3-2-1-71-14 · Riigikohus

Riigikohtunike Villu Kõve ja Tambet Tampuu eriarvamus Riigikohtu üldkogu 15. detsembri

2015. a otsuse kohta kohtuasjas nr 3-2-1-71-14. Eriarvamuse punktidega 1–3 on ühinenud

riigikohtunik Jaak Luik ja punktiga 2 on ühinenud riigikohtunik Peeter Jerofejev.

Me ei nõustu üldkogu otsuse resolutsiooni p-ga 2 ning otsuse nende põhjendustega, kus üldkogu

leidis, et taastuvenergia tasu regulatsioon on kooskõlas põhiseaduse (PS) ning Euroopa Liidu (EL)

õigusega.

1. ESITEKS EI SAA ME NÕUSTUDA ÜLDKOGU OTSUSE P-DES 97 JA 98 TOODUD

SEISUKOHAGA, ET TAASTUVENERGIA TASU MAKSMISE KOHUSTUS JA SELLE MÄÄR

ON KEHTESTATUD FORMAALSELT PÕHISEADUSPÄRASELT.

Üldkogu on oma otsuse p-s 96 iseenesest põhjendatult leidnud, et taastuvenergia tasu on PS §-s 113

nimetamata avalik-õiguslik rahaline kohustus ning et ka sellisele rahalisele kohustusele laieneb PS §-

st 113 tulenev isiku subjektiivne õigus. Selline seisukoht on kooskõlas üldkogu varasema

seisukohaga, et PS § 113 kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused, sõltumata sellest,

kuidas neid ühes või teises õigusaktis nimetatakse (vt Riigikohtu 22. detsembri 2000. a otsus

tsiviilasjas nr 3-4-1-10-00, p 20).

Riigikohtu senise praktika järgi peab seadusandja PS § 3 lg-st 1 tulenevalt kõik põhiõiguste

seisukohalt olulised küsimused otsustama ise ega tohi nende sätestamist delegeerida täitevvõimule.

Täitevvõim võib seadusega kehtestatud põhiõiguste ja -vabaduste piiranguid üksnes täpsustada, mitte

aga kehtestada seaduses sätestatuga võrreldes lisapiiranguid (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 24. detsembri 2002. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-10-02, p 24; Riigikohtu

26. juuni 2014. a määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-153-13, p 71). Riigikohus on lisaks leidnud, et

põhiseadus ei võimalda delegeerida eraõiguslikule isikule kõiki riigivõimu volitusi. Neid ülesandeid,

mida on põhiseaduse mõtte kohaselt kohustatud täitma riigivõim ja mis seetõttu moodustavad

riigivõimu tuumikfunktsiooni, ei saa riigivõim delegeerida eraõiguslikule juriidilisele isikule. Kuna

riigivõimu teostamine üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel on ka üks

õigusriigi põhimõtte väljendusi, siis tuleb PS § 3 lg-t 1 lugeda koos PS §-s 10 väljendatud

demokraatliku õigusriigi põhimõttega (vt Riigikohtu 16. mai 2008. a otsus väärteoasjas nr 3-1-1-86-

07, p 17–26).

Oleme seisukohal, et PS § 113 mõttes avalik-õigusliku rahalise kohustuse määra kehtestamine on

riigivõimu üheks tuumikfunktsiooniks ning kuna avalik-õigusliku rahalise kohustuse määra

kehtestamine riivab otseselt kohustatud isikute omandipõhiõigust (PS § 32), siis on avalik-õigusliku

rahalise kohustuse määra kehtestamise delegeerimine eraõiguslikule isikule PS § 3 lg-st 1 ja PS §-

st 10 tulenevalt lubamatu. Üldkogu ei ole selles küsimuses seisukohta võtnud. Loogiliselt võttes ei

saa PS § 3 lg-st 1 ja PS §-s 10 tulenevad avalik-õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamise

tingimused sõltuda sellest, kas tegemist on maksumäära või muu avalik-õigusliku rahalise kohustuse

määra kehtestamisega. Seega peab meie arvates seadusandja kõikidel PS §-ga 113 hõlmatud juhtudel

kehtestama avalik-õiguslike rahaliste kohustuste määrad kas ise või siis delegeerima selle kohta

otsustuse tegemise täitevvõimule.

Riigikohus on varem leidnud veel seda, et PS §-st 113 tulenevat riikliku maksu seadusega sätestamise

nõuet tuleb mõista nii, et see hõlmaks ka maksumäära (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 23. märtsi 1998. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-2-98, IV). Ka selle seisukoha järgi ei tohiks

loogiliselt võttes olla vahet, mis liiki avalik-õigusliku kohustusega on tegemist. Elektrituruseaduse

(ELTS) § 592 lg 4 esimese lause järgi määrab põhivõrguettevõtja järgmise kalendriaasta toetuste

rahastamise kulu suuruse tarbitud võrguteenuse ja otseliini kaudu tarbitud elektrienergia ühe kilovatt-

tunni kohta, st taastuvenergia tasu suuruse. Seega ei sätestata taastuvenergia tasu määra seaduses.

Üldkogu oleks pidanud (eespool nimetatud) kohtuasjas nr 3-4-1-2-98 avaldatud seisukoha tõttu

võtma seisukoha, kas taastuvenergia tasu kui avalik-õigusliku tasu määra sätestamine mitte seaduses,

vaid muus üldkohustuslikus õigusaktis, on kooskõlas põhiseadusega.

Siiski ei pruugi eraõigusliku isiku poolt avalik-õigusliku rahalise kohustuse määra kehtestamine olla

põhiseaduse vastane juhul, kui seadusandja on sellise õiguse delegeerimisel sätestanud selged ja

objektiivselt kontrollitavad andmed, mille alusel eraõiguslik isik saab avalik-õigusliku rahalise

kohustuse määra kehtestada tehnilise tegevusena, nt tehes seaduses sätestatud andmete alusel

arvutustehted.

ELTS § 592 lg 2 sätestab, et põhivõrguettevõtja koostab ja avaldab oma veebilehel iga aasta

1. detsembriks hinnangu selle kohta, kui suur on taastuvast energiaallikast toodetud elektrienergia ja

tõhusa koostootmise režiimil toodetud elektrienergia järgmise kalendriaasta toetuste rahastamiseks

kuluv summa, tarbijatele osutatavate võrguteenuste maht ning otseliinide kaudu tarbitud

elektrienergia kogus. ELTS § 592 lg 4 sätestab, et põhivõrguettevõtja määrab ELTS § 592 lg-s 2

nimetatud hinnangu alusel kindlaks järgmise kalendriaasta toetuste rahastamise kulu suuruse tarbitud

võrguteenuse ja otseliini kaudu tarbitud elektrienergia ühe kilovatt-tunni kohta, võttes arvesse

hinnangu koostamisele vahetult eelnenud 12 kuu jooksul toetuste rahastamiseks üle- või alalaekunud

summasid, ülelaekunud summalt teenitud intressi või alalaekunud summalt tasutud intressi ning

toetuste haldamiseks tehtavaid põhjendatud kulutusi.

Oleme seisukohal, et põhivõrguettevõtjale on ELTS § 592 lg-tega 2 ja 4 antud üldsõnaline, mitmeti

mõistetav ning igal juhul liiga suurt kaalutlusõigust sisalduv pädevus kehtestada taastuvenergia tasu

kui PS § 113 mõttes avalik-õigusliku rahalise kohustuse suurus ehk määr järgmiseks aastaks. Sellise

regulatsiooni kohta ei saa väita, et eraõigusliku isiku (põhivõrguettevõtja) tegevus taastuvenergia tasu

kui avalik-õigusliku rahalise kohustuse määra kehtestamisel on vaid tehniline tegevus (mis võiks

õigustada sellise otsustuse tegemise delegeerimist). Samas riivab taastuvenergia tasu määr oluliselt

elektrienergia tarbijate PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõigust (selle määra alusel määratakse igale

elektrienergia tarbijale talle saadetavas arves tasumisele kuuluv taastuvenergia tasu).

Eeltoodu tõttu ei saagi me nõustuda üldkogu enamuse seisukohaga, et taastuvenergia tasu maksmise

kohustus ja selle määr on kehtestatud formaalselt põhiseaduspäraselt.

2. Lisaks ei nõustu me ka üldkogu otsuse nende põhjendustega, et taastuvenergia tasu määr ei ole

selle kehtestamisega taotletavaid eesmärke silmas pidades ilmselgelt põhjendamatu (vt otsuse p 112–

126). Üldkogu leidis, et kuna taastuvenergia tasu määr sõltub taastuvenergia tootjatele makstavate

toetuste määradest, siis tuleb tasu määra hinnates vältimatult selgitada, kas taastuvenergia tootjatele

makstavate toetuste määrad ei ole ilmselgelt ülemäärased. Selle hindamiseks, kas need toetused on

ülemäärased, on üldkogu võtnud aluseks Euroopa Komisjoni (EK) 28. oktoobri 2014. a otsuse, milles

EK hindas Eestis kehtivate taastuvenergia ja koostootmise jaamade toetuste vastavust

keskkonnakaitseks antava riigiabi suunistele (vt otsuse p-d 80, 118–121). Üldkogu märkis, et ei ole

põhjust seada kahtluse alla praeguse vaidluse seisukohalt erapooletu EK eksperditeadmist ning et EK

on asunud seisukohale, et taastuvenergia toetused ei ole ülemäärased (vt otsuse p 118).

Leiame, et üldkogu eelnimetatud seisukoht on vastuolus PS § 152 lg-ga 1, mille järgi jätab kohus

kohtuasja lahendamisel kohaldamata mis tahes seaduse või muu õigusakti, kui see on vastuolus

põhiseadusega.

Märkimata ei saa jätta, et üldkogu on oma otsuse p-s 79 just rõhutanud, et ta ei nõustu

menetlusosaliste seisukohaga, et Riigikohus ei saa hinnata taastuvenergia tasu põhiseaduspärasust,

sest tegemist on riigiabiga, mille EK on tunnistanud õiguspäraseks. Üldkogu on märkinud, et

praeguse vaidluse esemeks ei ole küsimused, kas taastuvenergia tasu on riigiabi ning kas

taastuvenergia tasu riigiabina on kooskõlas selle andmise reeglitega (vt otsuse p 80). Samuti on

üldkogu leidnud, et kui mingid sätted on EL õigusega kooskõlas, ei saa järeldada, et samad sätted on

kooskõlas ka Eesti Vabariigi põhiseadusega, ega ka mitte seda, et sätte põhiseaduse vastaseks ja

kehtetuks tunnistamisega rikutaks EL õigust, ning õigusakti kokkupuude EL õigusega ega mõne muu

institutsiooni seisukoht riigisisese õiguse kooskõla kohta EL õigusega ei saa iseenesest takistada

õigusakti põhiseaduspärasuse kontrolli PS § 152 mõttes (vt otsuse p 81).

Leiame, et kui üldkogu oleks olnud järjekindel, siis oleks ta otsuse p-des 79–81 leitust tulenevalt

pidanud hindama, kas taastuvenergia toetused on, arvestades asjaolu, et nendest sõltub ka

taastuvenergia tasu määr ning arvestades sellega kaasnevat PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõiguse

riivet, põhjendatud või ülemäärased. EK selle küsimuse kohta arusaadavalt arvamust ei andnud ega

saanudki anda. Asjaolu, et taastuvenergia toetused ei ole ülemäärased EL õiguse järgi, ei välista seda,

et need ei võiks olla ülemäärased, hinnatuna PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõiguse riive

proportsionaalsuse aspektist. Seega oleks üldkogu pidanud põhiseaduse sätete alusel sisuliselt

hindama seda, missugust taastuvenergia tootmise tulukuse määra on tarbijad kohustatud

taastuvenergia tasude maksmisega taastuvenergia tootjatele tagama.

3. Üldkogu on põhjendamatult jätnud tähelepanuta küsimuse, kas põhivõrguettevõtja kehtestatud

asjassepuutuvad taastuvenergia tasu määrad on õigusaktidena kehtivalt avaldatud. Nimelt tuleneb

PS § 3 lg 2 esimesest lausest, et seadused avaldatakse ettenähtud korras, ning sama paragrahvi sama

lõike teisest lausest, et täitmiseks kohustuslikud saavad olla üksnes avaldatud seadused. Kõikide

üldkohustuslike õigusaktide avaldamise kohaks on Riigi Teataja (vt Riigi Teataja seaduse § 1).

Praegusel juhul ei ole taastuvenergia tasu määrasid kui ELTS § 592 lg-s 4 sätestatud

delegatsiooninormi alusel põhivõrguettevõtja kehtestatud üldkohustuslikke õigusakte, mille alusel

arvestas hageja kostjale esitatud arvetes taastuvenergia tasu, Riigi Teatajas avaldatud (vt selle kohta

Riigikohtu 20. oktoobri 1995. a määrus haldusasjas nr III-3/1-28/95).

4. Kostja on kõigis kohtuastmetes väitnud, et taastuvenergia tasu regulatsioon on vastuolus EL

toimimise lepingu (ELTL) art-ga 107 ning kohtud oleksid pidanud selles osas küsima EL Kohtult

eelotsust. Alama astme kohtud leidsid, et asjas kohaldub Eesti õigus, sest vaidlusel ei ole piiriülest

mõõdet, ning Eesti õigusaktid on kooskõlas EL õigusega. Üldkogu on oma otsuse p-des 80 ja 82

viidanud sellele, EK on 28. oktoobri 2014. a otsusega hinnanud taastuvenergia toetuste kui riigiabi

proportsionaalsust ja leidnud, et nii kehtiv kui ka kavandatav taastuvenergia toetusskeem on

kooskõlas EL õigusest tulenevate riigiabi suunistega. Eeltoodust järeldub, et üldkogu ei näe vastuolu

EL õiguse ja Eesti õiguse vahel. Üldkogu leidis iseenesest õigesti, et praeguse vaidluse esemeks ei

ole küsimused, kas taastuvenergia tasu on riigiabi ning kas taastuvenergia tasu riigiabina on

kooskõlas selle andmise reeglitega (vt otsuse p 80). Vaidluse all oli küsimus, kas taastuvenergia

toetuste regulatsioon, mis otseselt mõjutab taastuvenergia tasude suurust, on kooskõlas EL õigusega.

Kooskõlas üldtunnustatud EL õiguse põhimõttega on liikmesriikide kohtud kohustatud

asjassepuutuva EL õigusakti tõlgendamise küsimuses pöörduma eelotsuse taotlusega EL Kohtu poole.

Sellist kohustust ei ole kohtutel üksnes siis, kui vaidlusse puutuva EL õigusakti tõlgendamise kohta

on olemas EL Kohtu varasem praktika või kui EL õigusakti tõlgendus on ilmselge (vt selle kohta

Riigikohtu 7. mai 2008. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-85-07, p 38). Meie arvates ei saa üksnes EK

otsusele tuginedes asuda seisukohale, et mingis muus kohtuasjas peetava vaidluse jaoks tähtsa EL

õigusakti tõlgendus on ilmselge.

Üheks vaidlusaluseks küsimuseks, mille kohta EK võttis seisukoha oma kõnealuses otsuses (ja

millele ka üldkogu tugines) oli see, kas taastuvenergia toetused olid Eestis kostjale arve esitamise ajal

ülemäärased (vt üldkogu otsuse p 118–121). ELTL art 107 lg 1 sätestab, et kui aluslepingutes ei ole

sätestatud teisiti, on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul

antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või

teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab

liikmesriikidevahelist kaubandust. Oleme seisukohal, et üksnes EL Kohtul on pädevus anda EL

õiguse üldkohustuslikke tõlgendusi, sh küsimuses, millistel juhtudel on riigiabi andmine kooskõlas

EL õigusega.

Meie meelest on ebaselge ka küsimus, et kui liikmesriik on kooskõlastanud riigiabi andmise EK-ga,

kas siis hiljem saab EL õiguse kohaldamist puudutavas kohtuvaidluses tuvastada, et EK tõlgendatud

liikmesriigi riigiabi sätted on vastuolus EL õigusega.

Arvestades ülatoodut leiame, et üldkogu oleks pidanud küsima EL Kohtult eelotsust küsimuses, kas

taastuvenergia toetuste regulatsioon on kooskõlas EL õigusega.

Peeter Jerofejev, Villu Kõve, Jaak Luik, Tambet Tampuu