3-3-1-74-15 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-74-15

Otsuse kuupäev

20. aprill 2016, Tartu

Kohtukoosseis

Eesistuja Viive Ligi, liikmed Tõnu Anton ja Jüri Põld

Kohtuasi

Tallinna linna kaebus Vabariigi Valitsuse 7. veebruari 2013. a

korralduse nr 46 ja 10. märtsi 2014. a korralduse nr 82

tühistamiseks kaebajat puudutavas osas ja selles osas haldus-

aktide andmiseks kohustamiseks või alternatiivselt Vabariigi

Valitsuse 7. veebruari 2013. a korralduse nr 46 ja 10. märtsi

2014. a korralduse nr 82 õigusvastasuse tuvastamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 3. juuli 2015. a otsused

haldusasjades nr 3-13-594 ja 3-14-50498

Menetluse alus Riigikohtus

Menetlusosalised

Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebused

Kaebaja Tallinna linn, esindajad Priit Lello ja Jaan Lindsaar

Vastustaja Vabariigi Valitsus, esindajad Tiit Rebane ja Ivar

Siska

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebused.

2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 3. juuli 2015. a otsused haldusasjades nr 3-13-594 ja 3-

14-50498 osas, milles Tallinna linna kaebus rahuldati.

3. Jätta tühistatud osas jõusse Tallinna Halduskohtu 24. märtsi 2014. a otsus haldusasjas nr 3-

13-594 ning 3. oktoobri 2014. a otsus haldusasjas nr 3-14-50498, muutes otsuste põhjendusi

vastavalt praeguse otsuse põhjendustele.

4. Kassatsiooniastme menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Alates 2003. aastast on riigieelarvest eraldatud kohaliku omavalitsuse üksustele raha avalikult

kasutatavate kohalike teede hoiuks. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (MKM) teatas

2012. aasta novembris omavalitsusliitudele, et kohalike teede hoiuks riigieelarvest eraldatav summa

saab ilmselt olema ca 11 miljoni euro võrra suurem kui eelneval aastal, enamik sellest summast

jaotatakse omavalitsusliitudega varasematel aastatel kokku lepitud valemi alusel (raha jaotamisel

võetakse aluseks teeregistrist nähtuv kohalike maanteede ja tänavate pikkus, kusjuures tänavate puhul

kohaldatakse koefitsienti 5), kuid kuni 3 miljoni euro suurune summa jaotatakse sihtfinantseeringuna

konkreetsete projektide toetamiseks. Omavalitsusliite paluti informeerida liikmeskonda võimalusest

taotleda kuni 10. detsembrini 2012 toetust konkreetse projekti või juhtumi põhiselt ühekordse

meetmena, et kompenseerida lisakulutusi seoses kohaliku omavalitsuse üksust läbivate riigimaanteede

liikluse või sadamaühenduse vms kohalikele teedele rakenduva lisakoormusega. Kirjas selgitati

lühidalt, milliseid andmeid taotlus peaks sisaldama.

Tallinna linn esitas taotluse 4 projekti rahastamiseks: Tehnika tänava taastusremondiks lõigus Toom-

puiestee – Pärnu mnt 1 535 250 eurot, Järvevana tee taastusremondiks lõigus Veerenni tn – Pärnu mnt

2 500 000 eurot ja lõigus Tartu mnt – AS Tallinna Vesi sissesõidu tee 1 200 000 eurot ning Gonsiori

tänava taastusremondiks lõigus F. R. Kreutzwaldi tn – Laagna tee 1 800 000 eurot.

2. Vabariigi Valitsus otsustas 7. veebruari 2013. a korraldusega nr 46 "Avalikult kasutatavate

kohalike teede hoiuks eraldatud raha jaotuse kinnitamine omavalitsusüksuste kaupa 2013. aastal"

teeseaduse (TeeS) § 16 lg 4 alusel ning tulenevalt 2013. aasta riigieelarve seaduse §-st 1 (osa 6,

jagu 7) jaotada avalikult kasutatavate kohalike teede hoiuks eraldatud 29 265 000 eurot omavalitsus-

üksuste kaupa vastavalt korralduse lisale. Projektipõhised summad vastavalt rahuldatud taotlustele

ning lisasummad Kagu-Eesti seitsmele vallale ja Piirissaarele (kokku 3 501 204 eurot) olid arvestatud

korralduse lisas omavalitsusüksuste kaupa loetletud toetussummade hulka. Tallinna linnale eraldati

vastavalt kasutusel olnud valemile 2013. aastaks kohalike teede hoiuks 2 690 511 eurot, konkreetsete

projektide elluviimiseks esitatud taotlust ei rahuldatud.

3. MKM teavitas 15. novembri 2013. a e-kirjaga Eesti Linnade Liitu ja Eesti Maaomavalitsuste Liitu,

et 2014. aastal planeeritakse jätkata omavalitsuste toetamist teehoiukulude finantseerimisel

2013. aastal kavandatud viisil. Pöördumisele oli lisatud juhend "Lisakoormusega kohalike teede

toetuse taotlemise tingimused ja kord ettepaneku tegemiseks Vabariigi Valitsusele" ning sellele

vastavate taotluste esitamise tähtpäevaks määrati 18. detsember 2013. Juhendi kohaselt võis MKM

teha Vabariigi Valitsusele ettepaneku riigieelarves kohalike teede hoiuks määratud summast kuni 15%

jaotamiseks projektipõhiselt ning maksimaalne omavalitsusüksuse toetus võis olla 600 000 eurot.

Juhend sisaldas ka nõudeid taotlusele, hindamiskriteeriume ja toetuse saaja kohustusi.

Tallinna linn teatas 18. detsembri 2013. a kirjas nr LV-1/16425 MKM-le, et TeeS § 16 lg-d 3 ja 4 ning

MKM 15. novembri 2013. a kirjas kehtestatud kohalike teede hoiuks raha taotlemise tingimused on

õigusselgusetuse tõttu vastuolus põhiseadusega ning kuni MKM pole viidanud asjakohastele

õiguslikele alustele, Tallinna linn taotlust ei esita. Tallinna linna läbivad suurema lisakoormusega

sadamaühendused ja transiitteed on MKM-le teada ja nende hooldamiseks saab rahalisi vahendeid

eraldada nagu teistelegi kohalikele omavalitsustele.

4. Vabariigi Valitsus kinnitas 10. märtsi 2014. a korraldusega nr 82 avalikult kasutatavate

kohalike teede hoiuks 2014. aastal eraldatud raha jaotuse omavalitsusüksuste kaupa. Korralduse

kohaselt esitasid lisatoetuse saamiseks taotlused 15 omavalitsusüksust ning Tallinna linn teavitas, et

tema sellel konkursil ei osale. Kokku eraldati lisatoetust 8 omavalitsusüksuse projektidele (kõigi oma-

valitsuste puhul toetati ainult ühte objekti) kogusummas 3 022 793 eurot. Lisaks eraldati 420 000

eurot seitsmele Kagu-Eesti vallale ja 4479 eurot Piirissaare vallale. Seega, kokku jagati projekti- või

juhtumipõhiselt 3 447 272 eurot. Nimetatud sihtfinantseeringute summad olid arvestatud korralduse

lisas omavalitsusüksuste kaupa loetletud üldiste toetussummade (kogusummas 28 071 300 eurot)

hulka. Korralduses selgitati, et kohalike maanteede ja tänavate vahel jaotatakse raha teeregistri

andmete põhjal suhtes 1:5, mis on kasutusel juba 2007. aastast. Tallinna linnale eraldati 2014. aastaks

valemi alusel 2 814 462 eurot.

5. Tallinna linn esitas 14. märtsil 2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse Vabariigi Valitsuse

7. veebruari 2013. a korralduse nr 46 tühistamiseks (haldusasi nr 3-13-594) ja 11. aprillil 2014

kaebuse Vabariigi Valitsuse 10. märtsi 2014. a korralduse nr 82 tühistamiseks (haldusasi nr 3-14-

50498). Lisaks nõudis kaebaja mõlemal juhul, et Vabariigi Valitsust kohustataks uuesti otsustama raha

jaotuse üle. ja alternatiivselt korralduste õigusvastasuse tuvastamist. Kaebuste põhjendused olid

kokkuvõtlikult järgmised.

Korraldused on põhjendamata ega vasta haldusaktile esitatavatele nõuetele. Vabariigi Valitsus ei ole

lähtunud ühegi kohaliku omavalitsuse tegelikust rahavajadusest ega teede reaalsest seisundist.

Riikliku teeregistri andmete alusel üksnes kohalike maanteede ja tänavate pikkuse järgi suhtes 1:5

raha eraldamine ei arvesta erinevate linnade tänavate laiusi ja teehoiuvajaduse tegelikku mahtu,

samuti ei pöörata tähelepanu liikluskoormusele. TeeS § 16 lg-te 3 ja 4 kohaselt peab kohalike teede

hoiuks eraldatama raha riigieelarvest. Kaebajal on õigus nõuda, et maksumaksja raha jaotataks õigus-

pärasel ja kontrollitaval viisil. TeeS § 16 lg-d 3 ja 4 on õigusselgusetud ning vastuolus põhiseaduse

(PS) §-dega 3 ja 10. Seadusest ei selgu, kuidas peaks riigimaanteede ja kohalike teede hoiuks vajalik

raha jagunema. Arvestades rahastamise seotust kütuseaktsiisi laekumisega, on riigimaanteede osa

teehoiu rahastamisel liiga suur. Vaidlustatud korraldustes kohaldatud kriteeriumid ei tulene ühestki

õigusaktist, mistõttu jagab Vabariigi Valitsus sisuliselt raha oma suva järgi. TeeS § 16 lg 4 ei anna

MKM-le volitust kehtestada teehoiuks määratud raha jaotamise tingimusi. Taotluse rahuldamata

jätmisega korralduses nr 46 on Tallinna linna koheldud ebavõrdselt võrreldes nende kohaliku

omavalitsuse üksustega, kelle taotlus sarnastel asjaoludel rahuldati. Korralduses nr 82 on ebaõigesti

väidetud, et Tallinna linn ei osalenud MKM korraldatud konkursil, sest Tallinn väljendas

18. detsembri 2013. a taotluses selgelt oma osalemissoovi.

6. Tallinna Halduskohus jättis 24. märtsi 2014. a otsusega Tallinna linna 14. märtsi 2013. a

kaebuse rahuldamata ning 3. oktoobri 2014. a otsusega Tallinna linna 11. aprilli 2014. a kaebuse

rahuldamata ning menetluskulud poolte endi kanda. Kohtud leidsid, et riigil on TeeS § 16 lg-st 4

tulenevalt lai kaalutlusruum riigieelarvest eraldatud raha jaotamisel ning korraldustest nähtuvalt on

riik kasutanud kaalutlusõigust õiguspäraselt. Kohalike teede hoid on omavalitsuslik ülesanne, mida

finantseeritakse eelkõige kohalikest eelarvetest. Vaidlustatud korraldused on lõplikult täidetud ja

kehtivuse kaotanud. Kaebaja ei esitanud 2014. aasta kohta taotlust projektipõhise toetuse saamiseks,

seega ei riku see korraldus tema õigusi. 2013. aasta taotluse rahuldamata jätmise põhjusi on kaebajal

õigus teada ja vaidlustada kohtus kaebaja hinnangul hea halduse tavadele mittevastav haldusakt, kuid

tal pole õigust nõuda suuremat summat riigieelarvest ega kahju hüvitamist. Seetõttu pole lubatav ka

kaebaja tuvastusnõue.

7. Tallinna linn esitas apellatsioonkaebused nende kohtuotsuste tühistamiseks ning kaebuste

rahuldamiseks.

8. Tallinna Ringkonnakohus tegi 3. juulil 2015. a-l mõlemas haldusasjas kohtuotsused, millega

rahuldas kaebused osaliselt. Haldusasjas nr 3-13-594 tunnistas kohus korralduse nr 46 õigusvastaseks

3 501 204 euro jaotamist puudutavas osas ning haldusasjas nr 3-14-50498 korralduse nr 82

õigusvastaseks 3 447 272 euro jaotamist puudutavas osas. Kohtuotsuseid põhjendati kokkuvõtvalt

järgmiselt.

Vaidluse all on küsimus, kas Vabariigi Valitsus on kohalike omavalitsuste vahel raha jaotades

käitunud õiguspäraselt. Kuna kaebaja pole vaidlustanud riigieelarves avalikult kasutatavate teede

korrashoiuks eraldatud summasid, ei analüüsi kohus, kas riigieelarvest riigimaanteede hoiuks ja

kohalike teede hoiuks raha eraldamise proportsioon (vastavalt 90% ja 10% teehoiuks määratud rahast)

on õiguspärane (s.o kas riik on kohaliku omavalitsuse üksustele kokkuvõttes taganud piisavad

rahalised vahendid oma ülesannete täitmiseks, sh kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS)

§ 6 lg-s 1 nimetatud kohalike teede ja tänavate nõuetekohaseks hoiuks).

Tallinna linna etteheide, et teede ja tänavate koefitsient 1:5 ei arvesta piisaval määral teehoiu

korraldamiseks tegelikult vajamineva raha suurust, on üldjoontes õige, sest raha jagamisel tuleks

arvesse võtta nii teede tehnilisi näitajaid kui ka kõiki TeeS § 15 lg-s 1 loetletud aspekte. Samas ei

vaidle pooled selle üle, et riiklikus teeregistris ei ole vajaliku arvutuskäigu tegemiseks olulisi andmeid

ning kohalikest omavalitsustest on põhjalikud teeregistrid üksnes Tallinnal, Tartul ja Pärnul.

Ülejäänud omavalitsusüksustes nendega võrreldavad andmepangad puuduvad. Kohalike teede kohta

peavad andmed registrisse esitama ja tagama nende õigsuse kohalikud omavalitsused. Seega ainus

objektiivne alus raha jagamiseks on teede pikkus. Koefitsiendi 1:5 kasutamise kohta on

ministeeriumidevaheline komisjon saavutanud varem omavalitsusliitudega kokkuleppe (18. septembri

2012. a ja 3. septembri 2013. a protokollid).

Riigieelarvest kohalike teede hoiuks eraldatud rahast osa jagamine nn sihtfinantseeringuna

konkreetsete projektide elluviimiseks riivab kaebaja õigust saada teatud osa riigieelarvest oma-

valitsustele eraldatud rahast, sest sihtfinantseeringu summad vähendasid kõigi kohalike omavalitsuste

vahel jagatavat summat. Kaebaja õigusi riivatakse, sõltumata sellest, et ta pole 2014. aasta kohta

taotlust esitanud.

MKM 15. novembri 2013. a e-kirjaga omavalitsusliitudele edastatud toetuste jagamise juhend vastab

osaliselt halduseeskirja tunnustele. Sellise halduseeskirja võib kehtestada ilma volitusnormita.

Halduseeskiri ei piiranud Vabariigi Valitsusel kaalumisruumi ja küsimus taandub üksnes sellele, kas

Vabariigi Valitsusel oli õigus otsustada raha jaotamine omavalitsuste vahel viisil, et osa summa

saamiseks seatakse lisatingimused (taotluse esitamine, omafinantseeringu nõue jne).

TeeS § 16 lg-d 2 ja 3 ei võimaldanud jätta kohalike teede hoidu riigieelarvest üldse toetamata

(summa seotud kütuseaktsiisiga) ega lugeda kohalike teede hoiu rahastamiseks piisavaks muid riigi-

eelarvelisi eraldisi omavalitsusüksustele. Kuivõrd rahastamiskohustus tulenes teeseadusest, siis ei ole

määrav, et PS § 154 lg 1 seisukohalt ei peaks riik kohalike teede korrashoidu iseenesest üldse eraldi

rahastama, kui omavalitsusüksusele on muude meetmetega tagatud piisavalt raha kõigi kohalike

ülesannete (sh kohalike teede korrashoiu) täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus (vt Riigikohtu

16. märtsi 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p 121).

TeeS § 16 lg 4 volitas Vabariigi Valitsust kinnitama omavalitsusüksustele kohalike teede hoiuks

eraldatud raha jaotuse, nägemata selleks ette mingeid täpsustavaid kriteeriume või põhimõtteid. Osas,

milles Vabariigi Valitsus jaotab kohalike teede hoiuks riigieelarvest eraldatud raha juhtumipõhiselt,

valides ise prioriteetsed ja toetatavad projektid, ei ole omavalitsusüksustel võimalik täita KOKS § 6

lg-st 1 ja TeeS § 25 lg-st 3 tulenevat ülesannet ehk kavandada ja korraldada ise kohalike teede hoidu

kooskõlas TeeS § 15 lg-ga 1. Kohaliku omavalitsuse üksustel peab PS § 154 lg 1 järgi olema

kohalike teede korrashoiu kui omavalitsusliku ülesande kavandamisel ja täitmisel iseseisva

otsustamise õigus. Kuna kohalike teede hoid ja selleks seadusega (riigieelarvega) eraldatud raha

kasutamine on omavalitsusüksuste ainupädevuses, siis ei saa Vabariigi Valitsus ilma selleks seaduses

eraldi sätestatud volitusnormita asuda kohaliku omavalitsuse üksuste asemel hindama ja otsustama,

milliseid projekte tuleks teehoiurahadest ellu viia. Sellist volitust TeeS § 16 lg 4 ette ei näe, mistõttu

tuleb vaidlusalune korraldus juba ainuüksi sellel põhjusel tunnistada õigusvastaseks osas, milles

sellega jagati üldisest proportsionaalsest jaotusest erinevas korras (s.o projekti- või juhtumipõhiselt)

2013. aastal kokku 3 501 204 eurot ja 2014. aastal kokku 3 447 272 eurot. TeeS § 16 lg 4 ei ole siiski

põhiseadusega vastuolus, sest see ei takista iseenesest Vabariigi Valitsusel jaotada riigieelarvest

kohalike teede hoiuks eraldatud raha omavalitsusüksuste vahel vastavuses legaalsuse ja õiguskindluse

printsiipidega.

Kuna vaidlustatud korraldused on täidetud ja kõnealused eelarveaastad läbi saanud, siis on

korralduste kehtivus lõppenud ja nende mõju ammendunud. Riigikohus on 13. novembri 2014. a

otsuses asjas nr 3-3-1-44-14 (p-d 10–12) käsitlenud olukorda, kus kehtivuse kaotanud haldusaktil on

säilinud mõju ja praktiline tähendus. Praeguses asjas sellist olukorda ei esine. Seetõttu ei ole

korralduste tühistamise nõuded enam asjakohased ning rahuldada tuleb alternatiivselt esitatud õigus-

vastasuse tuvastamise nõuded. Tuvastusnõuded on lubatavad, kuna kahju tekkimine pole välistatud.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

9. Vabariigi Valitsus vaidlustas mõlemad kohtuotsused. Kassatsioonkaebustes leitakse, et

ringkonnakohus on valesti kohaldanud TeeS § 16 lg-d 2, 3, 4, ja esitatakse kokkuvõtlikult järgmised

põhjendused.

Kohtu järeldus, et kogutavast aktsiisisummast lähtuva minimaalse rahastamise ulatuse tõttu peab riik

kohalike teede hoidu rahastama, on vale. Aktsiisil ei ole teehoiuga seotud eesmärki ning viide

aktsiisile on vajalik pelgalt minimaalse suuruse määramiseks.

Riigieelarves ette nähtud rahalised vahendid saavad olla üksnes lisa kohalikus eelarves ette nähtud

rahalistele vahenditele ja nende jaotus projektipõhiselt ei takista kohaliku omavalitsuse üksustel oma

ülesannete täitmist. Kohalik omavalitsus peab, sõltumata riigieelarvest saadud rahast, teid korras

hoidma. Kuna valemi alusel riigi eraldatud raha võib kohalik omavalitsus kulutada üksnes teehoiule,

pole ta ka nende summade kasutamisel vaba. Samuti pole kohalik omavalitsus kohustatud projekti

jaoks antud raha ära kasutama, vaid võib selle tagasi anda. Seni pole seda küll juhtunud.

Vabariigi Valitsuse poolt toetuse eraldamine pole sekkumine kohaliku omavalitsuse autonoomiasse.

Kohalik omavalitsus peab teehoidu korraldama pidevalt ja toetatud projektide puhul oli ilmselt tegu

projektidega, mille elluviimine oli planeeritud kohaliku omavalitsuse enda raha eest. Tänu saadud

toetusele kulus projekti finantseerimiseks vähem omavalitsuse eelarvevahendeid. Kui järgida kohtu

loogikat, oleks ka Tallinnale Ühtekuuluvusfondist või regionaalfondist raha eraldamine sekkumine

kohaliku omavalitsuse autonoomiasse.

Kuna riigil puudub kohustus eraldada kohalikule omavalitsusüksusele teehoiuks raha, on Vabariigi

Valitsusele antud lai volitus raha jagamiseks ning kohaliku omavalitsuse üksusi ei pea toetama kindla

summaga ja ühetaoliselt.

Ringkonnakohtu seisukoht, et tuvastamisnõue on lubatav, kuna vaidlusaluse korralduse tagajärjel võis

Tallinnale tekkida kahju, on väär. Kahju tekkimine ebavõrdselt väiksema summa saamisest oleks

võimalik üksnes siis, kui tegemist oleks kohaliku omavalitsuse subjektiivse õiguse rikkumisega. TeeS

§-st 16 ei tulene riigile aga kohustust kohalikele omavalitsustele kindla summa andmiseks. Tallinna

seis on olnud piisavalt hea, mida kinnitab muu hulgas asjaolu, et ta ei ole saanud tasandusfondist raha.

Tasandusfondi rahalisi vahendeid eraldatakse kohalikele omavalitsusüksustele võrdsete võimaluste

tagamiseks ning tulubaasi arvestamise aluseks on kohaliku omavalitsuse elanike arv ja kohalike teede

pikkus. Kuna Tallinn oleks võimeline tagama teehoidu TeeS-s nõutud minimaalses mahus oma

rahaliste vahenditega, puudub tal subjektiivne õigus nõuda riigilt korraldusega eraldatud summat.

Riigikohus on otsuses asjas nr 3-3-1-54-05 rõhutanud, et kaebeõigus riigieelarveliste vahendite

jaotamise otsuste peale on erandlik. Selline õigus võib tekkida juhul, kui isikul on seadusest tulenev

nõudeõigus sihtfinantseeringule või seadus on erandlikel juhtudel ette näinud kaebeõiguse.

10. Tallinna linn märgib vastustes kassatsioonkaebustele, et kassatsiooniastmes jätkub vaidlus raha

jaotuse üle, mis tehti MKM juhendi alusel ning Vabariigi Valitsuse valitud kohalikele omavalitsustele

(Kagu-Eesti piirkonna kohalikud omavalitsused). Vastuste seisukohad on kokkuvõtlikult järgmised.

Selle vaidluse esemeks pole küsimus, kas riik peab kohalikele omavalitsustele raha eraldama. Raha

riigieelarvest eraldati ning Vabariigi Valitsus poleks saanud seda kuidagi jätta jagamata. Asjasse-

puutuv pole ka viide aktsiisi eesmärgile. Tallinna linn on avaliku ülesande täitja, kes soovib avaliku

raha jaotamist õigusaktides sätestatud tingimustel ja korras.

TeeS § 16 lg-test 2 ja 4 tulenes riigi kohustus anda KOV-dele teehoiuks raha, arvestades seda, et

kohalikud maanteed moodustavad suurema osa maanteedest ja kogu lg-s 2 ettenähtud summa

kulutamine riigimaanteedele poleks sellest tulenevalt võimalik.

Ka siis, kui riigil rahastamise kohustus puuduks, ei tohiks ta haldusmenetluse seaduse reegleid

kõrvale jätta. Vabariigi Valitsus ei saa MKM juhise alusel otsustada, millise kohaliku omavalitsuse

üksuse teed 225-st on kohaliku elu korraldamise aspektist olulisemad, sest sellist volitust seaduses ei

ole. Pealegi ei järginud Vabariigi Valitsus juhendit ja lähtus hindamisel oma suvast. Riigi eelarveliste

vahendite jaotamiseks projektipõhiselt peaks eelnevalt olema kehtestatud asjakohane õiguslik

regulatsioon. Finantseeringute ettenägematus takistab kohalikul omavalitsusel iseseisva otsustamise

õigust teostamast. Riigieelarveliste vahendite jaotamist ei tohiks korraldada MKM talituse juhataja e-

kirjaga.

Asjakohased pole kassatori viited Tallinna piisavatele rahalistele vahenditele, sest rahalisest

võimekusest kõnealuse raha jagamisel ei lähtutud.

Kogu Kagu-Eesti teehoiuks suunatud raha on tegelikult suunatud riiklike ülesannete täitmiseks, nagu

nähtub vaidlustatud korralduses toodud eesmärkidest – piirkonna teedevõrgu integreerimine ühtsesse

võrku ja Schengeni viisaruumi laienemise teenindamine. Riigieelarve kohaselt tuli eraldatud summad

jagada kohalike teede hoiuks ja kohalike ülesannete täitmiseks, aga MKM juhendist selgub, et sooviti

hoopis toetada objekte, mis vastavad riigimaantee tunnustele ja peaksid olema kantud riigimaantee

nimekirja. Kui Kagu-Eesti valdadele poleks raha eraldatud, oleks Tallinna osa olnud ca 10% suurem.

11. Riigikohtu halduskolleegiumi 8. detsembri 2015. a määrusega kohtuasjas nr 3-3-1-74-15 liideti

haldusasjad nr 3-13-594 ja 3-14-50498 ühte menetlusse.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

12. Kassatsiooniastmes ei vaielda enam kõigi kohalike omavalitsuste vahel maanteede ja tänavate

pikkuse alusel jaotatud toetuste üle. Vaidlus käib veel üksnes sihtotstarbeliste projekti- või juhtumi-

põhiste toetussummade jaotamise õiguspärasuse üle. 2013. aastal moodustas selliselt jaotatud summa

3 501 204 eurot ja 2014. aastal 3 447 272 eurot. Kassaator leiab, et Tallinna linnal puudub kaebeõigus

riigieelarveliste vahendite jaotamise peale ning kõigepealt tulebki peatuda sellel seisukohal. Kui isikul

puudub kaebeõigus, tuleb kaebus rahuldamata jätta ning haldusakti pole vaja kontrollida.

13. Kohaliku omavalitsuse üksuse kaebeõigus on reguleeritud halduskohtumenetluse seadustiku

(HKMS) § 44 lg-tes 4 ja 5. HKMS § 44 lg 4 alusel võiks Tallinna linn esitada kaebuse riigi vastu

oma õiguste (nt omandiõigus, halduslepingust tulenev õigus) kaitseks. Sellisel juhul eeldaks kaebe-

õigus, et õigus saada konkreetset toetust tuleneks seadusest või muust õigusaktist. HKMS § 44 lg 5

alusel võiks Tallinna linn esitada kaebuse juhul, kui vaidlustatud korraldus takistaks või raskendaks

oluliselt kohalikule omavalitsusele pandud ülesannete täitmist. Sellisel juhul peaks kaebaja väitma

PS-s sätestatud enesekorraldusõiguse rikkumist.

Ringkonnakohus on tunnistanud Tallinna linna kaebeõigust nii HKMS § 44 lg 4 kui ka lg 5 alusel.

Kolleegium kontrollib kõigepealt Tallinna linna kaebeõigust HKMS § 44 lg 5 alusel (I), seejärel

HKMS § 44 lg 4 alusel (II) ning lõpuks lahendab haldusasja (III).

I

14. Ringkonnakohus asus seisukohale, et olukord, kus riigieelarves ettenähtud summast teatud osa

jagatakse projekti- või juhtumipõhiselt, takistab kohalikul omavalitsusel kavandada ja korraldada ise

kohalike teede hoidu ning riivab seetõttu PS § 154 lg-st 1 tulenevat iseseisva otsustamise õigust.

Ringkonnakohus leidis, et Vabariigi Valitsus ei saa ilma seadusest tuleneva konkreetse volitusnormita

hakata kohaliku omavalitsuse asemel hindama ja otsustama, milliseid projekte tuleb teehoiurahadest

ellu viia. Kolleegium ei nõustu selle lähenemisega.

15. Kohaliku omavalitsuse põhitagatis sisaldub PS § 154 lõikes 1, mille kohaselt otsustavad ja

korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel

iseseisvalt. Sellest sättest tuleneb kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus. Enesekorraldusõiguse

põhisisuks on kohaliku omavalitsuse otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimuste

lahendamisel (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 9. juuni 2009. a otsus asjas

nr 3-4-1-2-09, p 29). Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lg-st 1 ja TeeS § 25 lg-st 3

tulenevalt on kohalike teede hoid kohaliku omavalitsuse ülesanne, mille rahastamine peaks üldjuhul

toimuma kohaliku omavalitsuse üksuse enda tulubaasi arvel.

16. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse ja kohalike ülesannete täitmiseks vajaliku tulubaasi

seoseid on Riigikohus käsitlenud asjas nr 3-4-1-8-09 tehtud otsuse p-des 50–56. Riigikohus märkis,

tuginedes muu hulgas Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artiklile 9, et kohaliku elu küsimuste

iseseisva otsustamise õigus ja kohustus eeldab juba olemuslikult, et omavalitsusüksustele oleks

tagatud õigus saada piisavalt rahalisi vahendeid. Sellele õigusele vastab riigi kohustus luua selline

rahastamissüsteem, mis kindlustab omavalitsusüksustele piisavad rahalised vahendid omavalitsuslike

ülesannete täitmiseks. Seadusandja otsustada on, millistest allikatest (nt riiklike maksude otse

kohalikku eelarvesse laekumisest, riigieelarvest tehtavatest eraldistest, kohalikest maksudest vm)

peavad piisavad rahalised vahendid laekuma. Samuti peab omavalitsuslike ülesannete

rahastamissüsteem olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik, arvestamaks nende ülesannete täitmiseks

tarvilike kulutuste tegelikku muutumist. Väiksemate rahaliste vahenditega omavalitsusüksuste

kaitseks tuleb rakendada rahalise ühtlustamise mehhanisme või analoogilisi meetmeid, et tasandada

potentsiaalsete tuluallikate ja kulutuste ebaühtlast jagunemist omavalitsusüksuste vahel.

Omavalitsusüksused tuleb kaasata rahastamissüsteemi puudutavate otsuste tegemisse. Kui võimalik,

ei peaks omavalitsusüksustele eraldatavaid rahalisi vahendeid siduma konkreetsete projektide

finantseerimisega, et säilitada nende võimalikult suur iseseisvus ülesannete täitmisel. Toetuste

saamine ei tohi võtta omavalitsusüksuselt vabadust tegutseda oma pädevuse piires omal äranägemisel.

17. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 9 lg-st 7 selgub, et projektipõhised toetused ei ole

välistatud, kuid neid tuleb võimaluse korral vältida. Kuigi hartast nähtuvalt võib kohaliku oma-

valitsuse tegevusvabadust piirata see, et suur osa toetustest jaotatakse sihtotstarbeliselt konkreetsete

projektide elluviimiseks, ei ole sellist toimet siis, kui taolistel toetustel on kogutuludes väheoluline

osakaal. Kuna HKMS § 44 lg 5 annab kohalikule omavalitsusüksusele kaebeõiguse juhul, kui haldus-

akt takistab või raskendab oluliselt omavalitsuslike ülesannete täitmist, on ilmne, et kaebeõigus võiks

Tallinna linnal projektipõhiste summade osas olla üksnes siis, kui iseotsustamise õiguse rikkumine

oleks võimalik, arvestades projektipõhiste summade olulist osakaalu kogutuludes. Tallinna linnale ei

ole praeguse asja materjalide kohaselt projektipõhiseid summasid eraldatud. Teistele kohalikele

omavalitsustele raha projektipõhine jaotus ei saa kaebaja iseotsustamise õigust rikkuda.

18. Tallinna linn taotles 2013. aastal raha kohalike teede remondi projektide rahastamiseks kokku

7 035 250 eurot ja see taotlus jäi rahuldamata. Kuna Tallinna linn esitas tühistamiskaebuse ja taotles

vastustaja kohustamist taotluse üle uuesti otsustama või alternatiivselt vaidlustatud korralduse

õigusvastasuse tuvastamist, siis mõistab kolleegium kaebust selliselt, et kaebaja sihiks on saada

taotluses nimetatud nelja projekti jaoks raha. Tallinna linna vastusest kassatsioonkaebusele võib

järeldada, et kaebaja peab rikkumiseks ka seda, et raha projekti- või juhtumipõhine jaotamine

vähendas valemi järgi jaotatavat summat.

Eeltoodud kaebeõiguse alus võiks tulla kõne alla, kui Tallinna linn väidaks, et tema toetus riigi-

eelarvest pole piisav, et täita talle pandud ülesandeid (vt Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p 67:

"Tähtis kriteerium kohalike ülesannete minimaalse rahastamisvajaduse kindlaksmääramiseks

konkreetse omavalitsusüksuse puhul on see, et selle omavalitsusüksuse osutatavate omavalitsuslike

avalike teenuste tase ei langeks rahapuuduse tõttu oluliselt madalamale sarnaste teenuste üldisest

tasemest Eesti teistes omavalitsusüksustes."). Seda Tallinna linn ei väida. Kõne alla võib tulla ka

rahastamise ebastabiilsus, sest ka see asjaolu võib mõjutada kohaliku omavalitsuse finantsgarantiid

(eelviidatud otsuse p-d 78–83).

19. 2013. aastal planeeriti eraldada projektipõhiselt kõigi kohalike omavalitsuste tarvis kokku kuni 3

miljonit eurot. Seega poleks kaebaja projektipõhise taotluse (üle 7 miljoni euro) rahuldamine kõne

alla tulnud ning vaidlusaluse summana võiks maksimaalselt käsitleda 3 miljonit eurot. Samas ei

saanud kaebaja arvestada sellega, et kogu 3 miljonit eraldatakse talle, mitte aga teistele kohaliku

omavalitsuse üksustele. Seetõttu ei saanud see ka rahastamise ebastabiilsust põhjustada.

Summa, millega kaebaja oleks saanud oma kulude planeerimisel arvestada, oli riigieelarves kohalike

teede hoiuks ette nähtud toetusest eelduslikult valemi alusel kaebajale jaotatav osa. Nagu otsuse

p-s 12 märgitud, puudutas projekti- või juhtumipõhine jaotamine kõigi kohalike omavalitsuste vahel

jaotatavast summast ca 10%. Kaebaja on märkinud, et tema riigieelarvest teehoiuks saadav eraldis

oleks ca 10% suurem, kui kogu riigieelarves kohalike omavalitsusüksuste vahel jaotamiseks ette

nähtud summa oleks jagatud aastaid kasutusel olnud valemi alusel. Arvestades Tallinnale eraldatud

summasid (vt otsuse p-d 2 ja 4), on küsimus ca 250 000 euros.

Tallinna 2013. aasta eelarves oli teede ja tänavate korrashoiuks ette nähtud 26 159 941 eurot

(http://www.tallinn.ee/est/Tallinna-linna-eelarve-2013). Tallinna 2014. aasta eelarvest

(https://oigusaktid.tallinn.ee/?id=3001&aktid=127310&fd=1&leht=1&q_sort=elex_akt.akt_vkp)

selgub, et teede ja tänavate korrashoiuks on planeeritud 26 958 000 eurot.

Pole usutav, et võimaliku toetuse vähenemine 250 000 euro võrra takistanuks kohalikul omavalitsusel

oma ülesannete täitmist või muutnuks selle oluliselt raskemaks. Eeltoodut kinnitab Vabariigi Valitsuse

poolt menetluse kestel esile toodud asjaolu, et 2014. aasta esimese lisaeelarvega pidas kaebaja

võimalikuks oma maksutulust vähendada linna teehoiu rahastamist 173 600 euro võrra. Arvestades

vaidlusaluse summa suurust ning igal aastal kaebajale jaotatava rahasumma varieerumist (2013. aastal

oli see 2 690 511, 2014. aastal 2 814 462 ja 2015. aastal 2 882 859 eurot), pole alust arvata, et

finantseeringute ettenägematus võiks oluliselt mõjutada teehoiu kui kohaliku elu küsimuse

otsustamisel kaebaja iseseisva otsustamise õigust.

Seega puudub kaebajal kaebeõigus HKMS § 44 lg 5 alusel.

II

20. Ringkonnakohtu arvates ei võimaldanud TeeS § 16 lg-d 2 ja 3 jätta kohalike teede hoidu

riigieelarvest üldse toetamata, sest toetus oli seotud kütuseaktsiisi kavandatava laekumisega ning osa

kütusest kulutatakse vaieldamatult ära kohalikel teedel. Kolleegium ei nõustu ka selle ringkonnakohtu

lähenemisega.

21. TeeS § 16 lg 2 vaidlusaluste haldusaktide andmise ajal kehtinud redaktsioonis sätestas, et teehoiu

rahastamiseks nähakse riigieelarves ette kulud üldsummas, mille suurus vastab vähemalt 75

protsendile kütuseaktsiisi, välja arvatud erimärgistatud kütuste ja maagaasi aktsiisi, ning 25

protsendile erimärgistatud kütuste aktsiisi kavandatavast laekumisest. Sama paragrahvi 3. lõike

kohaselt määratakse raha jaotus riigimaanteede hoiuks ning kohalike teede hoiuks igaks eelarve-

aastaks riigieelarves ning sama paragrahvi 4. lõike kohaselt kinnitab Vabariigi Valitsus raha jaotuse

riigimaanteede hoiuks vajalike kulude vahel, samuti kohalike teede hoiuks omavalitsusüksuste kaupa.

22. TeeS § 16 lg-test 2 ja 3 ei tulene riigi kohustust Tallinna linnale teehoiu toetuse maksmiseks.

TeeS § 16 lg-d 2 ja 3 on siduvad riigieelarve kujundamisel ega ole suunatud kohalikele oma-

valitsustele. TeeS § 16 lg 4 on pädevusnorm, mis määrab kindlaks Vabariigi Valitsuse pädevuse

eelarveliste vahendite jaotamisel. Seadus ei sätesta, et teatud osa riigieelarves teehoiuks ette nähtud

rahast tuleb jaotada kohalike omavalitsuste vahel. Jaotamise võimalikkus sõltub sellest, kas riigi-

eelarves vastav summa eraldatakse või mitte. Kuna riigieelarves oli 2013. aastal kohalike teede hoiu

toetamiseks ette nähtud 29 265 000 eurot ja 2014. aastal 28 071 300 eurot, pidi Vabariigi Valitsus

TeeS § 16 lg-st 4 lähtuvalt kinnitama nimetatud summa jaotuse kohalike omavalitsusüksuste vahel.

TeeS § 16 lg-st 4 ei tulene kohustust jaotada toetust kõigile omavalitsusüksustele võrdselt või

võrdsete kriteeriumite alusel.

Seega ei saa TeeS §-st 16 tuletada Tallinna kaebeõigust HKMS § 44 lg 4 alusel. Eespool nimetatud

normid ei kaitse kaebaja õigust saada rahalisi vahendeid. Kaebajale ei tulenenud ühestki seadusest või

seadusest alamalseisvast aktist õigust saada riigieelarvest sihtotstarbelist toetust linna taotluses

märgitud teede hoiuks. Kuna kaebajal ei olnud sellist subjektiivset õigust, ei saa kaebaja väljajätmine

osa rahasumma jaotamisest rikkuda ka tema omandiõigust. Omandiõiguse rikkumine eeldaks

konkreetse nõudeõiguse olemasolu.

23. Kaebaja on märkinud veel, et tal on õigus riigieelarveliste vahendite jaotamisele seaduses

kindlaks määratud reeglite, mitte Vabariigi Valitsuse suva järgi. Kassatsiooniastmesse jõudnud vaidlus

puudutab üksnes projekti- või juhtumipõhiselt jaotatud summasid, mille saamiseks tuli kohalikul

omavalitsusel konkureerida teiste omavalitsustega, või mis jaotati Vabariigi Valitsuse arvates

halvemas olukorras olevatele Kagu-Eesti valdadele (II köite lehtedel 74–75 asuva korralduse

seletuskirja kohaselt jäid osad ühendusteed Vene Föderatsiooni territooriumile ning tuli asendada,

lisaks on piirkonna teedele tulnud lisafunktsioon Schengeni viisaruumi suurenemise tõttu) ja Piiris-

saare vallale (teehoiu korraldamiseks liiklemiseks saare ja mandri vahel).

24. Kohtupraktikas on leitud, et konkurentsisituatsioonis, kus ühte ja sama eesmärki soovivad

saavutada mitu isikut ning seda on võimalik saavutada vaid ühel, on teatud juhtudel kaotanud isikul

kaebeõigus toetuse jagamise vaidlustamiseks (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi 11. oktoobri 2012. a

määrus asjas nr 3-3-1-35-12, p 19). Kaebeõigus saab isikul olla üksnes siis, kui isik väidab konkursil

selliste normide rikkumist, mis avalike huvide kõrval kaitsevad ka kaebaja õigust korraldusele ja

menetlusele. Kõigepealt tuleb märkida, et 2014. aasta projektipõhiste rahaliste vahendite saamiseks

kaebaja taotlust ei esitanud, nagu kohtud õigesti kohtuotsuses tuvastasid. Seega selle aasta osas ei ole

kaebajal kaebeõigust juba seetõttu.

25. 2013. aasta rahaliste vahendite saamiseks esitas kaebaja taotluse, kuid seda ei rahuldatud.

Kolleegium leiab, et 2013. aastal ei olnud toetuse jaotamisel tegemist konkurentsisituatsiooniga, vaid

riigieelarveliste vahendite jaotamisega lisakriteeriumi alusel. Korralduse seletuskirjast (II kd, leht 74

pöördel) nähtub, et raha eraldati kohalikele omavalitsustele selliste teelõikude korrastamiseks, millele

lisandub oluline koormus transiitliikluse tõttu ja mille seisund vajab kiiret sekkumist. Seega tehti

esitatud taotluste alusel kindlaks hädapärase sekkumise vajadus ega soovitud korraldada konkurssi

piiratud ressursi jagamiseks. Konkursi korraldamise tahet ei selgu ka MKM ametniku

omavalitsusliitudele saadetud kirjast, kus rõhutatakse, et taotluste abil soovitakse saada

informatsiooni teede seisundi ja korrashoiuks vajalike kulude kohta, et teha Vabariigi Valitsusele

ettepanek võtta toetussummade jaotamisel arvesse nende kohalike omavalitsuste lisakulutusi, kelle

kohalikele teedele langeb lisakoormus neid läbivate riigimaanteede liikluse või sadamaühenduste

tõttu.

26. Kaebaja väide, et TeeS § 16 lg 4 on põhiseadusega vastuolus, kuna ei sätesta piisavalt selgeid

kriteeriume raha jaotamiseks, ei ole põhjendatud. Põhiseadus ei nõua, et täitevvõimu otsustusruum

raha eraldamisel, mille saamiseks kaebajal subjektiivne õigus puudub, oleks detailselt reguleeritud.

III

27. Eeltoodust tulenevalt tühistab kolleegium ringkonnakohtu otsused osas, milles kaebused rahuldati,

ja jätab selles osas jõusse halduskohtu otsused, asendades nende otsuste põhjendused praeguse otsuse

põhjendustega.

28. Menetlusosalised pole menetluskulude hüvitamist taotlenud ning need jäävad nende endi kanda.

Tõnu Anton, Viive Ligi, Jüri Põld