3-3-1-67-15 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

ÜLDKOGU

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-67-15

Otsuse kuupäev

11. aprill 2016

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Henn Jõks, Peeter Jerofejev,

Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Ants

Kull, Villu Kõve, Saale Laos, Viive Ligi, Jaak Luik, Ivo

Pilving, Jüri Põld, Paavo Randma, Malle Seppik ja Tambet

Tampuu

Kohtuasi

Vello Jõgisoo kaebus Kose Vallavolikogu 16. jaanuari 2014. a

otsuse nr 42 tühistamiseks ja Kose Vallavolikogu 3. detsembri

2013. a otsuse nr 20 õigusvastasuse tuvastamiseks osas,

millega jäeti kaebajale määramata kuue kuu ametipalga

suurune hüvitis, ning vastustaja kohustamiseks otsustama

kaebajale tema kuue kuu ametipalga suuruse hüvitise

määramine ja väljamaksmine

Menetlusosalised

Kaebaja Vello Jõgisoo

Vastustaja Kose vald, volitatud esindaja vandeadvokaat Raini

Nõu

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 29. mai 2015. a otsus haldusasjas

nr 3-14-50181

Menetluse alus Riigikohtus

Kose valla kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Tunnistada Kose Vallavolikogu 21. augusti 1997. a määrusega nr 2 "Vallaametnike

sotsiaalsed garantiid" kinnitatud "Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide rakendamise

korra" p 2.1 põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks.

2. Rahuldada Kose valla kassatsioonkaebus osaliselt.

3. Tühistada Tallinna Halduskohtu 6. juuni 2014. a otsuse haldusasjas nr 3-14-50181

resolutsiooni punkt 4 ja Tallinna Ringkonnakohtu 29. mai 2015. a otsuse samas asjas

resolutsiooni punkt 3 osas, millega ringkonnakohus jättis muutmata halduskohtu otsuse

resolutsiooni punkti 4. Teha selles osas uus otsus, millega rahuldada Vello Jõgisoo

kohustamiskaebus osaliselt ja kohustada Kose valda kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse

§ 541 lg 1 p 1 alusel otsustama Vello Jõgisoole kuni nelja kuu ametipalga suuruse täiendava

hüvitise määramise üle.

4. Muus osas jätta ringkonnakohtu otsus muutmata.

5. Tagastada Kose vallale kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kose Vallavolikogu kinnitas 12. novembri 2009. a otsusega nr 5 Kose vallavanema valimise

protokolli, mille kohaselt osutus valituks Vello Jõgisoo.

2. Kose Vallavolikogu tegi 3. detsembril 2013 otsuse nr 20 (otsus nr 20), millega otsustas järgmist:

1) maksta V. Jõgisoole vallavanema ametist vabastamisel saamata jäänud töötasu 159 eurot ja 99 senti

ning hüvitist kasutamata jäänud puhkuse eest 1638 eurot ja 17 senti (p 1); 2) maksta V. Jõgisoole

hüvitist kohaliku omavalitsuse volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päevale eelnenud kahe

aasta vastava ametikoha kuu keskmise ametipalga kuuekordses ulatuses 9081 eurot ja 55 senti (p 2);

3) maksta V. Jõgisoole ametist vabastamisel seoses volituste tähtajalise lõppemisega hüvitist kahe

ametipalga ulatuses 3040 eurot (p 3); 4) kohustas ametist vabastatud vallavanemat andma asjaajamise

uuele vallavanemale üle 3. detsembril 2013 (p 4).

3. Otsust põhjendati sellega, et Kose Vallavolikogu 12. novembri 2009. a otsusega nr 5 kinnitati Kose

vallavanema valimise protokoll, mille kohaselt osutus valituks V. Jõgisoo. 20. oktoobril 2013

toimusid kohaliku omavalitsuse valimised ning V. Jõgisood ei valitud uueks ametiajaks valla-

vanemaks ning vallavalitsuse uue koosseisu kinnitamisest loetakse ta vallavanema ametist kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 29 lg 3 alusel vabastatuks. Otsuse nr 20 õiguslike

alustena märgiti KOKS § 22 lg 1 p 17, § 29 lg 3, § 49 lg 43, § 541 lg 1 p 1 ja lg 3, töölepingu seaduse

§ 71 ja Kose Vallavolikogu 16. detsembri 2011. a määruse nr 85 "Kose valla põhimäärus" § 20 lg 1

p 17 ja § 40 lg 3.

4. V. Jõgisoo esitas Kose Vallavolikogu otsuse nr 20 peale vaide, taotledes otsuse muutmist ja

täiendava hüvitise määramist Kose Vallavolikogu 21. augusti 1997. a määrusega nr 2 "Vallaametnike

sotsiaalsed garantiid" (määrus nr 2) kinnitatud "Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide

rakendamise korra" (määrusega nr 2 kinnitatud kord) p 2.1 alusel.

5. Kose Vallavolikogu jättis 16. jaanuari 2014. a otsusega nr 42 vaide rahuldamata põhjusel, et

määruse nr 2 andmise ajal puudus sellise määruse andmiseks volitusnorm. Määrus ei ole kooskõlas

kehtiva õigusega. Tuleb lähtuda kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest ja jätta määrus

kohaldamata osas, milles see pole kooskõlas seadusega. Uue avaliku teenistuse seaduse (ATS)

jõustumisest 1. aprillil 2013 ei olnud vallavanem enam ametnik. Seega ei laienenud kaebajale

ametnikele ettenähtud sotsiaalsed garantiid. Määrust nr 2 ei ole kordagi rakendatud. Täiendava

hüvitise maksmine kaebajale ei ole otstarbekas ega kooskõlas rahaliste vahendite tõhusa ja säästliku

kasutamise põhimõttega.

6. V. Jõgisoo esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse otsuse nr 20 õigusvastasuse tuvastamiseks osas,

millega jäeti kaebajale määramata kuue kuu ametipalga suurune hüvitis, ning vastustaja

kohustamiseks otsustama kaebajale tema kuue kuu ametipalga suuruse hüvitise määramine ja

maksmine. Samuti taotles kaebaja otsuse nr 42 (vaideotsuse) tühistamist. Kaebaja leidis, et määrus

nr 2 kehtib, selle tühisuse aluseid ei ole ja määrust tuleb kohaldada. Määruse nr 2 vastuvõtmise ajal ei

olnud kohustust määrust avaldada, vaid teha see vallakantseleis kättesaadavaks. Kui vastustaja

väidab, et määrus nr 2 ei kehtinud, peab ta seda tõendama.

7. Kaebaja oli seisukohal, et määrus nr 2 reguleerib kohaliku elu küsimusi, mida põhiseadus (PS)

lubab kohaliku omavalitsuse autonoomia garantiist lähtudes reguleerida ilma seaduses sätestatud

volitusnormita. Määrus nr 2 ei riiva haldusväliste isikute õigusi. KOKS § 541 ja määruse nr 2

samaaegne kohaldamine ei ole välistatud, sest need näevad ette hüvitise erinevatel asjaoludel. Kuigi

KOKS § 541 näeb volikogule ette kaalutlusõiguse hüvitise määramisel ja selle suuruse otsustamisel,

ei keela seadus volikogul kehtestada lisagarantiisid. KOKS § 541 näeb ette sotsiaalsete garantiide

miinimumi. Selline tõlgendus on kooskõlas Euroopa kohaliku omavalitsuse hartaga ja KOKS § 22

lg 1 p 35 ja § 541 süstemaatilise tõlgendamisega. Kuigi KOKS § 541 on kehtinud üle 10 aasta, ei ole

vastustaja määrust nr 2 muutnud ega kehtetuks tunnistanud. Sellest järeldub vastustaja soov näha ette

KOKS § 541 lg-s 1 sätestatust suuremad tagatised. Viited avaliku teenistuse seadusele ei ole

asjakohased. Vallavanem teostab avalikku võimu.

8. Tallinna Halduskohus rahuldas otsusega kaebuse osaliselt (resolutsiooni p 1). Halduskohus

tunnistas otsuse nr 20 õigusvastaseks osas, millega jäeti kaebajale määramata hüvitis määrusega nr 2

kinnitatud korra p 2.1 alusel (p 2). Halduskohus tühistas vaideotsuse (p 3) ja kohustas Kose valda

määrama, välja arvutama ja maksma kaebajale tema nelja kuu ametipalga suuruse hüvitise määrusega

nr 2 kinnitatud korra p 2.1 alusel (p 4). Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata kaebajale tema kahe

kuu ametipalga suuruse hüvitise väljamaksmiseks kohustamise nõudes (p 5). Kaebaja kasuks mõisteti

välja menetluskulu 10 eurot ja ülejäänud osas jäeti menetluskulud menetlusosaliste endi kanda (p 6).

Halduskohus põhjendas otsust järgmiselt:

1) otsuses nr 20 ei võetud seisukohta määruse nr 2 kehtivuse või selle alusel hüvitise maksmise kohta.

Seetõttu puudus kaebajal võimalus taotleda otsuse nr 20 tühistamist osas, mida pole tehtud. Küll aga

saab kohus kontrollida täiendava hüvitise maksmata jätmise õiguspärasust. Õigusvastasuse

tuvastamine on kohustamisnõude rahuldamise eelduseks. Kaebaja ei vaidlustanud kaebuses üksnes

vaideotsust, vaid esitas selle tühistamise nõude koos vaides esitatud nõudega. Seetõttu puudub alus

jätta vaideotsuse peale esitatud tühistamisnõue läbi vaatamata. Juhul, kui kohus rahuldab kaebuse ja

kohustab vastustajat kaebajale täiendavat hüvitist määrama, ei ole otsuse nr 20 kehtivus kohtuotsuse

täitmist takistavaks asjaoluks. Vastustaja saab täiendava hüvitise määramiseks kas otsust nr 20 muuta

või määrata hüvitise uue haldusaktiga;

2) vallavanemale hüvitise määramine on kohaliku omavalitsuse otsustuspädevusse kuuluv kohaliku

elu küsimus, mille reguleerimiseks ei pea seaduses olema volitusnormi (haldusmenetluse seaduse

(HMS) § 90). Kohalikul omavalitsusel on õigus otsustada, kas ja millistel tingimustel ta peab

vajalikuks maksta volikogu ja valitsuse liikmetele hüvitisi. HMS § 92 lg 2 järgi tuleb määruses viidata

määruse andmise aluseks olevale volitusnormile. Samas ei näe HMS ette, et volitusnormile viitamata

jätmine toob kaasa määruse kehtetuse (HMS § 93) või tühisuse (HMS § 94). Volitusnormile viitamata

jätmine mõjutab küll määruse õiguspärasust, kuid määruse õigusvastasus ei mõjuta iseenesest

määruse kehtivust;

3) kaebaja ega vastustaja ei ole esitanud tõendeid, et määrus nr 2 avalikustati vallakantseleis välja-

panekuga või avaldati valla ajalehes. Volikogu õigusaktide avalikustamist puudutav informatsioon

saab olla eelkõige kohaliku omavalitsuse organil endal, mistõttu on tõendamiskoormuse kaebajale

panemine meelevaldne. Üldjuhul tuleb eeldada, et kohaliku omavalitsuse õigusaktid on pärast nende

vastuvõtmist ka õiguspäraselt avalikustatud, kui puudub alus selles asjaolus kahelda. Praegusel juhul

ei ole vastustaja oma väidet määruse nr 2 avalikustamata jätmise kohta põhjendanud ega usutavalt

põhistanud. Riigi Teataja andmetel on määrus nr 2 kehtiv praeguse ajani. Määruse nr 2 saatmine

2013. a lõpus Riigi Teatajas avaldamiseks näitab vastustaja veendumust, et tegu on kehtiva

õigusaktiga. Vastustaja ei ole väitnud, et määrus nr 2 on kehtetuks tunnistatud. Määrusest endast ei

nähtu selle kehtivusaega. Praegusel ajal reguleerib volikogu pädevust määrata vallavanemale hüvitis

KOKS § 22 lg 1 p 19. See ei tähenda, et volikogu pädevus on muutunud. Seda on vaid seadusega

täpsustatud. Tegemist ei ole volitusnormi kehtetuks tunnistamise juhtumiga, mis annaks HMS § 93

lg 1 alusel õiguse lugeda määruse kehtivus lõppenuks. HMS § 94 lg-s 2 nimetatud tühisuse aluseid ei

esine;

4) kehtiv määrus on vaatamata selle võimalikule õigusvastasusele täitmiseks kohustuslik.

Haldusorganil puudub õigus jätta kohaldamata määrus, mida ta peab õigusvastaseks. Selline määrus

tuleb kehtetuks tunnistada. Vastustaja ei ole seda teinud. Vastupidi, ta on määruse 2013. aasta lõpus

saatnud Riigi Teatajas avaldamiseks. Kehtiva määruse kohaldamata jätmist ei saa õigustada ka

otstarbekuse, rahaliste vahendite tõhusa ja säästliku kasutuse põhimõtetega. Sellistest põhimõtetest

tuleb lähtuda määruste vastuvõtmisel. Määruse nr 2 kehtivust ei mõjuta ka vastustaja väide, et seda

määrust ei ole kunagi kohaldatud;

5) KOKS § 541 ei välista kohaliku omavalitsuse õigust näha volikogu ja vallavalitsuse liikmetele ette

lisagarantiisid. Täiendava hüvitise määramise õigus ei muuda KOKS § 541 sisutuks, sest see näeb ette

n-ö seadusjärgse miinimumtaseme, millele on vallavanemal õigus, kui kohaliku omavalitsuse

õigusaktid ei näe ette soodsamat regulatsiooni;

6) KOKS § 49 lg 42 järgi ei või vallavanemale maksta sellist lisatasu, hüvitist või toetust ega

rakendada tema suhtes selliseid soodustusi, mida volikogu ei ole otsustanud. Praegusel juhul tuleb

hüvitise saamise õigus volikogu vastuvõetud määrusest. Volikogu ei või piirata vallavanemale

seaduses ettenähtud hüvitiste maksmist. Keelatud pole aga seaduses ettenähtust suurema hüvitise või

täiendaval alusel hüvitise määramine. Määruse nr 2 alusel hüvitise määramine ei too kaasa ka alusetut

rikastumist, sest hüvitise määramiseks on olemas õiguslik alus – volikogu määrus;

7) määrusega nr 2 kinnitatud korra p 2.1 näeb vallavanemale ametist vabastamisel ette 6 kuu

ametipalga suuruse hüvitise, kui vabastamine toimub volituste tähtaja lõppemise ja uueks tähtajaks

ametisse kinnitamata jätmise tõttu. Tegemist on KOKS § 541 lg 1 p-s 1 reguleeritud olukorraga.

Seega puudub kaebajal lisaks KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel määratud 2 kuu ametipalga suurusele

hüvitisele õigus saada täiendavalt määrusega nr 2 kinnitatud korra alusel 6 kuu ametipalga suurust

hüvitist. Kaebajal on määruse nr 2 alusel õigus nõuda täiendavalt 4 kuu ametipalga suurust hüvitist.

KOKS § 541 lg 3 alusel määratud hüvitisega praegusel juhul arvestada ei saa, sest see määrati teistel

asjaoludel ja alusel. Kui KOKS § 541 lg 1 annab volikogule kaalutlusõiguse, otsustamaks hüvitise

suuruse üle, siis korra p-ga 2 on vallavolikogu ise piiranud oma kaalutlusõigust ja näinud igal juhul

ette 6 kuu ametipalga suuruse hüvitise maksmise. Seega ei pea kohus saatma asja vastustajale uue

kaalutlusotsuse tegemiseks. Kohus saab teha vastustajale kohustava ettekirjutuse konkreetses suuruses

hüvitise määramiseks (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 41 lg 3).

9. Kose vald esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsus osas, millega

kaebus rahuldati, ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata.

10. Tallinna Ringkonnakohus jättis apellatsioonkaebuse rahuldamata (otsuse resolutsiooni punkt 1).

Ringkonnakohus tühistas halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 2 ja jättis V. Jõgisoo kaebuse otsuse

nr 20 õigusvastasuse tuvastamise nõude osas rahuldamata (otsuse resolutsiooni punkt 2). Muus osas

jättis ringkonnakohus halduskohtu otsuse muutmata (otsuse resolutsiooni punkt 3). Menetlusosaliste

menetluskulud apellatsiooniastmes jäeti nende endi kanda. Ringkonnakohus põhjendas otsust

järgmiselt:

1) kohtuvaidluse põhiküsimuseks on see, kas vastustaja on kohustatud lisaks otsuses nr 20 märgitud

hüvitistele maksma kaebajale veel täiendavat hüvitist. Kose Vallavolikogu tegi 3. detsembril 2013

otsuse selle kohta, millised hüvitised tuleb kaebajale ametist vabastamisel maksta. Kaebaja esitas

vallavolikogule vaidena pealkirjastatud pöördumise, milles soovis täiendava hüvitise määramist

määruse nr 2 punkti 2.1 alusel. Kose Vallavolikogu tegi 16. jaanuaril 2014 otsuse nr 42 "Vaide

rahuldamata jätmine", millega keeldus kaebajale täiendava hüvitise maksmisest;

2) otsus nr 20 ei ole õigusvastane haldusakt pelgalt põhjusel, et see ei sisalda otsustust kõigi hüvitiste

kohta, mida isikul on ametist vabastamisel õigus saada. Õigusvastane saab olla tegevusetus ja hüvitise

maksmisest keeldumine. Kaebaja õiguste kaitseks ei ole vallavolikogu 3. detsembri 2013. a otsuse

õigusvastasuse tuvastamine vajalik. Tema õiguste kaitseks piisab hüvitise maksmisest keeldumise

tühistamisest ja hüvitise maksmiseks kohustamisest, mida halduskohus on otsuse resolutsiooni p-

des 3 ja 4 ka teinud. Hüvitise maksmata jätmise õigusvastasuse tuvastamine on kohustamisnõudega

hõlmatud. Seetõttu tühistab ringkonnakohus halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 2, millega

halduskohus tunnistas Kose Vallavolikogu 3. detsembri 2013. a otsuse nr 20 õigusvastaseks osas,

millega jäeti kaebajale määramata hüvitis määrusega nr 2 "Vallaametnike sotsiaalsed garantiid"

kinnitatud "Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide rakendamise korra" p 2.1 alusel. Halduskohtu

otsuse resolutsiooni p 2 tühistamine ei tähenda, et ringkonnakohus jätab kaebaja kaebuse sisuliselt

rahuldamata suuremas osas, kui seda tegi halduskohus, ega ka valla apellatsioonkaebuse rahuldamist,

sest vaidluse lahendamise seisukohast olulised otsustused (halduskohtu otsuse resolutsiooni p-d 3

ja 4) jäävad muutmata;

3) halduskohus on veenvalt põhjendanud, miks saab ja tuleb korraga kohaldada KOKS § 541 ja

määrust nr 2, st maksta hüvitis välja nii seaduse kui ka valla üldakti alusel. Ringkonnakohus nõustub

vastavate põhjendustega neid kordamata. Samuti nõustub ringkonnakohus halduskohtu

põhjendustega, et kehtiv määrus on täitmiseks kohustuslik, sõltumata selle võimalikust

õigusvastasusest, rakendamise mahust ning vastavusest rahaliste vahendite tõhusa ja säästliku

kasutuse põhimõtetele. Haldusorganil puudub õigus jätta kohaldamata määrus, mida ta peab õigus-

normidega vastuolus olevaks, kuid mis sellegipoolest kehtib;

4) apellant leiab muu hulgas, et kohus ei pööranud küllaldast tähelepanu avaliku teenistuse seadusele

ning valla põhimäärusele, millest lähtudes anti määrus nr 2. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu

käsitlusega, mille kohaselt rakendub määruse nr 2 sisust nähtuvalt HMS § 90 lg-s 2 viidatud

enesekorraldusõigus, mille kohaselt võib kohaliku elu küsimuse korraldamiseks anda kohaliku

omavalitsuse organ määruse volitusnormita. Seega ei ole määravat tähendust vastustaja käsitlusel, et

avaliku teenistuse seadusest ja valla põhimäärusest ei tulene volitusnormi määruse nr 2 andmiseks;

5) vastustaja väidab, et määrus nr 2 ei olnud otsuse nr 20 tegemise ajal jõustunud. HKMS § 59 lg 1

sätestab, et menetlusosaline peab tõendama neid asjaolusid, millele tema väited tuginevad.

Ringkonnakohus leiab, et olukorras, kus mingi asjaolu tagantjärele kontrollimine ei ole üheselt

võimalik, tuleb lähtuda selle asjaolu esinemise või puudumise tõenäosusest ja elulisest usutavusest

ning selle kohta eksisteerivatest tõenditest. Põhjendatud on eeldada kohaliku omavalitsuse tegevuse

seaduslikkust, sh vastuvõetud üldaktide nõuetekohast avalikustamist. Ringkonnakohus nõustub

halduskohtuga, et püstitades kahtluse määruse nr 2 nõuetekohase avalikustamise suhtes, peab vald

esitama vähemalt asjaolud, mis viitaksid määruse avaldamata jätmise võimaluse tõenäosusele.

Vastustaja ei ole esitanud asjaolusid või tõendeid, mis seaksid määruse nr 2 avalikustamise

põhjendatud kahtluse alla, rääkimata sellest, et see oleks usaldusväärselt tõendatud;

6) halduskohus hindas asjaolusid vastustajast erinevalt ja jõudis teistsugustele järeldustele kui

vastustaja. Sellega on ühtlasi põhjendatud, miks ei nõustu kohus valla seisukohtadega. Halduskohus

on analüüsinud vastustaja põhjendusi, mis on vaidluse lahendamise seisukohast olulised;

7) pooled ei ole apellatsiooniastme menetluskulude väljamõistmist taotlenud ega menetluskulude

nimekirja kohtule esitanud. Seega jäävad poolte võimalikud menetluskulud nende endi kanda.

11. Kose vald esitas kassatsioonkaebuse, milles palus tühistada ringkonnakohtu otsuse punktid 1 ja 3

ning saata asi ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks. Kassaator väitis järgmist:

1) ringkonnakohus ei põhjendanud, miks ta ei nõustu apellandi väitega, et halduskohus ei vastanud

selgelt vastustaja vastuväitele, mille järgi kaebaja pole selgitanud ega põhjendanud, kuidas rikub

otsuse nr 20 kohta tehtud vaideotsus kaebaja õigusi vaide esemest sõltumata;

2) ringkonnakohus ei põhjendanud, miks ta ei nõustu vallaga, et valda ei ole võimalik kohustada

andma uut haldusakti, mis tähendaks otsuse nr 20 muutmist, ja et selline kohustamine oleks võimalik

pärast otsuse nr 20 tühistamist;

3) kui ka määrust nr 2 tulnuks kohaldada, on oluline, et kaebajale on otsusega nr 20 otsustatud raha

välja maksta. Raha kogusummas 12 121 eurot ja 55 senti (kuue kuu keskmine ametipalk 9081 eurot

55 senti + kahe kuu ametipalk 3040 eurot) on kaebajale ka välja makstud. Ringkonnakohtu otsusest ei

nähtu, miks pole võimalik vallaga nõustuda, et halduskohtu otsuses puuduvad veenvad motiivid, ja

miks pole tõesed järgmised valla järeldused: KOKS § 541 ja määrust nr 2 ei saa korraga kohaldada, st

maksta hüvitist nii seaduse kui ka valla üldakti alusel; KOKS § 541 ja määruse nr 2 eesmärk on

kokkulangev – maksta vastavate eelduste olemasolul ka endisele vallavanemale hüvitist; kõnealusel

juhul erinevad mõneti hüvitamise eeldused ja ulatus; faktiliselt on kaebaja määruse nr 2 järgse

hüvitise – 6 kuu ametipalga – KOKS § 541 alusel kätte saanud;

4) ringkonnakohus jättis tähelepanuta apellandi väite, et halduskohus ei analüüsinud määruse mitte-

vastavust kehtivale õigusele;

5) määrus nr 2, mis ei näe ette kaalutlusõigust, on vastuolus kaalutlusõigust sätestava KOKS § 541 lg-

ga 1;

6) haldusorgan peab tulenevalt PS § 3 lg-st 1 rakendama kehtivat seadust ega saa jätta normi

kohaldamata isegi, kui leiab, et see on põhiseadusega vastuolus. Kõiki kohaliku elu küsimusi

otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt

(PS § 154). Seega on orientiiriks just seaduste alusel tegutsemine. Põhiseaduse § 154 lg 1 tekstiosa

"tegutsevad seaduste alusel" tuleb mõista kui seaduslikkuse nõuet. Seega peab kohalik omavalitsus

küsimused lahendama vastavuses seadustega. Kui kohaliku omavalitsuse üldakt, millega otsustatakse

omavalitsuse pädevusse kuuluvaid kohaliku elu küsimusi, on vastuolus seadusega, siis on see üldakt

seadusvastane sellele vaatamata, et lahendatakse kohaliku elu küsimust (vt ka Riigikohtu otsus asjas

nr 3-4-1-11-08). Võim (kaasa arvatud kohalik omavalitsus) on kohustatud tagama mitte üksnes

määruse andmise ajal selle kooskõla põhiseaduse ja seadustega, vaid ka jälgima varem kehtima

hakanud määruste kooskõla uute seadustega. Riigikohus tõdes asjas nr 3-4-1-14-04, et

põhiseaduse § 3 lg 1 esimesest lausest ja § 154 lg-st 1 tulenev seaduslikkuse nõue tähendab, et

kohaliku omavalitsuse õigusaktid peavad olema kooskõlas seadustega ja kui küsimus on seadusega

reguleeritud, ei ole kohalikul omavalitsusel õigust seadust ignoreerida ega iseseisvalt oma

võimuvolitusi, sh õigustloovat pädevust laiendada. Kaevatavast otsusest ei selgu, miks ringkonna-

kohus jättis eeltoodu tähelepanuta;

7) vastuolu KOKS § 541 lg 1 ja määruse nr 2 vahel on ületatav ka selliselt, et seaduslikkuse

põhimõttest tulenevalt jäetakse määrus kohaldamata;

8) kusagilt ei nähtu, et kohaldada tuleb määrust, mis pole kooskõlas kehtiva õigusega. Õigusvastase

määruse kohaldamise keeld tuleneb ka Riigikohtu otsuse haldusasjas nr 3-3-1-79-08 punktist 22;

9) volikogul puudus õiguslik alus (delegatsiooninorm) määruse nr 2 andmiseks;

10) määrus nr 2 ei vasta ka 1. aprillist 2013 kehtima hakanud uuele avaliku teenistuse seadusele;

11) määruse nr 2 juurde käiva korra punkt 1 sätestab, et määrust rakendatakse vallavolikogu poolt

tema volituste ajaks ametisse valitud vallavolikogu esimehele ja vallavanemale ning volikogu

nimetatud isikutele ja teistele vallaametnikele avaliku teenistuse seaduse tähenduses. Vallavanem ja

volikogu esimees on valitavad isikud ja kehtiva ATS § 2 lg 3 p-de 9 ja 10 järgi ei saa neid käsitada

ametnikena;

12) halduskohus jättis tuvastamata, kas määrus nr 2 on omal ajal üldse jõustunud. Ringkonnakohus ei

põhjendanud, miks vald peab tõendama, et määrust pole avaldatud ja määrus pole jõustunud.

Tõendamiskoormis on kaebajal. Määruse andmise ajal kehtinud KOKS § 23 lg 1 sätestas, et volikogu

määrused avalikustatakse enne jõustumist valla või linna põhimääruses sätestatud korras;

13) Kose vald väitis, et halduskohus ei tuvastanud, et vald toimis vaide läbivaatamisel vääralt.

Ringkonnakohus sellele väitele ei vastanud. Ka ei lükanud ringkonnakohus ümber valla järgmisi

järeldusi. HMS § 83 lg 1 järgi tuli vaide läbivaatamisel kontrollida haldusakti õiguspärasust ja

otstarbekust. Kose Vallavolikogu kontrollis seda nõuetekohaselt. Ka 21. augustil 1997 kehtinud

kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses puudus alus valla- või linnaametnikele sotsiaalsete

garantiide kehtestamiseks. Alles 30. septembril 1999 vastu võetud kohaliku omavalitsuse korralduse

seaduse muutmise seaduse jõustumisega anti omavalitsuste volikogudele pädevus kehtestada valla-

või linnaametnike sotsiaalsed garantiid. Seega sätestati alles siis volitusnorm nende garantiide

kehtestamiseks. Vallavolikogu ei tuginenud määruse nr 2 andmisel kohaliku omavalitsuse korralduse

seadusele. Ka hiljem pole vallavolikogu korrigeerinud seda määrust viitega KOKS § 22 lg 1 p-le 35.

Kose Vallavolikogu ei ole määrust nr 2 valitavate isikute suhtes kordagi rakendanud. Otsus nr 20 oli

lisaks õiguspärasusele ka otstarbekas, s.o säästlik, tõhus ja mõjus. Kui oleks otsustatud kohaldada

määrust nr 2, tulnuks kaebajale maksta lisaks juba volikogu otsuses nr 20 märgitud 9081 eurole

55 sendile ja 3040 eurole veel 9081 eurot 55 senti kuni 9120 eurot. KOKS § 541 lg 3 järgi määratud

hüvitis 9081 eurot 55 senti kaeti Kose vallale laekunud ühinemistoetusest. KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel

määratud hüvitis 3040 eurot maksti valla eelarvest. Määruse nr 2 järgne täiendav hüvitis

tulnuks/tuleks hüvitada valla omavahenditest. Määruse nr 2 kohaldamata jätmine on valla seisukohast

raha tõhus ja säästlik kasutamine.

12. Kaebaja oli vastuses kassatsioonkaebusele seisukohal, et ringkonnakohtu otsus on seaduslik.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI MÄÄRUS

13. Riigikohtu halduskolleegium tegi 2. detsembril 2015 määruse, millega andis haldusasja

lahendamise HKMS § 228 lg 1 p 3 alusel üle Riigikohtu üldkogule, kuna leidis, et määrusega nr 2

kinnitatud korra punkt 2.1 võib olla põhiseadusega vastuolus.

14. Kolleegium oli seisukohal, et määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 võib olla alates

KOKS § 541 lg 1 jõustumisest – 15. oktoobrist 1999 – läinud vastuollu PS § 154 lg-ga 1, mis nõuab,

et ka kohaliku elu küsimuses antud volikogu määrus oleks kooskõlas seadusega. Võimalik vastuolu

seisneb selles, et määrusega nr 2 kehtestatud korra punkti 2.1 järgi kuni kaheksa aastat ametis olnud

vallavanemale määratav hüvitise ülemmäär on suurem, kui sätestab KOKS § 541 lg 1.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

15. Õiguskantsler leiab, et korra punkt 2.1 on kehtiv ja kohaldatav, seega asjassepuutuv norm, kuid

üksnes osaliselt. Asjassepuutuvas osas on korra punkt 2.1 põhiseadusega kooskõlas.

16. Tuleb lähtuda eeldusest, et määrus nr 2 oli kehtiv juba enne Riigi Teatajas avaldamist

(14. detsembril 2013), kuna pole tõendatud, et määrus ei olnud enne seda korra kohaselt avaldatud.

Isegi juhul, kui Kose vald suudaks tõendada, et määrust ei olnud varem avaldatud, ei muudaks see

lõpptulemust, kuna vaideotsuse tegemise ajal (16. jaanuaril 2014) oli määrus juba Riigi Teatajas

avaldatud. Kuna määruse § 2 kohaselt kehtis määrus alates vastuvõtmisest, s.o 21. augustist 1997,

kehtestati määrus tagasiulatuvalt. Määrus nr 2 ei olnud ka kehtivust kaotanud ega vajanud

volitusnormi, kuna reguleeris kohaliku elu küsimust ja ei riivanud põhiõigusi.

17. Kehtivat määrust ei saa jätta kohaldamata. Sätte kohaldamist ei välista ka asjaolu, et ATS kohaselt

ei ole vallavanem enam ametnik. Hüvitise neljakordses ulatuses väljamaksmist ei välista ka see, et

kaebajale on makstud juba hüvitist KOKS § 541 lõike 3 alusel. Täidetud on nii KOKS § 541 lõike 1

punkti1 kui ka lõike 3 kohaldamise eeldused.

18. Korra punkt 2.1 on asjassepuutuv üksnes osas, mille kohaselt tuleb üle kaheksa aasta vallavanema

ametis olnud isikule maksta ametist vabastamisel seoses volituste tähtajalise lõppemisega ja uueks

tähtajaks ametisse kinnitamata jätmisega hüvitist kuue kuu ametipalga ulatuses. Selles osas on korra

punkt 2.1 põhiseadusega kooskõlas, sest seal ettenähtud hüvitis ei ületa KOKS § 541 lõikega 1

rohkem kui kaheksa aastat ametis olnud vallavanemale maksta lubatavat hüvitise määra. Volikogu on

määrusega piiranud endale seadusega antud kaalutlusruumi, kuid see ei muuda korra punkti 2.1

põhiseadusvastaseks. Volikogu võib enda määruse normi vajaduse korral muuta või kehtetuks

tunnistada. Hüvitise suuruse otsustamisel aitab seadusega antud kaalutlusruumi täpsustamine

määrusega pealegi tagada võrdset kohtlemist.

19. Asjassepuutumatus osas on korra punkt 2.1 aga põhiseadusvastane seetõttu, et selles sätestatud

hüvitise ülemmäär on kaks kuni kaheksa aastat ametis olnud vallavanema jaoks suurem, kui lubab

KOKS § 541 lõige 1.

20. Õiguskantsler märgib veel, et soodustava normi põhiseaduspärasuse kontrollimisel ei saa lähtuda

tavapärasest asjassepuutuvuse kriteeriumist õiguspärase ootuse põhimõtte kohaldumise tõttu.

Õiguspärase ootuse põhimõttest tulenevalt peaks kohus ka korra punkti 2.1 põhiseadusega vastuolu

korral selle normiga lubatud hüvitise kaebajale välja mõistma. Kui isik vaidlustab teda soodustava

normi kohaldamata jätmist, peab kohus arvestama, et isikul on õiguspärane ootus, et kuni soodustav

norm kehtib, siis seda rakendatakse tema suhtes. Kui kohus tuvastab soodustava normi põhiseadus-

vastasuse, siis tuleks kohtul ühelt poolt kaaluda isiku õiguspärast ootust, et teda soodustavat kehtivat

normi kohaldatakse tema suhtes. Teisalt on kaalukausil avalik huvi, et põhiseadusega vastuolus olev

norm jäetakse kohaldamata. Avaliku huvina saab arvesse võtta avaliku ressursi säästlikku ja

otstarbekat kasutamist. Just sellest huvist lähtudes on seadusandja piiranud otsustusruumi KOKS

§ 541 lõikega 1, kehtestades hüvitise maksimummäära. Kuna kaebaja töötas vallavanemana üle

8 aasta, on praegusel juhul hüvitise maksimummääraks kuni kuue kuu ametipalk. Ka korra

punktis 2.1 ettenähtud hüvitise suurus ei ületa seadusega lubatut. Seega tuleb praegusel juhul nii

õiguspärase ootuse põhimõtet arvestavaks kui ka avaliku huviga kooskõlas olevaks lahenduseks

pidada, et kaebaja saab volituste tähtajalise lõppemisega seoses korra punktis 2.1 ettenähtud hüvitist

kuue kuu ametipalga ulatuses. Kuna volikogu määras kaebajale juba sel alusel kahe kuu ametipalga,

siis tuleks kohtul vajaliku tulemuse saavutamiseks välja mõista nelja kuu ametipalga suurune hüvitis.

See aga tähendab, et kohtul tuleks teha sama otsus nii korra punkti 2.1 põhiseadusvastasuse kui ka

põhiseaduspärasuse korral.

21. Justiitsminister leiab, et korra punkt 2.1 on asjassepuutuv ja põhiseadusega vastuolus. Kuna

vallavanema volituste tähtajalise lõppemise tõttu ametist vabastamisel makstava hüvitise suurus ja

maksmise tingimused on KOKS-s reguleeritud, ei ole seda küsimust jäetud kohaliku omavalitsuse

otsustada. Omavalitsus võiks volitusnormi alusel täpsustada seaduse regulatsiooni, jäädes seadusega

ettenähtud piiridesse. Määrus nr 2 on antud ilma volitusnormita, sellega ette nähtud hüvitise

maksmise tingimused on erinevad ja hüvitis oluliselt suurem kui seaduses.

22. Riigihalduse minister leiab, et korra punkt 2.1 tuleb tunnistada põhiseaduse vastaseks ja jätta

kohaldamata. Minister leiab, et korraga ei saa kohaldada KOKS § 541 lõiget 1 ja lõiget 3 ning

praegusel juhul oleks tulnud hüvitis määrata üksnes KOKS § 541 lõike 3 alusel.

23. Kaebaja on seisukohal, et põhiseaduslikkuse järelevalve ei ole lubatav, kuna vaidlusalust sätet

tuleb tõlgendada põhiseadusega kooskõlas. Kuna kaebaja töötas Kose vallavanemana rohkem kui

8 aastat, tuleks talle määrata hüvitis, mille suurus ei ületa KOKS § 541 lõike 1 punktis 1 sätestatud

määra. KOKS § 541 tuleb tõlgendada poliitiliste ametnike kaitse sättena ja volikogu võib kehtestata

selles ette nähtust ulatuslikuma kaitse. Täiendavas arvamuses on kaebaja seisukohal, et korra

punkti 2.1 ei muuda põhiseadusvastaseks see, et volikogu on piiranud endale seadusega antud

kaalutlusruumi. Kaalutlusruumi täpsustamine hüvitise suuruse otsustamisel aitab tagada võrdset

kohtlemist ega riiva kellegi teise põhiõigusi. Kaebaja märkis, et esitas tõendid selle kohta, et töötas

Kose vallavanemana alates 2000. aastast, alles Riigikohtu menetluses, kuna halduskohtus ja

ringkonnakohtus ei olnud selliste tõendite esitamine vajalik.

24. Vastustaja väidab, et korra punkt 2.1 ei olnud kohaldatav vastuolu tõttu KOKS §-ga 541.

KOKS § 541 on imperatiivne norm, mistõttu ei tohi volikogu määrust andes selle raamest väljuda.

Korra punkt 2.1 on vastuolus PS § 154 lõikega 1. Täiendavas arvamuses märgib vastustaja, et kaebaja

on Riigikohtu menetluses esitanud faktilisi väiteid ja tõendeid, mida ta varasemas menetluses ei

esitanud, ja need tuleks jätta tähelepanuta.

VAIDLUSALUNE SÄTE

25. Kose Vallavolikogu 21. augusti 1997. a määrusega nr 2 "Vallaametnike sotsiaalsed garantiid"

kinnitatud "Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide rakendamise korra" punkt 2.1:

"Vallavolikogu poolt ametisse valitavatele ja isikutele makstakse ametist vabastamisel hüvitist kuue

kuu ametipalga ulatuses, kui nad on töötanud vastaval ametikohal vähemalt ühe aasta ning

vabastamine toimub:

2.1. seoses volituste tähtajalise lõppemisega ja uueks tähtajaks ametisse mitte kinnitamisega;

[---]."

ÜLDKOGU SEISUKOHT

26. Kose Vallavolikogu otsustas 3. detsembri 2013. a otsusega nr 20 maksta kaebajale lisaks ametist

vabastamisel saamata jäänud töötasule ja hüvitisele kasutamata jäänud puhkuse eest ka kuue kuu

ametipalga (9081 eurot ja 55 senti) ja kahe kuu ametipalga (3040 eurot).

27. Otsuse nr 20 faktilise aluse kirjeldusest ja punktist 3 nähtuvalt määrati hüvitis 3040 eurot kaebaja

kui vallavanema volituste tähtajalise lõppemise tõttu (KOKS § 541 lg 1 p 1). Otsuses nr 20 tehtud

viidetest kohaliku omavalitsuse korralduse seadusele nähtub, et 9081 eurot ja 55 senti määrati

kaebajale KOKS § 541 lg 3 alusel, mis näeb ette hüvitise maksmise, kui ametist vabastamine toimub

volikogude algatatud valdade või linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise tõttu. Kose ja

Kõue vald ühinesid sügisel 2013. Valla kodulehe andmetel tekkis uus Kose vald volikogu valimis-

tulemuste väljakuulutamisel 26. oktoobril 2013.

28. Vaidlust ei ole selle üle, et otsuses nr 20 nimetatud summad on kaebajale välja makstud. Kuid

kaebaja soovis ka vallavolikogu määrusega nr 2 kinnitatud korra punktiga 2.1 sätestatud kuue kuu

palga suurust hüvitist lisaks nendele hüvitistele, mis talle määrati otsusega nr 20.

29. Halduskohus rahuldas kaebuse osaliselt (otsuse resolutsiooni p 1). Halduskohus tunnistas otsuse

nr 20 õigusvastaseks osas, millega jäeti kaebajale määramata hüvitis määrusega nr 2 kinnitatud korra

p 2.1 alusel (p 2), ning tühistas vaideotsuse (p 3) ja kohustas Kose valda määrama, välja arvutama ja

maksma kaebajale tema nelja kuu ametipalga suuruse hüvitise määrusega nr 2 kinnitatud korra p 2.1

alusel (p 4). Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata kaebajale tema kahe kuu ametipalga suuruse

hüvitise väljamaksmiseks kohustamise nõudes (p 5). Kaebaja kasuks mõisteti välja menetluskulu

10 eurot ja ülejäänud osas jäeti menetluskulud menetlusosaliste endi kanda (p 6). Ringkonnakohus

jättis Kose valla apellatsioonkaebuse rahuldamata (otsuse resolutsiooni punkt 1). Tühistas

halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 2 ja jättis V. Jõgisoo kaebuse otsuse nr 20 õigusvastasuse

tuvastamise nõude osas rahuldamata (otsuse resolutsiooni punkt 2). Muus osas jättis ringkonnakohus

halduskohtu otsuse muutmata (otsuse resolutsiooni punkt 3).

30. Kassatsioonimenetlus toimub Kose valla kassatsioonkaebuse alusel. Kose vald ei nõustu sellega,

et teda kohustati maksma kaebajale veel nelja kuu palga suurust hüvitist.

31. Riigikohtu halduskolleegiumil tekkis kassatsioonkaebust lahendades kahtlus määrusega nr 2

kinnitatud korra punkti 2.1 põhiseaduspärasuses.

32. Üldkogu lahendab esmalt põhiseaduslikkuse järelevalve asja (I) ja seejärel haldusasja (II).

I

33. Säte, mille põhiseaduspärasust Riigikohtu üldkogu hindab, peab olema kohtuasja lahendamisel

asjassepuutuv (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 3 lg 3 teine lause).

Määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 on asjassepuutuv juhul, kui see kehtis ja seda tuli

kohaldada Kose Vallavolikogu otsuse nr 20 tegemise ajal.

34. Üldkogu ei nõustu Kose vallaga, et kaebaja on kohustatud tõendama, et määrust nr 2 pole

avaldatud. Valla väide, et seda määrust ei ole avaldatud, on ka paljasõnaline. Määrus nr 2 on

avaldatud Riigi Teatajas IV 14.12.2013, 27 ning Riigi Teataja kande järgi on määrus hetkel kehtiv ja

jõustunud 21. augustil 1997, s.o määruse nr 2 andmise päeval. Kose vald saatis määruse nr 2 kui

kehtiva õigusakti Riigi Teatajale avaldamiseks justiitsministri 22. oktoobri 2012. a määrusega nr 52

vastu võetud "Kohaliku omavalitsuse üksuse aktide Riigi Teatajas avaldamiseks esitamise korra"

punkti 11 alusel.

35. Seadustes pole olnud ja pole ka praegu delegatsiooninormi määruse andmiseks, mis reguleeriks

määrusega nr 2 reguleeritud küsimusi. 15. oktoobril 1999 jõustunud ja 1. aprillist 2013 muudetud

KOKS § 22 lg 1 p 19, samuti 15. oktoobril 1999 jõustunud ja 1. aprillist 2013 muudetud KOKS

§ 22 lg 1 p 35 pole volitusnormid vallavolikogu poolt ametisse valitud isikule hüvitise määramist

reguleeriva määruse andmiseks. Tegemist on pädevusnormidega, milles sätestatakse volikogu

ainupädevus. Asjaolu, et määruses nr 2 on abstraktne viide selle andmise ajal kehtinud avaliku

teenistuse seadusele kui määruse andmise alusele, ei tähenda, et uue avaliku teenistuse seaduse

jõustumisega 1. aprillil 2013 kaotas määrus HMS § 93 lg 1 alusel kehtivuse.

36. Määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 ja ka määrus tervikuna oli 1997. aastal antud kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõiguse (PS § 154 lg 1) alusel kohaliku elu küsimuse lahendamiseks ning

seetõttu polnud nende kehtestamiseks vaja volitusnormi. Korra punkt 2.1 ei kaotanud kehtivust ka

15. oktoobril 1999, mil jõustus KOKS § 541 lg 1 p 1, mis reguleerib vaidlusaluse sättega samasisulist

küsimust. Seadus ei sätestanud 1999. aastal ega sätesta ka praegu, et enesekorraldusõiguse alusel

antud kohaliku omavalitsuse määrus kaotab automaatselt kehtivuse, kui jõustub sama küsimust

reguleeriv seadus. Määruse automaatne kehtetus ei tulene ka kohtupraktikast. Määrusega nr 2

kinnitatud korra punkt 2.1 oli otsuse nr 20 vastuvõtmise ajal ja on ka praegu kehtiv.

37. Kaebajale maksti vallavanema ametist tagasiastumisel hüvitist nii KOKS § 541 lg 1 p 1 kui ka

KOKS § 541 lg 3 alusel. KOKS § 541 lg 1 p 1 kohaldamise eelduseks on tagasiastumine seoses

volituste tähtajalise, s.o korralise lõppemisega ja uueks tähtajaks ametisse mittevalimisega. KOKS

§ 541 lg 3 kohaldamise eelduseks on ametivolituste lõppemine kohaliku omavalitsuse üksuste

ühinemise tõttu ja uueks tähtajaks ametisse mittevalimine. Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus

ei sätesta, et kui kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemine toimub uue volikogu koosseisu korraliste

valimiste tulemuste väljakuulutamise päeval, siis ei lõpe vallavanema volitused seoses volituste

tähtaja korralise möödumisega, vaid erakorraliselt hoopis omavalitsusüksuste ühinemise tõttu. Seega

oli vallavolikogul võimalik otsuses nr 20 määrata kaebajale hüvitis KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel,

hoolimata sellest, et koos kaebaja volituste lõppemisega toimus Kose ja Kõo valla ühinemine. Ka on

üldkogu seisukohal, et KOKS § 541 lg 1 p 1 ja määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 ei saa

vaidluse lahendamisel jätta kõrvale põhjendusega, et kaebajale määrati otsusega nr 20 KOKS § 541

lg 3 alusel kuue ka kuu palga suurune hüvitis. Neid hüvitisi makstakse erinevatest allikatest: hüvitist

KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel valla enda rahalistest vahenditest, hüvitist sama paragrahvi lõike 3 alusel

aga riigilt sihtotstarbeliselt saadud rahast. Ka viimati nimetatud hüvitise alusetu määramise korral ei

saa kehtiva otsuse nr 20 punkti 3 jätta kohaldamata (HMS § 60 lg 2).

38. Nii otsuses nr 20 esitatud hüvitise määramise faktilise aluse kirjeldus ja viide KOKS § 541 lg-le 1

kui ka vallavolikogu 3. detsembri 2013. a istungi protokoll näitavad, et kaebaja volitused

vallavanemana lõppesid volituste tähtaja möödumise tõttu. Volikogu esimees tegi ettepaneku maksta

ametist vabastamisel Vello Jõgisoole seoses volituste tähtaja lõppemisega hüvitist kahe kuu

ametipalga ulatuses 3040 eurot (tl 64). Samuti nähtub samast protokollist, et volikogu liige Tiit Mäe

tegi istungil ettepaneku täiendada otsust selliselt, et V. Jõgisoole makstaks määruse nr 2 alusel

hüvitisena kuue kuu palk, sest määruse nr 2 punkt 2 ütleb väga selgelt, et volikogu poolt ametisse

valitavatele isikutele makstakse hüvitist kuue kuu ametipalga ulatuses, kui nad on töötanud vastaval

ametikohal vähemalt ühe aasta ning vabastamine toimub seoses volituste tähtaja lõppemisega ja uueks

tähtajaks ametisse kinnitamata jätmisega (tl 64). Sellele vastas volikogu esimees, et määruse nr 2

aluseks oli vana avaliku teenistuse seadus, mis on kehtetuks tunnistatud (tl 64). Järgnes otsuse nr 20

hääletamine. T. Mäe ettepanekut ei toetatud.

39. Üldkogu märgib, et seaduses tuleks kindlaks määrata, kas neid kahte hüvitist saab korraga maksta.

Samuti vajaks täpsustamist KOKS § 541 lg 3 sõnastus, sest sellist vallavanema volituste lõppemise

alust nagu volituste lõppemine valdade ühinemise tõttu seaduses ei sätestata.

40. Kuna kaebaja volitused lõppesid volituste tähtaja korralise lõppemise tõttu, siis sõltub määrusega

nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 kohaldamine haldusasja lahendamisel sellest, kas KOKS § 541 lg 1

p 1 on põhiseaduspärane. Kui KOKS § 541 lg 1 p 1 on põhiseadusega vastuolus ja kehtetu, siis peaks

selle asemel kohaldama määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 ning kaebajale tuleks selle sätte

alusel igal juhul määrata hüvitiseks kuue kuu ametipalk. Sel juhul oleks õige halduskohtu otsus osas,

millega Kose valda kohustati maksma kaebajale veel nelja kuu ametipalga suurust hüvitist (lisaks

otsusega nr 20 KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel juba määratud hüvitisele.

41. Üldkogu tõlgendab KOKS § 541 lg-t 1 selliselt, et sõnaga "võib" antakse volikogule kaalutlus-

õigus, kas hüvitis määrata või jätta määramata, ning sõnaga "kuni" seatakse hüvitise suurusele

ülempiir, mida kohalik omavalitsus enda määruse või otsusega ei tohi ületada. Hüvitise ülemmäärad

on seadusega diferentseeritud sõltuvalt sellest, kui kaua isik oli ametis. Määrusega nr 2 kinnitatud

korra punkt 2.1 sätestab aga hüvitise suuruse ilma kaalutlusõigust võimaldamata. Seejuures on

hüvitise suuruseks kõigil juhtudel, kui isik oli ametis üle ühe aasta, kuue kuu ametipalk, mis kaks

kuni kaheksa aastat vallavanema ametis olnute jaoks on kaks korda seadusega sätestatust suurem.

42. Volikogu poolt valitavatele isikutele ametist vabastamisel makstava hüvitise õiguslik

reguleerimine on kohaliku elu küsimus ning sama küsimuse teistsugune reguleerimine seadusega

riivab seetõttu põhiseaduse § 154 lg-t 1, milles sätestatakse kohaliku omavalitsuse enesekorraldus-

õigus. Riive seisneb praegusel juhul selles, et seadus annab volikogu uuele koosseisule otsustusruumi

iga üksiku juhtumi puhul kaaluda, kas ja kui suur hüvitis määrata. Seega välistab seadus määrusega

nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1, millega kirjutatakse hüvitise suurus volikogu uuele koosseisule

jäigalt ette, kohaldamise. Üldkogu on seisukohal, et seadusega võib võtta kohalikult omavalitsuselt

õiguse kehtestada kaalutlusõigust mittevõimaldav hüvitise regulatsioon ning sätestada selle asemel

hüvitise määramise kaalutlusõiguse alusel ning hüvitise ülemmäärad. Selline regulatsioon teenib

avaliku ressursi otstarbeka kasutamise eesmärki ning ühelt poolt välistab selle, et volikogu eelmine

koosseis kehtestab järgmise jaoks ülemäärase rahalise kohustuse enda poolt ametisse valitud või

nimetatud isikutele hüvitise määramisel. Teiselt poolt annab seadus volikogu järgmisele koosseisule

võimaluse hinnata hüvitise suuruse kindlaksmääramisel volituste tähtaja lõppemise tõttu ametist

lahkunud isiku panust ning otsustada hüvitise suuruse üle, võttes arvesse hüvitise määramise aja

rahalisi võimalusi. KOKS § 541 lg 1 p 1 ise on üldkogu arvates eeltoodu tõttu põhiseaduspärane.

43. Halduskolleegium, nagu ka halduskohus ja ringkonnakohus, lähtus asja lahendamisel otsusest

nr 20, mille kohaselt määras vallavolikogu kaebajale KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel hüvitise kui isikule,

kes on vallavanemana töötanud vähem kui kaheksa aastat. Sellist lähenemist ei vaidlustanud

varasemas kohtumenetluses ka kaebaja ise. Kaebajal ei olnud põhjust esitada tõendit vallavanemana

töötatud aja kohta enne halduskolleegiumi määrusega tutvumist, sest ta soovis hüvitist määrusega nr 2

kinnitatud korra punkti 2.1 alusel ning tal oli selle sättega nõutud vähemalt ühe aasta pikkune

vallavanema staaž. Kohtuasja menetlemisel Riigikohtu üldkogus ilmnes aga see, et kaebaja oli Kose

vallavanemana töötanud üle kaheksa aasta (alates aastast 2000 kuni 2013. aasta sügiseni). Tulenevalt

PSJKS §-st 50 ei saa üldkogu seda asjaolu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses

ignoreerida.

44. Seega oleks uue asjaolu ilmnemise tõttu rangelt võttes asjassepuutuv määrusega nr 2 kinnitatud

korra punkt 2.1 vaid osas, mis sätestab imperatiivselt kuue kuu ametipalga suuruse suurune hüvitise

määramise rohkem kui kaheksa aastat ametis olnud vallavanemale. Üldkogu peab aga põhjendatuks

käsitada asjassepuutuvana vaidlusalust sätet tervikuna. Esiteks, kui põhiseaduse vastaseks osutub ilma

kaalutlusõiguseta hüvitise määramise kohustus rohkem kui kaheksa aastat ametis olnud

vallavanemale, siis on põhiseaduse vastane ka ilma kaalutlusõiguseta hüvitise määramise kohustus

vähem kui kaheksa aastat ametis olnud vallavanemale. Teiseks, kui tunnistada seadusega sätestatud

kaalutlusõiguse puudumise tõttu põhiseaduse vastaseks vaidlusalune säte üksnes osas, millega

reguleeritakse hüvitise määramist ainult üle kaheksa aasta ametis olnud vallavanemale, siis jääks

määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 kehtima osas, millega vähemalt ühe aasta ametis olnud

vallavanemale tuleb ilma kaalutlusõiguseta määrata kaks korda suurem hüvitis, kui KOKS § 541 lg 1

p 1 lubab maksta kaks kuni kaheksa aastat vallavanema ametis olnud isikule.

45. Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses esitanud alljärgnevad seisukohad

kohaliku omavalitsuse määruse ja seaduse vahekorra kohta. "Kui kohaliku omavalitsuse üldakt,

millega otsustatakse omavalitsuse pädevusse kuuluvaid kohaliku elu küsimusi, on vastuolus

seadusega, siis on selline üldakt seadusevastane sellele vaatamata, et lahendatakse kohaliku elu, mitte

aga riigielu küsimusi" (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22. detsembri 1998. a

otsus asjas nr 3-4-1-11-98, II osa viimane lõik). "Kui teatud küsimuse lahendamine on seadusega

reguleeritud, ei ole kohalikul omavalitsusel õigust seadust ignoreerida ega iseseisvalt oma

võimuvolitusi, sh õigustloovat pädevust laiendada" (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 18. novembri 2004. a otsus asjas nr 3-4-1-14-04, p 17). Üldkogu, võttes arvesse neid

otsuseid, on seisukohal, et vaidlusalune määrus pidi olema kooskõlas KOKS § 541 lg 1 p-ga 1.

46. Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses rõhutanud, et põhiseaduse § 87 p 6

tähendab riigivõimu kohustust tagada mitte üksnes määruse andmise ajal selle kooskõla põhiseaduse

ja seadustega, vaid ka kohustust jälgida varem kehtima hakanud määruste kooskõla uute seadustega

(vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. oktoobri 1997. a otsus asjas nr 3-4-1-2-

97, IV osa 1. lõik; Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12. mai 2000. a otsus asjas

nr 3-4-1-5-00, punkt 30). Nendes otsustes leidis põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et

seadusega kooskõlla viimata jäänud Vabariigi Valitsuse määrused on põhiseaduse vastased. Üldkogu

on seisukohal, et sama põhimõtet tuleb järgida ka juhul, kui kohaliku omavalitsuse määrus on jäänud

sama küsimust reguleeriva seadusega kooskõlla viimata, sh kehtetuks tunnistamata. See tagaks

võimaluse seadusega tõhusalt ja kiiresti reguleerida kohaliku elu küsimusi nendes valdades, kus juba

kehtib sama küsimust seadusest erinevalt reguleeriv kohaliku omavalitsuse määrus.

47. Praegusel juhul ongi määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 jäänud kooskõlla viimata sama

küsimust reguleeriva hiljem jõustunud seadusega – KOKS § 541 lg 1 p-ga 1.

48. Eeltoodu tõttu on üldkogu seisukohal, et määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 on alates

KOKS § 541 lg 1 jõustumisest – 15. oktoobrist 1999 – läinud vastuollu PS § 154 lg-ga 1, mis nõuab,

et ka kohaliku elu küsimuses antud volikogu määrus oleks kooskõlas seadusega. Vastuolu seisneb

selles, et määrusega nr 2 kehtestatud korra punktiga 2.1 on volikogu uuelt koosseisult võetud

kaalutlusõigus otsustamaks selle üle, kas hüvitist maksta ja kui suure hüvitise võib maksta volituste

tähtaja möödumise tõttu ametist lahkunud vallavanemale. Vastuolu on samuti selles, et määrus näeb

ette hüvitise ka vähemalt ühe aasta ametis olnud vallavanemale ja määrusega sätestatud hüvitise

suurus ületab kaks kuni kaheksa aastat ametis olnud vallavanema puhul seadusega sätestatud hüvitise

ülemmäära kaks korda. Need vastuolud ei puuduta ainult vallavanemat, vaid kõiki vallavolikogu poolt

ametisse valitud või nimetatud isikuid.

49. Üldkogu tunnistab PSJKS § 15 lg 1 p 2 alusel määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1

kehtetuks, sest see säte on vastuolus PS § 154 lg-ga 1.

II

50. Järgnevalt lahendab üldkogu haldusasja.

51. Praeguseks on kujunenud järgmine olukord:

1) jõustunud on ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni punkt 2, millega ringkonnakohus tühistas

halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 2, millega halduskohus tunnistas õigusvastaseks otsuse nr 20

osas, millega kaebajale jäeti määramata hüvitis määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 alusel.

Kose vald ringkonnakohtu otsust selles osas ei kasseerinud. Seega on V. Jõgisoo kaebus otsuse nr 20

õigusvastasuse tuvastamise nõude osas lõplikult jäänud rahuldamata;

2) jõustunud on ka halduskohtu otsuse resolutsiooni punkt 5, sest Kose vald halduskohtu otsuse

resolutsiooni seda punkti ei apelleerinud. Seega on halduskohtu otsus jõus osas, milles halduskohus

jättis rahuldamata V. Jõgisoo kaebuse osas, milles viimane palus kohustada valda maksma talle kahe

kuu palga suurust hüvitist. Kahe kuu palga suurune hüvitis oli V. Jõgisoole määratud KOKS § 541

lg 1 p 1 alusel ja ka välja makstud.

52. Kose vald on kasseerinud ringkonnakohtu otsuse osas, milles ringkonnakohus jättis muutmata

halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 4. Resolutsiooni selle punktiga kohustas halduskohus Kose

valda arvutama ja maksma V. Jõgisoole tema nelja kuu ametipalga suuruse hüvitise määrusega nr 2

kinnitatud punkti 2.1 alusel.

Nii haldus- kui ka ringkonnakohtu otsus, millega Kose valda kohustati V. Jõgisoole määrama,

arvutama ja välja maksma nelja kuu ametipalga suurust hüvitist määrusega nr 2 kinnitatud korra

punkti 2.1 alusel, tuginevad põhiseadusvastasel ja üldkogu otsusega kehtetuks tunnistatud sättel.

Kohtute otsused kohustamiskaebuse kohta ei saa jõustuda, sest nendega kohustatakse Kose valda

määrama kaebajale nelja kuu palga suurust hüvitist.

Kose vald lähtus hüvitise määramisel sellest, et V. Jõgisoo on Kose vallavanemana töötanud aastatel

2009 kuni 2013, seega alla kaheksa aasta. Sellest asjaolust lähtusid ka halduskohus, ringkonnakohus

ja Riigikohtu halduskolleegium. Alles Riigikohtu üldkogu menetluses ilmnes asjaolu, et V. Jõgisoo on

Kose vallavanemana töötanud üle kaheksa aasta. Üldkogu lähtus otsuse tegemisel sellest asjaolust

(vt otsuse punkt 43).

Kose vallavolikogu, lähtudes sellest, et V. Jõgisoo on Kose vallavanemana töötanud alla kaheksa

aasta, määras talle KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel hüvitiseks kahe kuu ametipalga. Nimetatud säte näeb

ette võimaluse määrata vähem kui kaheksa aastat vallavanemana töötanud isikule hüvitiseks kuni

kolme kuu ametipalga. Kui aga isik on vallavanemana töötanud üle kaheksa aasta, siis võimaldab see

säte hüvitiseks määrata kuni kuue kuu ametipalga. Kose vald on V. Jõgisoole KOKS § 541 lg 1 p 1

alusel hüvitise määramisel seega jätnud arvesse võtmata olulise asjaolu – V. Jõgisoo vallavanemana

tegelikult töötatud aja. Selle asjaolu arvesse võtmata jätmine võis hüvitise määramisel kaasa tuua

kaalutlusvea, hoolimata sellest, et ka rohkem kui kaheksa aastat ametis olnud vallavanemale lubas

KOKS § 541 lg 1 p 1 hüvitiseks määrata kahe kuu ametipalga.

Kassaator taotleb ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni kohustamiskaebust puudutava osa tühistamist

ja asja saatmist ringkonnakohtule uueks arutamiseks. Kassaatori lõppsihiks on, et ringkonnakohus

tühistaks halduskohtu otsuse osas, milles kohustamiskaebus rahuldati, ning saavutada kohtulahend,

mille järgi kohustamiskaebus jääb rahuldamata. Viimati nimetatud sihti ei ole kassaatoril aga

võimalik saavutada, sest asja uuel arutamisel lähtuks kohus sellest, et otsuse nr 20 vastuvõtmisel on

tehtud kaalutlusviga. Esimese või teise astme kohus ei tugineks asja uuel arutamisel mitte määrusega

nr 2 kinnitatud korra punktile 2.1, vaid KOKS § 541 lg 1 p-le 1 ning võtaks arvesse otsuse nr 20

vastuvõtmisel tehtud kaalutlusviga. Asja uuel arutamisel tuleks V. Jõgisoo kaebus seega osaliselt

rahuldada.

Üldkogu juhindub seepärast HKMS § 230 lg 5 p-st 5 ning rahuldab kassatsioonkaebuse osaliselt.

Üldkogu tühistab kohtute otsused kohustamiskaebuse rahuldamise osas ning teeb selle kohta uue

otsuse. Üldkogu rahuldab V. Jõgisoo kohustamiskaebuse osaliselt ja kohustab Kose valda KOKS

§ 541 lg 1 p 1 alusel otsustama Vello Jõgisoole kuni nelja kuu ametipalga suuruse täiendava hüvitise

määramise üle.

53. Kassaator taotleb ringkonnakohtu otsuse tühistamist ka osas, millega rahuldati vaideotsuse

tühistamiseks esitatud kaebus ja tühistati vaideotsus. Kassaator taotleb selles osas asja ringkonna-

kohtule uueks arutamiseks saatmist.

V. Jõgisoo taotles vaides otsuse nr 20 muutmist ja täiendava hüvitise määramist määrusega nr 2

kinnitatud korra punkti 2.1 alusel. Vaie jäeti rahuldamata. Ehkki kaebaja tugines vaide esitamisel

valele õiguslikule alusele, ei saa sellega põhjendada vaideotsuse õigsust. Vaideotsus, millega jäeti

rahuldamata täiendava hüvitise määramise taotlus, on ebaõige, sest otsuses nr 20 tehti hüvitise

määramisel kaalutlusviga ja vaideotsuses ei parandatud seda viga.

Kassatsioonkaebus jääb vaideotsust puudutavas osas rahuldamata.

54. Kassatsioonkaebuse ja V. Jõgisoo kaebuse osaline rahuldamine tähendab seda, et Kose vallal ei

lasu halduskohtu ja ringkonnakohtu otsusega pandud kohustust määrata V. Jõgisoole määrusega nr 2

kinnitatud korra punkti 2.1 alusel nelja kuu ametipalga suurust hüvitist kaalutlusõigust teostamata.

Kose vallal lasub kohustus kaaluda KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel kuni nelja kuu ametipalga suuruse

hüvitise määramist.

Kassatsioonkaebuse rahuldamata jätmine vaideotsust puudutavas osas ei tähenda seda, et Kose Valla-

volikogu peab pärast kohtute otsustega vaideotsuse tühistamist hakkama vaiet uuesti läbi vaatama.

Kuna kohustamiskaebus on osaliselt rahuldatud, siis piisab KOKS § 541 lg 1 alusel täiendava otsuse

tegemisest.

55. Kose vald taotles halduskohtus õigusabikulude väljamõistmist kaebajalt. Halduskohus jättis

taotluse rahuldamata, hoolimata sellest, et rahuldas V. Jõgisoo kaebuse osaliselt. Halduskohus leidis,

et praegune vaidlus ei välju valla põhitegevuse raamidest ning sellisel juhul ei saa Riigikohtu

praktikast (nt 30. novembri 2010. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-63-10, p 32) tulenevalt välise õigusabi

kulusid kaebajalt välja mõista. Üldkogu küll rahuldab kassatsioonkaebuse osaliselt ja tühistab

halduskohtu otsuse osaliselt, kuid jätab samal põhjusel Kose valla menetluskulud halduskohtus valla

enda kanda. Apellatsiooni- ja kassatsioonimenetluses ei ole Kose vald menetluskulude väljamõistmist

taotlenud.

56. Tasutud kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 esimese lause alusel Kose vallale tagastada.

Priit Pikamäe, Henn Jõks, Peeter Jerofejev, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister,

Ants Kull, Villu Kõve, Saale Laos, Viive Ligi, Jaak Luik, Ivo Pilving, Jüri Põld, Paavo Randma,

Malle Seppik, Tambet Tampuu