3-3-1-1-16 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-1-16

Otsuse kuupäev

27. mai 2016

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Indrek Koolmeister, Viive Ligi,

Nele Parrest ja Jüri Põld

Kohtuasi

Konstantin Dibirovi kaebus Politsei- ja Piirivalveameti

25. oktoobri 2013. a otsuse nr 15.3-3/624-1 tühistamiseks ja

pikaajalise elaniku elamisloa taotluse uueks läbivaatamiseks

kohustamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja Konstantin Dibirov, seaduslik esindaja Pavel Dibirov

Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja

Jelena Pribõslavskaja

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 1. oktoobri 2015. a otsus

haldusasjas nr 3-14-50095

Menetluse alus Riigikohtus

Konstantin Dibirovi kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Konstantin Dibirovi kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu

1. oktoobri 2015. a otsus haldusasjas nr 3-14-50095 muutmata.

2. Jätta kassatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

3. Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Venemaa Föderatsiooni kodanik Konstantin Dibirov (kaebaja) esitas 16. juulil 2013 Politsei- ja

Piirivalveametile (PPA) välismaalaste seaduse (VMS) § 230 alusel taotluse pikaajalise elaniku

elamisloa saamiseks. Taotleja on sündinud aastal 1999 ja alates 2003. aastast elanud tähtajalise

elaniku elamisloa alusel Eestis. Viimane talle väljastatud tähtajaline elamisluba on kehtivusega kuni

21. juuni 2016. Kaebaja õppis aastatel 2006–2009 Tallinnas Paekaare Gümnaasiumis ja jätkas

septembrist 2009 õpinguid Moskva 364. Keskkoolis.

2. Politsei- ja Piirivalveamet keeldus 25. oktoobri 2013. a otsusega nr 15.3-3/624-1 VMS § 237 lg 2

p 3 ja § 242 alusel K. Dibirovile pikaajalise elaniku elamisloa andmisest. Pikaajalise elaniku elamis-

luba ei anta välismaalasele, kes ei vasta pikaajalise elaniku elamisloa andmise tingimustele ning PPA-

l puudub VMS § 237 lg 2 p 3 rakendamisel kaalutlusõigus. Taotleja on ajavahemikul 17. juuli 2008 –

16. juuli 2013 viibinud Eestist eemal kokku üle kümne kuu ja ei vasta seetõttu VMS § 232 lg 1 p-s 1

sätestatud pikaajalise elaniku elamisloa andmise tingimusele. Kui lugeda K. Dibirovi Eestist

eemalviibitud ja registreeritud aeg (694 päeva) Eestis püsivalt elatud aja hulka, on K. Dibirov Eestist

eemal viibinud siiski 515 päeva ilma eemalviibimist registreerimata. Kuna taotleja isa P. Dibirov elab

enda sõnul alates juunist 2006 püsivalt Eestis, siis oleks tal olnud võimalik K. Dibirovi Eestist

eemalviibimised registreerida ning PPA ei saa VMS §-st 256 tulenevalt lugeda taotleja Eestist

eemalviibitud päevi põhjendatuks. Taotluse rahuldamata jätmine ei riku K. Dibirovi põhiõigusi, sest

temalt ei võeta ära seaduslikku alust Eestis viibimiseks ning oma põhiõigusi saab ta realiseerida ka

tähtajalise elamisloa alusel.

3. Politsei- ja Piirivalveamet jättis 23. detsembri 2013. a vaideotsusega nr 15.3-8/56-1 K. Dibirovi

vaide rahuldamata ja 25. oktoobri 2013. a otsuse muutmata.

4. Kaebaja esitas 17. jaanuaril 2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus PPA 25. oktoobri

2013. a otsus nr 15.3-3/624-1 tühistada ja kohustada PPA-d uuesti lahendama pikaajalise elaniku

elamisloa taotlust. VMS § 233 lg 3 kui erinormi kohaldamata jätmine on oluline diskretsiooniviga.

Registreerimata jäänud eemalviibimised on PPA-l võimalik VMS § 253 alusel lugeda põhjendatuks.

Registreerimiskohustuse täitmata jätmisel ei ole määravat tähendust, sest VMS § 233 lg 3 seab

tingimuseks üksnes eemalviibimise põhjendatuse tuvastamise.

5. Politsei- ja Piirivalveamet palus jätta kaebuse rahuldamata. Vaidlustatud otsus on õiguspärane,

proportsionaalne ja põhjendatud ning selle tühistamiseks puudub alus. Vastustaja ei ole teinud

diskretsioonivigu ning on eemalviibimise registreerimise ja eemalviibimise põhjendatuks lugemise

tõendamise vajadust taotlejale piisavalt selgitanud. K. Dibirovi varasemad eemalviibimised on

registreeritud: 20.07.2005–17.01.2006 seoses isa väliskomandeeringuga, 15.06.2010–15.12.2011

perekondlikel põhjustel, 26.06.2012–19.01.2014 seoses ema tööga ning 05.02.2014–28.06.2014

seoses õpingutega. Puuduvad mõistlikud põhjused, mis õigustaksid ülejäänud eemalviibitud aja

registreerimata jätmist. Kaebaja VMS § 233 lg-le 3 antud tõlgendus on ebaõige. VMS § 233 lg 3

kohaldamisel tuleb lähtuda ka VMS §-s 256 sätestatust.

6. Tallinna Halduskohus jättis 8. jaanuari 2015. a otsusega kaebuse rahuldamata. Seaduse kohaselt

eeldab pikaajalise elaniku elamisloa saamine viimase viie aasta jooksul enam-vähem püsivalt riigis

elamist, kuid taotleja on viibinud Eestist eemal enam kui kolm aastat. Eemalviibimine on võimalik

VMS § 233 lg 3 alusel lugeda isiku selgitustest lähtuvalt põhjendatuks ka tagantjärele, kuid

vastustajal pole kohustust seda teha. PPA asus seisukohale, et kui kaebaja isa elas alates 2006. aastast

püsivalt Eestis, siis oleks tal pidanud olema võimalik kaebaja Eestist eemalviibimised ettenähtud

korras registreerida. Samas on vastustaja hinnanud ka eemalviibimise sisulisi põhjendusi ning

leidnud, et eemalviibimisi ei saa pidada taotleja soovitud mahus põhjendatuks. PPA on vaidlustatud

otsuse p-s 9 piisavalt põhjendanud, miks ei saanud eelnevalt registreerimata eemalviibimisi lugeda

püsivalt Eestis elatud aja hulka, ning kohus ei pea halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 165

lg-st 2 lähtudes vajalikuks sellekohaseid põhjendusi korrata. Eestist eemalviibimise põhjendatuse

hindamine on PPA pädevuses ja vastustaja tegevuses ei saa täheldada ilmselgeid kaalutlusvigasid.

Pikaajalise elaniku elamisloa andmine eeldab vastavate tingimuste täitmist ja põhiseadusega

kaitstavaid õigusi on kaebajal võimalik realiseerida temale väljastatud ja kuni 21. juunini 2016

kehtiva tähtajalise elamisloa alusel. PPA on 30. augusti 2013. a kirjas ja hilisemates e-kirjades

kaebajale olukorda piisavalt selgitanud ning võimaldanud tal esitada seisukohti ja põhjendusi.

7. Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja kaebuse täies

ulatuses rahuldada. Apellatsioonkaebuse kohaselt ei pea isik pikaajalise elaniku elamisloa taotlust

esitades tõendama, millisel põhjusel jäi tema Eestist eemalviibimine registreerimata. VMS § 233 lg 3

kohustab isikut üksnes tõendama, et registreerimata eemalviibimine oli põhjendatud.

Eemalviibimised olid põhjendatud ning pikaajalise elaniku elamisloa andmise tingimused seega

täidetud. Apellant on selgitanud, et eemalviibimise registreerimata jätmise põhjuseks oli kahel juhul

PPA keeldumine eemalviibimise registreerimisest põhjusel, et tähtajalise elamisloa kehtivuse lõpuni

oli vähem kui 183 päeva. Halduskohus ei ole kontrollinud, kas PPA selle asjaoluga arvestas või mitte.

Kaebaja on Eestis asuva kinnisvara kaasomanikuks (eramu Harjumaal, kus ta elab koos isaga). Ilma

elamisloata ei saa kaebaja oma omandit kasutada. PPA on kohtumenetluse kestel alustanud apellandi

isa tähtajalise elamisloa kehtetuks tunnistamise menetlust, mis tähendab, et PPA võib hiljem algatada

ka kaebaja tähtajalise elamisloa kehtetuks tunnistamise menetluse.

8. Politsei- ja Piirivalveamet palus jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse

muutmata. PPA jäi eelnevas menetluses esitatud seisukohtade juurde. Vastuseks apellatsioonkaebuses

esitatud seisukohtadele märkis PPA, et väited kaebaja eemalviibimise registreerimisest keeldumise

kohta on paljasõnalised. PPA dokumendihaldussüsteemis ei ole selliseid pöördumisi registreeritud.

PPA algatas juulis 2014 tõepoolest kaebaja isa tähtajalise elamisloa kehtetuks tunnistamise

menetluse. Isegi juhul, kui apellandi tähtajaline elamisluba tunnistatakse kehtetuks, on tal võimalik

kinnisvara omaniku õigusi kasutada ka viisa alusel. Omaniku õiguste kasutamiseks ei pea apellant

omama tähtajalist elamisluba.

9. Tallinna Ringkonnakohus jättis 1. oktoobri 2015. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja

halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohtu põhiseisukohad olid järgmised.

9.1. VMS § 233 lg 3 ei reguleeri Eestist eemalviibimise registreerimist või registreerimata

eemalviibimise põhjendatuks lugemist. Vastustaja on õigesti märkinud, et välismaalase Eestist

eemalviibimist saab VMS § 233 lg 3 järgi püsivalt Eestis elamise perioodi hulka arvata vaid

tingimusel, et eemalviibimine on olnud eelnevalt VMS § 252 alusel PPA-s registreeritud või PPA on

tagantjärele lugenud registreerimata eemalviibimise VMS § 256 alusel põhjendatuks.

9.2. VMS regulatsioon tugineb Euroopa Nõukogu 25. novembri 2003. a direktiivi 2003/109/EÜ, mis

reguleerib pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatust liikmesriikides, art 4 lg-le 3,

mille kohaselt võivad liikmesriigid arvata ka rohkem kui kuus järjestikust kuud või viimase viie aasta

jooksul rohkem kui kümme kuud kestnud äraoleku liikmesriigis pidevalt elatud aja hulka, kuid seda

üksnes konkreetsetel ja erakorralistel ajutistel asjaoludel ning kooskõlas riigisisese õigusega.

9.3. VMS § 256 alusel saab PPA lugeda registreerimata eemalviibimise püsivalt Eestis elatud aja

hulka üksnes siis, kui korraga on täidetud kaks tingimust: välismaalasel ei olnud mõjuval põhjusel

võimalik oma eemalviibimist eelnevalt registreerida ning eemalviibimine on VMS §-de 253 ja 2531

tähenduses ka sisuliselt põhjendatud. PPA on 30. augusti 2013. a kirjas kaebajale selgitanud VMS §-s

256 sätestatud tingimuste tõendamise vajadust, kuid kaebaja ei ole sellele vaatamata toonud välja

ühtegi mõjuvat põhjust, mis takistas eemalviibimisi registreerimast.

9.4. Registreeritud ja registreerimata eemalviibimised on toimunud sisuliselt samal ajal. Kaebaja

seaduslik esindaja oli tema Eestist eemalviibimisi PPA-s registreerinud varemgi, mistõttu ei saa osade

eemalviibimiste registreerimata jätmist õigustada taotleja teadmatusega. Venemaa üldhariduskoolis

õppimisest tingitud Eestist eemalviibimise kestus ja seega eemalviibimise registreerimise vajadus

pidi apellandi jaoks olema ka mõistlikult ettenähtav. Apellant ei ole lisaks esitanud ainsatki

põhjendust ega tõendit selle kohta, et tema isa ei saanud eemalviibimisi nõuetekohaselt registreerida

objektiivsete takistuste tõttu.

9.5. Kuivõrd PPA tuvastas vaidlustatud otsuses, et K. Dibirovi puhul puudus mõjuv põhjus eemal-

viibimise registreerimata jätmiseks, siis ei pidanud haldusorgan teise tingimuse täitmist üksik-

asjalikult analüüsima. Kuna K. Dibirovi Eestist eemalviibitud aega ei saanud 515 päeva ulatuses

arvestada tema püsivalt Eestis elatud aja hulka, siis ei vastanud apellant VMS § 232 lg 1 p-s 1

sätestatud tingimusele ja PPA keeldus VMS § 237 lg 2 p 3 alusel põhjendatult tema taotluse

rahuldamisest.

9.6. Kaebaja ei ole esitanud ühtegi tõendit väite kohta, et osaliselt põhjustas registreerimiskohustuse

rikkumise PPA tegevus, kes väidetavalt keeldus kahel korral eemalviibimise registreerimisest.

Tõendite esitamise vajalikkust on kohus kaebajale korduvalt selgitanud. PPA on juba vaideotsuses

märkinud, et vastustaja dokumendihaldussüsteemis puuduvad igasugused andmed kaebaja viidatud

taotluste esitamise kohta. Ei VMS §-d 253 ja 2531 ega siseministri 19. juuli 2010. a määrus nr 31

anna PPA-le võimalust jätta Eestist eemalviibimise registreerimise taotlus rahuldamata pelgalt

põhjusel, et tähtajalise elamisloa kehtivuse lõpuni on jäänud vähem kui 183 päeva. Apellandi väite

ebausutavust kinnitab kaudselt veel asjaolu, et vaideotsusest nähtuvalt on kaebaja Eestist eemal-

viibimist varem registreeritud ka tema elamisloa kehtivuse viimaseks kuueks kuuks.

9.7. Vaidlusaluse otsuse õiguspärasust ei mõjuta see, et apellandil on Eestis kinnisvara, sest selle

käsutamise ja kasutamise võimalused ei eelda tingimata pikaajalise elaniku elamisloa olemasolu.

Asjassepuutuvad ei ole ka väited, mis puudutavad kaebaja isa tähtajalise elamisloa kehtetuks

tunnistamise menetlust ja kaebaja vastu sarnase menetluse algatamise võimalikkust, sest tähtajalise

elamisloa kehtetuks tunnistamine ei tingiks kuidagi pikaajalise elaniku elamisloa andmisest

keeldumise õigusvastasust.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

10. Riigikohtule esitatud kassatsioonkaebuses palub kaebaja ringkonnakohtu otsuse tühistada ja saata

asi uueks läbivaatamiseks samale kohtule. Kassatsioonkaebuse põhiseisukohad on kokkuvõtlikult

järgmised.

10.1. VMS § 233 lg 3 kohaldamisel ei ole VMS § 256 asjassepuutuv ega kohaldatav.

Ringkonnakohus on VMS § 233 lg-t 3 ebaõigesti tõlgendanud. Nimetatud normi järgi on oluline

üksnes eemalviibimise põhjendamine. Lähtuda tuleb seega üksnes VMS §-s 257 sätestatust.

10.2. Puuduvad eeskirjad, mis reguleeriksid pikaajalise elaniku elamisloa taotluste läbivaatamise

korda ja millest nähtuks muu hulgas eemalviibimise põhjendatuks lugemise kord. VMS regulatsioon

ei ole piisavalt õigusselge. Riik on võtnud direktiivi sätted üle üksnes osaliselt. VMS ei ole kooskõlas

ka õiguskindluse põhimõttega.

10.3. Euroopa Kohtult tuleb küsida eelotsust saamaks tõlgendust pikaajalise elaniku elamisloa

väljastamise tingimuste kohta.

10.4. PPA ja kohtud pole piisava põhjalikkusega kohaseid asjaolusid välja selgitanud, mis on viinud

kaalutlusvigadeni. Jättes kaebajale VMS § 233 lg 3 kohaldamise tingimused piisavalt selgitamata, on

PPA rikkunud ka selgitamiskohustust.

10.5. Kaebaja ei saanud oma vanuse tõttu ise menetlustoiminguid teha, sh eemalviibimisi

registreerida. Vanemate tehtud menetluslikel minetustel ei tohiks olla negatiivseid tagajärgi lapse

õigustele. Vastupidisel juhul sekkutakse negatiivselt ka perekonnaelu puutumatusse. ÜRO lapse

õiguste konventsiooni järgi tuleb esikohale seada laste huvid. Kaebaja isa tähtajalise elamisloa on

PPA tunnistanud kehtetuks.

11. PPA vaidleb vastuses kassatsioonkaebusele vastu ja palub jätta selle rahuldamata. PPA jääb

senises haldus- ja kohtumenetluses esitatud seisukohtade juurde. Haldusakt on põhjendatud,

proportsionaalne ega riku kaebaja õigus. Pikaajalise elaniku elamisloa väljastamise tingimused ei ole

täidetud. Kaebaja on kassatsiooniastmes esitanud uusi nõudeid ja põhjendusi direktiivi 2003/109/EÜ

ülevõtmise, VMS-i normide põhiseaduspärasuse ning eelotsuse küsimise kohta, mida ei ole eelnevas

kohtumenetluses esitatud, ning need tuleb jätta tähelepanuta.

12. Riigikohtu halduskolleegiumi kolmeliikmeline koosseis andis 3. mai 2016. a määrusega asja

lahendamiseks halduskolleegiumi kogu koosseisule.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

13. Vastustaja esitatud seisukohad selle kohta, et kaebaja on lubamatult esitanud uusi nõudeid ja

seisukohti ning need tuleks jätta tähelepanuta, ei ole põhjendatud. Normide põhiseadusele vastavuse

kontroll on kohtu ülesanne, samuti riigisisese normi ja EL õiguse kooskõla hindamine. Ka Euroopa

Kohtult eelotsuse küsimise taotluse võib menetlusosaline esitada igas kohtuastmes. Normide põhi-

seaduspärasuse kontrollimist ei pidanud kaebaja taotlema esimese astme kohtus. Tegemist ei ole

nõuete lubamatu laiendamisega, vaid õiguslike põhjenduste täiendamise ja menetluslike taotluste

esitamisega.

Kolleegium analüüsib järgnevalt VMS § 233 lg-t 3 (I), seejärel kontrollib pikaajalise elaniku elamis-

loa andmisest keeldumise otsuse õiguspärasust (II) ning lahendab kassatsioonkaebuse ja

menetluslikud taotlused (III).

I

14. Pikaajalise elaniku staatuse saamise ja elamisloa väljastamise põhikriteeriumiks on riigis elamise

kestus. Nii direktiivis kui ka VMS-is rõhutatakse riigis pideva elamise fakti olulisust, et isik näitaks,

et ta on loonud riigiga püsivad sidemed. Lisaks on vaja kehtestada erandid olukordadeks, kui isik

peab ajutiselt riigist lahkuma. See nähtub selgelt direktiivi 2003/109/EÜ preambula punktist 6 ja

artiklist 4. Riigis elamise seaduslikkust ja pidevalt elamise tingimuse olulisust on rõhutatud ka

kohtupraktikas (vt nt Euroopa Kohtu otsus asjas C-469/13, p 30).

15. Vaidlust ei ole selle üle, et õppimise tõttu viibis kaebaja alates 2009. a sügisest pikka aega

Venemaal. Taotluse esitamisele eelnenud 5 aasta jooksul on osa eemalviibitud ajast (694 päeva) PPA-

s korrektselt registreeritud ja osa jäetud registreerimata (515 päeva).

16. VMS § 232 lg 1 p 1 järgi on pikaajalise elaniku elamisloa andmise peamiseks tingimuseks, et isik

oleks vahetult enne pikaajalise elamisloa taotluse esitamist elanud Eestis elamisloa alusel püsivalt

vähemalt viis aastat. VMS § 233 reguleerib riigist ajutiselt eemalviibimise aja arvestamist. VMS §-s

233 on üle võetud direktiivi 2003/109/EÜ artiklis 4 sätestatud nõuded. VMS § 233 lg 1 sätestab, et

pikaajalise elaniku elamisloa saamiseks nõutava püsivalt Eestis elamise perioodi hulka arvatakse

Eestist ajutine eemalviibimine, mis ei ületa kuut järjestikust kuud ja kokku kümmet kuud viimase viie

aasta jooksul vahetult enne pikaajalise elaniku elamisloa taotluse esitamist. Sama paragrahvi lõige 3

näeb ette teise erandi. Kui välismaalase Eestist eemalviibimine taotluse esitamisele eelnenud viimase

viie aasta jooksul on kestnud kauem kui kuus kuud järjest ja kokku kümme kuud viimase viie aasta

jooksul ning välismaalane on oma eemalviibimise eelnevalt registreerinud Politsei- ja

Piirivalveametis või Politsei- ja Piirivalveamet on tema eemalviibimise tagantjärele lugenud

põhjendatuks, pikeneb pikaajalise elaniku elamisloa saamiseks nõutav püsivalt Eestis elamise periood

eemalviibitud aja võrra, mis ületab paragrahvi lõikes 1 nimetatud lubatud aega.

17. VMS § 256 näeb ette, et kui välismaalane viibis Eestist eemal rohkem kui 183 päeva aasta

jooksul, kuid tal ei olnud mõjuval põhjusel võimalik oma eemalviibimist registreerida, võib Politsei-

ja Piirivalveamet lugeda välismaalase Eestist eemalviibitud aja püsivalt Eestis elatud aja hulka. VMS

§ 257 kohaselt peab välismaalane Eestist eemalviibimise registreerimisel või taotluse esitamisel

eemalviibimise põhjendatuks lugemiseks tõendama eemalviibimise põhjust ja asjaolusid. Eestist

eemalviibimise registreerimise õiguslikud alused on sätestatud VMS §-s 253.

18. Kaebaja leiab, et PPA peab kontrollima üksnes eemalviibimise põhjendatust ehk VMS §-s 253

sätestatud aluste esinemist VMS §-s 257 sätestatud viisil. VMS § 256 ei ole kohaldatav. Vastustaja

on aga seisukohal, et seadusandja ei ole soovinud VMS § 233 lg-s 3 ette näha tavapärasest kitsamat

kontrolliulatust ja eemalviibimise tagantjärele põhjendatuks lugemiseks peab esinema nii mõjuv

põhjus eemalviibimise registreerimata jätmiseks kui ka eemalviibimise sisuline põhjendatus. Ehk

teisisõnu, VMS § 253, § 256 ja § 257 tuleks kohaldada koos.

19. Eestist eemalviibimine on reguleeritud VMS-i 3. peatüki ("Eestis elamine ja töötamine") 3. jaos.

Sama peatüki 1. jaos reguleeritakse tähtajalise elamisloa ja 2. jaos pikaajalise elaniku elamisloa

saamiseks vajalikke tingimusi ja menetlust. 1. ega 2. jaos ei ole eraldi reguleeritud eemalviibimise

registreerimise õiguslikke aluseid ega eemalviibimiste registreerimise korda. See on ammendavalt

reguleeritud VMS-i 3. peatüki 3. jaos. VMS § 233 lg 3 viitab tõepoolest ainult eemalviibimise

põhjendatuse hindamise vajadusele. Seaduse süstemaatilisel tõlgendamisel tuleb aga arvestada ka

direktiivi ja VMS-i teiste normidega. Eemalviibimise registreerimiskohustus kohaldub kõigile

elamisluba omavatele isikutele VMS § 252 alusel ning sama seaduse § 233 lg 3 ei sätesta sellest

erandit. Ei VMS ega direktiivi art 4 anna alust järeldada, et õigusaktides on soovitud pikaajalise

elaniku elamisloa puhul välistada eemalviibimise registreerimata jätmiseks mõjuva põhjuse esinemise

kontrollimine.

20. Puuduvad mõistlikud põhjused, miks peaks pikaajalise elaniku elamisloa kriteeriumiks olevat

püsivat Eestis elamist ja sellega seotud ajutise eemalviibimise registreerimist reguleerivaid sätteid

tõlgendama teistest VMS-is püsiva elamise kriteeriumit ettenägevatest sätetest erinevalt. Pikaajalise

elaniku elamisloa kehtetuks tunnistamise alustest nähtub, et eristatakse selgelt teises liikmesriigis ja

ühenduseväliselt viibitud aega ning viimasena nimetatud eemalviibimisele on kehtestatud tunduvalt

rangemad kriteeriumid ja lühemad tähtajad. Nt VMS § 241 lg 2 p 2 alusel tunnistatakse pikaajalise

elaniku elamisluba kehtetuks, kui isik viibib väljaspool Euroopa Liidu liikmesriike kaksteist

järjestikust kuud. Teises liikmesriigis viibimine tingib elamisloa kehtetuks tunnistamise siis, kui

välismaalase eemalviibimine Eestist on kestnud vähemalt kuus järjestikust aastat (§ 241 lg 2 p 4).

Nimetatud aluste suhtes on kehtestatud erand juhuks, kui eemalviibimine on registreeritud või kui

eemalviibimise saab tagantjärele lugeda põhjendatuks (§ 241 lg 4). Ka tähtajalise elamisloa kehtetuks

tunnistamisel arvestatakse eemalviibimist ja selle registreerimist. Sõnastuse poolest on VMS § 135

lg 2 p 6 küll pisut erinev, nähes ette, et tähtajaline elamisluba tunnistatakse kehtetuks, kui

välismaalane viibib väljaspool Eestit rohkem kui 183 päeva aasta jooksul kokku ja ta ei ole

registreerinud oma Eestist eemalviibimist. Sõnastuserinevus ei oma siin aga määravat tähtsust.

Koosmõjus VMS §-dega 256 ja 257 on ka tähtajalise elamisloa kehtetuks tunnistamise puhul oluline

registreerimata jätmiseks mõjuva põhjuse või eemalviibimise sisulise põhjendatuse puudumine.

21. Kolleegium ei nõustu kaebaja seisukohaga, et norm on vastuolus EL õigusega. Direktiiv

2003/109/EÜ kehtestab liikmesriikidele kohustuse näha ette erandid, mil pikaajalise elaniku

elamisloa taotlejad võivad ajutiselt viibida välisriigis. VMS § 233 vastab direktiivi artiklis 4

sätestatud nõuetele. Direktiivi art 4 on peaaegu identses sõnastuses üle toodud VMS-i. Eemal-

viibimise registreerimise ja põhjendatuse tõendamise korda ei ole direktiivis käsitletud. See on jäetud

liikmesriikide otsustada. Etteheited eemalviibimise põhjendatuks lugemise korra puudumise kohta

pole põhjendatud. Taotluse esitamise ajal oli VMS-i volituse alusel riigist eemalviibimise

registreerimise täpsem kord reguleeritud siseministri 19. juuli 2010. a määruses nr 31 ning pikaajalise

elaniku elamisloa taotlemise kord Vabariigi Valitsuse 30. juuni 2010. a määruses nr 88. Määrustes

esitatud andmetest ja VMS §-des 233, 256 ja 257 sätestatud tingimustest ning haldusmenetluse

üldpõhimõtetest tuleb lähtuda ka eemalviibimise tagantjärele põhjendatuks lugemise taotluse

esitamisel. Iga menetlustoimingut pole vaja määruses või seaduses detailselt reguleerida. VMS ei ole

vastuolus direktiivi nõuetega ning Euroopa Kohtult pole vaja eelotsust küsida, sest direktiivi

asjakohased sätted on selged.

22. Kassaator on seadnud kahtluse alla ka VMS-i regulatsiooni põhiseaduspärasuse ja leidnud, et

VMS § 233 lg 3 ja sellega seotud normid ei ole kooskõlas õigusselguse põhimõttega ning riivavad

ebaproportsionaalsel määral perekonnaelu põhiõigust. Kolleegium selle seisukohaga ei nõustu.

Õigusselgusetusega ei ole tegemist siis, kui esineb normitehniline puudus, mis on tõlgendamise teel

ületatav (RKPJK otsus asjas nr 3-4-1-6-09, p 19). Kolleegium märkis eespool (p 18−19), et VMS

§ 233 lg 3 sisu on selgitatav süstemaatilise tõlgendamisega. Eemalviibimise registreerimise kohustus

ja selle täitmata jätmisel mõjuva põhjuse esinemise vajadus on piisava hoolsuse järgimise korral

normi adressaadile ettenähtav. Kaebaja seaduslikule esindajale anti haldusmenetluses (30. augusti

2013. a kiri) teada kaebaja pikaajalise elaniku elamisloa andmisest keeldumise alustest, võimaldati

esitada vastuväiteid ja selgitusi eemalviibimise registreerimata jätmise kohta (VMS § 256) ning

esitada tõendid eemalviibimise sisulise põhjendatuse kohta (VMS §-d 253, 257). Seaduslik esindaja

pidi olema registreerimiskohustusest teadlik ka seetõttu, et viibis ise Eestis tähtajalise elaniku

elamisloa alusel, kuid käis tihti Venemaal ning pidi eemalviibimise PPA-s registreerima. Kaebaja

seaduslik esindaja pidi seega mõistma, et eemalviibimise korral tuleb eemalviibimine registreerida

ning selle tegemata jätmine võib mõjutada nii kaebaja pikaajalise elaniku elamisloa saamist kui ka

tähtajalise elamisloa säilitamist.

Kaebaja on normi põhiseadusvastasust näinud ka ebaproportsionaalses perekonnaelu põhiõigusesse

sekkumises. Perekonnaelu elamise tingimuseks ei ole vältimatult pikaajalise elaniku elamisloa

väljastamine. Perekonnaelu on võimalik Eestis elada ka teistel seaduslikel alustel, sh tähtajalist

elamisluba omades. Riive intensiivsust vähendab see, et eemalviibimise registreerimata jätmiseks

mõjuva põhjuse esinemisel saab isikule pikaajalise elaniku elamisloa väljastada. Seetõttu ei ole alust

kahelda normi põhiseaduspärasuses ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust pole vaja

algatada.

23. Eeltoodust tulenevalt pidi PPA pikaajalise elaniku elamisloa väljastamiseks kontrollima isiku

riigist eemalviibimise kestust ja VMS § 233 lg-s 1 sätestatud tähtaegade ületamise korral

eemalviibimise registreerimata jätmiseks mõjuva põhjuse esinemist ning selle esinemisel eemal-

viibimise sisulist põhjendatust. Kohaldada tuli seega nii VMS § 256 kui ka § 257.

II

24. Kaebaja ei oleks saanud pikaajalise elaniku elamisloa taotlust ja eemalviibimise registreerimise

avaldusi iseseisvalt esitada, sest VMS § 17 järgi puudus tal asjakohasel perioodil haldusmenetlus-

teovõime. Perekonnaseaduse § 116 lg 2 sätestab, et vanemal on kohustus ja õigus hoolitseda oma

alaealise lapse eest. Vanema hooldusõigus hõlmab õigust hoolitseda lapse isiku eest (isikuhooldus) ja

õigust hoolitseda lapse vara eest (varahooldus) ning otsustada lapsega seotud asju. Sama seaduse

§ 120 täpsustab, et hooldusõiguslik vanem on lapse seaduslik esindaja. Seadusliku esindaja käitumine

haldusmenetluses, nii taotluse esitamisel kui ka varem registreerimiskohustuse täitmiseks tehtud

toimingud, on eelnevast tulenevalt omistatavad esindatavale.

25. Haldus- ega kohtumenetluses ei ole seaduslik esindaja suutnud esitada ühtegi mõistlikku põhjust

selle kohta, miks ta ei saanud eemalviibimise registreerimise kohustust nõuetekohaselt täita. Kaebaja

esindaja on menetluses piirdunud üksnes kaebaja eemalviibimise põhjendatuse kohta tõendite

esitamisega (välisriigis viibimine seoses õppimisega). Vähetähtis ei ole ka asjaolu, et kaebaja

seaduslik esindaja on täitnud registreerimiskohustust valikuliselt. Seega ei ole VMS § 256 ja § 233

lg 3 alusel võimalik lugeda registreerimata perioode põhjendatuks.

26. Vastuseks kaebaja seisukohale, et PPA otsuse õigusvastasuse tingib ka asjaolu, et kaebaja omab

kaasomanikuna Eestis kinnisvara, märgib kolleegium, et nimetatud kinnisvara valdamise, kasutamise

ja käsutamise eelduseks ei ole pikaajalise elaniku elamisluba, vaid seda saab teha ka teiste riigis

viibimise aluste kaudu. Kaebaja väited Eestis kinnisvara omamise kohta ei mõjuta PPA otsuse

õiguspärasusele antavat hinnangut.

27. Kuna Eestis püsivalt elamise nõue (VMS § 232 lg 1 p 1) ei ole täidetud, siis on PPA õigesti

keeldunud K. Dibirovile VMS § 237 lg 2 p 3 alusel pikaajalise elaniku elamisloa väljastamisest.

Kaebajal on kehtiv tähtajaline elamisluba ning miski ei takista tal esitada uut tähtajalise elamisloa (nt

püsivalt Eestisse elama asumiseks) või pikaajalise elaniku elamisloa taotlust. Tõsi, asjakohane 5-

aastane periood oleks teine ja osad registreerimata jäänud perioodid võivad oluliselt raskendada

pikaajalise elaniku elamisloa saamist juhul, kui kaebaja ei pöördu tagasi Eestisse.

III

28. Eeltoodust tulenevalt jätab kolleegium kaebaja kassatsioonkaebuse rahuldamata ja ringkonna-

kohtu otsuse muutmata. Kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 alusel kanda riigituludesse. Kassatsiooni-

astme menetluskulud jäävad menetlusosaliste endi kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1).

Indrek Koolmeister, Viive Ligi, Nele Parrest, Ivo Pilving, Jüri Põld