3-3-1-65-15 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-65-15

Otsuse kuupäev

01.03.2016

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Tõnu Anton ja Jüri Põld

Kohtuasi

AS Transcom Vara kaebus Maksu- ja Tolliameti 05.02.2014

maamaksuteadete nr 98214 ja nr 168918 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – AS Transcom Vara, esindajad vandeadvokaat

Tarmo Peterson ja advokaat Villy Lopman

Vastustaja – Maksu- ja Tolliamet, esindajad Anu Toomemägi

ja Margo Karu

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 11.06.2015 otsus kohtuasjas nr 3-

14-50716

Menetluse alus Riigikohtus

AS Transcom Vara kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada AS Transcom Vara kassatsioonkaebus osaliselt.

2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 11.06.2015 otsus kohtuasjas nr 3-14-50716 ja Tallinna

Halduskohtu 31.10.2014 otsus samas asjas. Teha asjas uus otsus, millega rahuldada AS

Transcom Vara kaebus osaliselt ning tühistada 05.02.2014 maamaksuteade nr 98214. Jätta

kaebus rahuldamata maamaksuteate nr 168918 tühistamise nõudes.

3. Mõista Maksu- ja Tolliametilt välja AS Transcom Vara kantud menetluskulud 102,70 eurot.

4. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Maksu- ja Tolliamet (MTA) väljastas AS-le Transcom Vara 05.02.2014 kaks maksuteadet.

Maksuteate nr 98214 kohaselt tuleb Kuressaares Merikotka 8 asuva kinnistu eest 2014. aastal tasuda

maamaks 1712 eurot ning maksuteate nr 168918 kohaselt tuleb Pärnus Ranna pst 3 ja 3a ning Kalda

2 asuvate kinnistute (sh hoonestusõigused) eest 2014. aastal tasuda maamaks 7369,37 eurot. MTA

jättis 04.04.2014 vaideotsusega nr 6-1/2061-2 rahuldamata AS Transcom Vara 13.03.2014 vaide

maamaksuteadete kehtetuks tunnistamiseks.

2. AS Transcom Vara esitas 05.05.2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse MTA 05.02.2014

maksuteadete tühistamiseks. Kaebaja palus tunnistada põhiseaduse (PS) §-ga 113 vastuolus olevaks

ja jätta kohaldamata maa hindamise seaduse (MHS) § 5 lg 4, § 51 lg 4 ja § 6 lg 1, rahandusministri

17.01.2001 määrus nr 10 "Maamaksuseaduse rakendamise kord", Vabariigi Valitsuse 22.05.2001

määrus nr 179 "Maa maksustamishinna arvutamise kord", keskkonnaministri 30.11.2001 määrus

nr 50 "Maa korralise hindamise tulemuste kehtestamine" ning Vabariigi Valitsuse 05.06.2001 määrus

nr 193 "Maa korralisel hindamisel kasutatav metoodika". Maamaksu regulatsioon (nii maamaksu

maksuobjekt kui ka maksukohustuse arvutamise kord) on olulises osas sätestatud väljaspool

maamaksuseadust ja peamiselt erinevate määrustega. See on vastuolus PS §-ga 113. Seega on vastav

regulatsioon õigusselgusetu ning selle alusel antud maamaksuteated õigusvastased.

3. Tallinna Halduskohus jättis 31.10.2014 otsusega AS Transcom Vara kaebuse rahuldamata ja

menetluskulud kaebaja kanda. Maamaksu määramise regulatsioon on õigusselge ja põhiseadusega

kooskõlas ning õiguspäraste maamaksuteadete tühistamiseks puudub alus.

Maksuteate vaidlustamisel ei ole võimalik vaidlustada maa maksustamishinna määramist, mistõttu ei

ole kohaliku omavalitsuse poolt maa maksustamishinna määramist puudutavad sätted praeguses

vaidluses asjassepuutuvad. AS Transcom Vara ei ole vaidlustanud maksuteadete aluseks olevaid

Pärnu linna ja Kuressaare linna kehtivaid eelhaldusakte maa maksustamishinna arvutamise kohta.

Haldusakti kehtivuse teooriaga ei ole kooskõlas, et maatüki igakordne omanik saaks hakata

vaidlustamistähtaja möödumisel uuesti vaidlustama konkreetse kinnistuga seotud haldusakte. Kuna

2014. aasta maksuteadete koostamise aluseks võetud maa maksustamishinnad olid arvutatud juba

varem, siis on kaebaja olnud neist teadlik, kuid ei ole astunud mõistliku aja jooksul samme, et

vastavad haldusaktid temale teatavaks tehtaks. Kuna aktide vaidlustamise tähtaeg on ilmselgelt

ületatud, ei oleks kaebuse uute nõuetega täiendamine otstarbekas.

Eeltoodust lähtuvalt on maatükkide otstarbeid arvestades asjassepuutuvaks normiks maamaksu-

seaduse (MaaMS) § 5 lg 1, mis on PS §-ga 113 kooskõlas. Maamaksu objektiks ei ole korralise

hindamise kaudu tuvastatud maa väärtus, vaid maksustatav maa (MaaMS § 2). MaaMS-s on

sätestatud ka maamaksumäär ja selle arvutamise kord. Kuigi maamaksumäär sõltub maa hindamise

tulemustest (MaaMS § 1 lg 2 ja § 5 lg 1; MHS § 1), ei pea maad hindama siiski maksuseadusega.

Tegemist on kohaliku omavalitsuse korraldatava eraldi haldusmenetlusega. Teises haldusmenetluses

tuvastatud asjaolu (maa maksustamishind) aluseks võtmine ei muuda maamaksu määramist PS §-ga

113 vastuolus olevaks. Maamaksu regulatsioon on piisavalt arusaadav ja vastab õigusselguse

põhimõttele (PS § 13 lg 2).

4. AS Transcom Vara palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus

otsus, millega tema kaebus rahuldada.

5. Tallinna Ringkonnakohus jättis 11.06.2015 otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata.

Ringkonnakohus nõustus halduskohtu otsuse põhjendustega ega pidanud vajalikuks kõiki

halduskohtu põhjendusi üle korrata.

5.1. Maa maksustamishinna määramine on maamaksuteate eelhaldusaktiks haldusmenetluse

seaduse (HMS) § 52 lg 1 p 2 tähenduses, sest sellega tehakse õiguslikult siduvalt kindlaks maamaksu

summa leidmisel tähtis asjaolu.

5.2. Kuivõrd maa maksustamishinna arvutamine on tuvastav eelhaldusakt, siis peab see olema ka

vormistatud haldusaktina, kuid haldusakti vorminõuete eiramine ei muuda siiski vastava otsustuse

õiguslikku olemust (vt Riigikohtu lahendid asjas nr 3-3-1-33-03, p-d 11–13 ja nr 3-3-1-41-03,

p-d 11–13). Haldusakte ja toiminguid piiritletakse nende sisu, mitte vormi järgi. Kuna maa

maksustamishinna määramine on maamaksuteate koostamisel siduv, siis on tegemist eelhaldusaktiga.

5.3. Apellandiga ei saa nõustuda, et maamaksuteadete eelhaldusakte (maa maksustamishinna

määramise akte) on alati võimalik vaidlustada koos neile tugineva maksuteate vaidlustamisega.

Kohtupraktika kohaselt ei saa eelhaldusakti puhul kaebuse esitamise tähtaeg hakata kulgema varem,

kui kaebajal oleks võimalik leida, et rikutakse tema õigusi või piiratakse tema vabadusi. Isik peab

juba sellise eelhaldusaktiga tutvudes mõistma oma õiguste rikkumist või vabaduste piiramist ning

esitama eelhaldusakti peale halduskohtule kaebuse üldise kohtusse pöördumise tähtaja jooksul.

5.4. Viidatud kohustuse olemasolu ei sõltu sellest, kas eelhaldusaktiga kindlaksmääratud asjaolu (nt

maa maksustamishind) on ühe või mitme järgneva haldusakti aluseks. Vastasel korral puuduks eel-

haldusakti andmisel ja selle eraldiseisval vaidlustamisel sisuline mõte. Apellant ei ole mõistlikult

põhjendanud, kuidas ilmnes praegusel juhul tema õiguste rikkumine maa maksustamishinna

määramise aktidega alles pärast vaidlustatud maksuteadete väljastamist.

5.5. Praegusel juhul ei ole AS Transcom Vara menetluse käigus halduskohtule esitatud

dokumentides esitanud taotlust maa maksustamishinna määramise aktide tühistamiseks ning kaebe-

tähtaja ilmselget ületamist arvestades ei pidanud halduskohus vajalikuks soovitada apellandil kaebust

täiendada. Asjaolu, et maa maksustamishinna määramise aktid on maksuteadete eelhaldusaktideks,

pidi apellandile olema mõistetav juba vaidlusaluste maksuteadete põhjal, kuid ta pole neid siiski

sõnaselgelt vaidlustanud ega oma kaebust halduskohtus muutnud.

5.6. Ilmselgelt ekslik on käsitlus, et kui maa maksustamishinna määramise õiguslik alus on

põhiseadusega vastuolus, siis ei saa selliselt leitud maksustamishinda maamaksuteate koostamisel

arvestada. Kuivõrd maa maksustamishinna määramine on eelhaldusakt, siis kohalduvad sellele ka

üldised haldusakti kehtivuse eeldused.

5.7. Kohus saab asja lahendamisel jätta kohaldamata ja tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks

üksnes asjassepuutuva sätte (vt PS § 15 lg 1 ja § 152 lg 1; põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse § 9 lg 1). Asjassepuutuv on säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava

tähtsusega, st mille põhiseadusvastasuse korral peaks kohus otsustama teisiti kui sätte põhiseadus-

pärasuse korral (nt viimati Riigikohtu 29.05.2015 otsus asjas nr 3-4-1-1-15, p 27). Kuna MTA lähtub

maamaksuteate koostamisel kehtivast maa maksustamishinna määramise aktist ega arvuta ise välja

maksustamishinda, siis ei ole maamaksuteate tühistamiseks esitatud kaebuse lahendamisel asjasse-

puutuvaks sätted, mis reguleerivad maksustamishinna määramist. Need saaksid olla asjassepuutuvad

üksnes maa maksustamishinna määramise aktide üle toimuvas vaidluses.

5.8. Vaidlustatud maksuteadete õiguslikuks aluseks on neist nähtuvalt MaaMS § 1 lg 3 ja § 7

lg-d 1–3 ning asjaomase kohaliku omavalitsuse üksuse kehtestatud maamaksumäär.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. AS Transcom Vara palub oma kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu ja halduskohtu

otsused ning teha asjas uus otsus, millega rahuldada kaebus ja tühistada MTA maamaksuteated

nr 98214 ja nr 168918. Ühtlasi palub kassaator tunnistada PS §-ga 113 vastuolus olevaks ja jätta

kohaldamata MHS § 5 lg 4, § 51 lg 4 ja § 6 lg 1; rahandusministri 17.01.2001 määrus nr 10

"Maamaksuseaduse rakendamise kord"; Vabariigi Valitsuse 22.05.2001 määrus nr 179 "Maa

maksustamishinna arvutamise kord"; Vabariigi Valitsuse 05.06.2001 määrus nr 193 "Maa korralisel

hindamisel kasutatav metoodika" ning keskkonnaministri 30.11.2001 määrus nr 50 "Maa korralise

hindamise tulemuste kehtestamine". Kassaatori seisukohad on esitatud allpool.

6.1. Pärnu Linnavalitsuse aktid (29131, 2751 ja 2753) ei ole haldusaktid, sest aktid on informatiivsed

ning neil puudub vaidlustamisviide ja ametniku originaalallkiri. Lisaks ei ole tõendatud, et need aktid

oleksid kaebajale kätte toimetatud. Kuna eelhaldusaktid on tühised, siis on ka nendele tuginev

maksuteade nr 168914 õigusvastane ja tuleb tühistada.

6.2. Kuressaare Linnavalitsus ei ole koostanud ja väljastanud maa maksustamishinna arvutamise akti.

Kuna nõutav eelhaldusakt puudub, siin on ka maksuteade nr 98214 õigusvastane ja tuleb tühistada.

6.3. Halduskohtu viidatud Riigikohtu maamaksu käsitlevad lahendid (3-3-1-33-03, 3-3-1-40-99, 3-3-1-

3-01, 3-3-1-41-03) ei ole sellisel viisil kohaldatavad, nagu seda on teinud halduskohus ja nagu seda on

lugenud õigeks ringkonnakohus. Kohtute käsitlus, mille kohaselt ei saa eelhaldusakti vaidlustada koos

maamaksuteatega, viib äärmiselt ebaõiglaste tulemusteni.

6.4. Kassaator ei nõustu halduskohtu seisukohaga, et kaebaja ei astunud mõistliku aja jooksul samme,

et maa maksustamishinna arvutamise haldusaktid talle teatavaks tehtaks, mistõttu on nende

vaidlustamine praegusel juhul kaebetähtaja ilmselge ületamise tõttu võimatu. Kuressaare ja Pärnu linn

ei ole andnud välja eelhaldusakti, mida kaebaja oleks saanud vaidlustada.

6.5. Kassaator ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et maksuteate koostamisel ei ole tähendust

sellel, kas maa maksustamishinna määramise regulatsioon on või ei ole vastuolus põhiseadusega.

6.6. Ringkonnakohus on ekslikult eristanud maamaksu objekti ja baasi, kui ta väidab, et MaaMS

sisaldab ka maamaksu objekti, milleks on seega maatükk, mitte korralise hindamise kaudu tuvastatud

maa väärtus. Maksumaksja õigused ja kohustused peavad tulenema vahetult maksuseadusest. Kui

MaaMS ei määra kindlaks maa maksustamishinna tuvastamise reegleid, siis ei sisalda MaaMS piisavat

regulatsiooni maamaksu objekti kohta. Vastava regulatsiooni puudumine või selle sisaldumine

väljaspool MaaMS sätteid (MHS § 5 lg 1) on vastuolus PS §-ga 113.

6.7. Vaidlustatud maamaksuteated on koostatud õigusaktide alusel, mis on vastuolus PS §-ga 113, sest

maamaksu regulatsioon on olulises osas sätestatud väljaspool maamaksuseadust ja veelgi suuremas

mahus erinevate määrustega.

6.8. MHS ega selle alusel antud määrused ei ole maksuseadused MKS tähenduses. Riigikohus on

asunud seisukohale, et kui seadus ei vasta MKS-s sätestatud maksuseaduse kohustuslikele tunnustele,

siis ei tohi sellise seaduse alusel antud määrus mõjutada maksukohustust, sest selline seadus ei ole

maksuseadus.

6.9. Maa korralise hindamise metoodika, mille alusel on keskkonnaministri 30.11.2001 määrusega

nr 50 kinnitatud maade väärtus, on samuti sisuliselt reguleeritud määrustega. MHS § 3 annab kolmes

lõikes väga üldises sõnastuses maa hindamise metoodika ning MHS § 5 lg 4 annab volitusnormi

Vabariigi Valitsusele kehtestada korralise hindamise kord ja hindamisel kasutatav metoodika.

Volitusnorm ei anna mitte mingisugust täpsustust ega piire, kuidas ja milliste reeglite alusel leitakse

maamaksu objektiks olev maa väärtus.

6.10. Vabariigi Valitsuse 22.05.2001 määrus nr 179 kehtestab iseseisvalt ja ilma seadusest tuleneva

aluseta valemi, mille abil arvutatakse välja maa maksustamishind. Valemid sisaldavad MHS-s (sh

volitusnormi § 6 lg 1) ja ka MaaMS-s nimetamata ehk uusi ja iseseisvaid maksustamise kriteeriume,

mis otseselt mõjutavad maa maksustamishinna suurust.

6.11. Riigikohtu otsuses (3-4-1-5-98) märgitakse, et kui seadus ei vasta MKS-s sätestatud maksu-

seaduse kohustuslikele tunnustele, siis ei tohi sellise seaduse alusel antud määrus mõjutada maksu-

kohustust, sest selline seadus ei ole maksuseadus.

7. MTA vaidleb kassatsioonkaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Kassaator on seadnud kahtluse alla mitme maa maksustamishinna arvutamist reguleeriva seaduse ja

määruse normide kooskõla põhiseadusega.

Põhiseaduse § 152 kohaselt jätab kohus kohtuasja lahendamisel kohaldamata mis tahes seaduse või

muu õigusakti, kui see on vastuolus põhiseadusega. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust

saab alustada vaid selle sätte suhtes, mis on kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv. Asjassepuutuvuse

hindamisel peab kohus lähtuma sellest, kas õigusnormi tuleb kohtuasjas kohaldada. Kassaatori

vaidlustatud normid saavad olla asjassepuutuvad vaid siis, kui nende normide kohaldamata jätmise

tulemusena oleks osaliseltki võimalik rahuldada kaebus ja tühistada vaidlustatud maamaksuteade.

9. Pooled vaidlevad selle üle, kas maamaksuteadet vaidlustades on võimalik vaidlustada maa

maksustamishinna suurust.

Kolleegium on oma praktikas korduvalt rõhutanud (kohtuasjad 3-3-1-40-99, 3-3-1-3-01, 3-3-1-28-01,

3-3-1-33-03, 3-3-1-41-03), et maatüki maksustamishinna määramise otsustus on eelhaldusakt

maksuteatele. Maksuteadet ei saa vaidlustada osas, mis puudutab maksustamishinna määramist. Kui

aga maksustamishinda ei ole määratud, siis ei saa ka maamaksu määrata, sest puudub kohustuslik

eelhaldusakt. HMS § 62 lg 2 p 1 järgi tuleb maa maksustamishinda määrav haldusakt kui isiku õigusi

piirav haldusakt teha adressaadile teatavaks kättetoimetamisega. Ainult teatavaks tehtud haldusaktist

saab isik mõista, kas tema õigusi rikutakse või mitte, samuti otsustada, kas akti vaidlustada.

Kolleegium jääb oma seisukohtade juurde ning peab vajalikuks täpsustada, et pärast maa

maksustamishinna akti kättetoimetamist toimuv, nagu maamaksumäära tõus või kinnistu omaniku

vahetus, ei anna õigust vaidlustada lõplikult jõustunud eelhaldusakti.

10. Kohtud on toimiku materjalide alusel tuvastanud, et Pärnu Linnavalitsuse 21.01.2011 akt nr 2751,

21.01.2011 akt nr 2753 ja 04.04.2012 akt nr 29131 on kaebajale kätte toimetatud. Kolleegium nõustub

ringkonnakohtuga, et võimalikud vormipuudused maatüki maksustamishinna aktides ei too kaasa

aktide tühisust. Kuna kaebaja ei ole maksustamishinna akte kaebetähtaja jooksul vaidlustanud, on

Pärnu linnas asuvaid maatükke puudutav maksuteade nr 168918 õiguspärane.

11. Kuressaare Linnavalitsus on 22.10.2014 vastuses nr 3.3.6/1425 märkinud, et väljastab maa

maksustamishinna akti üksnes maaomaniku avalduse alusel. Sellest järeldab kolleegium, et Kures-

saare Linnavalitsuse 09.03.2010 korraldust nr 108 ei ole kaebajale teatavaks tehtud, millest tulenevalt

on maamaksuteade nr 98214 eelhaldusakti teatavaks tegemata jätmise tõttu õigusvastane ja tuleb

tühistada.

12. Kuna puudub vajadus hinnata kummagi eelhaldusakti sisulist õiguspärasust, ei ole Riigikohtul

võimalik hinnata põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses maa hindamise seaduses sisalduvate

volitusnormide ja nende volitusnormide alusel välja antud määruste kooskõla põhiseadusega, sest

tegemist ei ole selles kohtuasjas asjassepuutuvate normidega.

13. Eelnevast tulenevalt leiab kolleegium, et kassatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt. Riigikohus

tühistab ringkonnakohtu ja halduskohtu otsused ning teeb uue otsuse, millega rahuldab AS Transcom

Vara kaebuse osaliselt ning tühistab maamaksuteate nr 98214 ja jätab kaebuse rahuldamata maa-

maksuteate nr 168918 tühistamise nõudes.

14. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse osalise

rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega (HKMS § 108

lg 2). AS Transcom Vara tasus nii esimese kui ka teise astme kohtu menetluses riigilõivu 272,40 eurot,

kokku 544,80 eurot. Arvestades tühistatud ja jõusse jääva maksuteatega määratud maksusummade

proportsiooni, tuleb vastustajalt välja mõista 102,70 eurot. Kassatsioonkaebuselt tasutud kautsjon tuleb

HKMS § 107 lg 4 alusel tagastada.

Tõnu Anton, Ivo Pilving, Jüri Põld