3-3-1-63-15 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-63-15

Otsuse kuupäev

15. detsember 2015

Kohtukoosseis

Eesistuja Viive Ligi, liikmed Tõnu Anton ja Jüri Põld

Kohtuasi

Siiri Upsi kaebus Terviseameti 14. mai 2014. a ettekirjutuse

nr 12.4-1.2.587/47 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja Siiri Upsi

Vastustaja Terviseamet

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 18. juuni 2015. a otsus haldusasjas

nr 3-14-51178

Menetluse alus Riigikohtus

Siiri Upsi kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Siiri Upsi kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 5. detsembri 2014. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu

18. juuni 2015. a otsus haldusasjas nr 3-14-51178.

3. Teha uus otsus, millega rahuldada Siiri Upsi kaebus ja tühistada Terviseameti 14. mai

2014. a ettekirjutus nr 12.4-1.2.587/47.

4. Mõista Terviseametilt Siiri Upsi kasuks välja menetluskulud 1370 eurot. Ülejäänud

menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.

5. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Alates 2001. a-st on Terviseamet aktsepteerinud FIE Siiri Upsi juuksuritöökojas lahendust, et

kaebaja kui kortermajas paikneva salongi omanik ja ainus töötaja kasutab personaliruumina sirmiga

eraldatud juuksurisalongi osa. Lisaks kasutab kaebaja personaliruumina ka endale kuuluvat

ülakorruse korterit ning tualettruumina selle korteri tualettruumi.

2. Terviseamet tegi 14. mail 2014 ettekirjutuse nr 12.4-1.2.587/47, millega kohustas kaebajat

hiljemalt 31. detsembriks 2014 tagama juuksuritöökoja tööruumide koosseisus nõuetekohane

personaliruum ning nõuetekohane tualettruum koos kätepesuvalamuga. Ettekirjutuse tegemise

aluseks oli rahvatervise seaduse (RTerS) § 16 lg 1 p 3 ning sotsiaalministri 20. detsembri 2000. a

määruse nr 86 "Tervisekaitsenõuded ilu- ja isikuteenuste osutamisele" (määrus nr 86) § 10 lg 1 p-d 5

ja 6. Vastustaja põhjendab, et määrus nr 86 on sõnaselgelt sätestanud juuksuriteenuse osutamisel

tööruumide minimaalse koosseisu ning Terviseametil ei ole võimalik rakendada haldusmenetluse

seaduse (HMS) § 4 lg-st 1 tulenevat kaalutlusõigust. Korteriomandi omanik on kohustatud oma

korteriomandi reaalosa kasutama vastavalt kasutusotstarbele. Terviseametile teadaolevalt ei ole

kaebaja muutnud oma korteriomandi kasutusotstarvet, et oleks võimalik äritegevuses kasutada

korteris paiknevaid ruume tualett- ja personaliruumina. Riiklikku järelevalvet teostava haldusorgani

ning selle ametnike võimalikud eksimused või vead õigusaktide rakendamisel ei saa olla normide

täitmata jätmise põhjenduseks. Määrust nr 86 on varem valesti rakendatud.

3. Kaebaja esitas halduskohtule kaebuse ning taotles Terviseameti 14. mai 2014. a ettekirjutuse

nr 12.4-1.2.587/47 tühistamist. Kaebuse kohaselt tunnistati juuksuritöökoda nõuetekohaseks juba

1996. aastal. Määrus nr 86 jõustus 1. märtsil 2002 ning pärast seda on vastustaja regulaarselt

kontrollinud kaebaja juuksurisalongi vastavust õigusaktidest tulenevatele nõuetele. Vastustaja on

ettekirjutuse tegemisega rikkunud hea halduse tava ning kaebaja õiguspärast ootust. Kui vastustaja

oleks andnud varem ruumide mittevastavusest teada, poleks kaebaja teinud ruumidesse täiendavaid

investeeringuid. Esimest korda koostas vastustaja kaebajale ettekirjutuse 23. oktoobril 2013, kuid

kohus tühistas selle põhjendamispuuduste tõttu. Lisaks asus kohus seisukohale, et alates määruse

nr 86 kehtima hakkamisest tekkis kaebajal põhjendatud alus arvata, et selline juuksuritöökoja töö-

korraldus on määruse nr 86 sätetega kooskõlas (haldusasi nr 3-13-2391). Õige ei ole vastustaja

seisukoht, et tal puudus ettekirjutuse tegemisel kaalutlusõigus. Vastustaja on ettekirjutuse tegemisel

tuginenud eeldusele, et "tööruumide koosseis" tähendab ühte ühendatud ruumi või kui osa koos-

seisust on mujal, siis peab selle ruumi kasutusotstarve olema äripind. Määrusest nr 86 ei tulene sellist

eeldust. Määruse nr 86 formaalsed ja sisulised eeldused on täidetud.

4. Tallinna Halduskohus jättis 5. detsembri 2014. a otsusega kaebuse rahuldamata. Kohus leidis, et

määruse nr 86 § 1 lg 3 kohaselt osutatakse teenust ettevõttes, mis peab vastama selles määruses

kehtestatud tervisekaitsenõuetele. Kaebaja ettevõte asub hoone I korrusel. Teenust osutava ettevõtte

asukohaks ei ole sama elamu II korrusel asuv kaebaja isiklik korter. Seega ei ole ettevõtte ruumides

määruse nr 86 nõuded täidetud. Vastustajal puudus pädevus kontrollida kaebaja korteris asuvate

ruumide vastavust määrusega nr 86 sätestatud tervisekaitsenõuetele. II korrusel paikneva korteri

puhul ei ole tegemist juuksuriteenust osutava ettevõtte koosseisu kuuluvate ruumidega. Kaebaja

viited kooskõlastustele ja nõusolekutele, mis on antud enne määruse nr 86 jõustumist 1. märtsil 2001,

ei ole asjakohased. Samuti ei ole kohtule esitatud dokumente, millest nähtuks, millisel alusel on

Virumaa Tervisekaitsetalitus 13. oktoobril 2008 andnud Rakveres asuva Seminari 25 korteriühistule

arvamuse, et neil ei ole vastuväiteid mitteeluruumide kasutuselevõtmise kohta. Tuginemine

õiguspärasele ootusele pole õige. Usalduse kaitset ei saa kohaldada selleks, et jätkata ebaõiget haldus-

praktikat. Praegusel juhul on varasem praktika olnud ekslik ning selle ilmnemisel peab haldusorgan

oma tegevuse viima kooskõlla õigusaktidega.

5. Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles taotles halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse

tegemist, millega kaebus rahuldada.

6. Tallinna Ringkonnakohus jättis 18. juuni 2015. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata.

Kohus leidis, et pole põhjust seada kahtluse alla seda, et kuni esimese ettekirjutuse tegemiseni

23. oktoobril 2013 on Terviseamet ning tema õiguseellased pidanud kaebaja juuksurisalongi määruse

nr 86 nõuetele vastavaks. Õiguspärasele ootusele tuginedes ei ole võimalik nõuda väära

halduspraktika jätkamist. Seda sõltumata asjaolust, et väärat halduspraktikat on rakendatud 13 aastat.

Juuksurisalong peab määruse nr 86 nõuetele vastama igal ajal ning vastustajal ei ole võimalik näha

ette erandeid. RTerS ja selle rakendusnormide täitmise vastu on ka oluline avalik huvi, mistõttu ei saa

nõuete täitmise nõudmisel arvestada vaid kaebaja õiguse ja huvidega. Kui kaebaja on vastustaja

ebaõige halduspraktika tõttu teinud olulisi kulutusi, ei saa välistada kahjunõude esitamise

võimalikkust vastustaja vastu. Määruse nr 86 rakendamisel puudub kaalutlusõigus. Juuksuriteenust

osutava ettevõtte tööruumide minimaalsesse koosseisu peavad kuuluma nii personaliruum kui ka

tualettruum koos kätepesuvalamuga (määruse nr 86 § 10 lg 1 p-d 5 ja 6). RTerS ja määrus nr 86 ei

näe ette teistsuguseid nõudeid juuksurisalongidele, kus on tegev vaid üks isik. Sellist lähenemist ei

ole alust pidada ebaproportsionaalseks, sest töötajate arv on selline muutuja, mille üle vastustajal

kontrollipädevus puudub. Ettekirjutuse õiguspärasus sõltub seega eelkõige sellest, kas kaebaja

korterit saab pidada tööruumide koosseisu kuuluvaks. Ehkki töötervishoiu ja tööohutuse seaduse

mõiste "tööruumide koosseis" ei ole rahvatervise seaduse alusel antud määruse nr 86 sisustamisel

asjakohane, ei saa kaebaja kui füüsilise isiku omandis olevat eluruumi käsitada töökohana, selle

ümbrusena või muu töötamiskohana, kuhu töötajal on töötamise ajal juurdepääs ka seetõttu, et korter

ei ole juuksurisalongi olemuslik osa. Eluruum ja mitteeluruum on teineteisest sõltumatud õigus-

objektid. Ainuüksi asjaolust, et kaebajal on faktiliselt juurdepääs oma eluruumile ning eluruum asub

juuksurisalongi läheduses, ei piisa määruse nr 86 nõuete täitmiseks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Kassatsioonkaebuses taotleb S. Upsi ringkonnakohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist,

millega Terviseameti ettekirjutus tühistada. Kohtud on jätnud arvestamata, et juuksuritöökojas töötab

vaid töökoja omanik, kelle isiklikud olmeruumid asuvad lähedalasuvas korteris. Kaalutlusõiguse

annab kahtlus, et määruses nr 86 pole sellist olukorda käsitletud. "Ebaõiget halduspraktikat" on

viljeletud 13 aastat ning nõutavate ruumide loomine pole selles majas lihtsalt võimalik. Ettekirjutuse

jõussejäämisel kohustatakse ka teisi üksinda töötavaid FIE-sid tegema ebamõistlikke kulutusi, mis

muudaks väikese käibega üheinimese ettevõtted mõttetuks.

8. Terviseamet Riigikohtule oma seisukohta ei esitanud.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. RTerS § 16 lg 1 p 3 (30. novembrist 2013 kuni 30. juunini 2014 kehtinud redaktsioonis) kohaselt

on järelevalveametnikul õigus teha ettekirjutusi tervisekaitse õigusaktide rikkumiste kõrvaldamiseks

koos täitmise tähtaja kehtestamisega ning kontrollida nende täitmist. Määruse nr 86 § 10 lg 1 p-d 1, 5

ja 6 sätestavad, et juuksuriteenuse osutamise tööruumide minimaalses koosseisus peab lisaks

juuksuriruumile (6 m2 igale töökohale, kui ruum on ühele töökohale, peab ruumi suurus olema 9 m2)

olema personaliruum 8–9 m2 (0,5 m2 iga töötaja kohta) ning tualettruum koos kätepesuvalamuga

(3 m2).

Kaebaja on tegutsenud alates aastast 1996 vaidlusaluses juuksuritöökojas ning tegevuse alustamisest

saadik on aktsepteeritud, et ta kasutab juuksuritöökoja olmeruumina maja teisel korrusel asuvat

korterit. Ka pärast määruse nr 86 jõustumist 2002. aastal on Terviseamet pidanud lubatavaks, et

personaliruumina kasutatakse juuksuritöökoja sirmiga eraldatud osa ja ülakorruse korterit ning

tualettruumina ülakorruse korteri tualettruumi. Vaidlusaluses ettekirjutuses on varasemat haldus-

praktikat muutvat seisukohta põhjendatud sellega, et kaebajal on kohustus kasutada korterit vastavalt

kasutusotstarbele (kuni 1. juunini 2015 kehtinud ehitusseaduse § 29 lg 1 p 12) ja elamispinna

mittesihipärane kasutamine teenindusettevõtte koosseisus pole lubatav.

10. Kolleegium on seisukohal, et Terviseamet pole vaidlustatud ettekirjutuse andmisel mõistnud

määruses nr 86 sätestatud nõudeid õigesti.

Terviseamet asus ettekirjutuses seisukohale, et kaebaja juuksuritöökoja koosseisu ei saa lugeda üla-

korruse korteri ruume, mis tähendab, et kaebaja ettevõte ei vasta nõuetele. Ettekirjutuse täitmine toob

tõenäoliselt kaasa juuksuritöökoja tegevuse lõpetamise selles kohas, sest 14,7 m2 suurusesse ruumi ei

saa kuidagi mahutada nõutavas suuruses personaliruumi ja tualettruumi. Tegemist on tõsise

sekkumisega kaebaja ettevõtlusvabadusse ning kuigi põhiseaduse § 31 lubab seadusega kehtestada

piiranguid ettevõtlusvabadusele, peab nii seadusandja kui ka õiguse rakendaja jälgima, et piirangud ei

kahjustaks ettevõtlusvabadust rohkem, kui normi legitiimse eesmärgiga saab põhjendada. Tervise

kaitsmise, haiguste ennetamise ja tervise edendamise eesmärk (RTerS § 1 lg 1) peab olema

proportsioonis ettevõtlusvabadusega ning tervisekaitselistel eesmärkidel seatud nõuded ei tohi olla

põhjendamatud ja ebamõistlikud.

11. Määrus nr 86 sätestab minimaalsed nõuded juuksuriteenust osutava ettevõtte tööruumide koos-

seisule ja suurusele. Selliseid nõudeid personaliruumi ja tualettruumi olemasoluks ettevõtte koos-

seisus ei saa teenuseosutaja ja -saaja tervise kaitse seisukohalt pidada põhjendamatuks või eba-

mõistlikuks. Praegu ei ole aga vaidlus selles, et kaebaja peaks personaliruumi või tualettruumi

olemasolu juuksuritöökojas ebavajalikuks ega kasutaks neid. Kaebaja on ettevõtlusega alustamisest

alates kasutanud esimesel korrusel asuvat eraldi sissepääsuga juuksuriruumi ning personaliruumina ja

tualettruumina samas trepikojas teisel korrusel asuva kaebaja korteri tuba ja tualettruumi. Trepikotta

pääseb juuksuriruumi tagumisest uksest. Eeltooduga on kaebaja määratlenud oma ettevõtluses

kasutatavad ruumid ning vaidluse all on küsimus, kas need tagavad juuksuritöökoja vastavuse

määruse nr 86 nõuetele.

12. Terviseamet leiab, et kaebaja näidatud ruumide kasutamine juuksuritöökoja koosseisus pole

lubatav, sest korter on eluruum ja korteriomandi kasutamine teenindusettevõtte koosseisus ei vasta

selle kasutusotstarbele. Terviseamet pole leidnud keelu põhjendamiseks tuge määrusest nr 86, sest

määrusest ei tulene keeldu kasutada korterelamus asuvat korterit juuksuriteenuse osutamiseks.

Vastupidi, määruse nr 86 § 2 lg 3 näeb ette, et juuksuriteenust võib osutada ka elamus või isegi

korterelamus, kui sissepääs juuksuritöökotta on korterelamu sissepääsust eraldi või kui kõik korteri-

omanikud on ühise sissepääsu korral nõus juuksuritöökoda taluma. Kaebaja juuksuritöökojal on

eraldi sissepääs, seega pole korteriomanike nõusolekut juuksuritöökoja pidamiseks vaja. Samuti võib

märkida, et FIE-d kasutavadki ettevõtluses tihti isiklikku vara ning ettevõtte tegevuskohaks võib olla

ka FIE-le kuuluv korter. Ettekirjutuse viited ehitusseadusele ja korteriomandiseadusele pole eelneva

kontekstis asjakohased, sest määrus ei nõua juuksuritöökoja pidamiseks eluruumi kasutusotstarbe

muutmist. Vastasel korral poleks määrus näinud ette juuksuriteenuse osutamise kohana elamut. RTerS

§ 1 lg 1 eesmärkide (tervise kaitsmine, haiguste ennetamine ja tervise edendamine) täitmine sõltub

ruumide sisulisest nõuetekohasusest (nt tualettruumi olemasolu ja selle puhtus), mitte ruumide

sihtotstarbest. Määruse nr 86 § 1 lg 3 kohaselt osutatakse teenust ettevõttes, mis peab vastama samas

määruses kehtestatud tervisekaitsenõuetele.

13. Terviseamet on veel märkinud, et korteriomanikul on kohustus omandit kasutades hoiduda

tegevustest, mille toime teistele korteriomanikele ületab omandi tavakasutusest tekkivad mõjud, ning

nõustunud halduskohtuga, et Terviseametil pole võimalik korteris asuvaid ruume kontrollida.

Kolleegium rõhutab, et kui ettevõtja on näidanud ettevõtte koosseisus tema korteris asuvaid ruume

ning ettevõtlusega tegelemisele on seadusandja seadnud teatud nõuded, peab ta tagama, et järele-

valvet teostav organ saaks kontrollida ka tema elukohas asuvate ruumide vastavust nõuetele. Samuti

peab korteriomanik omandi ettevõtluses kasutamisel vältima tavakasutust ületavaid mõjutusi.

Terviseameti viide, et ameti poole pöördunud majanaaber on kaevanud juuksuritöökojast leviva

kemikaalide lõhna üle, pole kuidagi seotud sellega, et kaebaja korterit kasutatakse olmeruumidena.

Majanaaber tõstatas küsimuse, kas juuksuritöökoja sissepuhke-väljatõmbeventilatsioon on nõuete-

kohane. See küsimus puudutab otseselt juuksuriruumi, sest personaliruumis ja tualettruumis juuksuri-

teenust ei osutata. Terviseametil on võimalik juuksuriruumi ventilatsioonisüsteemi nõuetekohasust

kontrollida. Siinjuures tuleb uuesti rõhutada, et ettevõtlusele seatud piirangud peavad olema

proportsionaalsed. Seega pole põhjust nõuda töökoja nõuetele vastava ventilatsioonisüsteemi

ehitamist kaebaja korteris asuvates ruumides, kus juuksuriteenust ei osutata.

14. Ringkonnakohus on leidnud, et kaebaja korteris asuvad ruumid ei ole juuksurisalongi olemuslik

osa. Määrus ei kehtesta nõuet, et personaliruum ja tualettruum peaksid külgnema juuksuriruumiga.

Piisav on, kui ruumide omavaheline kaugus ei tee nende tegelikku kasutamist määruses näidatud

otstarbel ebausutavaks. Praegu see nii ei ole. Ringkonnakohus on veel leidnud, et Terviseametil

puudub kontroll selle üle, kui palju töötajaid kaebaja juuksurisalongis töötab. See seisukoht ei ole

kooskõlas määruse nr 86 sõnastusega, sest sõltuvalt töökohtade arvust kehtivad erinevad nõuded

juuksuriruumi ja personaliruumi suurusele, samuti ventilatsioonisüsteemile ning nende nõuete

järgimist saab Terviseamet kontrollida.

15. Siiri Upsi kassatsioonkaebus tuleb rahuldada ning Tallinna Halduskohtu 5. detsembri 2014. a

otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu 18. juuni 2015. a otsus haldusasjas nr 3-14-51178 tühistada.

Kolleegium teeb uue otsuse, millega rahuldab Siiri Upsi kaebuse ja tühistab Terviseameti 14. mai

2014. a ettekirjutuse nr 12.4-1.2.587/47.

16. Kuna Riigikohus teeb asjas uue otsuse, jaotab ta ka menetluskulud. Halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

Halduskohtu menetluses esitas kaebaja taotluse mõista välja menetluskulud 855 eurot (840 eurot

õigusabikulud ja 15 eurot riigilõiv) ning apellatsiooniastmes 515 eurot (500 eurot õigusabikulud ja 15

eurot riigilõiv). Kassatsiooniastmes ei ole kaebaja esitanud menetluskulude nimekirja ega menetlus-

kulude väljamõistmise taotlust. Vastustaja ei ole taotlenud menetluskulude hüvitamist üheski

kohtuastmes.

Kokku on kaebaja eest tasutud menetluskulusid 1370 eurot. HKMS § 109 lg 5 kohaselt ei välista

menetluskulude hüvitamist menetlusosalisele see, kui tema eest kandis need muu isik. Taotlustele on

lisatud arved ja maksekorralduste teatised. Kolleegiumi hinnangul tõendavad need dokumendid, et

kulud on kantud. HKMS § 109 lg 6 kohaselt mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud

menetluskulud. Kolleegium leiab, et selles asjas on menetluskulude väljamõistmine vastustajalt täies

ulatuses põhjendatud.

Vastustajalt tuleb kaebaja kasuks kõigis kohtuastmetes kantud menetluskulude katteks välja mõista

1370 eurot. Ülejäänud osas jäävad menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

17. Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb tagastada (HKMS § 107 lg 4).

Tõnu Anton, Viive Ligi, Jüri Põld