3-3-1-67-15 · Riigikohus

Riigikohtunik Priit Pikamäe eriarvamus Riigikohtu üldkogu 11. aprilli 2016. a otsuse kohta

kohtuasjas nr 3-3-1-67-15, millega on ühinenud riigikohtunikud Eerik Kergandberg, Villu

Kõve ja Tambet Tampuu.

1. Jättes kõrvale küsimuse Kose valla endisele vallavanemale tema volituste tähtajalise lõppemise

tõttu makstavast hüvitisest ja selle suurusest, seisis käesolevat kohtuasja lahendava üldkogu ees

huvitav õiguslik probleem kohaliku omavalitsuse määruse ja seaduse vahelise vastuolu lahendamise

teedest. Üldkogu enamus asus seisukohale, et niisugune vastuolu tuleb kõrvaldada põhiseaduslikkuse

järelevalve menetluse korda järgides ning kohaliku omavalitsuse määrus, mis irdub seadusest, on

põhiseadusvastane ja kehtetu. Ma ei nõustu eeltoodud arusaamaga järgmistel põhjustel.

2. Jagan üldkogu enamuse seisukohta, et käesoleva kohtuasja raskuskeskmeks olnud Kose

Vallavolikogu 21. augusti 1997. a määrusega nr 2 "Vallaametnike sotsiaalsed garantiid" kinnitatud

"Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide rakendamise kord" on kehtiv õigusakt, mida tuli asja

lahendamisel kohaldada, sealhulgas eelnimetatud korra punkti 2.1. Seda põhjusel, et kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõiguse alusel antud määrus ei kaota kehtivust, kui jõustub seadus, mis

reguleerib sama küsimust. Kohtuotsuses märgitakse põhjendatult, et kõnealuse korra punkt 2.1 ei

kaotanud kehtivust ka 15. oktoobril 1999, mil jõustus KOKS § 541 lõike 1 punkti 1 samasisuline

regulatsioon. Kuna enesekorraldusõiguse alusel antud kohaliku omavalitsuse määruse kehtetus ei

järeldu automaatselt sama küsimust reguleeriva seaduse jõustumisest, siis ei muutnud KOKS § 541

lõike 1 punkti 1 jõusse astumine Kose Vallavolikogu määrusega nr 2 kinnitatud korra kehtivuses

midagi (kohtuotsuse p-d 34–37).

3. Eeltoodust tulenevalt kujunes Kose valla näitel vallavolikogus ametisse valitud isikutele ametist

vabastamise korral hüvitise maksmisel olukord, kus sama vaidlusalust küsimust reguleerisid ühel ajal

kohaliku omavalitsuse määrus (1997) ning seadus (1999). Erinevus nimetatud kahe õigusakti vahel –

ja sellest on tekkinud ka vaidlus V. Jõgisoole makstava hüvitise suuruse üle – seisneb üksnes tõigas,

et kui määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 sätestab hüvitise suuruse ilma kaalutlusõigust

võimaldamata, siis KOKS § 541 lõike 1 punkt 1 jätab volikogule hüvitise määramiseks

kaalutlusõiguse ja diferentseerib hüvitise ülemmäärad sõltuvalt ametis oldud ajast (kohtuotsuse p-

d 40–41). Selle mõttekäiguga saab samuti üksnes soostuda.

4. Ma ei nõustu siiski üldkogu enamuse arvamusega, et kirjeldatud vastuolu lahendamise ainsaks

teeks on kohaliku omavalitsuse õigusakti kõnealuses osas põhiseadusvastaseks ja kehtetuks

tunnistamine. Arvan, et üldkogu ette toodud vaidlus tulnuks selle asemel otsustada normikonflikti

üldiste lahendamiseeskirjade järgi ehk reeglist lex superiori derogat legi inferiori (kõrgema

õigusjõuga norm tõrjub kõrvale madalamalseisva normi) juhindudes. Üksikasjades oleks see

käesoleva kohtuasja puhul tähendanud seda, et ajaliselt hiljem jõustunud KOKS § 541 lõike 1 punkt 1

võttis vallavolikogu ametisse valitud isikutele ametist vabastamise korral hüvitise maksmise

õigussuhte reguleerimise üle, mistõttu määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 on küll kehtiv, kuid

ei ole asjas enam kohaldatav. Seega ei oleks alternatiivne normikonflikti tee kohtuasja lahendamise

lõpptulemust küll muutnud, kuid ära oleks langenud vajadus tunnistada kohaliku omavalitsuse

õigusakt põhiseadusvastaseks ja kehtetuks. Möönan, et üldkogu langetas sellises olukorras

põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse kasutamise kasuks otsustades sisuliselt õiguspoliitilise

valiku. Viimase sisuline põhjendatus on siiski kaheldav.

5. Esiteks pole põhiseaduslikkuse järelevalve valimise korral võimalik aru saada, milles siiski seisneb

kohaliku omavalitsuse õigusakti põhiseadusvastasus. Seda ei selgita ka käesolevas asjas tehtud

kohtuotsus, mis vastavate põhjenduste esitamise asemel piirdub üksnes üldsõnalise viitamisega

Riigikohtu varasemale praktikale (kohtuotsuse p-d 45–46). Samas on kaheldav, kas üksnes osutamine

kahele varasemale ja märksa teistsugustest tehioludest lähtuvale põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi lahendile on ise piisav põhjendus käesoleva kohtuasja jaoks. Kuidagi ei saa jätta

tähelepanuta asjaolu, et ajal, mil Kose Vallavolikogu määrusega nr 2 kõnealuse korra kinnitas, ei

olnud seadusandja vaidlusalust valdkonda reguleerinud. Kahtlust pole ilmselt ka selles, et kohaliku

omavalitsuse volikogu valitavate ametiisikute hüvitise suuruse ja määramise kord kuulub

põhimõtteliselt kohaliku omavalitsuse eneseregulatsiooni valdkonda, olles seega kaetud ka

omavalitsuse autonoomiagarantiiga PS § 154 mõttes. Pigem võiks siin seetõttu hoopis küsida, kas

parlamendi kehtestatud KOKS § 541 lõike 1 punkt 1 ei riiva ise kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslikke tagatisi PSJKS § 7 tähenduses. Ei ole välistatud, et niisuguse riive toetuseks on

võimalik leida ülekaalukaid argumente (nt kohalike omavalitsusüksuste paljusust silmas pidades

vajadus ühtlustada ametiisikutele volituste tähtaegse lõppemisega seotud hüvitiste määrad ja

maksmise kord, soov seada mõistlikud piirid hüvitiste maksmiseks kulutatavatele avalikele

vahenditele jne), kuid see lahendus ei muuda midagi asjaolus, et ennemini on käesoleval juhtumil

seadusandja sekkunud kohaliku omavalitsuse autonoomiasse kui vastupidi. Kummastav on

mõttekäik, et kohaliku omavalitsuse õigusakt, mille põhiseaduspärasust selle kehtestamise ajal keegi

kahtluse alla ei seadnud, muutus põhiseadusvastaseks üksnes põhjusel, et ühel hetkel otsustas

seadusandja lahkumishüvitiste määrasid ise reguleerima asuda. Samas näib nimelt ainult see arusaam

vähemalt implitsiitselt põhistavat määrusega nr 2 kehtestatud korra punkti 2.1 põhiseadusvastasust,

sest kohtuotsuse p-dest 45–47 jääb kõlama järeldus, et kohaliku omavalitsuse akt on

põhiseadusvastane just formaalsetel, mitte aga materiaalsetel kaalutlustel.

6. Teiseks pole tähtsusetu ka üldkogu valitud põhiseaduslikkuse kontrollitee mõju kohtusüsteemi ja

põhiseaduslikkuse järelevalve mehhanismi töökoormusele tervikuna. Üldkogu varasemas praktikas

on kohtusüsteemi efektiivset toimimist ja kohtumenetluse ökonoomiat järjepidevalt tunnustatud kui

põhiseaduslikke õigusväärtusi (vastavalt nt Riigikohtu üldkogu 2. juuni 2008. a kohtuotsus asjas nr 3-

4-1-19-07, p 23 ja 21. aprilli 2015. a kohtuotsus asjas nr 3-2-1-75-14, p 68). Lähenemine, mis suunab

kohtuid kohaliku omavalitsuse määruse ja seaduse vastuolu sedastamisel algatama põhiseaduslikkuse

järelevalve menetlust Riigikohtus, koormab ilmselgelt enam kohtusüsteemi ja pikendab kohtuasja

lahendamise kestust, võrreldes olukorraga, kus kohtuasja arutav kohus saaks seadusega ühildamatu

omavalitsuse määruse jätta kohaldamata üldiste normikonflikti ületamiseeskirjade kohaselt.

Arvestades siinkohal ka kohalike omavalitsusüksuste suurt hulka, võib eeldada, et kohalike

omavalitsuste õigusaktide ja seaduste võimalike vastuolude lahendamise koondamine vaid Riigikohtu

kätte hakkab koormama samuti põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust ennast.

7. Väljaspool käesoleva kohtuasja lahendamise piire ei saa jätta märkimata ka järgmist. Riigikohtu

hiljutise praktika (vt nt Riigikohtu üldkogu kohtuotsus 16. märtsist 2010 kohtuasjas nr 3-4-1-8-09)

kontekstis jääb esialgu selgusetuks ka küsimus, et kui kohalike omavalitsuste ametiisikutele volituste

tähtaegse lõppemisega seotud hüvitiste määrade reguleerimine oli algselt kaetud kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigusega, siis kas juhul, kui riik kohalike omavalitsuste

enesekorraldusõigusesse sekkudes seda reguleerima asus, muutus see riiklikuks ülesandeks. Juhul,

kui riik reguleerimise üle võttis – kas siis oleks riik pidanud võtma üle ka selle ülesande rahastamise.

Viimasele küsimusele käesolev kohtuotsus ei vasta ega pidanudki vastama, kuid uue vaidluse

tekkimist selle üle ei saa välistada.

Priit Pikamäe, Eerik Kergandberg, Villu Kõve, Tambet Tampuu