3-3-1-57-15 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-57-15

Määruse kuupäev

7. märts 2016

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Tõnu Anton ja Jüri Põld

Kohtuasi

MTÜ Eesti Keskerakond kaebus erakondade rahastamise

järelevalve komisjoni ettekirjutuste tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja MTÜ Eesti Keskerakond

Vastustaja erakondade rahastamise järelevalve komisjon

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 26. juuni 2015. a määrus haldusasjas

nr 3-15-1291

Menetluse alus Riigikohtus

MTÜ Eesti Keskerakond määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta MTÜ Eesti Keskerakond määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu

26. juuni 2015. a määrus haldusasjas nr 3-15-1291 muutmata.

2. Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Erakondade rahastamise järelevalve komisjoni (ERJK) 23. oktoobri 2014. a ettekirjutustega nr 46,

47 ja 48, 13. jaanuari 2015. a ettekirjutusega nr 50 ja 10. märtsi 2015. a ettekirjutusega nr 52 kohustati

vastavalt J. Mutlit, P. Kutserit, K. Tammemäed, E. Savisaart ja A. Sarapuud tagastama ettekirjutustes

käsitletud keelatud annetused Tallinna linnale ning kõrvaldama puudused MTÜ-le Eesti Keskerakond

esitatud 2013. a kohaliku omavalitsuse volikogu valimiskampaania aruandes.

2. MTÜ Eesti Keskerakond esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse eelnimetatud ettekirjutuste

tühistamiseks. Kaebuse kohaselt puudutavad ettekirjutused otseselt ja vahetult kaebaja õigusi. Juhul,

kui vaidlustatud ettekirjutuste adressaadid ei täida ettekirjutustega neile pandud kohustusi,

vähendatakse erakonnaseaduse (EKS) § 1211 lg 21 alusel MTÜ-le Eesti Keskerakond riigieelarvest

makstavat toetust 387 439 euro ja 47 sendi võrra.

3. Tallinna Halduskohus tagastas 27. mai 2015. a määrusega kaebuse selle esitajale läbivaatamatult

kaebeõiguse puudumise tõttu. Kohus leidis, et kaebajal puudub subjektiivne õigus, mida esitatud

kaebusega saaks halduskohtus kaitsta. MTÜ Eesti Keskerakond ei ole vaidlustatud aktide adressaat

ega ka nimetatud aktidega sellises puutumuses, kus vaidlustatud aktide õiguspärasusest või õigus-

vastasusest sõltuks tema õigus saada riigieelarvest makstavat toetust. MTÜ Eesti Keskerakond

riigieelarvelise toetuse võimalik vähendamine ei sõltu sellest, kas vaidlustatud ettekirjutused on

õiguspärased või õigusvastased, vaid sellest, kas ettekirjutuste adressaadid täidavad ettekirjutused või

mitte. Juhul, kui vaidlustatud ettekirjutused jäävad kehtima, kuid kohustatud isikud oma kohustust ei

täida, on MTÜ-l Eesti Keskerakond võimalik pöörduda kohustatud isikute vastu üldkohtusse.

4. MTÜ Eesti Keskerakond esitas halduskohtu määruse peale määruskaebuse. Kohus ei ole lähtunud

kõrgendatud põhjendamis- ja kaalumiskohustusest ja on tagastanud kaebuse üldsõnalisele seisukohale

toetudes. Kaebajal on ettekirjutustega otsene puutumus, kuna nendest võivad tuleneda kaebaja õigusi

kitsendavad reaalsed tagajärjed – riigieelarvest saadavate eraldiste vähenemine. Kaebaja õiguste

riivamine on vähemalt vaieldav ning kaebuses esitatud asjaolusid tuleb kaebust menetledes sisuliselt

hinnata.

5. Tallinna Ringkonnakohus jättis määruskaebuse 26. juuni 2015. a määrusega rahuldamata.

Ringkonnakohus leidis, et kaebeõiguse puudumine on ilmselge. Halduskohus on õigesti järeldanud, et

EKS § 1211 lg-st 21 ei tulene kaebajale subjektiivset õigust vaidlustada ERJK ettekirjutusi, millega

pannakse erakonna liikmetele kohustus tagastada keelatud annetused. EKS § 1211 lg 21 kohaldamise

üheks eelduseks on kehtiv ettekirjutus, kuid see ei tähenda, et sellega kaasneb MTÜ-le Eesti Kesk-

erakond automaatselt kaebeõigus nimetatud ettekirjutuse vaidlustamiseks halduskohtus. Kaebeõiguse

eelduseks on subjektiivsete õiguste võimalik riive, kuid sellist riivet asjast ei nähtu, sest erakonnale

makstavat toetust vähendatakse üksnes juhul, kui adressaadid ettekirjutusi ei täida.

Ekslik on kaebaja seisukoht, et kaebus on tagastatud üldsõnalisele seisukohale tuginedes. Halduskohus

ei sidunud kaebeõigust pelgalt ettekirjutuste adressaadiks olemisega, vaid on ka sisuliselt hinnanud

võimalikku mõju kaebaja õigustele. Lisaks on halduskohus selgitanud, et kaebaja saab tõrjuda

võimalikku rahaliste vahendite vähenemist kohustuse täitmata jätnud erakonna liikmete vastu nõude

esitamisega tsiviilkohtumenetluses.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. MTÜ Eesti Keskerakond esitas määruskaebuse, milles palub nii haldus- kui ka ringkonnakohtu

määruse tühistada ning teha uus määrus, millega võtta esitatud kaebus menetlusse. Määruskaebuse

põhjendused on järgmised:

1) väär on seisukoht, et kaebajal puudub subjektiivne õigus, mida saaks kaebusega halduskohtus

kaitsta. Kaebajal on otsene puutumus ettekirjutustega, sest nendest võivad tuleneda kaebaja õigusi

kitsendavad reaalsed tagajärjed – riigieelarvest saadavat eraldist võidakse oluliselt vähendada. Ebaõige

on õiguste riive sidumine üksnes haldusaktide adressaatide käitumisega. Just haldusaktist enesest

tuleneb alus vähendada toetust konkreetse summa võrra;

2) kaebaja jäeti õigusvastaselt haldusmenetlusse kaasamata. Kaebajal on õigus olla kaasatud

haldusmenetlusse, mille tulemusena antud haldusaktiga on võimalik intensiivselt riivata tema õigusi.

Haldusmenetlusse kaasamata jätmisega jättis ERJK kaebaja õigusvastaselt ilma võimalusest

realiseerida oma õigusi haldusmenetluses ning võimalusest mõjutada haldusmenetluse tulemust;

3) kaebuse tagastamiseks halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 2 p 1 alusel peab

kaebeõiguse puudumine olema selge ilma kahtlusteta ning kohtul lasub kõrgendatud põhjendamis- ja

kaalumiskohustus. Kohtud ei ole lähtunud kõrgendatud põhjendamis- ja kaalumiskohustusest, vaid on

kaebust tagastades jätnud sisuliselt hindamata kaebaja väited kaebeõiguse olemasolu kohta;

4) kohtul on kohustus haldusasja menetleda, kui saab möönda kaebaja õiguste rikkumise võimalikkust

kaebuses toodud asjaoludel. Asjaoludest tulenevalt on kaebaja õiguste riivamine vähemalt mingilgi

määral vaieldav ning kaebuses esitatud asjaolusid on vaja sisuliselt hinnata, mis eeldab kaebuse

menetlemist.

7. ERJK palub vastuses jätta määruskaebus rahuldamata järgmiste põhjendustega:

1) põhjendamatud on väited, et kohtud jätsid põhjendamis- ja kaalumiskohustuse täitmata. Kohtud on

põhjalikult vaaginud kaebeõiguse olemasolu, kontrollinud kaebaja puutumust vaidlustatud

ettekirjutustega ja jõudnud põhjendatud ja kaalutletud seisukohale kaebeõiguse ilmselge puudumise

kohta;

2) ebaõige on kaebaja seisukoht, et kohustus tagastada keelatud annetus selle teinud isikule lasub

erakonnal, kuid mitte erakonna nimekirjas kandideerinud isikul. Vaidlustatud ettekirjutused on

adresseeritud üksnes erakonna liikmetele ega pane kaebajale ühtegi kohustust;

3) ettekirjutuste adressaadid on ettekirjutused halduskohtus vaidlustanud. Ettekirjutuste halduskohtulik

kontroll on ettekirjutuse adressaatide kaebeõigusega tagatud. Erakonnale ei ole antud õigust pöörduda

halduskohtusse erakonna nimekirjas kandideerinud isikute õiguste kaitseks;

4) väär on kaebaja poolt kaebeõiguse tuletamine EKS § 1211 lõikest 21. Kaebaja õigusi, s.o riigi-

eelarvelise toetuse võimalikku vähendamist ei mõjuta mitte vaidlustatud ettekirjutused, vaid ette-

kirjutuste adressaatide hilisem käitumine. Kaebaja õigusi saavad rikkuda vaid ettekirjutuste

adressaatideks olevad isikud;

5) kaebeõiguse ilmselge puudumisega on tegemist juhul, kui haldusakt ei saa kaebaja õigusi rikkuda.

Kaebuse esitamise ajal ei ole ühtegi faktilist alust väiteks, et ettekirjutused riivavad kaebaja õigusi.

Kaebajale saab õiguslikke tagajärgi tekitada üksnes otsus, millega vähendatakse erakonnale makstavat

toetust. Sellist otsust ei ole. Pelgalt abstraktseid ja oletuslikke seoseid ei saa pidada kaebeõiguse

tekkimise aluseks;

6) erakonnal on kasutada piisavalt tsiviilõiguslikke vahendeid, kaitsmaks end erakonna nimekirjas

kandideerinud isikute poolt erakonna huvide kahjustamise eest. Ettekirjutuste oletatavast täitmata

jätmisest kaebaja ja tema valimisnimekirjas kandideerinud isikute vahel tekkivad õigussuhted ei kuulu

halduskohtu kontrolli alla.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Määruskaebemenetluses käib vaidlus selle üle, kas esines alus kaebuse tagastamiseks kaebeõiguse

ilmselge puudumise tõttu.

9. Kaebaja esitas kaebuse ERJK ettekirjutuste vaidlustamiseks. ERJK ettekirjutuse vaidlustamist

reguleerib EKS § 1213 järgmiselt: "Kui erakond, erakonna nimekirjas kandideerinud isik, valimisliit

või üksikkandidaat leiab, et erakondade rahastamise järelevalve komisjoni ettekirjutusega rikutakse

tema õigusi, võib ta pöörduda halduskohtumenetluse seadustikus ettenähtud korras kohtusse."

Halduskohtumenetluses reguleerib kaebeõigust HKMS § 44. Selle paragrahvi lg-st 1 tulenevalt võib

üldjuhul halduskohtusse pöörduda isik üksnes oma õiguste kaitseks. HKMS § 121 lg 2 p 1 järgi võib

kohus tagastada kaebuse määrusega selle esitajale, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus,

eeldades, et tema faktilised väited on tõendatud.

Kolleegium on selgitanud, et HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebuse tagastamine on võimalik vaid juhul,

kui kaebeõiguse puudumine on selge ilma kahtlusteta, ning kohtul tuleb kaebeõiguse ilmselget

puudumist hoolikalt põhjendada. Õigusliku olukorra keerukuse või ebaselguse korral tuleb eelistada

kaebuse menetlusse võtmist (nt Riigikohtu 25. novembri 2015. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-52-15,

p 10).

10. Kolleegium märgib esmalt, et tulenevalt HKMS §-st 44 ei ole kaebaja kaebeõigus asjas sõltuv

sellest, kas ta kaasati vaidlustatud ettekirjutuste tegemise menetlusse. See, kas kaebaja tuli kaasata,

ning võimaliku õigusvastase kaasamata jätmise tagajärjed, võivad omada tähtsust asja sisulisel

lahendamisel ettekirjutuste õiguspärasuse hindamisel, mitte kaebeõiguse tuvastamisel.

11. Vaidlustatud ettekirjutustega kohustati ettekirjutuste adressaate tagastama keelatud annetus ja

kõrvaldama puudused 2013. a kohaliku omavalitsuse volikogu valimiskampaania aruandes.

EKS § 1211 lg 21 näeb ette järgmist: "Kui riigieelarvest eraldisi saav erakond või erakonna nimekirjas

kandideerinud isik ei ole kandnud annetust ühel käesoleva seaduse § 124 lõigetes 1–3 nimetatud viisil

komisjoni määratud tähtpäevaks riigieelarvesse või seda annetajale tagastanud, vähendab käesoleva

seaduse § 127 lõike 4 alusel määratud valitsusasutus käesoleva seaduse § 127 lõigete 1 ja 2 alusel

makstavat toetust ettekirjutuses märgitud annetuse summa kolmekordses ulatuses, kuid mitte rohkem

kui 20 protsendi toetuse ulatuses."

12. Kaebaja on seisukohal, et vaidlustatud ettekirjutused riivavad tema õigusi, kuna juhul, kui

ettekirjutuse adressaadid ettekirjutust ei täida, vähendatakse EKS § 1211 lõike 21 alusel kaebajale EKS

§ 127 lg-s 1 ette nähtud eraldist riigieelarvest. Sellest tulenevalt on kaebaja eesmärgiks kaitsta kaebuse

esitamisega enda varalisi õigusi.

13. Kohtud on kolleegiumi hinnangul õigesti leidnud, et EKS § 1211 lg-st 21 tulenevalt on võimalik

kaebaja riigieelarvest saadavaid eraldisi vähendada ainult juhul, kui ettekirjutuste adressaadid ei täida

tähtpäevaks ettekirjutusi. Ühtlasi peab erakonnaseaduse § 127 lõike 4 alusel määratud valitsusasutus

tegema ka otsuse, millega vähendab kaebajale riigieelarvest makstavat toetust. Seega ei tulene kaebaja

riigieelarvest saadavate eraldiste võimalik vähendamine vaidlustatud ettekirjutustest, vaid

ettekirjutuste adressaatide edasisest käitumisest ja erakonnaseaduse § 127 lõike 4 alusel määratud

valitsusasutuse tulevikus tehtavast vastavast otsusest.

14. Iseenesest on õige kaebaja seisukoht, et ilma vaidlustatud ettekirjutusteta ei oleks võimalik kaebaja

riigieelarvest saadavate eraldiste vähendamine juhul, kui ettekirjutuste adressaadid ettekirjutusi ei

täida. Samas on haldusmenetluse seaduse § 60 lg 2 järgi siduv vaid kehtiva haldusakti resolutiivosa.

Haldusakti muudel osadel, sealhulgas haldusakti põhjenduses tuvastatud asjaoludel, on iseseisev

õiguslik tähendus ainult seaduses sätestatud juhtudel.

Vaidlustatud ettekirjutuste resolutsioonidega on kindlaks määratud vaid erakonna nimekirjas

kandideerinud isikute kohustus, mitte aga kaebaja kohustused. Vaidlustatud ettekirjutustega ei

vähendata kaebajale riigieelarvest tehtavaid eraldisi. Eraldiste vähendamise otsustab erakonnaseaduse

§ 127 lõike 4 alusel määratud valitsusasutus eraldi menetluses. Kaebaja saab vajaduse korral oma

õigusi kaitsta, vaidlustades eraldiste vähendamise otsuse. Kaebaja saab eraldiste vähendamise otsuse

vaidlustamisel kahtluse alla seada ka praeguses asjas vaidlustatud ERJK ettekirjutustes antud

hinnangu, et tegu oli keelatud annetustega.

15. Kolleegium märgib, et vaidluses eraldiste vähendamise otsuse üle on võimalik kontrollida ka EKS

§ 1211 lg 21 põhiseaduspärasust, viidates nt eraldise vähendamise otsustamise korra võimalikule

vastuolule põhiseaduse § 48 lg-ga 4 või proportsionaalsust tagava kaalumisõiguse puudumisele EKS

§ 1211 lg 21 alusel eraldiste vähendamisel. Praeguse haldusasja menetluses selline kontrollivõimalus

puudub, kuna EKS § 1211 lg 21 ei ole kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv säte.

16. Eeltoodust tulenevalt ei riivata vaidlustatud ettekirjutustega MTÜ Eesti Keskerakond halduskohtus

kaitstavaid subjektiivseid õigusi. Kohtud on õigesti tuvastanud, et kaebajal puudub asjas ilmselgelt

kaebeõigus, ja on kaebuse õigesti tagastanud. Määruskaebus jääb HKMS § 234 ja § 230 lg 5 p 1 alusel

rahuldamata. Tasutud kautsjon arvatakse HKMS § 107 lg 4 viimase lause alusel riigituludesse.

Tõnu Anton, Ivo Pilving, Jüri Põld