3-3-1-75-15 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-75-15

Otsuse kuupäev

11. aprill 2016

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Tõnu Anton, Indrek

Koolmeister, Viive Ligi ja Jüri Põld

Kohtuasi

Otto Albert de Voogdi kaebus Politsei- ja Piirivalveameti

keskkriminaalpolitsei rahapesu andmebüroo 24. märtsi

2014. a ettekirjutuse nr 1-9/1011 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 18. juuni 2015. a otsus haldusasjas

nr 3-14-50581

Menetluse alus Riigikohtus

Otto Albert de Voogdi kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

11. veebruar 2016

Menetlusosalised ja

kohtuistungil osalenud isikud

Kaebaja Otto Albert de Voogd, esindaja vandeadvokaat Priit

Lätt

Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindajad

Arnold Tenusaar ja Urmas Pai

Kaasatud haldusorganid:

Rahandusministeerium, volitatud esindajad Kaarel Eller,

Kadri Siibak ja Ülle Eelma

Siseministeerium, volitatud esindajad Monika Silvet ja Ursula

Kimmel

Eesti Pank, volitatud esindajad Marek Feldman ja Mihkel

Nõmmela

Finantsinspektsioon, volitatud esindajad Siim Tammer ja

Marek Pajussaar

RESOLUTSIOON

1. Jätta Otto Albert de Voogdi kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu

18. juuni 2015. a otsus haldusasjas nr 3-14-50581 muutmata.

2. Jätta kassatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

3. Arvata kassatsioonkaebuselt tasutud kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Otto Albert de Voogd registreeris veebiaadressi www.btc.ee, millel pakuti märtsis 2014 isikutele

võimalust soetada või müüa virtuaalvaluutat bitcoin. Teenuse pakkuja kontor oli registreeritud

Tallinnas ning tehingute eest võimaldati tasuda nii sularahas kui ka ülekandega.

2. Enne ettekirjutuse tegemist pöördus Politsei- ja Piirivalveameti rahapesu andmebüroo (RAB) O. A.

de Voogdi poole ning selgitas, et soovib teenust pakkuva isiku suhtes läbi viia järelevalvet rahapesu ja

terrorismi rahastamise tõkestamise seaduses (RahaPTS) sätestatud nõuete täitmise üle. Sõnaselget

vastust oma tegevuse olemuse ja ostu-müügitehingute reaalse tegija teostaja kohta O. A. de Voogd ei

esitanud.

3. RAB kohustas 24. märtsi 2014. a ettekirjutusega nr 1-9/1011 Otto Albert de Voogdi esitama

RAB-ile kirjalikku teavet oma tegevuse kohta seoses internetileheküljega www.btc.ee, millel

pakutakse võimalust osta ja müüa teatud teenusepakkujate juures rahalist väärtust omavaid ühikuid

nimega bitcoin. Ettekirjutuse adressaadile esitati 6 küsimust bitcoin'ide ostmise ja müümise teenuse

osutamise kohta ning paluti esitada klientide andmed. Ettekirjutusega nõuti järgmise teabe esitamist:

"1. Kas olete Bitcoine eraisikuna kokku ostnud ning neid müünud? Kas olete sellist teenust

pakkunud kasutades teenusepakkujana mõnda juriidilist isikut.

2. Kui Te ei ole eraisikuna Bitcoine kokku ostnud, siis kes on teenusepakkuja, kes veebilehelt

www.btc.ee teenust pakub.

3. Nimetage arvelduskontode numbrid ning omanikud, millistele olete palunud kanda Bitcoinide

müügitehingutest laekuva raha, samuti nimetage arvelduskontode numbrid ning omanikud,

millistelt olete kandnud raha Bitcoinide ostmiseks.

4. Palume väljastada Bitcoinide ostmisel ning müümisel nende klientide andmed ning

isikusamasuse tuvastamisel koostatud dokumendid, nende tehingupoolte osas, kelle tehingute

maht kalendrikuus ületab 1000 EUR.

5. Palume väljastada kirjalikus vormis kinnitatud RahaPTS sätestatud hoolsusmeetmete

kohaldamise, sealhulgas rahapesu ja terrorismi rahastamise riski hindamise ja juhtimise,

andmete kogumise ja säilitamise ning teatamiskohustuse täitmise ja vajadusel juhtkonna

informeerimise protseduurireeglid ning nende täitmise kontrollimise sisekontrollieeskiri

tulenevalt RahaPTS § 29 lg 1 tulenevast nõudest? Samuti palume väljastada informatsioon selle

kohta, kellele ning millal on kõnealuseid sisemisi protseduurireegleid tutvustatud.

6. Palume väljastada andmed või dokumendid selle kohta, kuidas on www.btc.ee lehel

alternatiivse maksevahendusteenuse pakkumisel täidetud RahaPTS § 53 lg 1 p 5 sätestatud

registreerimiskohustus."

4. Otto Albert de Voogd esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus RAB-i ettekirjutuse

tühistada. Kaebaja hinnangul ei ole tema tegevus RahaPTS regulatsioonile allutatud ning RAB-i

pädevuses ei ole teha riiklikku järelevalvet bitcoin'idega tehinguid tegevate isikute üle. Virtuaalse

valuuta õiguslikku staatust ei ole Euroopa Liidu ega Eesti õigusaktides reguleeritud. RAB pole

esitanud ühtegi põhjendust, millest nähtuks, et bitcoin'e võidakse eriti tõenäoliselt kasutada rahapesu

ja/või terrorismi rahastamise eesmärgil. Kuna bitcoin'ide ost-müük selliseks valdkonnaks ei

kvalifitseeru, siis ei ole nende suhtes koormavate sätete laiendamine direktiiviga ka kooskõlas.

RahaPTS § 6 lg 2 p 4 ja lg 4 on vastuolus põhiseaduse (PS) § 13 lg-st 2 tuleneva õigusselguse

põhimõttega. Lisaks ei vasta teenus RahaPTS § 6 lg-s 4 sätestatud tegevusele, sest bitcoin'ide ostu ja

müüki saaks käsitada majandus- või kutsetegevusena üksnes juhul, kui seda tehakse iseseisvalt,

püsivalt ja tulu saamise eesmärgil. Kaebaja haldas küll veebilehte ja sealt sai teavet tema soovist osta

või müüa bitcoin'e hobi korras, kuid see tegevus ei olnud püsiva ega ärilise iseloomuga.

Ettekirjutuses puudub õiguslik põhjendus, mis võimaldaks kaebajal mõista tema suhtes läbiviidava

riikliku järelevalve tegemise aluseid. Ettekirjutuse õiguslikuks aluseks olevad RahaPTS § 6 lg 2 p 4

ja lg 4 on vastuolus Euroopa Liidu õigusega, eelkõige direktiiviga 2005/60 EÜ, sest nimetatud

direktiiv ei käsita alternatiivsete maksevahendite teenuse pakkujat finantseerimisasutusena. Eesti ei

ole teavitanud Euroopa Komisjoni direktiivi sätete laiendamisest alternatiivsete maksevahendite

teenuse pakkujatele. Piiratud kasutusulatust arvestades ei kujuta virtuaalraha ohtu ei hinna- ega

finantsstabiilsusele ning vahetusteenuse pakkuja ei kuulu selliste ettevõtjate kategooriasse, kes

tegutsevad alal, mida võidakse eriti tõenäoliselt kasutada rahapesu ja terrorismi rahastamise

eesmärkidel.

5. Tallinna Halduskohus jättis 18. novembri 2014. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohtu

põhjendused olid kokkuvõtlikult järgmised.

5.1. RAB võis ettekirjutusega nõuda järelevalvemenetluse alustamiseks vajalikku teavet. Rahapesu

andmebürool kui järelevalveasutusel on õigus seaduses ettenähtud alusel ja korras kontrollida, kas

isiku tegevus kuulub tema järelevalve alla või mitte. Ettekirjutusega ei ole kaebaja tegevust peatatud,

keelatud ega muul viisil piiratud ning tema suhtes ei ole kohaldatud ka sanktsioone. Kaebaja haldas

veebilehte www.btc.ee ning sealt said huvilised teavet tema soovist osta või müüa bitcoin'e. Veebilehe

vaatlusest nähtus, et teenusepakkuja kontor asus aadressil Rävala pst 8 ja seal võimaldati tasuda

tehingute eest sularahas.

5.2. Kuna bitcoin'e saab vahetada kehtiva vääringu vastu, bitcoin'ide kauplemiskeskkondades tekib

neil rahaliselt mõõdetav kurss ning neid saab kasutada kehtiva valuuta asemel ka tehingute eest

tasumiseks, siis on bitcoin'idega kaupleval isikul alternatiivsete maksevahendite teenuse pakkuja

tunnused. Bitcoin'ide turumahu suurus ei oma vahetusteenuse olemuse sisustamisel tähtsust.

5.3. Kui leiab kinnitust, et kaebaja tegeleb alternatiivsete maksevahendite teenuse pakkumisega, siis

lasub tal kohustus viia oma tegevus kooskõlla RahaPTS nõuetega. Kaebaja esindaja teavitas

halduskohut 2. oktoobril 2014, et on Eestis tegutsemise lõpetanud.

5.4. Kohus nõustub kaebajaga, et kui bitcoin'e võidakse tõenäoliselt kasutada rahapesu ja terrorismi

rahastamise eesmärgil, mis iseenesest ei ole välistatud, ja seetõttu on selle reguleerimise vastu

kaalukas avalik huvi, peaks seadusandja kehtestama bitcoin'ide jm alternatiivsete maksevahenditega

kauplemisele selged reeglid, mis oleks kooskõlas õigusselguse põhimõttega. Normi sõnastusest

tulenevalt on krüptorahade vahetusteenuse pakkujad siiski kehtiva seaduse järgi käsitatavad alterna-

tiivsete maksevahendite teenuse pakkujatena. RAB võis ettekirjutusega sellise teenuse pakkuja kohta

teavat nõuda.

5.5. Kohtu hinnangul ei ole RahaPTS § 6 lg 2 p 4 ja lg 4 vastuolus PS § 13 lg-s 2 sätestatud

õigusselguse põhimõttega.

6. Tallinna Ringkonnakohus jättis 18. juuni 2015. a otsusega O. A. de Voogdi apellatsioonkaebuse

rahuldamata. Ringkonnakohtu põhiseisukohad olid järgmised.

6.1. Halduskohus on ekslikult leidnud, et vaidlustatud ettekirjutusel puudub õigusi piirav mõju. RAB-

i ettekirjutus on koormav haldusakt, sest sellega kohustatakse adressaati teavet väljastama. Ka

RahaPTS § 38 lg 1 näeb ette ettekirjutuse tegemise haldusakti vormis.

6.2. Kuna bitcoin'idel on traditsiooniline rahas väljendatav hind igal hetkel, seda virtuaalvaluutat on

võimalik osta ja müüa traditsioonilise raha eest kasutajate keskkonnas ning osad kauplejad

aktsepteerivad bitcoin'e maksevahendina, siis vastab bitcoin'idega kauplev isik alternatiivsete

maksevahendite teenuse pakkuja tunnustele (RahaPTS § 6 lg 4). RAB-i pädevuses on teha kohustatud

isiku üle järelevalvet.

6.3. RahaPTS § 6 lg 2 p 4 ja lg 4 ei ole vastuolus direktiivi 2005/60/EÜ art 2 lg-ga 1 ning art 4

lg-tega 1 ja 2. Direktiivi 5. põhjendus juhib tähelepanu vajadusele arvestada eriti rahapesuvastase

töökonna (FATF) soovitustega. RahaPTS eelnõu seletuskirjast nähtub, et enne alternatiivsete makse-

vahendite teenuse pakkujate hõlmamist tegid RAB ja Finantsinspektsioon riskianalüüsi, mille

tulemusel leiti, et infotehnoloogia kõrge tase ja infotehnoloogiliste vahendite laialdane kasutamine

võib tekitada Eesti praktikas uusi rahapesu ja terrorismi rahastamise riske. Mõiste sisustamisel võeti

eeskuju FATF-i materjalidest. Olenemata asjaolust, kas Eesti Vabariik on alternatiivsete makse-

vahendite teenuse pakkujate suhtes rahapesuvastase regulatsiooni laiendamiseks Euroopa Komisjoni

eraldi teavitanud, ei sõltu sellest Eesti õigusakti kehtivus. Lisaks tuleb arvestada, et direktiivi art 5

näeb sõnaselgelt ette, et liikmesriigid võivad direktiiviga reguleeritud valdkonnas rahapesu ja

terrorismi rahastamise tõkestamiseks vastu võtta või kehtima jätta ka direktiivi sätetest rangemaid

sätteid.

6.4. RahaPTS § 6 lg 2 p 4 ja lg 4 ei ole vastuolus PS § 13 lg-ga 2. Pelgalt asjaolust, et RahaPTS

kohustatud subjekt on määratletud üldiste tunnuste alusel ning seadus ei sisalda eraldi viiteid virtuaal-

või krüptorahadega kauplejatele, ei saa järeldada, et kehtestatud regulatsioon oleks õigusselgusetu.

Seadus peabki lünkade vältimiseks ja paindlikkuse tagamiseks paratamatult olema sõnastatud suure

üldistusastmega ega saa loetleda kõiki olemasolevaid ja tulevikus tekkida võivaid alternatiivseid

maksevahendeid. Bitcoin'idega tegelevale mõistlikule isikule ei saanud jääda arusaamatuks, et

tegemist võis olla ebatraditsioonilise ehk alternatiivse maksevahendiga.

6.5. RAB-i järelevalvepädevust ei välista ka asjaolu, et veebilehel oli teave, et bitcoin'idega

kaubeldakse hobi korras. Kui isik müüb bitcoin'e kõrgema kursiga, kui ta neid ostab, siis on

ilmselgelt tegemist tulu saamise eesmärgil toimuva tegevusega. Liiatigi ei eelda majandustegevuseks

liigitamine seda, et taoline bitcoin'idega kauplemine peaks olema isiku ainsaks või peamiseks

tegevusalaks või sissetulekuallikaks ning oluline ei ole ka tegevuse tegelik kasumlikkus.

6.6. Samuti ei välista järelevalvet asjaolu, et veebileht oli majutatud välisriigis asuvasse serverisse.

Veebilehel olnud teabe kohaselt toimus ostu-müügi avalik pakkumine Tallinnas, sealjuures sularahas

teenuse pakkuja kontoris. Ettekirjutuse tegemise hetkel oli RAB-l põhjendatud alus arvata, et teenust

pakutakse Eestis. Ettekirjutuse tegemist ei saa ka seetõttu pidada õigusvastaseks.

6.7. Apellandi viide enese mittesüüstamise privileegile ei ole asjakohane, sest ta ei ole ettekirjutuse

täitmata jätmise õigustusena sellele tuginenud. Seos nõutud teabe või dokumentide ja isiku enda või

tema lähedase võimaliku süüteomenetluse vahel ei tohi olla kauge ega hüpoteetiline (vt nt Euroopa

Inimõiguste Kohtu 8. aprilli 2004. a otsus asjas Weh vs. Austria, avaldus nr 38544/97, p-d 39–46).

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Otto Albert de Voogd esitas kassatsioonkaebuse, milles palub kohtute otsused tühistada ja teha

uus otsus, millega kaebus täies ulatuses rahuldada ning jätta menetluskulud vastustaja kanda või

alternatiivselt saata asi uueks läbivaatamiseks Tallinna Ringkonnakohtule. Kassaator on seisukohal, et

RahaPTS ei kohaldu bitcoin'ide vahetusteenuse pakkujale, RahaPTS on vastuolus Euroopa Liidu

õigusega (direktiiviga 2005/60/EÜ) ja Eesti Vabariigi põhiseadusega (PS § 13 lg-ga 2) ning kaebaja

tegevus ei vasta RahaPTS § 6 lg-s 4 sätestatud tingimustele (väärtuse muutlikkus, teenuse osutamine

hobi korras jms). Samuti leiab kassaator, et RahaPTS ruumiline kehtivus ei laiene kaebaja tegevusele,

sest veebileht ei olnud registreeritud Eestis ja asus väljaspool Eesti jurisdiktsiooni. RAB-i ettekirjutus

ei vasta haldusmenetluse seaduse § 56 lg-tes 1 ja 2 sätestatud tingimustele ning ettekirjutuse tegija

on eiranud kaebaja enese mittesüüstamise privileegi, mistõttu on ettekirjutus õigusvastane ega ole

täidetav.

8. Vastustaja nõustub ringkonnakohtu otsusega ning palub kassatsioonkaebuse jätta rahuldamata.

9. Kaasatud haldusorganid märkisid Riigikohtu esitatud küsimustele vastates, et bitcoin'ide

vahetusteenuse pakkuja on käsitatav alternatiivsete maksevahendite teenuse pakkujana RahaPTS

mõttes ning seadusandja on soovinud laiendada rahapesuvastast regulatsiooni ka ebatraditsioonilistele

väärtuse ülekande teenuste pakkujatele. Bitcoin'ide vahetusteenuse pakkuja on RahaPTS mõttes

kohustatud isikuks, kellele laienevad hoolsusmeetmete kohaldamise kohustused. Krüptorahad ei ole

oma olemuselt esimesed alternatiivsed vahetusväärtuse meediumid. Ka FATF-i raportid ja soovitused

aastast 2006 on lähtunud arusaamast, et järjest enam kasutatakse elektroonilises/digitaalses vormis

vahetusväärtust, mis on teatud määral rahale sarnaste omadustega ja mille ülekandmine toimub

ebatraditsioonilisi finantsasutuste süsteeme, võrgustikke ja kanaleid kasutades ning millega

kaasnevad kõrgendatud rahapesu ja terrorismi rahastamise riskid. RahaPTS § 6 lg 2 p 2 ja lg 4 on

kooskõlas direktiiviga 2005/60/EÜ ega riku seega EL-i õigust. Samuti on tagatud piisaval määral

õigusselguse põhimõtte järgmine. Säte on selge sisu ja rakendamisulatusega. Alternatiivsete

maksevahendite teenuse pakkuja mõiste on määratletud üldiste laiade tunnuste alusel, arvestades

tehnoloogilise neutraalsuse põhimõtet. Puudub vajadus eelotsuse küsimiseks Euroopa Kohtult. Ei

esine otsest vajadust kehtestada RahaPTS-s bitcoin'idele eriregulatsiooni. Kehtiva vääringu

vahetamine bitcoin'ide vastu ja vastupidi saab toimuda sularahas või rahaülekandega ning see ei erine

traditsiooniliste valuutade vahetusteenusest. Bitcoin'ide ülekandmise eripära seda ei mõjuta. Pole

põhjust arvata, et vahetamisteenuse pakkujal puuduksid tehnilised võimalused hoolsuskohustuse ja

teiste RahaPTS-s sätestatud kohustuste järgimiseks. Õigushüve või avaliku huvi kaitsmiseks vajaliku

riikliku järelevalve ulatus ei saa sõltuda üksnes tehingupoolte või turuosaliste omavahel kokkulepitud

reeglitest, mistõttu ei oma bitcoin'ide suhteline anonüümsus rahapesuvastase regulatsiooni

kohaldamise õiguspärasuse küsimuses tähtsust. RAB-i ettekirjutus on täidetav ning õiguspärane.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

10. Kassatsioonkaebuse väited ei anna alust kaebuse rahuldamiseks ning Tallinna Ringkonnakohtu

18. juuni 2015. a kohtuotsuse tühistamiseks. Ringkonnakohtu lahend selles asjas on põhijäreldustes

põhjendatud ja õige.

11. Politsei- ja Piirivalveameti rahapesu andmebüroo kohustas 24. märtsi 2014. a ettekirjutusega nr 1-

9/1011 RahaPTS § 37 lg 1 p 4, § 47 lg 1 ja § 48 lg-te 2 ja 3 alusel Otto Albert de Voogdi esitama

RAB-ile kirjalikku teavet oma tegevuse kohta bitcoin'ide ostmisel ja müümisel. Selle nõude esitamise

ajendiks oli internetileheküljel www.bct.ee avaldatud teave.

12. RahaPTS § 48 lg 2 (ettekirjutuse tegemise ajal kehtinud redaktsioonis) andis järelevalve teostajale

kohapealse kontrolli käigus õiguse saada suulisi ja kirjalikke seletusi kontrollitavalt rahapesu ja

terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse tähenduses kohustatud isikult, tema juhtorgani liikmetelt

ja töötajatelt. Kohtuasja materjalide kohaselt ei küsitud teavet kohapealse kontrolli käigus. Nimetatud

norm ei olnud ettekirjutuse kohaseks õiguslikuks aluseks. Samas andis RahaPTS § 48 lg 3 järelevalve

teostajale õiguse nõuda ettekirjutusega kohustatud isikult kontrollimiseks vajalikku teavet ka

kohapealset kontrolli tegemata. Kohustatud isiku mõistet käsitleb kolleegium otsuse punktis 15.

13. Kaebaja on sisuliselt vaidlustanud alternatiivsete maksevahendite teenuse, sh bitcoin'ide ostu,

müügi ja vahendamise allutamise rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise regulatsioonidele.

14. Kaebaja leiab esmalt, et tema tegevus bitcoin'ide ostmisel ja müümisel ei allu Eesti õigusaktides

sätestatud nõuetele, sest tegevuskohaks ei olnud Eesti ning RahaPTS ei saa seetõttu kohaldada.

Kolleegium selle seisukohaga ei nõustu. Kuna kaebaja üheks tegevuskohaks oli kontori asukoha tõttu

Eesti ning veebileht oli loodud mh Eesti klientuuri jaoks ning tehingute eest sai tasuda ka Tallinnas

asuvas kontoris sularahas, siis oli kaebaja tegevusel piisav seos Eestiga selleks, et talle võivad

laieneda Eesti õiguses sätestatud kohustused ja piirangud. Serveri asukoht ja tehingute töötlemine

vähemalt osaliselt välisriigi serverites ei muuda RahaPTS kohaldamist lubamatuks ega ole

jurisdiktsiooni määramisel ainumääravaks tingimuseks.

15. Vaidlustatud ettekirjutuses märgitud alustest tulenevalt tehti ettekirjutus järelevalvemenetluses.

Kuivõrd RahaPTS § 47 lg 1 kohaselt teostab RAB järelevalvet kohustatud isikute tegevuse üle, peab

järelevalvemenetluse alustamiseks ja ettekirjutusega teabe nõudmiseks esinema piisav kahtlus, et isik

võib olla RahaPTS mõttes kohustatud isikuks. Kohustatud isikuks saavad RahaPTS § 3 lg 1 p 2 ning

§ 10 kohaselt olla finantseerimisasutused. Finantseerimisasutuseks loetakse RahaPTS § 6 lg 2 p 4

kohaselt ka alternatiivsete maksevahendite teenuse pakkuja. RahaPTS § 6 lg 4 määratleb

alternatiivsete maksevahendite teenuse pakkuja kui isiku, kes oma majandus- või kutsetegevuse

käigus ostab, müüb või vahendab side-, ülekande või kliiringsüsteemi kaudu rahalist väärtust

omavaid vahendeid, mille abil on võimalik täita rahalisi kohustusi või mida saab vahetada kehtiva

vääringu vastu, kuid kes ei ole krediidiasutus ega finantseerimisasutus krediidiasutuste seaduse

tähenduses. Vaatamata eeltoodud ja krediidiasutuste seaduse mõisteaparaadist oluliselt erineva

autonoomse määratluse normitehnilisele komplitseeritusele võimaldab toodud määratlus piiritleda

alternatiivsete maksevahendite pakkujaid kui kohustatud isikuid RahaPTS tähenduses.

16. Asjaolu, et seaduseelnõu väljatöötamise ja vastuvõtmise ajal ei olnud virtuaalvaluutat bitcoin veel

loodud, ei tähenda, et alternatiivsete maksevahendite teenuse pakkuja mõiste ei saa hõlmata ka

nimetatud virtuaalvaluuta vahetusteenuse pakkujaid. Alternatiivsete maksevahendite teenuse pakkuja

mõiste sätestati 28. jaanuaril 2008 jõustunud rahapesu ja terrorikuritegude rahastamise tõkestamise

seaduses. Eelnõu (SE 137) seletuskirjast nähtub seadusandja tahe kehtestada regulatsioon, mis

võimaldab rahapesuvastasele regulatsioonile allutada ka ebatraditsioonilisi rahalist väärtust omavate

vahendite ülekande ja edastamise viise (e-kuld, e-hõbe, elektroonilised rahakotid), samuti

alternatiivseid maksevahendeid, mida võidakse kasutada rahapesu ja terrorikuritegude rahastamise

skeemides ning mille olulisemaks jooneks on see, et need süsteemid võimaldavad tehinguosalistel

rahalist väärtust üle kanda kohe, mugavalt, turvaliselt ja anonüümselt (seletuskirja lk-d 12 ja 13).

Alternatiivsete maksevahendite teenuse pakkuja mõiste on seaduses sätestatud üldiste tingimuste

kaudu.

Alternatiivsete maksevahendite teenuse pakkuja kriteeriumite kehtestamisel lähtuti nii rahapesu-

vastase töökonna soovitustest kui ka alternatiivsete maksevahendite teenuste riskianalüüsist, millest

nähtus, et infotehnoloogia kõrge tase ja infotehnoloogiliste vahendite laialdane kasutamine võib

Eestis tekitada praktikas uusi rahapesu ja terrorismi rahastamise riske, mistõttu on vaja kehtestada

üldised kriteeriumid, mille täitmisel on ka ebatraditsiooniliste maksevahendite teenuste pakkujad

allutatud RahaPTS regulatsioonile. Kuigi direktiivis nr 2005/60/EÜ ei ole kasutatud alternatiivsete

maksevahendite teenuse pakkuja mõistet, ei muuda see asjaolu regulatsiooni kohaldamise ulatust, sest

esiteks lubab direktiivi artikkel 5 sätestada direktiivist rangemad reeglid ning teiseks on

alternatiivsete maksevahendite teenus käsitatav väärtuse ülekandmise teenusena, mis on allutatud

rahapesuvastasele regulatsioonile.

17. Kuigi krüptoraha, sh bitcoin'id, on suhteliselt piiratud levialaga ning avaldavad hetkel üsna

marginaalset mõju rahandussüsteemi toimimisele, vastab bitcoin'idega majandustegevusena

kauplemine alternatiivsete maksevahendite teenuse pakkumise mõistele. Bitcoin'il on rahaline väärtus

ja sellega on võimalik täita kohustusi. Euroopa Kohus on rõhutanud, et virtuaalsel valuutal bitcoin ei

ole muud mõtet, kui olla kasutatav maksevahendina (vt Euroopa Kohtu 22. oktoobri 2015. a otsus

asjas nr C-264-14, p-d 49 ja 52). Bitcoin'ide kui alternatiivse maksevahendi teenuse pakkumine võib

seisneda kas bitcoin'ide vahetamises traditsiooniliste valuutade (euro, dollar jne) vastu ja vastupidi

või ka ostja ja müüja vahendamises (teenuse osutaja ei ole siis mitte bitcoin'ide ostjaks või müüjaks,

vaid tehingupoolte vahendajaks).

RAB-il olnud teave (sh internetileheküljel avaldatud informatsioon) oli piisav selleks, et järelevalve-

organil tekiks põhjendatud kahtlus alternatiivsete maksevahendite teenuse pakkumisest majandus-

tegevusena. Majandustegevuse vormis bitcoin'ide ostmisele ja müümisele viitas ettekirjutuse

adressaadi tegevuse eelduslikult püsiv iseloom, väidetav kontori olemasolu, tasumise võimalus nii

ülekandega kui ka sularahas, samuti piisavalt tõenäoline tegevuse suunatus tulu saamisele. See, et

ettekirjutuse adressaat on käsitanud oma tegevust hobina, ei välista kahtlust, et tema tegevus võib

vastata alternatiivsete maksevahendite teenuse osutaja kriteeriumitele. Ettekirjutuse tegemise hetkel

teada olnud asjaolud ei viidanud, et kaebaja tegevus oleks ebaregulaarset laadi ning krüptoraha

soetatakse või müüakse üksnes oma tarbeks. Ettekirjutus tehti mh eesmärgiga hankida lisateavet

selleks, et kindlaks teha isiku tegevuse täpne liik ja ulatus. RAB-i tuvastatud asjaolud olid piisavad

ettekirjutuse tegemiseks.

18. Kassaator tugineb ettekirjutuse vaidlustamisel ka väitele, et RahaPTS alternatiivseid makse-

vahendeid käsitlevad sätted ei vasta direktiivi 2005/60/EÜ sättele ja eesmärgile. Kolleegium nõustub

seda väidet puudutavate ringkonnakohtu põhjendustega ega näe vastuolu RahaPTS alternatiivseid

maksevahendeid käsitlevate sätete ja nimetatud direktiivi vahel. Direktiivi art 4 lg 1 kohaselt

kannavad liikmesriigid hoolt, et direktiivi sätteid laiendatakse täies ulatuses või osaliselt ka direktiivis

nimetamata elukutsetele ja ettevõtjate kategooriatele, kes tegutsevad alal, mida võidakse eriti

tõenäoliselt kasutada rahapesu ja terrorismi rahastamise eesmärkidel. Alternatiivsete maksevahendite

rahapesuks ja terrorismi rahastamiseks kasutamise riski suurust saab hinnata ka liikmesriigi

seadusandja. Asjaolu, et Eesti ei ole teavitanud eelnimetatud regulatsiooniga hõlmatud isikute ringi

laiendamisest Euroopa Liidu komisjoni, ei oma selle regulatsiooni kehtivuse ja kohaldatavuse

aspektist tähendust. Samuti võimaldab direktiivi art 5 sõnaselgelt võtta liikmesriigil direktiiviga

reguleeritud valdkonnas rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamiseks vastu direktiivi sätetest

rangemaid sätteid. Direktiivi artiklid 4 ja 5 on üheselt mõistetavad ning piisavalt selged. Seega esineb

acte clair olukord ning Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks puudub alus ja vajadus.

19. RahaPTS eelnõu seletuskirjast on võimalik järeldada seadusandja selget tahet allutada rahapesu-

vastasele regulatsioonile ka ebatraditsiooniliste rahalist väärtust omavate vahendite vahetusteenust

pakkuvad isikud. Rahapesu tõkestamise vastu esineb kaalukas avalik huvi. RahaPTS kohaldamisega

seatakse teenuspakkujale siiski olulisi piiranguid teenuse osutamisele (tegevusluba või registreerimis-

kohustus, erinevate hoolsusmeetmete kohaldamise kohustus) ehk riivatakse põhiseaduse §-s 29

sätestatud põhiõigust ettevõtlusvabadusele. Tegemist on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigusega

ning seadusandjal on võimalik seada ettevõtlusega tegelemisele piiranguid ning piirangute

kehtestamiseks piisab mõistlikust põhjusest.

20. Kassaator on rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduses sätestatud alternatiivsete

maksevahendite teenuse regulatsioonile ette heitnud ka ebapiisavat õigusselgust. Õigusselguse põhi-

mõtte kohaselt peab põhiõigust riivav seadus olema piisavalt määratletud. Õigusnormid peavad

olema piisavalt selged ja arusaadavad, et üksikisikul oleks võimalik avaliku võimu organi käitumist

teatava tõenäosusega ette näha ja oma tegevust reguleerida (Riigikohtu üldkogu otsus asjas nr 3-4-1-

5-02, p 31). Põhiõiguste kandjal peab olema seega võimalik ette näha õiguslikke tagajärgi, mis tema

tegevus võib kaasa tuua, ning isikul peab olema võimalik prognoosida avaliku võimu käitumist.

Selgemad ja täpsemad peavad olema normid, mis võimaldavad isiku õigusi piirata ja panna talle

kohustusi (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus (RKPJK) asjas nr 3-4-1-19-

10, p 30). Õigusselgusetusega ei ole tegemist siis, kui esineb normitehniline puudus, mis on

tõlgendamise teel ületatav (RKPJK otsus asjas nr 3-4-1-6-09, p 19). Õigusselguse põhimõte ei välista

määratlemata õigusmõistete kasutamist ega kaalutlusõiguse sätestamist.

21. Kolleegium leiab, et RahaPTS § 6 lg 4 vastab õigusselguse põhimõttele. RahaPTS § 6 lg 4 ei ole

keeleliselt ebatäpne ega raskesti mõistetav. Seadusandja tahteks oli allutada ebatraditsioonilised

maksevahendid rahapesuvastasele regulatsioonile. Virtuaalvaluuta bitcoin omab selgelt väärtust ja

võib olla rahapesu objektiks. Majandustegevusena bitcoin'idega kaupleja tegevuse allutamine raha-

pesuvastasele regulatsioonile ja riiklikule järelevalvele on seetõttu mõistlik. Normis on esile toodud

olulised tingimused ja tunnused, mis alternatiivsete maksevahendite teenuse pakkujat ise-

loomustavad, ning need tingimused on keeleliselt arusaadavad. Piisava hoolsuse järgimise korral pidi

teenuse osutajale olema arusaadav, et majandustegevusena bitcoin'idega kauplemine on RahaPTS

reguleerimisalas.

22. Lisaks tuleb arvestada, et õigusselguse põhimõte ei eelda, et õigusakt peab sisaldama detailset

eriregulatsiooni iga finantseerimisasutuse kohta. Nii ei sisalda RahaPTS detailset regulatsiooni ka

teiste finantseerimisasutuste, sh valuutavahetusteenuse kohta. Ka majandustegevusena bitcoin'idega

kauplejate tegevust reguleeriva eriseaduse puudumine ei välista sellise tegevusvaldkonnaga tegeleja

allutamist kohustusele järgida teatud hoolsusmeetmeid.

23. Järelevalvemenetluses tehtud ettekirjutus teabe nõudmiseks saab hõlmata teavet, mis seondub

järelevalvemenetluse eesmärgiga ning mille puhul on mõistlikult eeldatav, et isik seda valdab.

Ettekirjutuse vormis esitatud teabenõue on vaieldamatult koormav haldusakt. Samas ei ole teabe

küsimise mõju isikule üldjuhul intensiivne. Vaidlustatud ettekirjutuses nõutud teave seondub nii isiku

määratlemisega kohustatud isikuna kui ka ettekirjutuse adressaadile kui potentsiaalsele kohustatud

isikule kehtestatud nõuete täitmise kontrollimisega. Kassaator ei ole teinud järelevalveorganile ka

etteheiteid selgitamiskohustuse ebapiisava täitmise kohta. Kolleegiumi hinnangul on ettekirjutuses

esitatud küsimused õiguspärased ning haldusakt on nõuetekohaselt põhjendatud.

24. Vastuseks kaebaja väitele, et ettekirjutuse õigusvastasuse tingib ainuüksi asjaolu, et ettekirjutuses

on eiratud kaebaja enese mittesüüstamise privileegi, märgib kolleegium järgmist. Enese

mittesüüstamise privileegile võib ettekirjutuse saaja tugineda teabe andmisest keeldumisel, mitte aga

teabe nõudmise ettekirjutuse vaidlustamisel. Mittesüüstamise privileegi kasutamise võimalus ei

tähenda, et teabe küsimine oleks iseenesest õigusvastane. Seetõttu ei mõjuta kassaatori väide

ettekirjutuse õiguspärasusele antavat hinnangut ning ei ole selle vaidluse lahendamisel asjakohane.

25. Eeltoodule tuginedes esines kolleegiumi arvates Otto Albert de Voogdi suhtes järelevalve-

menetluse alustamiseks nii ajend kui ka alus.

II

26. Kolleegium peab veel vajalikuks markeerida mitmeid kitsaskohti, mis ei oma vahetut tähendust

praeguse kohtuasja lahendamisel, kuid mis vajavad rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise

seaduse kohaldamisel alternatiivsete maksevahendite teenuse osutamise valdkonnas selgemat

lahendust.

27. Olulisemaks sisuliseks probleemiks on rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduses

sätestatud hoolsusmeetmete kohaldamise ulatus alternatiivsete maksevahendite teenuse osutamisel.

Seaduslikkuse põhimõttest tulenevalt peab alternatiivsete maksevahendite teenuse pakkuja oma

tegevuse viima vastavusse rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse nõuetega. Praegu

on seadusandja regulatsiooni kehtestamisel lähenenud sisuliselt kõigile kohustatud isikute

kategooriatele ühetaoliselt. See omakorda võib tähendada olulist vastuolu seaduse ja konkreetse

valdkonna eripärade vahel. Teenuse osutajale laiendatavad kohustuslikud hoolsusmeetmed peavad

konkreetsel hetkel vastama proportsionaalsuse nõudele, arvestades sealjuures iga tegevusvaldkonna

erisusi ja selle valdkonna riskide väärtust. Bitcoin'ide puhul võib selline erisus tuleneda näiteks

tehingute piiriülesest iseloomust. See asjaolu seab kahtluse alla ka bitcoin'ide ostu-müügiteenuse

reguleerimise efektiivsuse igas liikmesriigis eraldi. Hoolsusmeetmete järgimisega seonduvate

kohustuste osas pole piisavalt selge, milline mõju on bitcoin'ide ostu-müügiteenuse osutamisele

RahaPTS § 15 lg-s 8 sätestatud isikusamasuse tuvastamise nõudel, sh kas füüsilisest isikust

alternatiivsete maksevahendite teenuse osutajal on piisavad võimalused isikusamasuse tuvastamiseks

ja RahaPTS § 25 lg 2 p-s 8 sätestatud andmete kogumiseks ja talletamiseks. Samuti on ebaselge

RahaPTS §-s 29 sätestatud sisemiste turvameetmete kohaldamise täpne ulatus füüsilisest isikust

alternatiivsete maksevahendite teenuse pakkujatele, arvestades asjaolu, et näiteks

mittetulundusühingutele ja sihtasutustele neid kohustusi üldse ei kohaldata.

28. Kolleegium märgib, et seadusandjal tuleks kaaluda alternatiivsete maksevahendite teenuste

osutamisele esitatavate tingimuste täpsustamist nii, et need vastaks konkreetsetele oludele ning oleks

tagatud regulatsiooni piisav paindlikkus. Kehtivas RahaPTS-s sätestatud nõuete kohaldamise ulatus

alternatiivsete maksevahendite teenuse pakkujatele võib põhjustada uusi õigusvaidlusi, mida saaks

seaduse nõuete täpsustamisega vältida.

III

29. Eeltoodud asjaoludel tuleb kassatsioonkaebus jätta rahuldamata ning Tallinna Ringkonnakohtu

18. juuni 2015. a otsus haldusasjas nr 3-14-50581 muutmata. Kautsjon tuleb halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 107 lg 4 alusel arvata riigituludesse. Kuna kaebus jääb rahuldamata ja

vastustaja ning kaasatud haldusorganid ei ole kassatsiooniastmes menetluskulude kandmise kohta

andmeid esitanud, siis jäävad kassatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda (HKMS

§ 108 lg 1 ja § 109 lg 1).

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Viive Ligi, Ivo Pilving, Jüri Põld