3-3-1-12-16 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-12-16

Määruse kuupäev

8. juuni 2016

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Jüri Põld

Kohtuasi

Andy Noormetsa kaebus Harku Vallavalitsuse 17. märtsi

2015. a otsuse ja 25. mai 2015. a korralduse nr 400

tühistamiseks, Harku Vallavalitsuse kohustamiseks ja varalise

kahju eest hüvitise väljamõistmiseks

Menetlusosalised

Kaebaja Andy Noormets, esindaja vandeadvokaat Rainer

Kuulme

Vastustaja Harku vald, volitatud esindaja Hannes Raudleht

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 14. oktoobri 2015. a määrus haldus-

asjas nr 3-15-1620

Menetluse alus Riigikohtus

Andy Noormetsa määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Andy Noormetsa määruskaebus osaliselt.

2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 14. oktoobri 2015. a määrus ja Tallinna Halduskohtu

7. septembri 2015. a määrus haldusasjas nr 3-15-1620 Harku Vallavalitsuse 17. märtsi 2015. a

kirja õigusvastasuse tuvastamise nõude osas. Saata asi selles osas menetlusse võtmise

otsustamiseks Tallinna Halduskohtule.

3. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kaebaja esitas Harku Vallavalitsusele kooskõlastamiseks Kodu põik 1 kinnistule kavandatud

üksikelamu arhitektuurse eskiisprojekti. Harku Vallavalitsuse arhitekt teatas 17. märtsi 2015. a

e-kirjaga, et planeerimis- ja ehituskomisjoni koosolekul otsustati eskiisprojekti mitte kooskõlastada.

Kaebaja esitas Harku Vallavalitsusele vaide, milles palus vallavalitsusel teha planeerimis- ja ehitus-

komisjonile ettekirjutus asja uueks otsustamiseks ja eskiisprojekti kooskõlastamiseks. Harku Valla-

valitsus jättis vaide 25. mai 2015. a korraldusega nr 400 rahuldamata.

2. Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Harku Vallavalitsuse

planeerimis- ja ehituskomisjoni 17. märtsi 2015. a otsus ja Harku Vallavalitsuse 25. mai 2015. a

korraldus nr 400, kohustada Harku Vallavalitsuse planeerimis- ja ehituskomisjoni uuesti läbi vaatama

ja kooskõlastama Tabasalu alevikus asuva Kodu põik 1 kinnistule planeeritud elamu eskiisprojekti

ning mõista Harku vallalt kaebaja kasuks välja hüvitis varalise kahju eest 3472 eurot.

Kaebuse kohaselt on vaidlustatud otsus ja korraldus õigusvastased ja rikuvad kaebaja õigusi. Eskiis-

projekti ei ole alust nimetada ümbruskonda sobimatuks ega detailplaneeringule mittevastavaks. Eskiis-

projekti järgse elamu ehitusalune pind vastab kehtivale detailplaneeringule. Õigusvastase otsuse ja

korralduse vastuvõtmisega on Harku Vallavalitsus tekitanud kaebajale varalist kahju, sest kaebaja pidi

oma õiguste kaitseks pöörduma õigusabi saamiseks advokaadibüroo poole ja eksperdiarvamuse

saamiseks Eesti Arhitektide Liidu poole.

3. Tallinna Halduskohus tagastas 7. septembri 2015. a määrusega kaebuse halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 121 lg 2 p 1 alusel. Halduskohtu põhjendused olid järgmised.

Kaebuse materjalide kohaselt esitas kaebaja Harku Vallavalitsusele kooskõlastamiseks kahekorruselise

üksikelamu (ehitusaluse pinnaga 289,8 m2) eskiisprojekti. Sellise hoone ehitamise õiguse saab anda

üksnes ehitusluba (kaebuse esitamise ajal kehtinud ehitusseaduse (EhS) § 12 lg 2 ja § 23; kehtiva

ehitusseadustiku § 38 lg 2 ja selle lisa 1). 17. märtsi 2015. a otsus on menetlustoiming ehitusloa

andmise menetluse raames. Selline haldusmenetlus saab päädida ehitusloa andmisega või selle

andmisest keeldumisega. 17. märtsi 2015. a kirjaga ei ole otsustatud kaebajale ehitusloa andmise üle,

vaid on antud üksnes juhised eskiisprojekti muutmiseks. Arvestades, et kaebaja esitas vaide

haldusmenetluse toimingu peale, ei oleks vald pidanud vaiet sisuliselt läbi vaatama. Kaevatava

toimingu tegemise ning ka kaebuse esitamise ajal kehtinud Harku valla ehitusmääruse § 39 lg 2 järgi

vormistatakse ehitusloa väljastamisest keeldumine Harku vallas vallavalitsuse korraldusega. Sellist

korraldust Harku Vallavalitsus andnud ei ole. Kohtupraktika kohaselt saab haldusmenetluse toimingut

üldjuhul vaidlustada koos haldusmenetluses antava lõpliku haldusaktiga. Haldusmenetluse toimingute

vaidlustamine on erandina lubatud olukorras, kus toiming rikub isiku õigusi, sõltumata menetluse

lõpptulemusest. Praegusel juhul ei ole tegemist sellise olukorraga.

Vaidlustatud korraldusest ilmneb, et planeerimis- ja ehituskomisjon on otsustanud üksnes esialgse

eskiisi kooskõlastamise üle. Ükski kaebuse esitamise ajal kehtinud õigusakt ei pannud kaebajale

kohustust esitada esialgne eskiisprojekt kooskõlastuse saamiseks selle menetlejale ega vallale nõuet

otsustada eskiisprojekti kooskõlastamise üle. Praegusel juhul saab kooskõlastuse andmata jätmist

käsitada haldusesisese toiminguna, mis ei too kaebajale kaasa õiguslikke tagajärgi, vaid on suunatud

lõpliku otsustuse tegijatele. Kuna soovitud kooskõlastuse andmine esialgsele eskiisile ei ole õigus-

aktidega reguleeritud, ei saa see olla ka lõplikule otsustajale siduv. Seega ei saa kaevatav haldus-

menetluse toiming rikkuda kaebaja õigusi lõpptulemusest sõltumata. Kaebaja ei väida, et 25. mai

2015. a vaideotsus rikuks tema õigusi vaidemenetluse esemest sõltumatult. Samuti ei saa kaebajal olla

kaebeõigust kohustamis- ja hüvitamiskaebuse esitamiseks. Kahju hüvitamist saaks kaebaja nõuda

üksnes juhul, kui ehitusloa väljastamisest sõnaselgelt keeldutakse või viivitatakse ehitusloa

väljastamisega õigusvastaselt. Kuna 17. märtsi 2015. a otsus ei too kaebajale kaasa õiguslikke

tagajärgi, ei ole õigust nõuda, et vald otsustaks kooskõlastuse andmise uuesti.

4. Tallinna Ringkonnakohus jättis 14. oktoobri 2015. a määrusega kaebaja määruskaebuse

rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 7. septembri 2015. a määruse muutmata. Ringkonnakohtu

põhjendused olid järgmised.

Kaebaja arvab ekslikult, et Harku Vallavalitsuse 17. märtsi 2015. a seisukoht on eelhaldusakt või

menetlustoiming, mis vältimatult tingib tema õigusi rikkuva haldusakti andmise. Harku vald on

kinnitanud, et kaebaja ei ole esitanud ehitusloa taotlust eskiisprojekti kohase elamu ehitamiseks.

Kaebaja on vallale esitanud üksnes eskiisprojekti. Halduskohus on õigesti märkinud, et ühestki

kaebuse esitamise hetkel kehtinud õigusaktist ei tulenenud kohustust esitada vallale või linnale

kooskõlastamiseks ehitise eskiisprojekt. Kuni 30. juunini 2015 kehtinud ehitusseaduses ega alates

1. juulist 2015 kehtivas ehitusseadustikus ei ole kasutatud mõistet "eskiis". Kuni 30. juunini 2015

kehtinud majandus- ja kommunikatsiooniministri 17. septembri 2010. a määruse nr 67 "Nõuded

ehitusprojektile" § 8 kohaselt võis enne ehitusprojekti koostamist koostada ehitise eskiisi, mis on

kavandite ja neid selgitavate dokumentide kogum, mille eesmärgiks on anda tellijale planeeringutega

ja ümbritseva ruumiga võimalikult hästi seostatud, erinevaid huve tasakaalustatult arvestav terviklik

ruumiline lahendus. Eskiis ei ole ehitusprojekt, kuid võib olla lähtedokumendiks ehitusprojekti

koostamisel.

Eskiisi koostamine ega selle ehitusloa andmist otsustavale haldusorganile esitamine ei ole kohustuslik.

Kui isik siiski esitab haldusorganile tutvumiseks ja arvamuse esitamiseks eskiisi, siis on tegemist

pigem mitteformaalse suhtlusega, mille käigus on eskiisi esitajal võimalik saada juba enne ehitusloa

esitamist teavet selle kohta, millise hoone ehitamine oleks võimalik ehk milline ehitusprojekt koostada

ja ehitusloa taotlusega haldusorganile esitada. Sellise suhtluse käigus haldusorgani poolt antud

seisukohti ei saa käsitada ehitusloa menetluses siduvatena. Kuna kaebaja ei ole Harku vallale esitanud

ehitusloa taotlust, ei saa 17. märtsi 2015. a kirjas avaldatud seisukoha puhul olla tegemist

(eel)haldusakti ega ka menetlustoiminguga, mis vältimatult tingiks kaebaja õigusi rikkuva haldusakti

andmise, kuna ehitusloa andmise menetlus ei ole veel formaalselt alanudki. 17. märtsi 2015. a kiri ei

riku kaebaja õigusi, mh ei piirata sellega kaebaja õigust esitada ehitusloa taotlus koos ehitusprojektiga,

milles on aluseks võetud olemasolev eskiis. Asjaolu, et pärast ehitusprojekti koostamist ja ehitusloa

taotluse esitamist võib Harku vald ehitusloa andmisest keelduda motiividel, mille ta esitas juba eskiisi

läbivaatamisel, ei anna kaebajale kaebeõigust enne ehitusloa taotluse esitamist.

Kaebaja peamiseks eesmärgiks on Harku Vallavalitsusele esitatud Kodu põik 1 üksikelamu eskiis-

projekti kooskõlastamine, s.o saada kinnitus, et eskiisprojektile vastava ehitise ehitamine on võimalik.

Riigivastutuse seaduse § 6 lg 1 kohaselt võib isik nõuda haldusakti andmist või toimingu sooritamist,

kui avaliku võimu kandja on kohustatud haldusakti andma või toimingu sooritama ja see puudutab

isiku õigusi. Kaebaja ei saa nõuda Harku valla kohustamist kooskõlastama tema eskiisprojekti, kuna

ehitusõigust reguleerivad õigusaktid ei näe ette sellise kooskõlastuse andmist ega selle andmise

kaalumist. Seega ei ole esitatud kaebusega kaebaja soovitud eesmärgi saavutamine võimalik. Kui

kaebaja ei ole nõus tegema eskiisi 17. märtsi 2015. a kirjas märgitud muudatusi, saab ta esitada

ehitusloa taotluse koos olemasolevast eskiisist lähtuva ehitusprojektiga. Kui Harku vald keeldub

ehitusloa andmisest 17. märtsi 2015. a kirjas toodud motiividel, saab kaebaja seda otsust vaidlustada.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

5. Andy Noormets esitas määruskaebuse, milles palub kohtute otsused tühistada ning saata kaebus

halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Otstarbekaks ei saa pidada olukorda, kus isik peab

asuma koostama ehitusprojekti ja kandma sellega kaasnevaid suuri kulutusi enne, kui on selgunud, kas

taotleja poolt soovitu realiseerimine on üldse võimalik või mitte. Seega tuleks võimaldada juba

eskiisprojekti kooskõlastamata jätmist kohtus vaidlustada. 17. märtsi 2013. a otsus on eelhaldusakt,

millega tehakse lõplikult kindlaks, kas eskiisprojekt vastab ehitusloa saamiseks esitatavatele nõuetele

või mitte. Ka juhul, kui käsitada 17. märtsi 2015. a otsust menetlustoiminguna, võimaldab otsuse

vaidlustamist oluline menetlusviga, s.o vallavalitsuse arhitekti väär hinnang, mis on viinud ebaõige

otsuseni, et eskiisprojekt ei vasta detailplaneeringule. Asjaolu, et vastustajale ei tulene õigusaktidest

nõuet eskiisprojekti kooskõlastada, ei tähenda, et kaebajal puuduks õigus kooskõlastuse andmisest

keeldumist vaidlustada. Kooskõlastamisest keeldumine rikub kaebaja õigust taotleda ehitusluba just

nimelt senisele eskiisprojektile. Eskiisprojekti kooskõlastamisest keeldumine rikub kaebaja

subjektiivseid õigusi menetluse lõpptulemusest sõltumata ja on seetõttu kohtus vaidlustatav (vt

20. veebruari 2007. a otsust asjas nr 3-3-1-86-06, p-d 20–21), kuna sellega sunnitakse kaebajat tegema

eskiisprojekti ja hiljem ehitusprojekti vastustaja soovitud muudatused, mis on põhjendamatud. 25. mai

2015. a korraldusega on vallavalitsus kinnitanud oma otsustust selle kohta, et eskiisprojekti kohast

ehitusluba kaebajale ei väljastata.

6. Harku vald palub jätta määruskaebuse rahuldamata. Ringkonnakohtu määrus on õiguspärane ja

põhjendatud. Enne ehitusloa taotlemist haldusmenetluse väliselt tehtavatel toimingutel ei ole

regulatiivset toimet, vaid need toimivad mitteformaalselt poolte ühistes huvides. Olukorras, kus eskiisi

kooskõlastamata jätmine ei välista ehitusloa taotluse esitamist, puudub vajadus näha ette võimalust

vastustaja seisukohtade õigsuse kohtulikuks kontrolliks. Vastustajale esitatud eskiislahendus ei ole

sisult võrdväärne ehitusloa taotlemisel esitatava ehitusprojektiga, mis peab olema vähemalt eelprojekti

staadiumis. Seega suureneb vastustaja poolt kontrollitavate ja hinnatavate asjaolude hulk koos

ehitusloa taotlusega lõpliku ehitusprojekti esitamisel. Vastustaja 17. märtsi 2015. a kirjas ja 25. mai

2015. a korralduses võetud seisukohad ei ole vastustaja jaoks siduvad ega kaebaja jaoks kohustuslikud

ning ei takista ehitusloa taotluse esitamist. Majandus- ja taristuministri 17. juuli 2015. a määruse nr 97

"Nõuded ehitusprojektile" § 13 lõike 1 kohaselt esitab ehitusloa taotlemisel taotleja ehitusprojekti enda

valitud staadiumis. Seega ei pea vastustajale esitatav ehitusprojekt olema põhiprojekti staadiumis, vaid

piisab eelprojekti staadiumist. Eelprojekt on põhiprojektist vähem üksikasjalik, mistõttu on vähem

kulukam ka selle korrigeerimine. Samuti ei saa kaebaja eeldada, et eskiisile vastustajalt heakskiidu

saamisele järgneb ehitusloa taotluse rahuldamine, sest ehitusloa andmisel on kontrollitavate ja

hinnatavate asjaolude hulk ehitusprojekti läbivaatamisel oluliselt suurem.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

7. Halduskohus tagastas selles asjas kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel põhjendusega, et Harku valla

poolt eskiisprojektile kooskõlastuse andmata jätmine ei too kaebajale kaasa õiguslikke tagajärgi,

kooskõlastuse üle otsustamise kohustust ei tulenenud ühestki õigusaktist ning kaebajal puudub asjas

ilmselgelt kaebeõigus.

Kolleegium selle seisukohaga ei nõustu. Kaebeõiguse puudumine selles asjas ei ole ilmselge ning

seetõttu tuleb määruskaebus osaliselt rahuldada, kohtute määrused tühistada ning saata asi haldus-

kohtule menetlusse võtmise otsustamiseks.

8. Kolleegium on varem selgitanud (vt 25. novembri 2015. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-52-15, p 10

ja seal viidatud kohtupraktika), et HKMS § 121 lg 2 p 1 puhul on tegemist diskretsioonilise alusega,

mis võimaldab tagastada kaebuse juhul, kui kohtu arvates puudub kaebajal, eeldades tema faktiliste

väidete tõendatust, ilmselgelt kaebeõigus. Nimetatud alusel kaebuse tagastamine on võimalik vaid

juhul, kui kaebeõiguse puudumine on selge ilma kahtlusteta.

Kolleegium on leidnud, et õigusliku olukorra keerukuse või ebaselguse korral tuleb eelistada kaebuse

menetlusse võtmist (vt 11. oktoobri 2012. a määrus asjas nr 3-3-1-35-12, p 12). Kui kaebeõiguse

puudumine ei ole ilmselge, tuleb kaebeõigust kontrollida otsuse tegemisel ning kaebeõiguse

puudumisel jätta kaebus rahuldamata.

9. Kolleegium leiab, et 17. märtsi 2015. a kirjaga kooskõlastuse andmisest keeldumise ja eskiisprojekti

muudatuste tegemiseks juhiste andmise puhul on tegemist halduse toiminguga (haldusmenetluse

seaduse (HMS) § 106 lg 1, HKMS § 6 lg 2). Nii nagu eskiisi kooskõlastamine ei garanteeri ehitusloa

saamist, ei tingi sellest keeldumine vältimatult ehitusloa andmata jätmist. Eeltoodust tulenevalt puudub

vaidlustatud kirjal iseseisev reguleeriv toime (vt 13. oktoobri 2010. a otsus asjas nr 3-3-1-44-10, p 13).

HMS § 35 lg 1 kohaselt algab haldusmenetlus haldusakti andmiseks või toimingu tegemiseks taotluse

esitamisega haldusorganile. Ehitusloa menetlus algab ehitusloa taotluse ja ehitusprojekti esitamisega

(kaebuse esitamise ajal kehtinud EhS § 18 ja §-d 22–26). Praegusel juhul ei olnud taotlust ehitusloa

väljastamiseks esitatud. Seega ei olnud kooskõlastuse andmisest keeldumine ei ehitusloa menetluse

toiming ega selle raames antav haldusakt. Sisuliselt on tegemist haldusorgani loamenetlusele eelneva

hinnanguga ehitusloa taotluse eduväljavaadete kohta.

10. Kuna isikul puudub subjektiivne õigus nõuda eskiisprojekti kooskõlastamist, ei pea sellest

keeldumiseks olema HMS § 107 lg-le 1 vastavat seaduslikku alust. Küll aga saab puudutatud isik

haldusorganilt nõuda haldustoimingutele üldiselt esitatavatest nõuetest kinnipidamist (HMS §-d 3, 4

ja 107). Ka siis, kui isikul teabe saamiseks nõudeõigust ei ole, võib isik nõuda, et talle asutuse poolt

antav teave ei oleks eksitav, st väär, vastuoluline, fakte moonutav jne. Eksitav teave, eriti soovitused ja

juhtnöörid, võivad panna isikut tegema kahjulikke väärotsuseid oma õiguste ja vabaduste teostamisel.

Seega sõltub riive lõplik tuvastamine halduse teabetoimingute puhul sageli sisulisest hinnangust

asutuse faktiväidetele ja hinnangutele (vt 2. novembri 2015. a otsust asjas nr 3-3-1-22-15, p 14).

11. Arvestada tuleb, et ehitusloa taotlemine ja selleks ehitusprojekti koostamine on seotud märkimis-

väärsete rahaliste kulutustega ning seega ei saa välistada isiku põhjendatud huvi kontrollida enne

ehitusloa taotlemist eskiisprojekti muutmise kohta antud soovituste õiguspärasust. Kui see

õigusvaidlus jääks lahendamata, tuleks kaebajal kas riskida ehitusloa andmisest keeldumisega või

muuta enda õigusi kahjustaval viisil eskiislahendust, kuigi selleks ei pruugi vastustaja poolt väidetavat

vajadust – osaliselt või tervikuna – tegelikult eksisteerida.

12. Kuna 17. märtsi 2015. a kiri ei ole haldusakt, ei ole tühistamiskaebus lubatav. Kaebuses esitatud

kohustamisnõue eskiisi uueks läbivaatamiseks on lubatav, kuid kuna kehtivast õigusest ei tulene

vastustaja kohustust eskiislahendust kooskõlastada, on see nõue sisulise põhjendatuse seisukohast

ilmselgelt perspektiivitu. Ilmselgelt perspektiivituks peab kolleegium ka kahju hüvitamise ja vaide-

otsuse tühistamise nõudeid. Õigusabi ja asjatundja nõuannete kasutamine haldusmenetluses on isiku

vaba valik. Seega puudub väidetava kahju ja vastustaja kirja vahel piisav põhjuslik seos (vt nt

13. jaanuari 2016. a otsus asjas 3-3-1-76-15, p-d 12–13). Kuna kohustamisnõuet pole võimalik kohtus

rahuldada, ei riku kaebaja õigusi ka selle rahuldamata jätmine vaideotsusega. Seega lõppkokkuvõttes

on nende nõuete osas kaebus õigesti tagastatud.

13. Kuna kaebaja väidab vastustaja kirja õigusvastasust, on tema kaebusest tõlgendamise teel (HKMS

§ 2 lg 4 teine lause) välja loetav nõue kirja õigusvastasuse kindlakstegemiseks (HKMS § 37 lg 2 p 6).

Halduskohtul tuleb otsustada selle menetlusse võtmine.

HKMS § 44 lg 1 kohaselt võib kaebusega halduskohtusse pöörduda isik üksnes oma õiguste kaitseks.

Kaebeõiguse tekkimiseks piisab sellest, et hinnangu andmine isiku suhtes antud haldusaktile või tehtud

toimingule aitab piisaval määral kaasa tema õiguste kaitsele. Tuvastamiskaebuse puhul on lisaks vaja

arvestada ka HKMS § 45 lg-s 2 sätestatud piiranguga ning tuvastamiskaebuse võib esitada üksnes

juhul, kui õiguse kaitseks ei leidu tõhusamaid vahendeid.

Kaebaja väitis halduskohtule esitatud kaebuses, et 17. märtsi 2015. a kirjas, millega keelduti koos-

kõlastuse andmisest, on eskiisprojekti põhjendamatult ja ebaõigesti nimetatud ümbruskonda

sobimatuks ja detailplaneeringule mittevastavaks. Kohtud pole asunud seisukohale, et kaebaja need

väited oleks ilmselgelt põhjendamatud.

14. Kolleegiumi arvates võib vaidlustatud kiri põhjendamatute faktiväidete või hinnangute korral

kaebaja õigusi, ennekõike omandipõhiõigust riivata. Kaebaja preventiivne huvi kirja õiguspärasuse

kontrollimise vastu on eespool p-s 11 toodut arvestades põhjendatud. Võimalust kaitsta oma õigusi

ehitusloa andmisest keeldumise vaidlustamisel halduskohtus, ei saa praegusel juhul pidada

efektiivsemaks õiguskaitsevahendiks, kuna selle kasutamisega kaasnevad ülal viidatud riskid.

Kolleegium rõhutab siiski, et jõustunud kohtuotsus saab olla kohustuslik üksnes menetlusosalistele

(HKMS § 177 lg 1).

15. Määruskaebus tuleb rahuldada osaliselt ja selle esitamisel tasutud kautsjon tuleb tagastada (HKMS

§ 107 lg 4).

Viive Ligi, Ivo Pilving, Jüri Põld