3-3-1-67-15 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-67-15

Otsuse kuupäev

2. detsember 2015

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Tõnu Anton ja Jüri Põld

Kohtuasi

Vello Jõgisoo kaebus Kose Vallavolikogu 16. jaanuari 2014. a

otsuse nr 42 tühistamiseks ja Kose Vallavolikogu 3. detsembri

2013. a otsuse nr 20 õigusvastasuse tuvastamiseks osas,

millega jäeti kaebajale määramata kuue kuu ametipalga

suurune hüvitis, ning vastustaja kohustamiseks otsustama

kaebajale tema kuue kuu ametipalga suuruse hüvitise

määramine ja väljamaksmine

Menetlusosalised

Kaebaja Vello Jõgisoo

Vastustaja Kose vald, volitatud esindaja vandeadvokaat Raini

Nõu

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 29. mai 2015. a otsus haldusasjas

nr 3-14-50181

Menetluse alus Riigikohtus

Kose valla kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Anda asi lahendada Riigikohtu üldkogule.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kose Vallavolikogu kinnitas 12. novembri 2009. a otsusega nr 5 Kose vallavanema valimise

protokolli, mille kohaselt osutus valituks Vello Jõgisoo.

2. Kose Vallavolikogu tegi 3. detsembril 2013 otsuse nr 20 (otsus nr 20), millega otsustas järgmist:

1) maksta V. Jõgisoole vallavanema ametist vabastamisel saamata jäänud töötasu 159 eurot ja 99 senti

ning hüvitist kasutamata jäänud puhkuse eest 1638 eurot ja 17 senti (p 1); 2) maksta V. Jõgisoole

hüvitist kohaliku omavalitsuse volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päevale eelnenud kahe

aasta vastava ametikoha kuu keskmise ametipalga kuuekordses ulatuses 9081 eurot ja 55 senti (p 2);

3) maksta V. Jõgisoole ametist vabastamisel seoses volituste tähtajalise lõppemisega hüvitist kahe

ametipalga ulatuses 3040 eurot (p 3); 4) kohustas ametist vabastatud vallavanemat andma asjaajamise

uuele vallavanemale üle 3. detsembril 2013 (p 4).

Otsust põhjendati sellega, et Kose Vallavolikogu 12. novembri 2009. a otsusega nr 5 kinnitati Kose

vallavanema valimise protokoll, mille kohaselt osutus valituks V. Jõgisoo. Seoses 20. oktoobril 2013

toimunud kohaliku omavalitsuse valimistega ei valitud V. Jõgisood uueks perioodiks vallavanemaks

ning vallavalitsuse uue koosseisu kinnitamisest loetakse ta vallavanema ametist kohaliku oma-

valitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 29 lg 3 alusel vabastatuks.

Otsuse nr 20 õiguslike alustena on märgitud KOKS § 22 lg 1 p 17, § 29 lg 3, § 49 lg 43, § 541 lg 1 p 1

ja lg 3, töölepingu seaduse § 71 ja Kose Vallavolikogu 16. detsembri 2011. a määruse nr 85 "Kose

valla põhimäärus" § 20 lg 1 p 17 ja § 40 lg 3.

3. V. Jõgisoo esitas Kose Vallavolikogu otsuse nr 20 peale vaide, taotledes otsuse muutmist ja

täiendava hüvitise määramist Kose Vallavolikogu 21. augusti 1997. a määrusega nr 2 "Vallaametnike

sotsiaalsed garantiid" (määrus nr 2) kinnitatud "Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide

rakendamise korra" (määrusega nr 2 kinnitatud kord) p 2.1 alusel.

4. Kose Vallavolikogu jättis 16. jaanuari 2014. a otsusega nr 42 vaide rahuldamata põhjusel, et

määruse nr 2 andmise ajal puudus sellise määruse andmiseks volitusnorm. Määrus ei ole kooskõlas

kehtiva õigusega. Tuleb lähtuda kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest ja jätta määrus kohalda-

mata osas, milles see pole kooskõlas seadusega. Uue avaliku teenistuse seaduse (ATS) jõustumisest

1. aprillil 2013 ei olnud vallavanem enam ametnik. Seega ei laienenud kaebajale ametnikele ette-

nähtud sotsiaalsed garantiid. Määrust nr 2 ei ole kordagi rakendatud. Täiendava hüvitise maksmine

kaebajale ei ole otstarbekas ega kooskõlas rahaliste vahendite tõhusa ja säästliku kasutamise põhi-

mõttega.

5. V. Jõgisoo esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse otsuse nr 20 õigusvastasuse tuvastamiseks osas,

millega jäeti kaebajale määramata kuue kuu ametipalga suurune hüvitis, ning vastustaja

kohustamiseks otsustama kaebajale tema kuue kuu ametipalga suuruse hüvitise määramine ja

maksmine. Samuti taotles kaebaja otsuse nr 42 (vaideotsuse) tühistamist. Kaebust põhjendati

järgmiselt:

1) määrus nr 2 kehtib. Selle tühisuse aluseid ei ole. Määrust tuleb kohaldada. Määrust ei saa jätta

kohaldamata otstarbekuse kaalutlusel;

2) määrus nr 2 reguleerib kohaliku elu küsimusi, mida põhiseadus (PS) lubab kohaliku omavalitsuse

autonoomia garantiist lähtudes reguleerida ilma seaduses sätestatud volitusnormita. Kuna määrus nr 2

ei riiva haldusväliste isikute õigusi, siis ei olnud selle andmiseks vaja volitusnormi. Kohaliku

omavalitsuse organ võib kehtestada sotsiaalseid garantiisid ka ilma volitusnormita;

3) KOKS § 541 ja määruse nr 2 samaaegne kohaldamine ei ole välistatud, sest need näevad ette

hüvitise erinevatel asjaoludel. Kuigi KOKS § 541 näeb volikogule ette kaalutlusõiguse hüvitise

määramisel ja selle suuruse otsustamisel, ei keela seadus volikogul kehtestada täiendavaid garantiisid.

KOKS § 541 näeb ette sotsiaalsete garantiide miinimumi. Selline tõlgendus on kooskõlas Euroopa

kohaliku omavalitsuse hartaga ja KOKS § 22 lg 1 p 35 ja § 541 süstemaatilise tõlgendamisega. Kuigi

KOKS § 541 on kehtinud üle 10 aasta, ei ole vastustaja määrust nr 2 muutnud ega kehtetuks

tunnistanud. Sellest järeldub vastustaja soov näha ette KOKS § 541 lg-s 1 sätestatust suuremad

tagatised;

4) määruse nr 2 vastuvõtmise ajal ei olnud kohustust määrust avaldada, vaid teha see vallakantseleis

kättesaadavaks. Seetõttu saab määruse nr 2 kehtivust eeldada. Kui vastustaja väidab, et määrus nr 2 ei

kehtinud, peab ta seda tõendama. Määrus nr 2 on avaldatud ka Riigi Teatajas 14. detsembril 2013;

5) viited avaliku teenistuse seadusele ei ole asjakohased. Vallavanem teostab avalikku võimu;

6) tuvastamiskaebus on kohane, sest selle rahuldamine on kohustamisnõude rahuldamise eeldus.

6. Tallinna Halduskohus rahuldas otsusega kaebuse osaliselt (resolutsiooni p 1). Halduskohus

tunnistas otsuse nr 20 õigusvastaseks osas, millega jäeti kaebajale määramata hüvitis määrusega nr 2

kinnitatud korra p 2.1 alusel ( p 2). Halduskohus tühistas vaideotsuse (p 3) ja kohustas Kose valda

määrama, välja arvutama ja maksma kaebajale tema nelja kuu ametipalga suuruse hüvitise määrusega

nr 2 kinnitatud korra p 2.1 alusel (p 4). Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata kaebajale tema kahe

kuu ametipalga suuruse hüvitise väljamaksmiseks kohustamise nõudes (p 5). Kaebaja kasuks mõisteti

välja menetluskulu 10 eurot ja ülejäänud osas jäeti menetluskulud menetlusosaliste endi kanda (p 6).

Halduskohus põhjendas otsust järgmiselt:

1) kaebaja ei vaidle vastu talle otsusega nr 20 juba määratud hüvitisele, vaid leiab, et määrusest nr 2

tuleneb täiendav alus täiendava hüvitise määramiseks. Seega polnud vaja taotleda otsuse nr 20

tühistamist. Otsuses ei võetud seisukohta määruse nr 2 kehtivuse või selle alusel hüvitise maksmise

kohta. Seetõttu puudus kaebajal võimalus taotleda otsuse nr 20 tühistamist osas, mida pole tehtud.

Küll aga saab kohus kontrollida täiendava hüvitise maksmata jätmise õiguspärasust. Õigusvastasuse

tuvastamine on kohustamisnõude rahuldamise eelduseks. Kaebaja ei vaidlustanud kaebuses vaide-

otsust iseseisvalt, vaid esitas selle tühistamise nõude koos vaides esitatud nõudega. Seetõttu puudub

alus jätta vaideotsuse peale esitatud tühistamisnõue läbi vaatamata. Juhul, kui kohus rahuldab kaebuse

ja kohustab vastustajat kaebajale täiendavat hüvitist määrama, ei ole otsuse nr 20 kehtivus

kohtuotsuse täitmist takistavaks asjaoluks. Vastustaja saab täiendava hüvitise määramiseks kas otsust

nr 20 muuta või määrata hüvitise uue haldusaktiga;

2) vallavanemale hüvitise määramine on kohaliku omavalitsuse otsustuspädevusse kuuluv kohaliku

elu küsimus, mille reguleerimiseks ei pea seaduses olema volitusnormi (haldusmenetluse seaduse

(HMS) § 90). Kohalikul omavalitsusel on õigus otsustada, kas ja millistel tingimustel ta peab

vajalikuks maksta volikogu ja valitsuse liikmetele hüvitisi. HMS § 92 lg 2 järgi tuleb määruses viidata

määruse andmise aluseks olevale volitusnormile. Samas ei näe HMS ette, et volitusnormile viitamata

jätmine toob kaasa määruse kehtetuse (HMS § 93) või tühisuse (HMS § 94). Volitusnormile viitamata

jätmine mõjutab küll määruse õiguspärasust, kuid määruse õigusvastasus ei mõjuta iseenesest

määruse kehtivust;

3) kaebaja ega vastustaja ei ole esitanud tõendeid, et määrus nr 2 avalikustati vallakantseleis välja-

panekuga või avaldati valla ajalehes. Volikogu õigusaktide avalikustamist puudutav informatsioon

saab olla eelkõige kohaliku omavalitsuse organil endal, mistõttu on tõendamiskoormuse kaebajale

panemine meelevaldne. Üldjuhul tuleb eeldada, et kohaliku omavalitsuse õigusaktid on pärast nende

vastuvõtmist ka õiguspäraselt avalikustatud, kui puudub alus selles asjaolus kahelda. Praegusel juhul

ei ole vastustaja oma väidet määruse nr 2 avalikustamata jätmise kohta põhjendanud ega usutavalt

põhistanud. Riigi Teataja andmetel on määrus nr 2 kehtiv praeguse ajani. Määruse nr 2 saatmine

2013. a lõpus Riigi Teatajas avaldamiseks näitab vastustaja veendumust, et tegu on kehtiva õigus-

aktiga. Vastustaja ei ole väitnud, et määrus nr 2 on kehtetuks tunnistatud. Määrusest endast ei nähtu

selle kehtivusaega. Praegusel ajal reguleerib volikogu pädevust määrata vallavanemale hüvitis KOKS

§ 22 lg 1 p 19. See ei tähenda, et volikogu pädevus on muutunud. Seda on vaid seadusega täpsustatud.

Tegemist ei ole volitusnormi kehtetuks tunnistamise juhtumiga, mis annaks HMS § 93 lg 1 alusel

õiguse lugeda määruse kehtivus lõppenuks. HMS § 94 lg-s 2 nimetatud tühisuse aluseid ei esine;

4) kehtiv määrus on vaatamata selle võimalikule õigusvastasusele täitmiseks kohustuslik. Haldus-

organil puudub õigus jätta kohaldamata määrus, mida ta peab õigusvastaseks. Selline määrus tuleb

kehtetuks tunnistada. Vastustaja ei ole seda teinud. Vastupidi, ta on määruse 2013. aasta lõpus saatnud

Riigi Teatajas avaldamiseks. Kehtiva määruse kohaldamata jätmist ei saa õigustada ka otstarbekuse,

rahaliste vahendite tõhusa ja säästliku kasutuse põhimõtetega. Sellistest põhimõtetest tuleb lähtuda

määruste vastuvõtmisel. Määruse nr 2 kehtivust ei mõjuta ka vastustaja väide, et seda määrust ei ole

kunagi kohaldatud;

5) KOKS § 541 ei välista kohaliku omavalitsuse õigust näha volikogu ja vallavalitsuse liikmetele ette

täiendavaid garantiisid. Täiendava hüvitise määramise õigus ei muuda KOKS § 541 sisutuks, sest see

näeb ette n-ö seadusjärgse miinimumtaseme, millele on vallavanemal õigus, kui kohaliku

omavalitsuse õigusaktid ei näe ette soodsamat regulatsiooni;

6) KOKS § 49 lg 42 järgi ei või vallavanemale maksta sellist lisatasu, hüvitist või toetust ega

rakendada tema suhtes selliseid soodustusi, mida volikogu ei ole otsustanud. Praegusel juhul tuleb

hüvitise saamise õigus volikogu vastuvõetud määrusest. Volikogu ei või piirata vallavanemale

seaduses ettenähtud hüvitiste maksmist. Keelatud pole aga seaduses ettenähtust suurema hüvitise või

täiendaval alusel hüvitise määramine. Määruse nr 2 alusel hüvitise määramine ei too kaasa ka alusetut

rikastumist, sest hüvitise määramiseks on olemas õiguslik alus – volikogu määrus;

7) määrusega nr 2 kinnitatud korra p 2.1 näeb vallavanemale ametist vabastamisel ette 6 kuu

ametipalga suuruse hüvitise, kui vabastamine toimub volituste tähtaja lõppemise ja uueks tähtajaks

ametisse kinnitamata jätmise tõttu. Tegemist on KOKS § 541 lg 1 p-s 1 reguleeritud olukorraga.

Seega puudub kaebajal lisaks KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel määratud 2 kuu ametipalga suurusele

hüvitisele õigus saada täiendavalt määrusega nr 2 kinnitatud korra alusel 6 kuu ametipalga suurust

hüvitist. Kaebajal on määruse nr 2 alusel õigus nõuda täiendavalt 4 kuu ametipalga suurust hüvitist.

KOKS § 541 lg 3 alusel määratud hüvitisega praegusel juhul arvestada ei saa, sest see määrati teistel

asjaoludel ja alusel. Kui KOKS § 541 lg 1 annab volikogule kaalutlusõiguse, otsustamaks hüvitise

suuruse üle, siis korra p-ga 2 on vallavolikogu ise piiranud oma kaalutlusõigust ja näinud igal juhul

ette 6 kuu ametipalga suuruse hüvitise maksmise. Seega ei pea kohus saatma asja vastustajale uue

kaalutlusotsuse tegemiseks. Kohus saab teha vastustajale kohustava ettekirjutuse konkreetses suuruses

hüvitise määramiseks (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 41 lg 3).

7. Kose vald esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsus osas, millega

kaebus rahuldati, ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata.

8. Tallinna Ringkonnakohus jättis otsuse resolutsiooni punktiga 1 apellatsioonkaebuse rahuldamata.

Otsuse resolutsiooni punktiga 2 tühistas ringkonnakohus halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 2 ja

jättis V. Jõgisoo kaebuse otsuse nr 20 õigusvastasuse tuvastamise nõude osas rahuldamata. Muus osas

jättis ringkonnakohus halduskohtu otsus muutmata (otsuse resolutsiooni punkt 3). Menetlusosaliste

menetluskulud apellatsiooniastmes jäeti nende endi kanda. Ringkonnakohus põhjendas otsust

järgmiselt:

1) kohtuvaidluse põhiküsimuseks on see, kas vastustaja on kohustatud lisaks otsuses nr 20 märgitud

hüvitistele maksma kaebajale veel täiendavat hüvitist. Kose Vallavolikogu tegi 3. detsembril 2013

otsuse selle kohta, millised hüvitised tuleb kaebajale ametist vabastamisel maksta. Kaebaja esitas

vallavolikogule vaidena pealkirjastatud pöördumise, milles soovis täiendava hüvitise määramist

määruse nr 2 punkti 2.1 alusel. Kose Vallavolikogu tegi 16. jaanuaril 2014 otsuse nr 42 "Vaide

rahuldamata jätmine", millega keeldus kaebajale täiendava hüvitise maksmisest;

2) otsus nr 20 ei ole õigusvastane haldusakt pelgalt põhjusel, et see ei sisalda otsustust kõigi hüvitiste

kohta, mida isikul on ametist vabastamisel õigus saada. Õigusvastane saab olla tegevusetus ja hüvitise

maksmisest keeldumine. Kaebaja õiguste kaitseks ei ole vallavolikogu 3. detsembri 2013. a otsuse

õigusvastasuse tuvastamine vajalik. Tema õiguste kaitseks piisab hüvitise maksmisest keeldumise

tühistamisest ja hüvitise maksmiseks kohustamisest, mida halduskohus on otsuse resolutsiooni

p-dega 3 ja 4 ka teinud. Hüvitise maksmata jätmise õigusvastasuse tuvastamine on

kohustamisnõudega hõlmatud. Seetõttu tühistab ringkonnakohus halduskohtu otsuse resolutsiooni

punkti 2, millega halduskohus tunnistas Kose Vallavolikogu 3. detsembri 2013. a otsuse nr 20 õigus-

vastaseks osas, millega jäeti kaebajale määramata hüvitis määrusega nr 2 "Vallaametnike sotsiaalsed

garantiid" kinnitatud "Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide rakendamise korra" p 2.1 alusel.

Halduskohtu otsuse resolutsiooni p 2 tühistamine ei tähenda, et ringkonnakohus jätab kaebaja kaebuse

sisuliselt rahuldamata suuremas osas, kui seda tegi halduskohus, ega ka valla apellatsioonkaebuse

rahuldamist, sest vaidluse lahendamise seisukohast olulised otsustused (halduskohtu otsuse

resolutsiooni p-d 3 ja 4) jäävad muutmata;

3) halduskohus on veenvalt põhjendanud, miks saab ja tuleb korraga kohaldada KOKS § 541 ja

määrust nr 2, st maksta hüvitis välja nii seaduse kui ka valla üldakti alusel. Ringkonnakohus nõustub

vastavate põhjendustega neid kordamata. Samuti nõustub ringkonnakohus halduskohtu põhjendus-

tega, et kehtiv määrus on täitmiseks kohustuslik, sõltumata selle võimalikust õigusvastasusest,

rakendamise mahust ning vastavusest rahaliste vahendite tõhusa ja säästliku kasutuse põhimõtetele.

Haldusorganil puudub õigus jätta kohaldamata määrus, mida ta peab õigusnormidega vastuolus

olevaks, kuid mis sellegipoolest kehtib;

4) apellant leiab muu hulgas, et kohus ei pööranud küllaldast tähelepanu avaliku teenistuse seadusele

ning valla põhimäärusele, millest lähtudes anti määrus nr 2. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu

käsitlusega, mille kohaselt rakendub määruse nr 2 sisust nähtuvalt HMS § 90 lg-s 2 viidatud

enesekorraldusõigus, mille kohaselt võib kohaliku elu küsimuse korraldamiseks anda kohaliku

omavalitsuse organ määruse volitusnormita. Seega ei ole määravat tähendust vastustaja käsitlusel, et

avaliku teenistuse seadusest ja valla põhimäärusest ei tulene volitusnormi määruse nr 2 andmiseks;

5) vastustaja väidab, et määrus nr 2 ei olnud otsuse nr 20 tegemise ajal jõustunud. HKMS § 59 lg 1

sätestab, et menetlusosaline peab tõendama neid asjaolusid, millele tema väited tuginevad.

Ringkonnakohus leiab, et olukorras, kus mingi asjaolu tagantjärele kontrollimine ei ole üheselt

võimalik, tuleb lähtuda selle asjaolu esinemise või puudumise tõenäosusest ja elulisest usutavusest

ning selle kohta eksisteerivatest tõenditest. Põhjendatud on eeldada kohaliku omavalitsuse tegevuse

seaduslikkust, sh vastuvõetud üldaktide nõuetekohast avalikustamist. Ringkonnakohus nõustub

halduskohtuga, et püstitades kahtluse määruse nr 2 nõuetekohase avalikustamise suhtes, peab vald

esitama vähemalt asjaolud, mis viitaksid määruse avaldamata jätmise võimaluse tõenäosusele.

Vastustaja ei ole esitanud asjaolusid või tõendeid, mis seaksid määruse nr 2 avalikustamise

põhjendatud kahtluse alla, rääkimata sellest, et see oleks usaldusväärselt tõendatud;

6) halduskohus hindas asjaolusid vastustajast erinevalt ja jõudis teistsugustele järeldustele kui

vastustaja. Sellega on ühtlasi põhjendatud, miks ei nõustu kohus valla seisukohtadega. Halduskohus

on analüüsinud vastustaja põhjendusi, mis on vaidluse lahendamise seisukohast olulised;

7) pooled ei ole apellatsiooniastme menetluskulude väljamõistmist taotlenud ega menetluskulude

nimekirja kohtule esitanud. Seega jäävad poolte võimalikud menetluskulud nende endi kanda.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

9. Kose vald palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsuse punktid 1 ja 3 ning saata

asi ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks. Kassaator väidab järgmist:

1) ringkonnakohus ei põhjendanud, miks ta ei nõustu apellandi väitega, et halduskohus ei vastanud

selgelt vastustaja vastuväitele, mille järgi kaebaja pole selgitanud ega põhjendanud, kuidas rikub

otsuse nr 20 kohta tehtud vaideotsus kaebaja õigusi vaide esemest sõltumata;

2) ringkonnakohus ei põhjendanud, miks ta ei nõustu vallaga, et valda ei ole võimalik kohustada

andma uut haldusakti, mis tähendaks otsuse nr 20 muutmist, ja et selline kohustamine oleks võimalik

pärast otsuse nr 20 tühistamist;

3) kui ka määrust nr 2 tulnuks kohaldada, on oluline, et kaebajale on otsusega nr 20 otsustatud raha

välja maksta. Raha kogusummas 12 121eurot ja 55 senti (kuue kuu keskmine ametipalk 9081 eurot 55

senti + kahe kuu ametipalk 3040 eurot) on kaebajale ka välja makstud. Ringkonnakohtu otsusest ei

nähtu, miks pole võimalik vallaga nõustuda, et halduskohtu otsuses puuduvad veenvad motiivid, ja

miks pole tõesed järgmised valla järeldused: KOKS § 541 ja määrust nr 2 ei saa korraga kohaldada, st

maksta hüvitist nii seaduse kui ka valla üldakti alusel; KOKS § 541 ja määruse nr 2 eesmärk on

kokkulangev – maksta vastavate eelduste olemasolul ka endisele vallavanemale hüvitist; kõnealusel

juhul erinevad mõneti hüvitamise eeldused ja ulatus; faktiliselt on kaebaja määruse nr 2 järgse

hüvitise – 6 kuu ametipalga – KOKS § 541 alusel kätte saanud;

4) ringkonnakohus jättis tähelepanuta apellandi väite, et halduskohus ei analüüsinud määruse mitte-

vastavust kehtivale õigusele;

5) määrus nr 2, mis ei näe ette kaalutlusõigust, on vastuolus kaalutlusõigust sätestava KOKS § 541

lg-ga 1. HMS § 89 lg 1 järgi peab määrus olema kooskõlas kehtiva õigusega;

6) Haldusorgan peab tulenevalt põhiseaduse § 3 lg-st 1 rakendama kehtivat seadust ega saa jätta

normi kohaldamata isegi, kui leiab, et see on põhiseadusega vastuolus (Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-

1-50-13). Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes

tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt (põhiseaduse § 154). Seega on orientiiriks just seaduste alusel

tegutsemine. Põhiseaduse § 154 lg 1 tekstiosa "tegutsevad seaduste alusel" tuleb mõista kui

seaduslikkuse nõuet. Seega peab kohalik omavalitsus küsimused lahendama vastavuses seadustega.

Kui kohaliku omavalitsuse üldakt, millega otsustatakse omavalitsuse pädevusse kuuluvaid kohaliku

elu küsimusi, on vastuolus seadusega, siis on see üldakt seadusvastane sellele vaatamata, et

lahendatakse kohaliku elu küsimust (vt ka Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-11-08). Võim (kaasa

arvatud kohalik omavalitsus) on kohustatud tagama mitte üksnes määruse andmise ajal selle kooskõla

põhiseaduse ja seadustega, vaid ka jälgima varem kehtima hakanud määruste kooskõla uute

seadustega. Riigikohus tõdes asjas nr 3-4-1-14-04, et põhiseaduse § 3 lg 1 esimesest lausest ja § 154

lg-st 1 tulenev seaduslikkuse nõue tähendab, et kohaliku omavalitsuse õigusaktid peavad olema

kooskõlas seadustega ja kui küsimus on seadusega reguleeritud, ei ole kohalikul omavalitsusel õigust

seadust ignoreerida ega iseseisvalt oma võimuvolitusi, sh õigustloovat pädevust laiendada.

Kaevatavast otsusest ei selgu, miks ringkonnakohus jättis eeltoodu tähelepanuta;

7) vastuolu KOKS § 541 lg 1 ja määruse nr 2 vahel on ületatav ka selliselt, et seaduslikkuse põhi-

mõttest tulenevalt jäetakse määrus kohaldamata;

8) kusagilt ei nähtu, et kohaldada tuleb määrust, mis pole kooskõlas kehtiva õigusega. Õigusvastase

määruse kohaldamise keeld tuleneb ka Riigikohtu otsuse haldusasjas nr 3-3-1-79-08 punktist 22;

9) volikogul puudus õiguslik alus (delegatsiooninorm) määruse nr 2 andmiseks;

10) määrus nr 2 ei vasta ka 1. aprillist 2013 kehtima hakanud uuele avaliku teenistuse seadusele;

11) määruse nr 2 juurde käiva korra punkt 1 sätestab, et määrust rakendatakse vallavolikogu poolt

tema volituste ajaks ametisse valitud vallavolikogu esimehele ja vallavanemale ning volikogu

nimetatud isikutele ja teistele vallaametnikele avaliku teenistuse seaduse tähenduses. Vallavanem ja

volikogu esimees on valitavad isikud ja kehtiva ATS § 2 lg 3 p-de 9 ja 10 järgi ei saa neid käsitada

ametnikena;

12) halduskohus jättis tuvastamata, kas määrus nr 2 on omal ajal üldse jõustunud. Ringkonnakohus ei

põhjendanud, miks vald peab tõendama, et määrust pole avaldatud ja määrus pole jõustunud.

Tõendamiskoormis on kaebajal. Määruse andmise ajal kehtinud KOKS § 23 lg 1 sätestas, et volikogu

määrused avalikustatakse enne jõustumist valla või linna põhimääruses sätestatud korras;

13) Kose vald väitis, et halduskohus ei tuvastanud, et vald toimis vaide läbivaatamisel vääralt.

Ringkonnakohus sellele väitele ei vastanud. Ka ei lükanud ringkonnakohus ümber valla järgmisi

järeldusi. HMS § 83 lg 1 järgi tuli vaide läbivaatamisel kontrollida haldusakti õiguspärasust ja

otstarbekust. Kose Vallavolikogu kontrollis seda nõuetekohaselt. Ka 21. augustil 1997 kehtinud

kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses puudus alus valla- või linnaametnikele sotsiaalsete

garantiide kehtestamiseks. Alles 30. septembril 1999 vastu võetud kohaliku omavalitsuse korralduse

seaduse muutmise seaduse jõustumisega anti omavalitsuste volikogudele pädevus kehtestada valla-

või linnaametnike sotsiaalsed garantiid. Seega sätestati alles siis volitusnorm nende garantiide

kehtestamiseks. Vallavolikogu ei tuginenud määruse nr 2 andmisel kohaliku omavalitsuse korralduse

seadusele. Ka hiljem pole vallavolikogu korrigeerinud seda määrust viitega KOKS § 22 lg 1 p-le 35.

Kose Vallavolikogu ei ole määrust nr 2 valitavate isikute suhtes kordagi rakendanud. Otsus nr 20 oli

lisaks õiguspärasusele ka otstarbekas, s.o säästlik, tõhus ja mõjus. Kui oleks otsustatud kohaldada

määrust nr 2, tulnuks kaebajale maksta lisaks juba volikogu otsuses nr 20 märgitud 9081eurole 55

sendile ja 3040 eurole veel 9081eurot 55 senti kuni 9120 eurot. KOKS § 541 lg 3 määratud hüvitis

9081 eurot 55 senti kaeti Kose vallale laekunud ühinemistoetusest. KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel

määratud hüvitis 3040 eurot maksti valla eelarvest. Määruse nr 2 järgne täiendav hüvitis

tulnuks/tuleks hüvitada valla omavahenditest. Määruse nr 2 kohaldamata jätmine on valla seisukohast

raha tõhus ja säästlik kasutamine.

10. Kaebaja on vastuses kassatsioonkaebusele seisukohal, et ringkonnakohtu otsus on seaduslik.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

11. Kose Vallavolikogu otsustas otsusega nr 20 maksta kaebajale lisaks ametist vabastamisel saamata

jäänud töötasule ja hüvitisele kasutamata jäänud puhkuse eest ka kuue kuu ametipalga (9081 eurot ja

55 senti) ja kahe kuu ametipalga (3040 eurot).

Otsuse nr 20 faktilise aluse kirjeldusest ja punktist 3 nähtuvalt määrati hüvitis 3040 eurot kaebaja kui

vallavanema volituste tähtajalise lõppemise tõttu (KOKS § 541 lg 1 p 1). Otsuses nr 20 tehtud

viidetest kohaliku omavalitsuse korralduse seadusele nähtub, et 9081 eurot ja 55 senti määrati

kaebajale KOKS § 541 lg 3 alusel, mis näeb ette hüvitise maksmise, kui ametist vabastamine toimub

volikogude algatatud valdade või linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise tõttu. Kose ja

Kõue vald ühinesid sügisel 2013. Valla kodulehe andmetel tekkis uus Kose vald volikogu valimis-

tulemuste väljakuulutamisel 26. oktoobril 2013.

12. Vaidlust ei ole, et otsuses nr 20 nimetatud summad on kaebajale välja makstud. Kuid kaebaja

soovis ka vallavolikogu määrusega nr 2 kinnitatud korra punktiga 2.1 sätestatud kuue kuu palga

suurust hüvitist lisaks nendele hüvitistele, mis talle määrati otsusega nr 20.

Halduskohus rahuldas kaebuse selles osas osaliselt, kohaldas määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti

2.1 ja kohustas Kose valda lisaks kaebajale KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel määratud kahe kuu palga

suurusele hüvitisele määrama veel nelja kuu palga suuruse hüvitise. Ringkonnakohus jättis selles osas

halduskohtu otsuse muutmata.

Kassatsioonimenetlus toimub Kose valla kassatsioonkaebuse alusel. Kose vald ei nõustu sellega, et

teda kohustati maksma kaebajale veel nelja kuu palga suurune hüvitis.

13. Riigikohtus peetavas vaidluses tuleb kõigepealt lahendada küsimus, kas määrus nr 2 oli otsuse

nr 20 tegemise ajal jõus. Teiseks tuleb lahendada küsimus, kas määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt

1 võimaldab korra punkti 2.1 üldse kohaldada vallavanema suhtes, kelle volitused lõppesid seetõttu,

et volikogu uus koosseis ei valinud teda ametisse, ning kolmandaks, kas määrusega nr 2 kinnitatud

korra punkt 2.1 on asjassepuutuv.

Kui neile küsimustele saab vastata jaatavalt, tuleb võtta seisukoht küsimuses, kas KOKS § 541 lg 1

p 1 ja määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 on kooskõlas põhiseadusega ning kas anda asi

HKMS § 228 lg 1 p 3 alusel lahendada Riigikohtu üldkogule.

II

14. Praeguses vaidluse lahendamisel on olulised määrusega nr 2 kinnitatud korra punktid 1 ja 2.1 ning

3. detsembril 2013 kehtinud KOKS § 541 lg 1 p 1, lg 2 p 2, lg 3 ja lg 4.

15. Määrusega nr 2 kinnitatud korra punktis 1 sätestatakse:

"Käesolev kord sätestab sotsiaalsete garantiide rakendamise tingimused ametist vabastamisel valla-

volikogu poolt oma volituste ajaks ametisse valitud (vallavolikogu esimees, vallavanem) ja nimetatud

(vallavalitsuse liikmed, v.a. vallasekretär) isikutele ning teistele vallaametnikele avaliku teenistuse

seaduse tähenduses. Vallaametnik on käesoleva korra tähenduses vallakantseleis teenistuses olev

ametnik."

16. Määrusega nr 2 kinnitatud korra punktis 2.1 sätestatakse:

"Vallavolikogu poolt ametisse valitavatele ja isikutele makstakse ametist vabastamisel hüvitist kuue

kuu ametipalga ulatuses, kui nad on töötanud vastaval ametikohal vähemalt ühe aasta ning

vabastamine toimub:

2.1. seoses volituste tähtajalise lõppemisega ja uueks tähtajaks ametisse mitte kinnitamisega;

[---]."

Kolleegium märgib, et lauseosa, millega säte algab, on poolik – selles puudub üks sõna. See asjaolu ei

takista aga asja lahendamist.

17. KOKS § 541 lg 1 p-s 1, lg 2 p-s 2, lg-s 3 ja lg-s 4 3. detsembril 2013 kehtinud redaktsioonis

sätestatakse:

"§ 541. Volikogu poolt valitud ja ametisse nimetatud isikute sotsiaalsed garantiid

(1) Palgalisel ametikohal töötavale volikogu esimehele või tema asetäitjale, vallavanemale või

linnapeale ja volikogu poolt ametisse nimetatud valitsuse liikmele võib volikogu otsusega maksta

ametist vabastamisel hüvitust kuni kolme kuu ametipalga ulatuses, kui ta on töötanud kaks kuni

kaheksa aastat, ja kuni kuue kuu ametipalga ulatuses, kui ta on töötanud vastaval ametikohal rohkem

kui kaheksa aastat ning vabastamine toimub:

1) seoses volituste tähtajalise lõppemisega;

[---]

(2) Käesoleva paragrahvi 1. lõikes sätestatud hüvitust ei maksta, kui volikogu poolt ametisse valitud

või nimetatud isik:

[---]

2) valitakse või nimetatakse volikogu poolt ametisse uueks tähtajaks.

(3) Palgalisel ametikohal töötavale vallavanemale ja linnapeale makstakse ametist vabastamisel

hüvitist kohaliku omavalitsuse volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päevale eelnenud kahe

aasta vastava ametikoha kuu keskmise ametipalga kuuekordses ulatuses, kui ametist vabastamine

toimub volikogude algatusel toimuva valdade või linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise

tõttu ning vallavanem või linnapea on ametis olnud vähemalt ühe aasta enne ühinemise käigus

moodustunud uue kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päeva.

[---]

(4) Käesoleva paragrahvi lõigetes 3 ja 31 sätestatud hüvitist ei maksta, kui volikogu valib

vallavanema, linnapea või volikogu esimehe uueks tähtajaks."

KOKS § 541 lg 1 kehtestati 30. septembril 1999 vastu võetud ja 15. oktoobril 1999 jõustunud

kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse §-ga 18 ja kehtib samas sõnastuses

tänaseni. KOKS § 541 lg 3 on praegu kehtiv 22. märtsil 2015. a-l jõustunud redaktsioonis.

18. Kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse § 6 lg 1 p-st 41 tulenevalt

makstakse KOKS § 541 lg-s 3 sätestatud hüvitist riigieelarvest ühinemise tulemusel moodustunud

kohaliku omavalitsuse üksusele eraldatud ühinemistoetusest. KOKS § 541 lg-s 1 sätestatud hüvitist

maksab kohalik omavalitsus enda rahalistest vahenditest.

III

19. Käesoleva määruse punktis 13 püstitatud esimesele küsimusele vastamisel lähtub kolleegium

sellest, et määrus nr 2 on avaldatud Riigi Teatajas IV 14.12.2013, 27 ning et Riigi Teataja kande järgi

on määrus hetkel kehtiv ja jõustunud 21. augustil 1997, s.o määruse nr 2 andmise päeval.

Asja materjalidest (vt käesoleva määruse punkti 6 alap 3), saab järeldada, et Kose vald saatis määruse

nr 2 kui kehtiva õigusakti Riigi Teatajale avaldamiseks justiitsministri 22. oktoobri 2012. a määrusega

nr 52 vastu võetud "Kohaliku omavalitsuse üksuse aktide Riigi Teatajas avaldamiseks esitamise

korra" punkti 11 alusel. Selles sätestatakse järgmist: "Kohaliku omavalitsuse üksus võib kuni

2014. aasta 1. jaanuarini esitada avaldamiseks esitamise ajal kehtivaid määruste terviktekste, mis on

jõustunud enne 2013. aasta 1. jaanuari."

Kolleegiumil pole eeltoodud jõustumismärke tõttu alust seada kahtluse alla seda, et otsuse nr 20

vastuvõtmise ajal oli määrus nr 2 kehtiv.

20. Kolleegium ei nõustu Kose vallaga, et kaebaja on kohustatud tõendama, et määrust nr 2 pole

avaldatud. Valla väide, et seda määrust ei ole avaldatud, on ka paljasõnaline.

21. Määrus nr 2 ei ole tühine HMS § 94 lg 2 p 1 või p 2 alusel.

22. 15. oktoobril 1999 jõustunud ja 1. aprillist 2013 muudetud KOKS § 22 lg 1 p 19, samuti

15. oktoobril 1999 jõustunud ja 1. aprillist 2013 muudetud KOKS § 22 lg 1 p 35 pole volitusnorm

vallavolikogu poolt ametisse valitud isikule hüvitise määramist reguleeriva määruse andmiseks.

Tegemist on pädevusnormidega, milles sätestatakse volikogu ainupädevus.

Määruse nr 2 andmise ajal ei olnud ja ka praegu ei ole delegatsiooninormi määruse andmiseks, mis

reguleeriks määrusega nr 2 reguleeritud küsimusi. Määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 ja ka

määrus tervikuna on 1997. aastal kolleegiumi arvates antud kohaliku omavalitsuse enesekorraldus-

õiguse alusel kohaliku elu küsimuse lahendamiseks ega vajanud seetõttu delegatsiooninormi.

Asjaolu, et määruses nr 2 on abstraktne viide selle andmise ajal kehtinud avaliku teenistuse seadusele

kui määruse andmise alusele, ei tähenda, et uue avaliku teenistuse seaduse jõustumisega 1. aprillil

2013 kaotas määrus HMS § 93 lg 1 alusel kehtivuse. Üheski avaliku teenistuse seaduse redaktsioonis

pole kunagi olnud sätet, mis reguleeriks määrusega nr 2 kinnitatud korra punktiga 2.1 reguleeritud

küsimust. Sellesisuline säte (§ 541 lg 1 p 1) jõustus kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses

15. oktoobril 1999.

Kolleegium märgib, et volitusnormi kehtestamine iseenesest ei too kaasa enesekorraldusõiguse alusel

antud volikogu määruse kehtetust ega kohusta andma enesekorraldusõiguse alusel antavat määrust.

23. Määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 andmise ajal ei olnud määruse selle sättega sama

küsimust reguleerivat sätet üheski seaduses.

Seadused ei sätesta alust lugeda enesekorraldusõiguse alusel antud kohaliku omavalitsuse määrust

kehtivuse kaotanuks sama küsimust teisiti reguleeriva seaduse jõustumisel. Seega ei mõjutanud

KOKS § 541 lg 1 p 1 jõustumine 15. oktoobrist 1999 määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1

kehtivust.

24. Eeltoodu põhjal on kolleegium seisukohal, et määrus nr 2 kehtis otsuse nr 20 vastuvõtmise ajal.

25. Käesoleva määruse p-s 13 esitatud teise küsimuse tekitas kassaatori tuginemine määrusega nr 2

kinnitatud korra punktile 1.

Korra punkti 1 ei ole kolleegiumi arvates võimalik mõista nii, et määrusega nr 2 kinnitatud korra

punktiga 2.1 sätestatud tagatised laienevad volikogu esimehele, vallavanemale või vallavalitsuse

liikmetele vaid siis, kui nad lahkuvad ametist selle vallavolikogu koosseisu volituste ajal, kes valis või

nimetas isiku ametisse. Korra punkti 1 ei saa tõlgendada viisil, mis muudab sisutuks korra punkti 2.1,

mille järgi makstakse vallavolikogu poolt ametisse valitavatele isikutele hüvitist seoses volituste

tähtajalise lõppemise ja uueks tähtajaks ametisse kinnitamata jätmise tõttu. Selliste isikute volitused

saavad korra punkti 2.1 mõttes tähtaegselt lõppeda, kui pärast üle riigi toimunud kohaliku

omavalitsuse volikogude korralisi valimisi astub ametisse volikogu uus koosseis – seega volikogu uue

koosseisu volituste ajal. Kolleegium ei saa lähtuda sellest, et määruse nr 2 vastuvõtmisel otsustati

sellesse lisada sisutühi korra punkt 2.1, mida pole võimalik kohaldada korra punkti 1 ilmselgelt

ebaõnnestunud sõnastuse tõttu.

Seetõttu ei välista määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 1 määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1

kohaldamist kaebaja suhtes.

26. Kolmandaks käesoleva määruse punktis 13 esitatud küsimuseks oli, kas määrusega nr 2 kinnitatud

korra punkt 2.1 on asjassepuutuv.

Kaebajale maksti vallavanema ametist tagasi astumisel hüvitist nii KOKS § 541 lg 1 p 1 kui ka KOKS

§ 541 lg 3 alusel. Kolleegium on seisukohal, et neid kahte hüvitise määramise alust ei saa korraga

kohaldada, sest seaduse järgi on nende kohaldamise eeldused erinevad. KOKS § 541 lg 1 p 1

kohaldamise eelduseks on tagasiastumine seoses volituste tähtajalise, s.o korralise lõppemisega ja

uueks tähtajaks ametisse mittevalimisega. KOKS § 541 lg 3 kohaldamise eelduseks on ametivolituste

lõppemine kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise tõttu ja uueks tähtajaks ametisse mittevalimine.

Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus ei sätesta, et kui kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemine

toimub uue volikogu koosseisu korraliste valimiste tulemuste väljakuulutamise päeval, siis ei lõpe

vallavanema volitused seoses volituste tähtaja korralise möödumisega, vaid erakorraliselt hoopis

omavalitsusüksuste ühinemise tõttu.

Kuna kaebaja oli valitud vallavanemaks 2009. aastal ja 2013. aastal toimusid üle riigi kohaliku

omavalitsuse volikogude korralised valimised, siis ei olnud kaebaja tagasiastumine ja volituste

lõppemine otseses põhjuslikus seoses mitte Kose ja Kõue valla ühinemisega, vaid vallavanema

volituste tähtaja korralise lõppemisega. Seetõttu esines alus määrata kaebajale hüvitis KOKS § 541

lg 1 p 1 alusel.

Kolleegium märgib, et nii otsuses nr 20 esitatud hüvitise määramise faktilise aluse kirjeldus ja viide

KOKS § 541 lg-le 1 kui ka vallavolikogu 3. detsembri 2013. a istungi protokoll näitavad, et kaebaja

volitused vallavanemana lõppesid volituste tähtaja möödumise tõttu. Protokollist nähtub, et volikogu

oli enne otsuse nr 20 vastuvõtmist informeeritud just sellest, et tegemist on volituste tähtajalise

lõppemisega. Nimelt tegi volikogu esimees ettepaneku "Maksta ametist vabastamisel Vello Jõgisoole

seoses volituste tähtaja lõppemisega hüvitist kahe kuu ametipalga ulatuses 3040 eurot" (tl 64). Samuti

nähtub samast protokollist, et volikogu liige Tiit Mäe tegi istungil ettepaneku täiendada otsust

selliselt, et V. Jõgisoole makstaks määruse nr 2 alusel hüvitisena kuue kuu palk, sest määruse nr 2

punkt 2 ütleb väga selgelt, et volikogu poolt ametisse valitavatele isikutele makstakse hüvitist kuue

kuu ametipalga ulatuses, kui nad on töötanud vastaval ametikohal vähemalt ühe aasta ning

vabastamine toimub seoses volituste tähtaja lõppemisega ja uueks tähtajaks ametisse kinnitamata

jätmisega (tl 64). Sellele vastas volikogu esimees, et määruse nr 2 aluseks oli vana avaliku teenistuse

seadus, mis on kehtetuks tunnistatud (tl 64). Järgnes otsuse nr 20 hääletamine. T. Mäe ettepanekut ei

toetatud.

Kuna kaebaja volitused lõppesid volituste tähtaja korralise lõppemise tõttu, siis on praeguses

vaidluses selgelt asjassepuutuv lisaks KOKS § 541 lg 1 p-le 1 ka sama küsimust reguleeriv

määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1. Ringkonnakohtu otsuse õigsus ja kehtimajäämine ning

kassaatorile kohtuotsustega pandud kohustuse jõustumine sõltub otseselt sellest, kas määruse nr 2

punkt 2.1 on kohaldatav. Kui määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 on kehtiv ja põhiseadus-

pärane, siis jõustub ringkonnakohtu otsus ja kaebaja saab lisaks saadud hüvitistele ringkonnakohtu

otsuse alusel veel nelja kuu palga suuruse hüvitise. Kui aga määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1

tunnistatakse põhiseadusvastaseks ja kehtetuks, siis tühistatakse ringkonnakohtu otsus ja kaebaja

kaotab õiguse saada ringkonnakohtu välja mõistetud nelja kuu palga suurust hüvitist.

Kolleegium on seisukohal, et määruse nr 2 punkti 2.1 ei saa jätta kõrvale põhjusel, et kaebaja on

saanud KOKS § 541 lg 3 alusel hüvitusena kuue kuu palga. Ka viimati nimetatud hüvitise alusetu

määramise korral ei saa kehtiva otsuse nr 20 punkti 3 jätta kohaldamata (HMS § 60 lg 2).

IV

27. Järgnevalt võtab kolleegium seisukoha, kas KOKS § 541 lg 1 p 1 ja määrusega nr 2 kinnitatud

korra punkt 2.1 on kooskõlas põhiseadusega.

28. Kolleegium mõistab KOKS § 541 lg-t 1 selliselt, et sõnaga "võib" antakse volikogule kaalutlus-

õigus, kas hüvitis määrata või jätta määramata, ning sõnaga "kuni" seatakse hüvitise suurusele ülem-

määr, mida kohalik omavalitsus enda määruse või otsusega ei tohi ületada. Säte on hüvitise ülem-

määra osas imperatiivne.

Kolleegium märgib, et kohalik omavalitsus võib enesekorraldusõiguse alusel kehtestada koondamis-

hüvitise suuremas ulatuses, kui see on sätestatud ATS § 102 lg-s 1, sest see säte, erinevalt KOKS

§ 541 lg-st 1, ei määra kohaliku omavalitsuse jaoks siduvalt kindlaks hüvitise suuruse ülempiiri.

29. Tõlgendust, et KOKS § 541 lg-ga 1 kavatsetigi kehtestada kohalike omavalitsuste jaoks siduv

ülemmäär volikogu poolt valitavatele isikutele makstava hüvitise suurusele, toetab ka seadus-

eelnõu 123 SE § 16 algtekst. Nimelt ei kavandatud seaduseelnõu algtekstiga hüvitise ülemmäära.

KOKS § 541 lg 1 kavatseti seaduseelnõu 123 SE algatamisel kehtestada järgmises sõnastuses:

"(1) Palgalisel ametikohal töötavale volikogu esimehele või tema asetäitjale, vallavanemale või linna-

peale ja volikogu poolt ametisse nimetatud valitsuse liikmele võib volikogu otsusega maksta ametist

vabastamisel hüvitust vähemalt kolme kuu ametipalga ulatuses, kui ta on töötanud vähemalt kaks

aastat vastaval ametikohal ning vabastamine toimub:

1) seoses volituste tähtajalise lõppemisega;

2) tema enda algatusel seoses terviseseisundiga, mis ei võimalda püsivalt oma teenistuskohustusi

täita;

3) seoses umbusalduse avaldamisega."

KOKS § 541 lg 1 praegu kehtivas sõnastuses viidi eelnõusse selle teisel lugemisel. Seaduseelnõu 123

SE seletuskirjast ega Riigikogu stenogrammidest ei ole muudatuse tegemise põhjendusi võimalik

leida. Seletuskirjast nähtub vaid alljärgnev: "Volikogu ainupädevusse kuuluvate küsimuste loetelule

on võrreldes kehtiva seadusega lisatud valla- või linnaametnikele sotsiaalsete garantiide kehtestamine.

Avaliku teenistuse seaduse sotsiaalsete garantiide osa laieneb vaid riigiametnikele, mida käesoleva

eelnõu redaktsiooniga on soovitud parandada. Nimetatud garantiide kehtestamine on volikogu

otsustada ning seega ei too riigile täiendavaid kulutusi." Stenogrammidest nähtuvalt ei ole neid

küsimusi Riigikogu istungil arutatud.

30. Määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2, erinevalt KOKS § 541 lg-st 1, sätestab hüvitise suuruse

ilma kaalutlusõiguseta. Samuti sätestab määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2 teistsuguse hüvitise

määra kui KOKS § 541 lg 1. Korra punkti 2 järgi on hüvitise suuruseks alati kuue kuu palk, kui isik

on töötanud vallavolikogu poolt valitaval ametikohal vähemalt ühe aasta. Seevastu KOKS § 541 lg 1

lubab isikule, kes on vallavanemana töötanud kaks kuni kaheksa aastat, maksta hüvitist, mille

suuruseks võib olla kuni kolme kuu palk.

31. Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses esitanud alljärgnevad seisukohad

kohaliku omavalitsuse määruse ja seaduse vahekorra kohta.

"Kui kohaliku omavalitsuse üldakt, millega otsustatakse omavalitsuse pädevusse kuuluvaid kohaliku

elu küsimusi, on vastuolus seadusega, siis on selline üldakt seadusevastane sellele vaatamata, et

lahendatakse kohaliku elu, mitte aga riigielu küsimusi" (vt Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-11-98 II

osa viimane lõik). "Kui teatud küsimuse lahendamine on seadusega reguleeritud, ei ole kohalikul

omavalitsusel õigust seadust ignoreerida ega iseseisvalt oma võimuvolitusi, sh õigustloovat pädevust

laiendada" (vt Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-14-04, p 17).

Kolleegium, võttes arvesse neid Riigikohtu otsuseid, on seisukohal, et Kose valla volikogu sai

määruse nr 2 punktiga 2 piirata talle seadusega antud kaalutlusõigust, kuid volikogu pidi hüvitise

ülemmäära kehtestamisel siiski jääma seadusega sätestatud hüvitise ülemmäära piiridesse. Praegusel

juhul on aga määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2 hüvitise ülemmäära osas vastuolus KOKS § 541

lg-ga 1 – määrus sätestab suurema hüvitise ülemmäära, kui näeb ette seadus.

32. Kolleegium on seisukohal, et määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 ei olnud siiski algusest

peale seadusega vastuolus, sest selle määruse andmise ajal puudus sama küsimust määrusest erinevalt

reguleeriv seadus. Vastuolu tekkis 15. oktoobril 1999, mil jõustus sama küsimust reguleeriv KOKS

§ 541 lg 1 p 1.

33. Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses rõhutanud, et põhiseaduse § 87 p 6

tähendab riigivõimu kohustust tagada mitte üksnes määruse andmise ajal selle kooskõla põhiseaduse

ja seadustega, vaid ka kohustust jälgida varem kehtima hakanud määruste kooskõla uute seadustega

(vt otsuse asjas nr 3-4-1-2-97 IV osa 1. lõik; otsuse asjas nr 3-4-1-5-00 punkt 30). Nendes otsustes

leidis põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et seadusega kooskõlla viimata jäänud Vabariigi

Valitsuse määrused on põhiseaduse vastased.

Riigikohtu halduskolleegium on seisukohal, et sama põhimõtet tuleb järgida ka juhul, kui kohaliku

omavalitsuse määrus on jäänud sama küsimust reguleeriva seadusega kooskõlla viimata, sh kehtetuks

tunnistamata. Praegusel juhul nii ongi – määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 pole seoses

KOKS § 541 lg 1 p 1 jõustumisega muudetud ega kehtetuks tunnistatud.

Määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 võib seega olla vastuolus põhiseaduse § 154 lg-ga 1,

millest tuleneb, et ka kohaliku elu küsimuses antud määrus peab olema kooskõlas seadusega.

34. Määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 on vastuolus põhiseaduse § 154 lg-ga 1 ja KOKS

§ 541 lg 1 p-ga 1 aga vaid siis, kui KOKS § 541 lg 1 p 1 ise on põhiseaduspärane.

35. Volikogu poolt valitavatele isikutele ametist vabastamisel makstava hüvitise ülemmäära

kehtestamine on kolleegiumi arvates kohaliku elu küsimus ning seadusega hüvitise ülemmäära

kehtestamine riivab seetõttu põhiseaduse § 154 lg-t 1, milles sätestatakse kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigus. Riive seisneb praegusel juhul selles, et kohaliku omavalitsuse otsustusruumi

hüvitise ülemmäära kehtestamisel, samuti igal üksikul juhul volikogu otsusega hüvitise suuruse

kindlaksmääramisel on KOKS § 541 lg 1 p-ga 1 kitsendatud.

36. KOKS § 541 lg 1 p 1, erinevalt määrusega nr 2 kinnitatud korra punktist 2.1, välistab hüvitise

määramise isikutele, kes on töötanud volikogu poolt valitaval palgalisel ametikohal vähem kui kaks

aastat. Kuna kaebaja töötas vallavanemana rohkem kui kaks aastat (novembrist 2009 kuni detsembrini

2013), siis pole KOKS § 541 lg 1 p 1 asjassepuutuv osas, milles ei näe ette hüvitist vähem kui kaks

aastat vallavanemana töötanud isikutele. Kolleegium ei hinda seepärast KOKS § 541 lg 1 p 1

põhiseaduspärasust osas, milles see ei näe ette hüvitise määramise võimalust isikule, kes töötas

volikogu poolt valitaval ametikohal vähem kui kaks aastat.

Kolleegium uurib KOKS § 541 lg 1 p 1 põhiseaduspärasust osas, milles see sätestab volikogu jaoks

siduvalt hüvitise ülemmäärad.

37. Kolleegium on seisukohal, et praegusel juhul ei ole hüvitise seadusega sätestatud ülemmäär

vastuolus PS § 154 lg-ga 1.

38. Seaduseelnõu 123 SE seletuskirjast ega Riigikogu stenogrammidest ei nähtu KOKS § 541 lg 1

kehtestamise eesmärk. Võttes arvesse, et kehtivas sõnastuses esitati KOKS § 541 lg 1 eelnõu teisel

lugemisel, selgub seletuskirjast vaid see, et see säte kehtestati, olles ebatäpsel arvamusel, et avaliku

teenistuse seaduse sotsiaalsete garantiide osa laieneb vaid riigiametnikele (stenogrammi tsitaati vt

käesoleva määruse punkti 29 viimane lõik).

39. Kolleegium arvab siiski, et KOKS § 541 lg 1 p-l 1 on legitiimne eesmärk. Tegemist on nn

topelteesmärgiga. Esiteks, luua uue töökoha või ametikoha otsimise ajaks materiaalsed tagatised

isikule, kes eelduslikult on jätnud senise töö, et teenida kohalikku kogukonda. Teiseks, kasutada

tagatiste andmisel otstarbekalt ja säästlikult avalikke rahalisi vahendeid. Avalike rahaliste vahendite

otstarbekas ja säästlik kasutamine hõlmab ka seda, et KOKS § 541 lg 1 p 1 ei võimalda volikogu

enamusel kehtestada mõõdutundetult suuri hüvitisi ning panna volikogu järgmist koosseisu hüvitiste

määramisel sundseisu.

40. Kolleegium on seisukohal, et KOKS § 541 lg 1 p 1 piiraks ebaproportsionaalselt põhiseaduse

§ 154 lg-ga 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust, kui sellega sätestatud hüvitise

ülemmäär oleks ilmselgelt liiga väike. Praegusel juhul ei ole seadusega sätestatud hüvitise ülem-

määrad kolleegiumi arvates sellised, et suretaksid välja võimekate inimeste soovi kandideerida

volikogu poolt valitavasse ametisse ja kahjustaksid sellistena kohalike omavalitsuste tegevust.

41. Kolleegium ei näe ka seda, et KOKS § 541 lg-s 1 sätestatud hüvitise määrad rikuksid kaebaja

põhiõigusi. Põhiseadus ei sätesta riigi kohustust kehtestada taoline hüvitis.

42. Kolleegium märgib, et KOKS § 541 lg-s 1 sätestatud hüvitise määrad on võrreldavad kuni

1. aprillini 2013 kehtinud avaliku teenistuse seaduse § 131 lg-s 1 sätestatud koondamishüvitise

määradega ja märgatavalt suuremad kehtiva avaliku teenistuse seaduse § 102 lg-s 1 sätestatud

koondamishüvitise määradest. Volikogu poolt valitud isikule kohaliku omavalitsuse rahalistest

vahenditest makstav hüvitis ei pea olema sama suur kui Riigikogu liikme staatuse seaduse §-ga 32

või Vabariigi Valitsuse seaduse §-ga 35 sätestatud hüvitis.

43. Eeltoodu põhjal arvab kolleegium, et määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 on KOKS § 541

lg 1 jõustumisest – 15. oktoobrist 1999 – läinud vastuollu PS § 154 lg-ga 1, mis nõuab, et ka

kohaliku elu küsimuses antud volikogu määrus oleks kooskõlas seadusega. Vastuolu seisneb selles, et

määrusega nr 2 kehtestatud korra punktiga 2.1 sätestatud hüvitise ülemmäär on kaks kuni kaheksa

aastat ametis olnud vallavanema jaoks suurem, kui sätestab KOKS § 541 lg 1.

V

44. Kuid Riigikohtu halduskolleegium ei saa tunnistada määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1

põhiseaduse vastaseks, jätta see kohaldamata ja tunnistada kehtetuks ning seejärel lahendada haldus-

asja. Seda saab teha ainult Riigikohtu üldkogu (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse

seaduse § 14 lg 3). Seepärast annab kolleegium haldusasja lahendamise HKMS § 228 lg 1 p 3 alusel

üle Riigikohtu üldkogule.

Tõnu Anton, Ivo Pilving, Jüri Põld