3-3-1-72-15 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-72-15

Otsuse kuupäev

21. märts 2016

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Jüri Põld

Kohtuasi

OÜ Kuivajõe Farmer kaebus Keskkonnaameti 16. juuni

2013. a keskkonnatasu teate nr KKO 6-15.3/13/9 osaliseks

tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja OÜ Kuivajõe Farmer

Vastustaja Keskkonnaamet

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 25. juuni 2015. a otsus haldusasjas

nr 3-13-1728

Menetluse alus Riigikohtus

Keskkonnaameti kassatsioonkaebus ja OÜ Kuivajõe Farmer

vastukassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Keskkonnaameti kassatsioonkaebus ja OÜ Kuivajõe Farmer vastukassatsioon-

kaebus osaliselt.

2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 25. juuni 2015. a otsus haldusasjas nr 3-13-1728. Saata

asi uueks läbivaatamiseks Tallinna Ringkonnakohtule.

3. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ Kuivajõe Farmer esitas 18. jaanuaril 2007 keskkonnakompleksloa taotluse. Keskkonnaamet

väljastas 5. oktoobril 2011 keskkonnakompleksloa, mis andis osaühingule õiguse tegutseda looma-

kasvatuses loas märgitud tootmisvõimsuse juures. 2012. aastal alustas Keskkonnaamet OÜ Kuivajõe

Farmer suhtes üksikjuhtumi kontrolli seoses vee erikasutusega ja saasteainete heitmisega välisõhku

enne kompleksloa kehtima hakkamist.

2. Keskkonnaamet määras 16. juuni 2013. a keskkonnatasu teatega nr KKO 6-15.3/13/9 OÜ-le

Kuivajõe Farmer loata tegevuse eest 2011. a II, III ja IV kvartalis välisõhu saastetasu 27 063 eurot ja

22 senti ning vee erikasutusõiguse tasu 3192 eurot ja 78 senti. Lisaks määras amet OÜ-le Kuivajõe

Farmer loaga tegevuse eest 2011. a IV kvartalis välisõhu saastetasu 647 eurot ja 33 senti ning vee

erikasutusõiguse tasu 274 eurot ja 77 senti.

Teate põhjenduste kohaselt tegutses OÜ Kuivajõe Farmer juba saastuse kompleksse vältimise ja

kontrollimise seaduse (SVKS) jõustumise ajal 1. mail 2002, kasutades keskkonnaressursse mahus,

mis nõudis keskkonnakompleksloa olemasolu. Kompleksloa taotluse esitamine 2007. aastal ei

vabastanud ettevõtjat keskkonnakasutuslubade omamise kohustusest. Keskkonnatasude seaduse

(KeTS) kohaselt tuleb ettevõtjal seetõttu maksta keskkonnatasu kõrgendatud määra alusel. OÜ

Kuivajõe Farmer ei ole esitanud veevõtu arvestust, mistõttu määras amet veekasutuse koguse

hindamise teel loomade joogivee minimaalse tarbenormi alusel. Saasteainete heitkogused arvutas

amet keskkonnaministri 5. detsembri 2008. a määruse nr 48 "Looma- ja linnukasvatusest välisõhku

eralduvate saasteainete heitkoguste määramismeetodid" (määrus nr 48) alusel.

3. OÜ Kuivajõe Farmer esitas halduskohtule kaebuse keskkonnatasu teate tühistamiseks loata

tegevuse eest määratud tasu osas. Kaebaja leiab, et keskkonnatasu määramine on aegunud. Kuna

kaebajal ei olnud keskkonnaluba, ei olnud tal ka keskkonnatasu deklaratsiooni esitamise kohustust.

Tasumisele kuuluva summa pidi määrama Keskkonnaamet. Maksukorralduse seaduse (MKS) § 98

lg 2 esimese lause kohaselt on maksukohustuse puhul, millega seoses ei ole sätestatud maksu-

deklaratsiooni esitamise kohustust, maksusumma aegumistähtaeg üks aasta. Seega möödus maksu-

summa määramise tähtaeg 2012. a lõpus. MKS § 98 lg 2 teises lauses sätestatud nelja-aastane

aegumistähtaeg kohalduks juhul, kui maksuhalduril jäi maksusumma määramata põhjusel, et maksu-

kohustuslane ei täitnud talle seadusega pandud kohustusi. Praegu sellise olukorraga tegu ei ole, kuna

vastustajale oli kaebaja tegevus kontrollitaval ajavahemikul teada. Kaebaja ei rikkunud ka

kaasaaitamiskohustust.

Kaebajal ei olnud õigusaktidest tulenevat kohustust pidada arvestust vee tarbimise kohta. KeTS § 32

lg 3 võimaldab veearvestuse pidamist kas veearvesti abil või keskkonnaloa andja poolt tunnustatud

metoodika alusel. Isegi kui möönda kaasaaitamiskohustuse rikkumist, ei takistanud see vastustajal

keskkonnatasu määramist.

Vastustajal ei ole pädevust otsustada selle üle, kas kaebaja on tegutsenud loanõuet eirates. Riiklikku

järelevalvet veeseaduse (VeeS) ja välisõhu kaitse seaduse (VÕKS) järgimise üle teeb Keskkonna-

inspektsioon.

Vastustaja ei ole arvestanud maksukohustust vähendavate asjaoludega. Alates 2007. aastast on

menetluses kaebaja taotlus keskkonnakompleksloa väljastamiseks. Vastustajale oli kaebaja

tegutsemine sel ajavahemikul teada, ometi ei juhtinud ta kordagi kaebaja tähelepanu sellele, et ta

peaks ka kompleksloa menetluse kestel tegutsema loa alusel. Ka ei ole vastustaja arvestanud sellega,

et pikendas kaks korda kompleksloa väljastamise tähtaega, viidates suurele töökoormusele. Kaebaja

tegutses 1. aprillist 5. oktoobrini 2011 loata põhjusel, et loa väljastamine viibis.

Kaebuse täienduses leidis kaebaja, et VÕKS § 46 lg 1 ja määrus nr 48 on vastuolus põhiseadusega.

Keskkonnatasude seaduses on sätestatud saasteained, mille keskkonda viimise eest tuleb saastetasu

maksta, ja tasumäärad, kuid seadus ei kehtesta saasteainete heitkoguste määramise meetodeid. VÕKS

§ 46 lg 1 kohaselt kehtestab vastava korra ja meetodid keskkonnaminister määrusega. Keskkonnatasu

on põhiseaduse (PS) § 113 kaitsealas olev avalik-õiguslik rahaline kohustus, mille elemendid peavad

olema kindlaks määratud seadusega. Saasteainete heitkoguste määramise regulatsioon võib iseenesest

olla osaliselt kehtestatud täitevvõimu aktiga, kuid seadusandja peab selleks sätestama selged juhised.

Praegu seda tehtud ei ole ning saastetasu maksmise kohustuse suuruse üle otsustab minister

määrusega. Lisaks võimaldab VÕKS kasutada regulatsiooni määruses kehtestamise asemel

rahvusvaheliselt üldtunnustatud meetodeid, mis tähendab saastetasu suuruse kindlaksmääramist suisa

halduse üksikaktiga. Määrus nr 48 kehtestab mitu erinevat meetodit, kuid ei määra kindlaks seda, mis

alusel Keskkonnaamet nende vahel valima peaks. Otsese mõõtmise ja arvutusliku meetodi

kasutamise tulemused võivad aga mitmekordselt erineda. Kasutatavast meetodist võib seega sõltuda

ka see, kas isiku tegevus ületab välisõhu saasteloa künnise või mitte. Keskkonnatasu määramise

regulatsioon on vastuolus ka õigusselguse põhimõttega ega võimalda ettevõtjal haldusorgani tegevust

ette näha.

4. Tallinna Halduskohus jättis 10. novembri 2014. a otsusega kaebuse ja põhiseaduslikkuse

järelevalve menetluse algatamise taotluse rahuldamata.

Kohus leidis, et määrus nr 48 ja VÕKS § 46 lg 1 on PS §-ga 113 kooskõlas. Kõik saasteainete

välisõhku heitmisel määratava keskkonnatasu olulised elemendid on KeTS-s ja VÕKS-s sätestatud.

VÕKS § 46 lg 1 annab keskkonnaministrile volituse kehtestada saasteainete heitkoguste määramise

kord. See ei tähenda, et ministri pädevusse on antud saastetasu objekti määramine. Määrus nr 48 on

abistava iseloomuga. Heitkoguste määramise meetodite reguleerimine seaduses ei ole tingimata

vajalik. Määrus kehtestab kaks meetodit heitkoguste määramiseks: otsese ja arvutusliku. Üldjuhul

valib meetodi keskkonnakasutaja, loata tegutsemise korral aga Keskkonnaamet. Kuna ametil ei ole

sellises olukorras üldjuhul täpseid mõõtmisandmeid, on loogiline lähtuda arvutuslikust meetodist.

Regulatsioon on piisavalt selge ja arusaadav.

Kohus ei nõustunud kaebajaga, et maksusumma määramise tähtaeg tulenes MKS § 98 lg 2 esimesest

lausest. Kaebajal ei olnud keskkonnaluba ega sellest tulenevalt maksu arvutamise ja deklareerimise

kohustust, kuid see ei tähenda, et kaebajal ei olnud arvestuse pidamise kohustust. Selline kohustus

tulenes MKS § 56 lg-st 2. Arvestuse pidamine on oluline ka sellepärast, et teatud künniste ületamisel

on kohustuslik keskkonnaloa olemasolu. Kaebaja ei ole esitanud andmeid, millest võiks järeldada, et

tema tegevus enne loa saamist ei ületanud keskkonnaloa künnist. Farmis peetavate loomade arv viitab

vastupidisele. Seega oleks kaebajal pidanud olema vee erikasutusluba ja välisõhu saasteluba. Kuna tal

neid ei olnud, tegutses ta nõudeid eirates. Vastustaja on andnud kaebajale võimaluse 2011. a II ja III

kvartali kohta deklaratsiooni esitamiseks, kuid kaebaja on sellest keeldunud.

Kaebaja ei ole fikseerinud veearvesti näitu enne kompleksloa jõustumist 5. oktoobril 2011. 2011. a IV

kvartali kohta esitatud andmed ei olnud aga usaldusväärsed, mistõttu on vastustaja õigustatult

lähtunud arvutuslikust meetodist. Kaebaja esitas vastustajale 2011. a II ja III kvartali kohta õhusaaste

arvutused, kuid need ei olnud tehtud kehtiva metoodika kohaselt ega saastetasu määramiseks

piisavad. Seega rikkus kaebaja arvestuse pidamise ja kaasaaitamiskohustust. Kaebaja ei tuginenud

maksumenetluses MKS §-st 64 tulenevale enese mittesüüstamise privileegile. Kuna vastustajal

puudusid maksu määramiseks vajalikud täpsed andmed ning ta pidi tegema kaebajale korduvaid

järelepärimisi, on ilmne, et maksusumma jäi määramata kaebajapoolse rikkumise tõttu. Seetõttu

kohaldub MKS § 98 lg 2 teises lauses sätestatud nelja-aastane tähtaeg.

Kohus ei nõustunud kaebajaga, et loa omamise nõude eiramise pidi kindlaks tegema Keskkonna-

inspektsioon. On mõistlik ja loogiline, et ka selle üksiku asjaolu tuvastamise pädevus on Keskkonna-

ametil maksuhalduri ülesannete täitjana. See tuleneb ka MKS § 11 lg-st 1. Seadus ei anna

Keskkonnaametile kaalutlusõigust valida, kas kohaldada saastetasu kõrgendatud määra või mitte.

Asjaolud, mida kaebaja nimetas maksukohustust vähendavatena, ei ole sellised, mida vastustaja oleks

maksu määramisel saanud arvesse võtta ega saa mõjutada keskkonnatasu suurust.

Kui kaebaja ei olnud vastustaja arvutustega nõus, oleks ta võinud esitada ise tõendeid, mis

kinnitaksid, et tegelikud heitkogused olid väiksemad. Seda kaebaja teinud ei ole, vaid on üksnes

oletanud, et mõõtmise puhul oleksid heitkogused olnud väiksemad. Otseseid mõõtmistulemusi ei

olnud ja vastustaja ei saanud neile tugineda, kuna tagasiulatuvalt otseseid mõõtmisi teha ei saa.

5. OÜ Kuivajõe Farmer esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja

kaebuse rahuldada. Lisaks halduskohtule esitatud kaebuses väljatoodule leidis kaebaja järgmist.

Kaebaja ei nõustunud halduskohtuga, et saastetasu määramise regulatsioon on põhiseadusega

kooskõlas. KeTS kehtestab saastetasu määrad üksnes saasteainete ühenditele (nt anorgaanilised

lämmastikuühendid), keskkonnaministril on aga VÕKS § 46 lg 1 alusel võimalik otsustada, millistele

konkreetsetele ühenditele ta heitkoguste määramise korra kehtestab ja millist meetodit seejuures

kasutatakse. Minister võib määrata ka sellise meetodi, mille puhul jäävad heitkogused alati allapoole

keskkonnatasu maksmise kohustuse piiri. Seega on ministrile antud lubamatult suured volitused.

Määrus nr 48 ei kohusta Keskkonnaametit kasutama kindlat meetodit vaid jätab võimaluse valida

mõõtmise ja arvutusliku meetodi vahel. Heitkogused võivad meetodi valikust sõltuvalt mitmekordselt

erineda. Seega pole isikul võimalik ette näha, kas tema tegevus ületab keskkonnaloa künnist või

mitte.

MKS § 98 lg 2 teises lauses sätestatud aegumistähtaja kohaldamiseks peab esinema põhjuslik seos –

maksukohustuslase käitumine peab olema kaasa toonud selle, et maksuhalduril ei olnud võimalik

määrata maksusummat. Seega pole oluline see, kas kaebaja rikkus VÕKS-st ja veeseadusest tulenevat

loakohustust, vaid see, kas kaebaja rikkus sellist kohustust, mille rikkumine ei võimaldanud

vastustajal maksu tähtaja jooksul määrata. Keskkonnatasude määramiseks vajalikud andmed olid

vastustajal olemas juba alates 2007. aastast, millest alates vastustaja menetles kaebaja

keskkonnakompleksloa taotlust. 2011. a II ja III kvartali loomade arvu teatas kaebaja vastustajale

aprillis 2012. Mais 2012 on kaebaja edastanud andmed piimatoodangu ja loomade pidamistingimuste

kohta. Alates esimesest vastustajale esitatud vastusest on kaebaja selgitanud, et puurkaevust vee

võtmise üle arvestust ei peetud. Keskkonnatasu määramise otsuse, mis tugines juba menetluse

algusest alates kättesaadavale teabele, tegi vastustaja aga oluliselt hiljem, 2013. aastal.

Kaebaja ei olnud keskkonnatasu määramise menetluse ajal teadlik asjaolust, et mõõtmise meetod ja

arvutuslik meetod annavad oluliselt erineva tulemuse, mistõttu ta ei teinud ise mõõtmisi. Kaebaja

väide meetodite tulemuste erinevuse kohta ei ole oletuslik. Praeguseks ajaks on kaebaja käitises

tehtud mõõtmine, millest selgub, et tegelikud heitkogused on arvutuslikest oluliselt väiksemad.

Alusetu on kohtu väide, et mõõtmistulemustele ei saa tugineda tagasiulatuvalt. Kõik olulised

parameetrid on 2011. aastaga võrreldes samaks jäänud.

Kohus on jätnud tähelepanuta kaebaja väite, et kui vastustaja ei oleks kompleksloa väljastamise täht-

aega omal algatusel pikendanud, siis oleks kaebaja kontrollperioodil tegutsenud kompleksloa alusel.

6. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 25. juuni 2015. a otsusega apellatsioonkaebuse osaliselt.

Ringkonnakohus tühistas halduskohtu otsuse ja rahuldas kaebuse välisõhu saastetasu puudutavas

osas. Muus osas jättis ringkonnakohus apellatsioonkaebuse rahuldamata.

Ringkonnakohus nõustus vastustajaga, et vastustaja saab keskkonnatasu määramisel tuvastada kõik

selle eelduseks olevad asjaolud, sh kõrgendatud tasumäära kohaldamise eeldused.

KeTS sätetest nähtub selgelt, et keskkonnaloata tegutsenud kaebajal ei olnud keskkonna-

deklaratsiooni esitamise kohustust. Isegi kui seadusandja eesmärk ei olnud keskkonnaloata

tegutsevatele isikutele maksukohustuse määramiseks lühema aegumistähtaja kehtestamine, ei saa

MKS § 98 lg-t 2 tõlgendada maksukohustuslase kahjuks. Keskkonnaloata tegutsemist iseenesest ei

saa pidada keskkonnatasu määramise takistuseks.

VeeS § 21 lg 1 p 3 paneb isikule kohustuse pidada arvestust vee erikasutuse kohta, sidumata seda

kohustust vee erikasutusloa või keskkonnakompleksloa olemasoluga. MKS § 56 lg-st 2 tulenevalt

lasus kaebajal kohustus pidada veevõtu kohta kvartalite kaupa arvestust. Selle kohustuse rikkumise

tõttu on kohaldatav MKS § 98 lg 2 teises lauses sätestatud nelja-aastane aegumistähtaeg.

Kaebaja pole rikkunud kaasaaitamiskohustust maksumenetluses ega VÕKS-i arvestuse pidamise

nõudeid. Vastustaja pole ka näidanud, milliseid andmeid oleks kaebaja pidanud lisaks esitama. Seega

on välisõhu saastetasu määramine aegunud.

Vee erikasutusõiguse tasu on seaduses kindlaks määratud alam- ja ülemmäärana. Täpne tasumäär

tuleneb Vabariigi Valitsuse 12. novembri 2009. a määrusest nr 171. Riigikohtu praktika kohaselt ei

tulene sellest tasu põhiseadusevastasus. Ka keskkonnatasu kõrgendatud määra kehtestamine kesk-

konnaloata tegevuse korral on põhiseadusega kooskõlas. Kaebaja väide, et haldusorganid andsid talle

eksitavat teavet loa olemasolu vajaduse kohta, on paljasõnaline. Küsimus, kas keskkonnakompleksloa

menetlemisega viivitati ülemäära, ei ole keskkonnatasu määramisel oluline. Viivituse korral võis

isikule tekkida kahju, mille hüvitamist saab nõuda riigivastutuse seaduse alusel.

Kohus mõistis vastustajalt kaebaja kasuks vastavalt kaebuse rahuldamise osakaalule välja 89,4%

taotletud menetluskuludest.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Keskkonnaamet esitas kassatsioonkaebuse, milles palus ringkonnakohtu otsuse tühistada osas,

millega kaebus rahuldati. Keskkonnaamet palus jätta jõusse halduskohtu otsuse.

Vastustaja leiab, et see, et keskkonnaloata tegutsevatel isikutel ei ole deklaratsiooni esitamise

kohustust, ei anna alust kohaldada nende puhul lühemat maksusumma määramise aegumistähtaega

kui loa alusel tegutsevate isikute puhul. Kaebaja on rikkunud keskkonnaloa omamise kohustust,

mistõttu tuleb kohaldada MKS § 98 lg 2 teist lauset. MKS § 98 lg 2 esimeses lauses sätestatud

üheaastane aegumistähtaeg kohaldub üksnes juhul, kui eriseadus ei näegi ette deklaratsiooni

esitamise kohustust ja maksukohustuslane on täitnud kõik maksustamise seisukohast olulised

kohustused ning vaatamata sellele on maksuhaldur jätnud maksu määramata. Näiteks kohaldub see

norm maamaksu määramisel. Keskkonnatasude puhul on aga seaduses sätestatud deklaratsiooni

esitamise kohustus. Loata tegevuse korral jääbki maksusumma määramata loakohustuse rikkumise

tõttu. Vastustaja rõhutab, et keskkonnatasu maksmise kohustus on igal keskkonda kasutaval isikul.

8. Kaebaja esitas vastustaja kassatsioonkaebusele vastuse, milles palus kassatsioonkaebuse

rahuldamata jätta. Väär on vastustaja seisukoht, et MKS § 98 lg 2 üheaastase aegumistähtaja

kohaldamiseks peab isik olema täitnud kõiki seadusest tulenevaid kohustusi. Nelja-aastase

aegumistähtaja kohaldamise eelduseks on põhjuslik seos rikutud kohustuse ja maksu määramata

jätmise vahel. Lühem aegumistähtaeg on põhjendatud eesmärgiga piirata kõrgema tasumäära kui

karistusliku eesmärgiga mõjutusvahendi rakendamist riigi poolt isikute suhtes, kes ei pruugi olla

teadlikud keeruliselt reguleeritud saastamiskünniste ületamisest. Maksuõiguses ei ole üldjuhul

lubatud tõlgendada seadust maksumaksja kahjuks.

9. OÜ Kuivajõe Farmer esitas vastukassatsioonkaebuse, milles palus ringkonnakohtu otsuse

tühistada osas, millega kaebus jäeti rahuldamata.

Kaebaja leiab, et VeeS ei sätesta vee erikasutusloata tegutsevale isikule kohustust pidada arvestust

kasutatava vee hulga üle. Ringkonnakohtu viidatud normid reguleerivad vee erikasutusloa alusel

toimuvat tegevust. Seda kinnitab ka asjaolu, et keskkonnaloata tegutseva isiku puhul arvutab

keskkonnatasu Keskkonnaamet. Lisaks ei ole vee erikasutusõiguse tasu määramiseks ilmtingimata

vajalik veevõtu üle arvestust pidada. Lähtuda võib ka keskkonnaloa andja tunnustatud arvutuslikust

metoodikast. Ringkonnakohus on jätnud hindamata põhjusliku seose kaebaja tegevuse ja maksu-

summa määramata jätmise vahel. See, et kaebaja ei pidanud veekasutuse üle arvestust, ei saanud

takistada maksusumma määramist 2012. aastal.

Vastustaja on rikkunud selgitamiskohustust, kui ei teavitanud kaebajat, et kavatseb ka loamenetluse

toimumise ajal nõuda keskkonnatasu. Ka ei ole maksu määramisel arvestatud vastustaja ebamõistliku

viivitusega kompleksloa andmisel. Vastustaja pädevuses ei ole otsustada, kas isikul peaks olema

keskkonnaluba või ei. See pädevus on Keskkonnainspektsioonil.

10. Vastustaja esitas kaebaja vastukassatsioonkaebusele vastuse, milles palus vastukassatsioon-

kaebuse rahuldamata jätta. Vastustaja nõustus kaebajaga, et VeeS-st ei tulene vee erikasutusloata

isikule kohustust pidada vee kasutamise üle arvestust. Isikul, kes kasutab põhjavett üle 5 m3

ööpäevas, lasub aga kohustus taotleda vee erikasutusluba. Selleks tuleb tal endal välja arvutada oma

veetarbimine. Isik peab oma veetarbimise välja arvutama ja maksuhaldurile teada andma MKS § 56

lg 1 alusel.

Vastustaja selgitas, et keskkonnakompleksloa väljaandmise 120-päevane tähtaeg pikenes SVKS § 14

lg-te 3 ja 4 alusel kaebajalt lisateabe saamiseks kulunud aja võrra.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

11. Riigikohtu halduskolleegium käsitleb esmalt keskkonnatasu määramise aegumistähtaega (I osa),

seejärel keskkonnatasu regulatsiooni kooskõla PS §-ga 113 (II osa) ja viimaks muid asja

lahendamiseks olulisi küsimusi (III osa).

I

12. Esimeseks vaidlusküsimuseks poolte vahel on see, milline aegumistähtaeg kohaldub keskkonna-

tasu määramisele. MKS § 98 lg 1 esimese lause kohaselt on maksusumma määramise aegumistähtaeg

üldjuhul kolm aastat. Maksusumma tahtliku tasumata või kinni pidamata jätmise korral on

maksusumma määramise aegumistähtaeg viis aastat. Aegumistähtaeg algab selle maksudeklaratsiooni

esitamise tähtpäevast, mida ei esitatud või milles esitatud andmete alusel maksusumma valesti

arvutati.

MKS § 98 lg 2 kohaselt on maksukohustuse puhul, millega seoses ei ole maksudeklaratsiooni

esitamise kohustust seadusega sätestatud, maksusumma määramise aegumistähtaeg üks aasta. Kui

maksusumma jäi määramata või määrati valesti maksukohustuslase poolt talle seadusega pandud

kohustuste täitmata jätmise või mittenõuetekohase täitmise tõttu, on maksusumma määramise

aegumistähtaeg neli aastat. Aegumistähtaeg algab maksukohustuse tekkimise aastale järgneva aasta

1. jaanuarist.

13. Ringkonnakohus leidis, et välisõhu saastetasu määramisele kehtis praegusel juhul MKS § 98 lg 2

esimesest lausest tulenev üheaastane aegumistähtaeg. Vee erikasutusõiguse tasu määramisele kehtis

aga nelja-aastane aegumistähtaeg, kuna kaebaja jättis täitmata talle veeseadusest tuleneva vee

erikasutuse üle arvestuse pidamise kohustuse.

14. Riigikohus ei nõustu ringkonnakohtu tõlgendusega MKS §-st 98 tulenevate aegumistähtaegade

kohta keskkonnaloata tegutsemise korral.

Keskkonnatasudega seoses on seaduses sätestatud maksudeklaratsiooni esitamise kohustus (KeTS

§ 333). Seega kohaldub keskkonnatasu määramisele MKS § 98 lg-s 1 sätestatud kolmeaastane

aegumistähtaeg.

KeTS-s on sätestatud eriregulatsioon juhuks, kui isik tegutseb loa omamise nõuet eirates. Sellisel

juhul määrab tasu Keskkonnaamet keskkonnatasu teatega ning loata tegutsejalt deklaratsiooni

esitamist ei nõuta (KeTS § 341). Samamoodi koostab Keskkonnaamet keskkonnatasu teate ka MKS

§ 92 lg 1 p-des 1 ja 2 nimetatud juhtudel: kui loa alusel tegutsev isik jääb deklaratsiooni esitamisega

hiljaks või esitab deklaratsioonis ekslikke või valeandmeid.

Loanõuet eirates tegutsevate keskkonnakasutajate jaoks kehtestatud eriregulatsioonist ei saa teha

järeldust, et keskkonnaloata tegutsemise korral muutub keskkonnatasu MKS § 98 tähenduses maksu-

kohustuseks, millega seoses deklaratsiooni esitamise kohustust sätestatud ei ole. Eriregulatsiooni

kehtestamisel ei saanud seadusandja tahteks olla ilma nõutava loata tegutsevatele isikutele lühema

keskkonnatasu määramise aegumistähtaja kohaldumine kui loa alusel tegutsevatele isikutele

kohalduv tähtaeg. Nii deklaratsiooni esitamisega hilinenud isikutele, deklaratsioonis valeandmeid

esitanud isikutele kui ka loa omamise kohustust rikkunud isikutele keskkonnatasu määramisele

kohaldub seega ühtne kolme- või viieaastane aegumistähtaeg. Eeltoodust tulenevalt ei olnud

2011. aastal toimunud keskkonnakasutuse eest keskkonnatasu määramine 16. juuni 2013. a

keskkonnatasu teatega aegunud.

II

15. Kaebaja leiab, et välisõhu saastetasu määramise regulatsioon on vastuolus PS §-ga 113, kuna

saastetasu objekt – välisõhku heidetud saasteainete kogus – ei ole seaduses piisavalt määratletud.

Kaebaja leiab, et heitkoguste arvutamise metoodika oli keskkonnatasu teate koostamise ajal

põhiseadusvastaselt kehtestatud keskkonnaministri määrusega nr 48, mis sätestas looma- ja

linnukasvatusest välisõhku eralduvate saasteainete heitkoguste määramismeetodid. Seadus jättis

ministrile kaebaja hinnangul metoodika kehtestamisel liialt laia otsustusruumi.

16. Saastetasu on kohustatud maksma isik, kes on saanud keskkonnaloa alusel õiguse heita

keskkonda saasteaineid või on teinud seda vastavat luba omamata (KeTS § 5 lg 1). Seega tekib tasu

maksmise kohustus hetkest, mil heitmed ületavad piirmäära, millest alates on kehtestatud loa

omamise kohustus. Seejuures on saastetasu objektiks kogu keskkonda heidetav saasteaine kogus.

VÕKS § 68 lg 1 kohaselt kehtestab heitkogused, millest alates on nõutav saasteluba, valdkonna eest

vastutav minister määrusega (vaidlustatud keskkonnateate andmise ajal keskkonnaministri

30. septembri 2004. a määrus "Saasteainete heitkogused ja kasutatavate seadmete võimsused, millest

alates on nõutav välisõhu saasteluba ja erisaasteluba"; alates 2014. aasta juulist kehtib uus määrus).

Heidetavate saasteainete kogus määratakse KeTS § 32 lg 6 kohaselt kas mõõtmise teel või

arvutusliku meetodi alusel. VÕKS § 46 lg 1 annab valdkonna eest vastutavale ministrile volituse

saasteainete heitkoguste määramise korra ja meetodite kehtestamiseks.

17. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on selgitanud, et põhiseaduse §-st 113

tuleneb nõue, et kõik maksuõigussuhte elemendid peavad olema kindlaks määratud seaduses.

Õigussuhte üksikute elementide delegeerimine täitevvõimule ei ole lubatud, kuna maksumaksja

õigused ja kohustused peavad tulenema vahetult maksuseadusest. Seadus riivab põhiseaduse § 113

kaitseala juhul, kui volitab täidesaatvat võimu kindlaks määrama mõnda maksusuhte elementi.

Määrus riivab põhiseaduse § 113 kaitseala juhul, kui määrab kindlaks maksusuhte elemendi. Rahalise

kohustuse kehtestamist võib delegeerida vaid juhul, kui see tuleneb kohustuse iseloomust ning

seaduses määratakse kindlaks diskretsiooni ulatus. See võib seisneda seadusega tasu alam- ja

ülemmäära sätestamises, tasu suuruse arvestamise aluste kehtestamises vms (26. novembri 2007. a

otsus asjas nr 3-4-1-18-07, p-d 24-26; 19. detsembri 2003. a otsus asjas nr 3-4-1-22-03, p 19).

18. Riigikohus märgib esmalt, et kuigi keskkonnatasu kuulub PS § 113 kohaldamisalasse, erineb see

oluliselt maksudest. Maks on rahaline kohustus, millel puudub otsene vastutasu maksumaksja jaoks

(MKS § 2). Keskkonnatasu on aga keskkonna kasutusõiguse hind (KeTS § 3 lg 1), seega tasu kesk-

konna kui rahvusliku rikkuse kasutamise eest (vt ka PS § 5). Keskkonnatasus kajastub keskkonna-

õiguse põhimõttena tunnustatud "saastaja (või keskkonnakasutaja) maksab" põhimõte, mille kohaselt

keskkonna kasutaja tegevusest põhjustatud negatiivse keskkonnamõjuga seonduvad kulud peavad

jääma keskkonnakasutaja, mitte ühiskonna kanda. Keskkonnatasude eesmärgiks on ka mõjutada

isikuid keskkonnasäästlikumalt käituma. Seega on keskkonnatasude puhul tegu iselaadse rahalise

kohustusega, mille reguleerimisel ja kohaldamisel tuleb arvestada ka keskkonnaõiguse põhimõtteid ja

keskkonna säästmise eesmärki.

19. Riigikohtu halduskolleegium leiab, arvestades ka eelmises punktis selgitatut, et keskkonnatasu

objekti kindlaksmääramise regulatsiooni kehtestamisel ei ole eksitud PS §-st 113 tuleneva

seaduslikkuse nõude vastu. Keskkonnaministri 30. septembri 2004. a määrus, millega minister

kehtestas saasteainete heitkogused, millest alates oli nõutav keskkonnaloa olemasolu, ei reguleeri

otseselt saastetasu objekti. Saastetasu objektiks on keskkonda viidud saasteainete kogus. See, et

KeTS seob saastetasu maksmise kohustuse tekkimise keskkonnaloakohustusliku saasteaine heit-

kogusega, ei anna alust järeldada, et saastetasu objekti kindlaks määramine on delegeeritud

põhiseadusvastases ulatuses täitevvõimu otsustusruumi. Ringkonnakohus on õigesti viidanud KeTS

§-le 2, mille kohaselt keskkonnatasude kehtestamisel ja rakendamisel lähtutakse keskkonnakaitse

vajadusest ning riigi majanduslikust ja sotsiaalsest olukorrast. Määruse vorm võimaldab muutuvatele

oludele paindlikumalt reageerida. Lisaks on loakohustusliku saastamise piiri kindlaks määramisel

tegu täpseid eriteadmisi nõudva otsusega, mille langetamise pädevuse andmine valdkonna eest

vastutavale ministrile on põhjendatud.

20. Kolleegiumi hinnangul ei ole põhiseadusevastane ka heitkoguste kindlaksmääramise metoodika

kehtestamise andmine täitevvõimu pädevusse. Üldjuhul on keskkonnakasutajal, kes on õigel ajal

taotlenud keskkonnaloa, võimalik otsustada, kas leida heitkogused mõõtmise abil või kasutada

arvutuslikku meetodit. Üksnes juhul, kui keskkonnakasutaja on tegutsenud loata, teinud vea

deklaratsiooni esitamisel või jätnud deklaratsiooni õigeks ajaks esitamata, määrab heitkoguse

Keskkonnaamet, kasutades seejuures kas arvutuslikku või otsestel mõõtmistel põhinevat meetodit.

Seega on keskkonnakasutajal nõuetekohase tegutsemise korral alati võimalik maksta keskkonnatasu

otseste mõõtmiste tulemuste alusel. Lisaks eeltoodule on saasteainete heitkoguste määramise

metoodika kehtestamine valdkondlikke eriteadmisi nõudev ja muutuvate olude ning uute teaduslike

teadmistega arvestamist nõudev otsus, mille langetamine seadusandlikul tasandil ei oleks

põhjendatud.

III

21. Riigikohus nõustub haldus- ja ringkonnakohtute põhjendustega selle kohta, et Keskkonnaamet

saab keskkonnatasu määramisel tuvastada kõik tasu määramise eelduseks olevad asjaolud. Riigikohus

ei pea vajalikuks korrata kohtute põhjendusi.

Ringkonnakohus on leidnud, et kaebaja pole esitanud tõendeid, mis kinnitaks, et vastustaja eksitas

teda kohustuse osas omada keskkonnakompleksloa taotluse menetlemise keskkonnaluba ja maksta

keskkonnatasu. Vastuseks kassatsioonkaebuses esitatud väitele selgitab kolleegium, et loa omamise ja

keskkonnatasu maksmise kohustus keskkonna kasutamisel tuleneb selgelt seadusest. Seetõttu ei ole

ka selgitamiskohustuse võimalik rikkumine oluline.

22. Kaebaja leiab, et arvutusliku meetodi kasutamise tulemusel leitud saasteainete heitkogused on

oluliselt suuremad kui tema ettevõttest tegelikult väljutati. Seetõttu on teda kohustatud tasuma

oluliselt suuremat saastetasu. Väite kinnituseks on kaebaja esitanud ringkonnakohtule OÜ Kesk-

konnauuringute Keskus koostatud "OÜ Kuivajõe Farmer lubatud heitkoguste projekti". Kaebaja

selgitas, et 5. oktoobril 2011 väljastatud keskkonnakompleksloa kohaselt oli arvutusliku meetodi

alusel leitud kaebaja käitise ammoniaagi heitkogus 50,452 t/a. OÜ Keskkonnauuringute Keskus

tehtud mõõtmise alusel oli käitise aastane ammoniaagi heitkogus aga 16,305 t/a. Ammoniaagi

heitkogust mõõdeti küll 2014. aasta keskpaigas, kuid kaebaja kinnitusel on heitkoguse määramiseks

olulised parameetrid 2011. aastast alates samaks jäänud. Metaani ja dilämmastikoksiidi heitkogused

leidis OÜ Keskkonnauuringute Keskus arvutuslikku meetodit kasutades.

Ringkonnakohus rahuldas 15. juunil 2015 peetud kohtuistungil heitkoguste projekti tõendina asja

juurde võtmise taotluse. Kuna ringkonnakohus leidis, et välisõhu saastetasu määramine oli aegunud,

ei hinnanud ringkonnakohus lubatud heitkoguste projekti otsuse tegemisel.

23. Kaebajale määrati loata tegutsemise tõttu KeTS § 26 lg 1 p 2 alusel ammoniaagi saastetasu 20-

kordses määras. Ammoniaagi heite eest määratud saastetasu oli kokku 26 809 eurot ja 14 senti, seega

moodustas see 99% kaebajale keskkonnatasu teates määratud välisõhu saastetasust. Lisaks

ammoniaagi heitele 20-kordse tasumäära kohaldamisele kohaldati keskkonnatasu teates 20-kordset

tasumäära ka dilämmastikoksiidi heitele ja viiekordset tasumäära vee erikasutuse eest (KeTS § 29).

24. Riigikohtu halduskolleegium on selgitanud, et kõrgendatud määra kohaldamine saastetasu

arvutamisel saab üksikjuhtumil olla põhjendatud ja proportsionaalne vaid siis, kui saastetasu

arvutamise aluseks võetud saasteaine kogus on võimalikult õigesti ja täpselt välja selgitatud

(17. märtsi 2005. a otsus asjas nr 3-3-1-3-05, p 13). Kolleegium leiab, et kaebajal on keskkonnatasu

proportsionaalsuse tagamiseks seetõttu võimalik vaielda vastu arvutuslikul meetodil määratud

ammoniaagi heitkoguse suurusele, kui ta suudab tõendada, et tema käitisest 2011. aasta II, III

kvartalis ja IV kvartali loata tegutsemise päevadel väljutatud ammoniaagi kogus oli oluliselt väiksem

kui keskkonnatasu teates märgitud.

Kolleegium ei nõustu halduskohtu seisukohaga, et otsese mõõtmise tulemustele ei saa tagasiulatuvalt

tugineda. Kui kaebaja näitab veenvalt ära, et 2014. aastal tehtud ammoniaagi heitkoguse

mõõtmistulemuste alusel on võimalik otsustada ka 2011. aastal keskkonda heidetud ammoniaagi

koguse üle, saab kohus vajaduse korral keskkonnatasu teate ülemäärase keskkonnatasu määramise

osas tühistada.

Seetõttu tuleb kohtuasi saata tagasi ringkonnakohtule, kellel tuleb anda hinnang kaebaja esitatud

lubatud heitkoguste projektile.

25. Kolleegium on eelviidatud lahendis asjas nr 3-3-1-3-05 möönnud, et kõrgendatud tasumäära

kohaldamisel on karistuslik iseloom (p 9). Kõrgendatud tasumäära kohaldamise põhieesmärgiks on

aga selle kompenseerimine, et saasteainete loata keskkonda viimisel on oht keskkonnale oluliselt

suurem kui loa alusel toimuva ja reguleeritud keskkonnakasutuse puhul. Võimaliku keskkonnakahju

suurus ei sõltu seejuures sellest, kas ainete keskkonda sattumine põhjustati tahtlikult või hoolsus-

kohustuse järgimata jätmise tõttu ettevaatamatusest (3-3-1-3-05, p 13). Sel põhjusel leidis Riigikohtu

halduskolleegium, et konkreetses asjas oli 15-kordse tasumäära kohaldamine proportsionaalne, ega

asunud hindama seda, kas saasteained viidi loata keskkonda tahtlikult või hooletusest.

26. Kolleegium selgitab, et praeguse juhtumi asjaolud erinevad asja nr 3-3-1-3-05 faktidest selle

poolest, et oli tegemist põhimõtteliselt loakõlbuliku tegevusega, millele hiljem ka luba anti. Asjas

nr 3-3-1-3-05 sattusid saasteained keskkonda põhjusel, et isiku valduses olnud raudteetsistern lekkis.

Sellisel moel saasteainete keskkonda viimine on märksa suurema ohupotentsiaaliga ega oleks

keskkonnaluba saanud. Seega saab praegusel juhul keskkonnatasu kõrgendatud määras nõudmise

eesmärgina näha eelkõige isiku suunamist keskkonnaluba taotlema, mitte võimaliku keskkonnale

tekitatava kahju kompenseerimist.

Ringkonnakohtul tuleb pärast selle väljaselgitamist, millise ammoniaagi heitkoguse alusel kesk-

konnatasu määrata, hinnata ka seda, kas kõrgendatud määras keskkonnatasu lõplik suurus on

proportsionaalne. Kuigi KeTS ei võimalda kõrgendatud määras keskkonnatasu nõudmisel vastustajale

kaalutlusõigust, võib selle regulatsiooni rakendamine anda siiski proportsionaalse tulemuse (vt ka

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 23. mai 2013. a otsus asjas nr 3-4-1-12-13,

p 30). Ebaproportsionaalselt suur keskkonnatasu võib seevastu rikkuda kaebaja omandipõhiõigust ja

ettevõtlusvabadust.

Keskkonnatasu lõppsumma proportsionaalsuse üle otsustamisel saab arvestada tegevuse ohtlikkust

keskkonnale ja kaebaja süüd (kaebaja tegutses teadlikult keskkonnaloata, samas oli ta asunud

keskkonnaluba taotlema ning loa andmise otsustamine viibis ajavahemikul, mille eest keskkonnatasu

määrati, vähemalt osaliselt vastustajast tulenevatel põhjustel).

27. Riigikohus rahuldab mõlemad kassatsioonkaebused osaliselt. Halduskohtumenetluse seadustiku

(HKMS) § 230 lg 5 p 2 alusel tühistab Riigikohus Tallinna Ringkonnakohtu otsuse ja saadab asja

uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. Kaebaja tasutud kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4

esimese lause alusel tagastada.

Viive Ligi, Ivo Pilving, Jüri Põld