumata. Asjaolu, et kolmas isik on lepingut siiani hinnapakkumises toodud kuludega

täitnud, ei kõrvalda ristsubsideerimise kahtlust;

4) kolmanda isiku poolt kaldapersonalile makstava lisatasu väiksem suurus võib olla seletatav

tööjõukulude parema optimeerimisega. Vastustaja ei ole teinud nimetatud kulude hindamisel

kaalumisvigu;

5) vastustaja on hooldus- ja remondikulude hindamisel teinud olulise kaalumisvea. Uue ja kasutatud

laeva hooldus- ja remondikulude võrdlemine ei pruugi olla asjakohane, kuna uuele laevale kehtib

tootja määratud kohustuslik hooldustööde plaan ning neid tuleb teostada tootja näidatud ettevõtja

juures, mitte enda valitud teenusepakkuja juures ega ise. Kaebaja pakkumuses on hoolduskulud

(kaasa arvatud määrdeainete hind) 24 201 eurot, kolmas isik on määrdekuluna nimetanud 8131 eurot

ning osalt katab hoolduskulusid ka kolmanda isiku välja toodud 7000 eurot. Seega on kulude erinevus

märkimisväärne ja vastustaja oleks pidanud kulude põhjendatust hindama;

6) kolmanda isiku selgitustest ei nähtu, et ta oleks arvestanud riigilõivukuluga;

7) kaebaja ja kolmanda isiku kindlustuskulude erinevus kindlustusobjekti arvestades ei ole sedavõrd

märkimisväärne, et vastustajal oleks pidanud tekkima kahtlus kolmanda isiku kindlustuskulude

põhjendatuses;

8) kuna vastustaja jättis õigusvastaselt hindamata kolmanda isiku hinnaettepanekus toodud

laevapersonali kulude ning hooldus- ja remonditööde (sh ülevaatus) kulude põhjendatuse või tegi

nende kulude kontrollimisel olulisi kaalutlusvigu, oli kolmanda isiku hinnapakkumise parimaks

tunnistamine õigusvastane ning vastustaja 15. mai 2015. a korraldus nr 1-1/15/81 tuleb tühistada;

9) otselepingu tühisuse tuvastamine ei ole põhjendatud. Lepingu tühisuse tuvastamise korral ei jõuaks

kaebaja lepingut täita kuigi pikka aega, samas hinnaettepanekute uus hindamine, pakkujatele

lisaküsimuste esitamine ja vastuste ootamine, uue lepingu sõlmimine ja kaebaja töötajate poolt 14-

päevane laevaga tutvumise aeg võivad kaasa tuua olukorra, kus laevaühendus mandri ja Vormsi saare

vahel on vahepeal katkenud. Kaebajal on oma õigusi võimalik piisavalt kaitsta vastustaja vastu kahju

hüvitamise nõude esitamisega.

10. Lääne Maavalitsus esitas halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu

otsus tühistada ja jätta kaebus rahuldamata.

11. AS Kihnu Veeteed esitas vastuapellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada

osas, millega kaebus jäi rahuldamata.

12. Tallinna Ringkonnakohus jättis 17. veebruari 2016. a otsusega apellatsioonkaebuse ja

vastuapellatsioonkaebuse rahuldamata ning halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohtu

põhjendused olid järgmised:

1) nagu tavapärases hankemenetluses, oli ka vastustajal korra p 5.3 järgi kohustus kontrollida

pakkumuse maksumuse põhjendatust, kui tal tekkis kahtlus pakkumuse maksumuse

tõsiseltvõetavuses;

2) korra p 5.6 kohaselt pidi vastustaja järgima põhimõtteid, mis on toodud määruse nr 1370/2007

lisas ja mis suuresti põhinevad Euroopa Kohtu lahendil kohtuasjas nr C-280/00. Nende kriteeriumide

kohaselt on keelatud nii vedaja ülekompenseerimine kui ka puudulik kompenseerimine. Lisaks tuleb

nende kriteeriumide järgi vältida ka ristsubsideerimist;

3) kolmanda isiku madalad kaldapersonali kulud võivad olla seletatavad tööjõukulude parema

optimeerimisega. Kolmas isik on suurem ettevõte kui kaebaja ning teenindab rohkem liine. On

usutav, et ühe liini lisandumisel ei teki kolmandal isikul selle teenindamisega märkimisväärseid

lisakulusid;

4) kaebaja tööjõukulu oli 294 570 eurot, s.o 95 178 eurot enam kui kolmanda isiku tööjõukulu.

Hindamiskomisjoni protokollist ei nähtu, et vastustaja oleks hinnanud kolmanda isiku laevapersonali

kulu põhjendatust. Töötasu erinevust ei saanud jätta hindamisel tähelepanuta. Olukorras, kus

haldusorganil endal puuduvad enne pakkumuste esitamist andmed võimalike kulude kohta, on

pakkujate omavaheline võrdlemine üks võimalusi, kuidas selgitada välja, kas mõni pakkumustest

võib olla põhjendamatult madala maksumusega;

5) võrreldes kolmanda isiku arvestuslikku palgakulu kaebaja ja avaliku sektori palgakuluga, on see

avaliku sektori keskmisest oluliselt madalam. Ka administratsiooni- ja muud kulud on kolmandal

isikul madalamad. Kolmanda isiku tööjõukulude kujunemise kohta pole piisavalt informatsiooni, et

saaks olla veendunud selles, et tegemist ei ole alapakkumusega. Vastustajal oleks pidanud tekkima

kahtlus, kas kolmanda isiku pakutud hinnaga on võimalik teenust osutada ning kas tööjõukulu puhul

võib olla tegemist ristsubsideerimisega;

6) vastustaja tegi kaalumisvea ka plaanilise hoolduse ja jooksva remondi kulude hindamisel. Kaebaja

arvestas nendeks kuludeks, sh määrdeainete kuluks 35 185 eurot. Kolmas isik näitas hooldus- ja

remondikuludena 13 000 eurot ning määrdeainete kulu 8131 eurot (kokku 20 131 eurot). Kuna uue

laeva puhul tuleb järgida tootja määratud hoolduskava ning kahe aasta pikkuse garantiiperioodi

jooksul tuleb tööd teostada tootja heaks kiidetud ettevõtja juures, ei pruugi võrdlus vana laevaga

(s.o Reet) olla asjakohane. Arvestades, et laeva opereeriv ettevõte saab ise teha vaid väiksemaid

hooldustöid (nt liftihooldus), ei saanud kolmas isik arvestada hoolduskulude olulise kokkuhoiuga sel

moel, et mitmed hooldustööd teevad ära oma töötajad. Kolmanda isiku madalamaid kulusid ei saa

põhjendada ka garantiiga arvestamisega. Kaebaja on oma pakkumuses välja toonud vaid

hoolduskulud ning garantiiga hõlmatud remondikulusid, mida vedaja ise kandma ei pea, tema

kuluarvestus ei kajastagi. Kaebaja näitas remondikulude hulgas kohustuslike ülevaatuste kulusid

enam kui 10 000 euro ulatuses. Kolmas isik on selles osas arvuliselt välja toonud vaid Mereregistri

Laevade Eesti AS-i iga-aastase ülevaatuse kulu 5000 eurot. Kaebaja ja kolmanda isiku näidatud

kulusid võrreldes oleks siiski pidanud tekkima kahtlus, kas kolmanda isiku näidatud summa eest on

võimalik kanda nii ülevaatuste kui ka plaanilise hoolduse kulud;

7) kindlustuskulude hindamisel ei teinud vastustaja kaalumisviga;

8) otselepingu tühisuse tuvastamine ei ole praegusel juhul põhjendatud. Kohus tühistab korralduse

menetlus- ja põhjendamisvigade tõttu. Vaidlustatud korralduse tühistamine ei tähenda, et kolmanda

isiku pakkumuse parimaks tunnistamine oli ka sisuliselt õigusvastane. Seda laadi rikkumiste keelu

mõtteks pole kaasa tuua tehingu tühisust TsÜS § 87 tähenduses. Otseleping sõlmiti kuni üheks

aastaks. Kolmas isik on seni täitnud lepingut pakutud hinnaga. Kui kohus tuvastaks vaidlusaluse

lepingu tühisuse, tuleks sõlmida uus otseleping.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

13. Lääne Maavalitsus taotleb kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu ja halduskohtu otsuste

tühistamist osas, millega kaebus rahuldati, ning palub teha uue otsuse, millega kaebus jäetaks

tervikuna rahuldamata. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised:

1) otselepingu sõlmimise õigus tuli määrusest nr 1370/2007 ja ühistranspordiseaduse (ÜTS) § 10

lg-st 11. Juhinduda ei tulnud riigihangete seadusest;

2) korra p 5.3 kohaselt pidi pakkumus olema silmanähtavalt põhjendamatult madala maksumusega.

Kohustus oli hinnata üksnes reisitasu ühe reisi kohta, mitte üksikuid komponente. Lääne

Maavalitsusel oli avar kaalutlusruum otsustamaks kellega ja millistel tingimustel leping sõlmida;

3) isegi kui juhinduda riigihangete seadusest, oli Lääne Maavalitsuse tegevus õiguspärane. Komisjoni

protokollist nähtuvad hinnapakkumuste erisused ja täpsustavad küsimused. Kulukomponentide kohta

on sisuline hinnang antud. Isegi kui tehti kaalumisviga, ei ole see oluline;

4) laevapersonali kulu on komisjon analüüsinud komisjoni protokolli lisas ja selgitustes, samuti on

arvesse võetud eelneva aasta statistikat. Tegelikku ristsubsideerimist on võimalik kontrollida tegelike

kulude järgi auditi alusel. Avaliku sektori ja erasektori tööjõukulud ei ole võrreldavad. Tellija ei saa

ette kirjutada, millistel tingimustel ja palgamääradega vedaja oma töötajatega lepinguid sõlmib;

5) plaanilise hoolduse ja jooksva remondi kulude kohta ei ole kolmas isik väitnud, et ta teostaks töid

enda valitud soodsaima teenusepakkuja juures. Uue ja kasutatud laeva võrdlemine on asjakohane. Üle

40 aasta ekspluatatsioonis olnud laeva kulu on suurem kui vastvalminud laeval. Komisjon ei ole

kuluarvestust hinnates eeldanud, et kolmas isik teeb kõik hooldustööd ise. Võimalike avariiremontide

kulud on kaetud tehasegarantiiga. Ülevaatuse kulu võib olla sõltuvalt ettevõttest erinev. Laeva

meeskonnal on võimalik teha ka muid hooldustöid lisaks liftihooldusele;

6) kohtud on jätnud analüüsimata kolmanda isiku väited.

14. AS Kihnu Veeteed on vastuses seisukohal, et kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Vastuse

põhjendused on järgmised:

1) Lääne Maavalitsus on jätnud täitmata üldise kontrollikohustuse;

2) kolmanda isiku tööjõukulu on nii laevapersonali ettevalmistuskulude kui ka muude kulude osas

põhjendamatult madal, mh seetõttu, et hinna hulka pole arvestatud liini käivitamisele eelnevaid

kulusid;

3) plaanilise hoolduse ja remondi kulud on ebarealistlikult madalad;

4) kindlustuskulude erinevus pole põhjendatav;

5) täpsete menetlusreeglite puudumine ei anna Lääne Maavalitsusele absoluutset otsustusõigust;

6) küsimuste esitamine ei asenda pakkumuste sisulist analüüsi;

7) kuigi vastustaja sõlmis 29. aprillil 2016 riigihanke tulemusena kaebajaga alalise parvlaevaliini

lepingu, ei muuda see praegust kohtuasja ainetuks.

15. Väinamere Liinid OÜ toetab vastuses Lääne Maavalitsuse kassatsioonkaebust. Määrav on

koondhinnang hinnapakkumusele ja pakkuja võime esitatud hinnaga teenust osutada, mitte aga

üksikute kulukomponentide kontrollimine. Kaebaja pakutud hind on põhjendamatult kõrge.

16. AS Kihnu Veeteed palub vastukassatsioonkaebuses tühistada haldus- ja ringkonnakohtu otsused

osas, milles kohtud jätsid vaidlustatud lepingu tühisuse tuvastamata. Vaidlusalune leping on

TsÜS § 87 alusel tühine.

17. Väinamere Liinid OÜ palub jätta vastukassatsioonkaebus rahuldamata.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

18. Kolleegium kontrollib esmalt, kas seaduse järgi on kaebajal õigus nõuda väidetavalt ebaharilikult

madala maksumusega pakkumuse esitanud pakkuja kõrvaldamist (I), ning seejärel, kas vastustaja

kehtestatud otselepingu sõlmimise kord annab kaebajale sellise õiguse (II).

I

19. Kuni 30. septembrini 2015 kehtinud ÜTS § 10 nägi ette kolm erinevat menetlust avaliku

teenindamise lepingu sõlmimiseks. ÜTS § 10 lg 1 sätestas, et üldjuhul sõlmiti avaliku teenindamise

leping avaliku konkursi tulemusel, v.a juhul, kui avaliku teenindamise lepingu alusel vedajale

eeldatavalt makstav tasu ületas RHS § 15 lg-s 1 sätestatud piirmäära. Niisugusel juhul tuli korraldada

riigihange riigihangete seaduses sätestatud korras. ÜTS § 10 lg 11 nägi ette, et veo tellija võis

vedajale panna sõitjateveoteenuse osutamiseks mh Eesti Vabariigi territoriaalvetes avaliku

teenindamise kohustuse avaliku teenindamise otselepingu alusel.

20. RHS § 1 kohaselt on riigihangete seaduse eesmärk tagada hankija rahaliste vahendite läbipaistev,

otstarbekas ja säästlik kasutamine, isikute võrdne kohtlemine ning olemasolevate

konkurentsitingimuste efektiivne ärakasutamine riigihankel. Hankelepingu sõlmimine riigihangete

seaduse alusel loob potentsiaalsetele pakkujatele võimaluse esitada enda pakkumus läbipaistvas ja

kontrollitavas menetluses, milles pakkujal on õigus võrdselt konkureerida teiste pakkujatega.

21. ÜTS § 10 lg 11 alusel saab avaliku teenindamise otselepingu konkreetse isikuga sõlmida ilma

avalikku konkurssi ja riigihanget korraldamata, kui selleks on täidetud õigusnormis sätestatud

eeldused. Avaliku teenindamise otseleping sõlmitakse konkreetse isikuga. Otselepingu regulatsiooni

eesmärgiks on lubada avaliku teenindamise leping sõlmida erandina ilma võrdse kohtlemise ja

konkurentsi kaitse kaalutlusele tähelepanu pööramata.

Avaliku teenindamise otselepingu sõlmimine ei pea toimuma konkursi ega muu läbipaistva menetluse

tulemusena. ÜTS § 10 lg 11 kaitseb teisi turul osalejaid ja potentsiaalseid pakkujaid eelkõige ulatuses,

milles see keelab teenuse tellijal konkreetse isikuga avaliku teenindamise otselepingu sõlmimise ning

kohustab kas läbi viima avalikku konkurssi või riigihanget (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi

5. märtsi 2014. a otsus asjas nr 3-3-1-2-14, p 22 jj; 27. oktoobri 2010. a otsus asjas nr 3-3-1-66-10,

p 16 jj). Kolleegium märgib, et kaebaja vaidlustas haldusasjas nr 3-15-1883 vaidlusalust otsust ja

lepingut argumendiga, et otselepingu sõlmimine ei olnud lubatav, kuna vastustajal tuli korraldada

riigihange riigihangete seaduses sätestatud korras. Tallinna Halduskohus jättis 5. mai 2016. a

otsusega kaebuse rahuldamata. Otsus on jõustunud. Seepärast ei anna kolleegium praeguses asjas

hinnangut otselepingu põhimõttelisele lubatavusele. Selles asjas on oluline, et ÜTS § 10 lg 11 ei anna

teistele võimalikele pakkujatele õigust nõuda, et veo tellija küsiks otselepingu sõlmimise menetluses

tulevaselt vedajalt selgitusi pakkumuse maksumuse kohta, ega ka seda, millise hinnaga tuleb

pakkumus esitada.

II

22. Lääne Maavalitsus otsustas 4. mai 2015. a korraldusega kehtestada avaliku teenindamise

otselepingu sõlmimise korra ja viia selle alusel läbi otselepingu sõlmimise menetluse. Kord sätestab

avaliku teenindamise otselepingu sõlmimise protseduurireeglid, mille eesmärgiks on tagada

otselepingu sõlmimiseks vajalike toimingute teostamine kooskõlas õigusaktidega ja määratleda

teostatavate toimingute järjestus (korra punkt 1.1). Veo tellija on ise otselepingu sõlmimise

üldpõhimõttena määratlenud riigi rahaliste vahendite säästliku ja otstarbeka kasutamise,

sh minimeerides võimalike veoteenuse osutajate diskrimineerimist (korra punkt 2.1). Tellija pidas

võimalikuks läbi rääkida üksnes teenuse maksumuse ja vormistuse üle, ülejäänud tingimuste üle läbi

rääkimisi ei toimunud (korra punkt 3.2). Otseleping tuli sõlmida madalaima pakkumuse esitanud

isikuga (korra p-d 4.3 ja 5.7). Kui esitatud hinnapakkumine annab aluse eeldada, et sellise hinnaga

pole ilmselt võimalik veoteenust osutada, ja seda kahtlust ei ole kõrvaldatud, jäetakse isikuga

otseleping sõlmimata (korra p 5.3).

23. Kolleegiumi hinnangul tuleb selles asjas vastata küsimusele, kas kord kaitseb kaebaja õigusi

ulatuslikumalt, kui teeb seda ÜTS § 10 lg 11, sh, kas korra punktid 5.3 ja 5.6, mille rikkumist kaebaja

sisuliselt väidab, on kaebaja huve kaitsma loodud sätted või on tegemist pelgalt avalikku huvi

kaitsvate reeglitega. Kui kaebaja huvide kaitse ei ole sätte eesmärk, ei tule sellest kaebajale

subjektiivset õigust ning selle normi alusel ei saa kaebust rahuldada.

24. Vastustaja tunnistas 17. juunil 2014 välja kuulutatud riigihanke menetluses vastavaks ja edukaks

kolmanda isiku pakkumuse. VAKO tunnistas vaidlustatud otsused kehtetuks (VAKO otsus jõustus).

Vastustaja hinnangul ei olnud võimalik 17. juunil 2014 välja kuulutatud riigihankega jätkata, mistõttu

ta tunnistas selle kehtetuks, et uue riigihanke menetluse raames leida parvlaevaliinile vedaja.

Praeguses vaidluses on vastustaja tahteks olnud tulenevalt eelnevast riigihanke menetluse vaidlusest

tekkinud segaduse tõttu avalikke vahendeid võimalikul säästlikult kasutades tagada alates 1. juunist

2015 kuni Lääne Maavalitsuse korraldatud riigihanke tulemusel sõlmitava avaliku teenindamise

lepingu alusel uue vedaja liinile tulekuni, kuid mitte kauemaks kui 31. maini 2016, parvlaevaliini

toimimine (Lääne Maavalitsuse 4. mai 2015. a korraldus, sh 4. mai 2015. a hinnaettepaneku

küsimine). Tegemist on vastustaja ajutise ja lühiajalise meetmega tagamaks avaliku teenuse

kättesaadavus kuni uue vedaja leidmiseni. Kaebaja väidete kohaselt sõlmis vastustaja temaga

riigihanke menetluse tulemusena 29. aprillil 2016 lepingu.

25. Korra punktis 5.3 märgitakse, et kui esitatud hinnapakkumisest lähtuvalt võib eeldada, et

võimalik veoteenuse osutaja ei ole ilmselt võimeline hinnapakkumises esitatud tingimustel

veoteenust osutama, seejuures ei ole kõnealust kahtlust lisaselgituste küsimisega kõrvaldatud,

jäetakse võimaliku veoteenuse osutajaga otseleping sõlmimata.

25.1. Korra punkt 5.3 reguleerib veo tellija ja võimaliku vedaja vahelist õigussuhet hinnapakkumuse

esitamisel ning selles selgitakse võimalikule vedajale neid õiguslikke tagajärgi, kuidas veo tellija

võimaliku pakkujaga käitub, kui tellijal on tekkinud hinnapakkumuse osas kahtlus, ja millised on

otselepingu sõlmimise tagajärjed, kui võimalik pakkuja jätab kahtluse kõrvaldamata. Korra punkti 5.3

mõtteks on kaitsta eelkõige nii võimalikku vedajat otselepingu sõlmimise menetlusest meelevaldselt

kõrvaldamise eest kui ka veo tellijat andmaks talle võimaluse jätta otseleping sõlmimata isikuga, kes

ei ole võimeline märgitud hinnaga teenust osutama. Kaebaja ei saa otselepingu sõlmimisel kaitsta veo

tellija huvi saada pakkumine hinnaga, mis ei tekitaks kahtlust võimaliku teenuse osutamises. Kaebaja

õigusi ei riku see, kui kaebaja arvates küsib kolmas isik otselepingu sõlmimisel liiga väikest tasu.

25.2. Korra punkti 5.3 kohta tehtud järeldust ei muuda kolleegiumi hinnangul ka korra p-s 2.1

märgitu, et otselepingu sõlmimise eesmärgiks on mh minimeerida võimalike veoteenuste osutajate

diskrimineerimist. Otselepingu sõlmimine väidetavalt ebaharilikult madala hinnaga ei kujuta endast

teiste võimalike veoteenuse osutajate diskrimineerimist. Võimalike alapakkumuste tõrjumine võib

kaitsta pakkuja huve hankemenetluses ja avalikul konkursil. Nende menetluste põhituumaks on

kohustus sõlmida leping parima pakkumuse teinud ettevõtjaga. Alapakkumine moonutaks

hankemenetluses ja avalikul konkursil konkurentsi. Seevastu otselepingu puhul odavaima või

majanduslikult soodsaima pakkujaga lepingu sõlmimise kohustust seadusest ei tulene. Otselepingu

võib hankija sõlmida vabalt valitud ettevõtjaga, ilma et hankija peaks pöörduma teiste ettevõtjate

poole. Olukord, kus tellija maksab vabalt valitud vedajale otselepingu alusel liiga väikest tasu, ei riiva

konkurentide õigusi. See, et vastustaja püüdis vältida vedajate ebavõrdset kohtlemist ja võimaldas

neil enne otselepingu sõlmimist teha pakkumised, ei toonud kaasa kohustust kontrollida pakutud

hindade piisavust konkurentide huvides.

Seega mõistab kolleegium korra p 5.3 selliselt, et see andis tellijale võimaluse jätta otseleping

kahtlusi mittekõrvaldanud pakkujaga sõlmimata, mitte aga pakkujale nõudeõigust teiste pakkujate

kõrvaldamise nõudmiseks.

25.3. Eespool tehtud järeldust ei väära ka Riigikohtu halduskolleegiumi 2. detsembri 2015. a otsuse

nr 3-3-1-50-15 p-des 20-26 esitatud seisukoht. Nimetatud asjas oli vaidluse all küsimus, kuidas tuleb

hankijal tegutseda, kui riigihankemenetluses väidab konkureeriv pakkuja, et edukaks tunnistatud

pakkumus on põhjendamatult madal põhjusel, et talle on antud riigiabi. Praeguses asjas ei ole

tegemist hankemenetluses tehtud pakkumusega.

26. Kuigi korra punkt 5.3 kaebajale subjektiivset õigust ei loo, märgib kolleegium, et kohtute

etteheited selle sätte rikkumise kohta ei ole ka objektiiv-õiguslikult põhjendatud. Korra punkti 5.3

kohaldamise eelduseks oli veoteenuse osutaja ilmne võimetus hinnapakkumises esitatud tingimustel

veoteenust osutada.

VAKO ja kohtud ei ole tuvastanud, et kolmas isik ei ole ilmselgelt võimeline nendel tingimustel

lepingut täitma. Kohtud asusid seevastu seisukohale, et maavalitsusel oleks pidanud tekkima kahtlus

lepingu täitmise võimekuses, ning seetõttu heidavad kohtud maavalitsusele ette selle kahtluse

kõrvaldamata jätmist. VAKO ja kohtute hinnangu kohaselt oleks maavanem pidanud kahtluste

hajutamiseks tegema põhjalikud majandusanalüüsid mitmesuguste kulukomponentide kaupa.

Kolleegium märgib, et seadus ei pane maavanemale kohustust kõrvaldada otselepingu sõlmimise

otsustamise menetluses mistahes kahtlus, et pakkumus on väidetavalt ebaharilikult madala

maksumusega. Korra punktist 5.3 nähtub tellija võimalus leping sõlmimata jätta, kui tema hinnangul

pole pakkuja ilmselt võimeline lepingut täitma. Kahtlus ei ole võrdsustatav olukorraga, kus pakkuja

ei ole tellija arvates ilmselt võimeline lepingut täitma.

27. Kui kohtutel tekkis kahtlus, et kolmas isik ei ole võimeline lepingut täitma, oleks nad pidanud

seda asjaolu uurimispõhimõttest tulevalt kontrollima, mitte rahuldama kaebust pelgalt kahtluse tõttu.

28. Kolleegiumi hinnangul ei anna ka korra punkt 5.6 kaebajale õigust vaidlustada vastustaja tegevust

otselepingu sõlmimisel. Korra punktis 5.6 on märgitud, et veo tellija peab teenuse osutajale hüvitise

maksmisel järgima määruse nr 1370/2007 lisas toodud Euroopa Kohtu asjas C-280/00 märgitud

põhimõtteid (nn Altmarki kriteeriume). Euroopa Kohus loetles Altmarki kaasuses tingimused, millal

ei käsitata lepingu täitmise eest makstavat tasu riigiabina. Alla omahinna jääv lepingutasu ei kujuta

endast riigiabi. Samuti ei ole kohtuasjas tuvastatud, et kolmanda isiku avalike teenuste ja muu

tegevusvaldkonna vahel toimuks lubamatu ristsubsideerimine.

29. Eeltoodust tulenevalt on kolleegium seisukohal, et vastustaja poolt kaebuses tõstatud üksikute

kulukomponentide kohta lisaks küsitud selgitustele uute selgituste küsimata jätmine ei riku kaebaja

õigusi vaidlusaluse otselepingu sõlmimise menetluses. Seetõttu tuleb jätta kaebus vaidlustatud

korralduse tühistamisnõude osas rahuldamata. Seega puudub alus ja vajadus analüüsida, kas

vaidlustatud leping on seadusest tuleneva keeluga vastuolus ning on seetõttu tühine TsÜS § 87

tähenduses.

30. Kolleegium rahuldab kassatsioonkaebuse ja jätab vastukassatsioonkaebuse rahuldamata.

Kolleegium tühistab halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused osas, millega kohtu vaidlustatud

korralduse tühistasid. Kolleegium teeb uue otsuse ja jätab ka selles osas kaebuse rahuldamata.

31. Kuna kaebus jääb rahuldamata, kannab kaebaja menetluskulud (halduskohtumenetluse seadustiku

(HKMS) § 108 lg 1).

Vastustaja ei ole esitanud menetluskulude nimekirja ega kuludokumente, mistõttu jäävad tema kulud

tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1).

Väinamere Liinid OÜ taotles esimese astme menetluskulude 1837 euro ja 50 sendi väljamõistmist.

Halduskohtu hinnangul ei olnud kolmanda isiku menetluskulud põhjendatud, kuna ta ei esitanud

kohtumenetluses ühtegi seisukohta ega menetlusdokumenti ning kinnitas kohtuistungil vaid

vastustaja seisukohtadega nõustumist. Arvetelt nähtus, et kolmanda isiku esindaja õigusabi seisnes

menetlusdokumentidega tutvumises ja nende esindatavale tutvustamises. Halduskohus pidas

põhjendatud kuluks 1000 eurot. Väinamere Liinid OÜ taotles apellatsiooniastmes, et talle hüvitataks

menetluskulud 2175 eurot. Õigusteenuse osutamiseks kulus 14 tundi ja 30 minutit, mis koosneb

Lääne Maavalitsuse apellatsioonkaebuse ja vastuse, AS Kihnu Veeteed vastuse ja

vastuapellatsioonkaebuse analüüsidest ning vastuste koostamisest, samuti kohtuistungil osalemisest.

Väinamere Liinid OÜ ei ole kassatsiooniastme kohta menetluskulude nimekirja ja kuludokumente

esitanud, mistõttu jäävad need kulud tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1). Seega on menetluskulu

haldus- ja ringkonnakohtus 4012 eurot ja 50 senti. Kolleegium peab põhjendatud menetluskuluks

3000 eurot, mis tuleb kaebajalt kolmanda isiku kasuks välja mõista (HKMS § 108 lg 1, § 108 lg 8,

§ 109 lg 6).

AS Kihnu Veeteed tasutud kautsjon tuleb arvata riigituludesse (HKMS § 107 lg 4).

Ivo PIlving, Viive Ligi, Jüri Põld