3-3-1-81-15 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-81-15

Otsuse kuupäev

16. märts 2016

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Jüri Põld

Kohtuasi

Ave Laatsi kaebus Keskkonnaameti 11. oktoobri 2013. a

otsuse tühistamiseks ja raiete lubamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja Ave Laats

Vastustaja Keskkonnaamet

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 14. augusti 2015. a otsus haldusasjas

nr 3-13-2413

Menetluse alus Riigikohtus

Ave Laatsi kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata.

2. Jätta Tartu Halduskohtu 26. mai 2014. a otsuse ja Tartu Ringkonnakohtu 14. augusti 2015. a

otsuse haldusasjas nr 3-13-2413 resolutiivosa muutmata.

3. Muuta halduskohtu ja ringkonnakohtu otsuste põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse

põhjendustele.

4. Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Ave Laats esitas 7. oktoobril 2013 Keskkonnaametile metsateatise nr 2172009701, milles ta

teavitas soovist teostada enda Valgamaal asuva kinnistu eraldisel nr 18 sanitaarraiet 0,5 ha, eraldisel

nr 19 lageraiet 0,2 ha, eraldisel nr 20 harvendusraiet 0,3 ha ning eraldisel nr 17 harvendusraiet 0,4 ha

ulatuses.

2. Keskkonnaameti tegi 11. oktoobril 2013 metsateatise kohta raiet mittelubava otsuse. Metsateatise

lisas selgitatakse, et eraldised, kus raiet teha soovitakse, asuvad Koiva-Mustjõe maastikukaitseala

Vaskpalo sihtkaitsevööndis. Raie on vastuolus Vabariigi Valitsuse 6. oktoobri 2005. a määruse nr 259

"Koiva-Mustjõe maastikukaitseala kaitse-eeskiri" § 8 p-ga 1. Selle sätte kohaselt on sihtkaitse-

vööndis majandustegevus keelatud. Kavandatud tegevus ei vasta sihtkaitsevööndi kaitse-eesmärgile.

3. A. Laats esitas Tartu Halduskohtule kaebuse metsateatise kohta tehtud otsuse tühistamiseks.

Kaebuse kohaselt võeti kaebajalt maastikukaitseala kaitse-eeskirjaga ära õigus oma vara vallata,

kasutada ja käsutada. See on võrdne vara võõrandamisega. Kaebaja ei ole andnud nõusolekut siht-

kaitsevööndi kehtestamiseks. Kaitse-eeskirjad saadeti kaebajale peaaegu 6 aastat pärast kehtima

hakkamist. Varem on kõik kaebaja metsakavad ja metsateatised rahuldatud. Keskkonnaameti

11. juuni 2013. a kirjast nr 14-4/13/11635-2 nähtub, et metsal ei ole kõrget looduskaitselist väärtust.

Andmed vaidlusalusele metsateatisele kandmiseks andis Keskkonnaameti töötaja Tartus. Järelikult

lubas andmebaas selliseid andmeid metsateatisele kanda.

4. Tartu Halduskohus jättis 26. mai 2014. a otsusega haldusasjas nr 3-13-2413 kaebuse rahuldamata

järgmiste põhjendustega.

a) Looduskaitseseaduse (LKS) § 30 lg 2 p-dest 1 ja 2 tulenevalt on sihtkaitsevööndis keelatud

majandustegevus ja loodusvarade kasutamine. Majandustegevuseks on ka raied. Sihtkaitsevööndis on

raie lubatud ainult kaitse-eesmärgi saavutamiseks vastavalt kaitseala valitseja poolt seatud nõuetele.

b) Asjaolu, et Keskkonnameti töötajad aitasid metsateatist täita, ei tähenda, et sellega oleks vastustaja

andnud raieloa või teinud positiivse eelotsuse.

c) Tähtsust ei ole sellel, et kaebaja väitel saadeti kaitsekohustuse teatis talle alles 2011. aastal. Kaitse-

eeskiri ja kaitsekohustused kehtisid kaebaja suhtes juba varem, sõltumata sellest, et kaebaja ei

nõustunud sihtkaitsevööndi kehtestamisega. Vaidlusalune metsateatis ja otsus tehti 2013. aastal, kui

kaebaja oli kaitsekohustustest teadlik. Puudub alus väitel, et varem on kaebaja metsateatised heaks

kiidetud, kuna 2007. a ja 2013. a metsateatiste puhul on tegemist erinevate taotlustega.

Keskkonnaamet ei pidanud metsateatise läbivaatamisel teostama metsaekspertiisi sarnaselt 2007. a

ekspertiisiga (metsaseaduse (MetsaS) § 41, keskkonnaministri 21. detsembri 2006. a määrus nr 83

"Metsateatise vorm ja esitamise kord").

d) Kaebaja omandi vabalt kasutamist ja käsutamist piirab LKS § 1 p 2. Samas on riik avalikes

huvides võtnud kaitse alla Koiva-Mustjõe maastikukaitseala ja seadnud sellele alale teatud piirangud.

Looduskaitse eesmärkidest tuleneb, et avalik huvi võib kaitstavate loodusobjektide kaitse eesmärgil

kaaluda üles omaniku huvid.

5. Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus,

millega kaebus rahuldada.

6. Tartu Ringkonnakohus jättis 14. augusti 2015. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata,

halduskohtu otsus muutmata ning apellatsioonimenetluse kulud kaebaja kanda. Otsuse põhjendused

olid järgmised:

a) Kaebaja omandipõhiõigust ei ole rikutud. Omandit ei ole võõrandatud. Omandile on võimalik

seadusega kehtestada kitsendusi. Vabariigi Valitsuse 6. oktoobri 2005. a määruse nr 259 "Koiva-

Mustjõe maastikukaitseala kaitse-eeskiri" § 9 p-de 3 ja 6 kohaselt on kaitseala valitseja nõusolekul

sihtkaitsevööndis lubatud koosluse kujundamine vastavalt kaitse-eesmärgile, kusjuures metsa-

koosluse kujundamisel on kaitseala valitsejal õigus esitada nõudeid raieaja ja -tehnoloogia, metsa-

materjali kokku- ja väljaveo ning puistu koosseisu ja täiuse osas. Keskkonnaameti peadirektori

14. juuli 2010. a käskkirjaga nr 1-4.2/238 kehtestatud "Koiva-Mustjõe luha hoiuala kaitsekorraldus-

kava kinnitamine aastateks 2010-2018" punktis 3.8 on välja toodud kaitseala sihtkaitsevööndi

metsade majandamise üldised põhimõtted. Metsade majandamise suund peab olema eelkõige metsade

looduslikkuse suurendamine. Nende metsade puhul kasutatakse metsade kujundamiseks vaid

valikraiet looduskaitselistel eesmärkidel, kusjuures raiutav puit tuleb üldjuhul jätta metsa lagunema.

Kuna kaebaja soovis maastikukaitseala Vaskpalo sihtkaitsevööndis eraldisel nr 19 lageraiet, eraldisel

nr 18 sanitaarraiet ning eraldistel nr 17 ja 20 harvendusraiet, siis oli vastustaja õigustatud keelduma

metsateatisega kavandatud tegevuste lubamisest. Tähendust ei oma asjaolu, et kaebaja on haldusasjas

nr 3-13-397 taotlenud Vabariigi Valitsuse 6. oktoobri 2005. a määruse nr 259 tühistamist.

Metsateatise kooskõlastamisest keeldumise momendil oli tegemist kehtiva haldusaktiga.

b) Halduskohtu hinnang 2007. aasta metsateatistele ei puutu asjasse. Vastustaja ei pidanud enne raie

mittelubamist tegema ekspertiis. Kuna metsamaa asub sihtkaitsevööndis, jääb kaebajal saamata osa

tulust. Samas on kaebaja alates 2008. aastast taotlenud erametsamaa toetust ja poolloodusliku

koosluse hooldamise toetust.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Kaebaja palub kassatsioonkaebuses halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused tühistada ning teha

uus otsus või saata asi uueks läbivaatamiseks halduskohtule. Kassatsioonkaebuse kohaselt ei ole

ringkonnakohus õigesti käsitlenud eraomandit ja looduskaitselisi kitsendusi. Sihtkaitsevöönd võtab

omanikult kõik õigused oma vara kasutamiseks. See on võrdne võõrandamisega. Tulu jääb täielikult

saamata. Kohus ei ole teinud vahet ka poollooduslikul alal ja metsamaal. Poollooduslik ala on

niidetav ala. Sellel ei ole mingit seost metsamaaga. Poolloodusliku ala toetus ei kompenseeri metsast

saamata jäävat tulu. Ka erametsatoetus ei kompenseeri saamata tulu isegi osaliselt, vaid põhjustab

hoopis kulutusi.

8. Keskkonnaamet palub vastuses jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata. Vastuse kohaselt ei ole

kassatsioonkaebuse põhjendused seotud vaidluse esemega. Ringkonnakohtu otsus on seaduslik ja

põhjendatud. Keskkonnaamet jääb varem esitatud seisukohtade juurde.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ning haldus- ja ringkonnakohtu otsuste resolutiivosa ja

peamised põhjendused muutmata (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 5 p 1). Kohtud

on järginud menetlusnorme ning kohaldanud materiaalõigust lõpptulemusena õigesti (HKMS § 230

lg 1).

10. Vaidlust ei ole selle üle, et kaebaja soovis Vaskpalo sihtkaitsevööndis talle kuuluval kinnistul teha

lage-, sanitaar- ja harvendusraiet. Vastustaja keeldus kaitseala valitsejana raie lubamisest viidates

vastuolule kaitse-eeskirja § 8 p-ga 1, mis keelab sihtkaitsevööndis majandustegevuse. Samuti leidis

vastustaja, et kavandatud tegevus ei vasta sihtkaitsevööndi kaitse-eesmärgile (tl 5).

11. LKS § 30 lg 1 esimese lause kohaselt on sihtkaitsevöönd kaitseala maa- või veeala seal välja-

kujunenud või kujundatavate looduslike ja poollooduslike koosluste säilitamiseks. Vaskpalo siht-

kaitsevööndi kaitse-eesmärk on luhaalade liikide mitmekesisuse ja maastikuilme säilitamine, metsa-

kooslustes ka kasvukohale iseloomuliku liikide koosseisusu säilitamine (Koiva-Mustjõe maastiku-

kaitseala kaitse-eeskirja § 11 lg-d 3 ja 4).

12. Sihtkaitsevööndis jätab seadus omaniku huvid selgelt tahaplaanile võrreldes looduskaitselise

avaliku huviga (kaitse-eesmärgiga). Sihtkaitsevööndis kehtiv režiim on seejuures oluliselt rangem kui

nt piiranguvööndis kehtiv režiim, mille järgi majandustegevus on tavaliselt lubatud, kuid omanikul

tuleb taluda teatud kitsendusi. LKS § 30 lg 2 p 1 järgi on sihtkaitsevööndis majandustegevus

põhimõtteliselt keelatud. LKS § 30 lg-s 4 on loetletud vaid üksikud erandid tegevustest, mida kaitse-

eeskirjaga võidakse sihtkaitsevööndis lubada tingimusel, et tegevus on vajalik loodusobjekti

säilitamiseks või ei kahjusta loodusobjekti. LKS § 30 lg 4 p 2 võimaldab lubada koosluse

kujundamist vastavalt kaitse eesmärgile.

13. Koiva-Mustjõe maastikukaitseala kaitse-eeskirja § 8 p-ga 1 on sihtkaitsevööndis majandus-

tegevus keelatud. Erandid on nimetatud kaitse-eeskirja §-s 9. Kaitse-eeskirja § 9 p 3 sätestab, et

kaitseala valitseja nõusolekul on sihtkaitsevööndis lubatud koosluse kujundamine vastavalt kaitse-

eesmärgile, kusjuures metsakoosluse kujundamisel on kaitseala valitsejal õigus esitada nõudeid

raieaja ja -tehnoloogia, metsamaterjali kokku- ja väljaveo ning puistu koosseisu ja täiuse osas. Kuna

metsakoosluse moodustavad kõik metsas omavahel interakteeruvad organismid, hõlmab koosluse

kujundamine LKS ja kaitse-eeskirja tähenduses ka metsa raie.

14. LKS § 30 lg 4 p 2 ja asjaomase kaitse-eeskirja § 9 p 3 lubavad kooslust kujundada, sh metsa

raiuda vaid vastavalt kaitse-eesmärgile. Kaitse-eesmärgile vastavad esmajoones kaitse-eesmärgi

saavutamiseks vajalikud raied. Erinevalt haldus- ja ringkonnakohust leiab kolleegium, et kaitse-

eesmärgile võib erandjuhul vastata ka erahuvist kantud raie, kui see ei kahjusta kaitse-eesmärki, st on

selle suhtes neutraalne või soodustav.

15. Haldusmenetluses ei selgitanud vastustaja lähemalt, milles seisneb taotletud raie ja kaitse-

eesmärgi vastuolu. Kohtumenetluses rõhutas vastustaja, et kaebaja eraldistel puudub vajadus muuta

puistute liigilist koosseisu, sest see on kasvukohatüübile (jänesekapsa-pohla tüüpi männik) ise-

loomulik (tl 88). Seega lähtus vastustaja raie keelamisel asjaolust, et raied pole vajalikud kaitse-

eesmärgi saavutamiseks, st metsa liigilise koosseisu säilimiseks.

16. Kuigi kolleegiumi hinnangul ei ole sihtkaitsevööndis erahuvist lähtuvad raied (eespool p 14)

täielikult välistatud, on vastustaja seisukohad asjakohased ning vastustaja otsus kooskõlas kaalutlus-

reeglitega (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 4 lg 2).

Vastustaja otsus järgib selgelt rõhutatud põhimõtteid, et sihtkaitsevööndis on esikohal loodus-

väärtused ning majandustegevust ei lubata. Taotletud raieliikidest ja kaebaja poolt kohtumenetluses

esitatud põhjendustest nähtub, et kaebaja soovis metsa raiuda majanduslikel eesmärkidel (tulu

teenimiseks). Haldus- ega kohtumenetluses pole ilmnenud erilisi asjaolusid, mille tõttu tuleks kalduda

majandustegevuse keelamise põhimõttest kõrvale. Vastustaja ei pidanud eeltoodu valguses asuma

uurima, millist reaalset ohtu põhjustaks taotletud raied sihtkaitsevööndi kaitse-eesmärgile (liigilise

koosseisu säilimisele). Kuna sihtkaitsevööndi eesmärk on looduslike ja poollooduslike koosluste

säilitamine (LKS § 31 lg 1), pole kahtlust, et sihtkaitsevööndisse kuuluva metsa erahuvist lähtuvat

ümberkujundamist tuleb vältida.

17. Raie keelamine ei ole praegu viinud ebaproportsionaalse tulemuseni. Kui raie ei tohi mingil juhul

tuua kaasa kaitse-eesmärgi kahjustamist, saab see sihtkaitsevööndis tulla kõne alla vaid väga piiratud

ulatuses. Silmas tuleb pidada, et raiega kaasneksid kaebajale ka kulud. Seetõttu ei saaks raiega

kaasneda võiv ühekordne tulu kaebaja majanduslikku olukorda märkimisväärselt parandada.

Intensiivselt piirab kaebaja õigusi tema maatüki hõlmamine sihtkaitsevööndiga, kuid see otsustus ei

ole praeguse kohtuasja esemeks. Looduskaitselisi piiranguid tasandavad osaliselt riigi kehtestanud

toetused.

18. Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et kaitsekorralduskava p 3.8 keelas kõne-

aluses sihtkaitsevööndis imperatiivselt igasuguse muu raie peale valikraie.

19. Keskkonnaameti peadirektori 14. juuli 2010. a käskkirjaga nr 1-4.2/238 kehtestatud ja

vaidlustatud haldusotsuse tegemise hetkel kehtinud "Koiva-Mustjõe maastikukaitseala ja Koiva-

Mustjõe luha hoiuala kaitsekorralduskava 2010-2018" p-s 3.8 on üldpõhimõttena rõhutatud, et

metsade majandamine peab kaitsealal olema eelkõige suunatud metsade looduslikkuse suurenda-

misele. Sihtkaitsevöönditega seoses on samas rõhutatud, et metsa kujundamiseks kasutatakse vaid

valikraiet looduskaitselistel eesmärkidel, kusjuures raiutav puit tuleb jätta üldjuhul metsa lagunema.

Praegu kehtiva, Keskkonnaameti 15. septembri 2015. a käskkirjaga nr 1-4.2/15/395 kinnitatud

täiendatud "Koiva-Mustjõe maastikukaitseala ja Koiva-Mustjõe luha hoiuala kaitsekorralduskava

aastateks 2010-2018" p-s 3.9 on metsa kujundamiseks sarnastel tingimustel lubatud kasutada

kujundusraiet looduskaitselistel eesmärkidel.

MetsaS § 28 lg 8 p 1 varasema redaktsiooni kohaselt võidi valikraiet kaitstaval loodusobjektil teha

üksikute puude väljaraiumise teel kaitse-eesmärkidel looduskaitseseaduse või kaitse-eeskirja alusel.

Kujundusraiet tehakse MetsaS kehtiva redaktsiooni § 28 lg 4 p 6 kohaselt kaitstaval loodusobjektil

kaitse-eesmärgi saavutamiseks vastavalt kaitsekorralduskavale, liigi kaitse ja ohjamise tegevuskavale

või kaitstava looduse üksikobjekti või vääriselupaiga seisundi säilitamiseks ja parandamiseks.

20. Kaitsekorralduskava varasem p 3.8 ja nüüdne p 3.9 kujutavad endast ennekõike halduse

tegutsemisplaani loodusobjekti kaitsmise korraldamisel (LKS § 25 lg 1). Kaitsekorralduskava võib

muuhulgas sisaldada nii prognoose, eesmärke, vajalike tegevuste loetelu, üksikotsuste tegemise

põhimõtteid kui ka haldusevälisele isikule pandavaid kohustusi (nt LKS § 17 lg 8). Kolleegiumi

hinnangul võivad kaitsekorralduskava mõned osad vastata HMS §-s 51 nimetatud haldusakti

tunnustele, mõned aga mitte. Halduse tegevust, mis sisaldab nii haldusaktile kui ka toimingule ise-

loomulikke elemente, on kolleegium senises praktikas käsitanud tervenisti haldusaktina

(12. detsembri 2011. a määrus asjas nr 3-3-1-52-11, p 22). Sellele sarnaselt on kolleegium seisukohal,

et kaitsekorralduskava on tervikuna haldusakt, täpsemalt üldkorraldus.

Eelnev ei tähenda, et kaitsekorralduskava kõikidel osadel on ühesugune õiguslik iseloom. HMS § 60

lg 2 kohaselt on haldusaktis kohustuslik vaid resolutiivosa, st haldusaktiga kindlaksmääratavaid

õigusi või kohustusi sisaldav osa. Kaitsekorralduskava p 3.8, sh selle alajaotis "Kaitseala sihtkaitse-

vöönd" ei piira otseselt kinnistuomanike õigusi ega pane neile kohustusi. Kaitsekorralduskava selle

osa tekst võib esmapilgul näida imperatiivse reeglina, kuid tegelikult on tegemist üksnes halduse-

sisese tegevusplaaniga, kaitseala valitseja kaalutlusotsuste tegemise aluseks olevate põhimõtetega (vt

kaitsekorralduskava kui terviku sissejuhatus, p 3 sissejuhatus), millest võib vajaduse korral kõrvale

kalduda. Praegusel juhul sellist vajadust aga ei esinenud (eespool p 16). Kuigi absoluutset keeldu

erahuvist lähtuva raie tegemiseks kaitsekorralduskavast ei tulene, toetab ka kaitsekorralduskava raie

mittelubamist.

21. Kaebaja menetluskuluks kassatsiooniastmes on kautsjon 25 eurot, mis tuleb kassatsioonkaebuse

rahuldamata jätmise tõttu arvata riigituludesse (HKMS § 107 lg 4).

Viive Ligi, Ivo Pilving, Jüri Põld