3-4-1-23-15 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-23-15

Otsuse kuupäev

14. oktoober 2015

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Indrek Koolmeister, Jaak

Luik, Ivo Pilving ja Tambet Tampuu

Kohtuasi

Planeerimisseaduse (RT I, 26.02.2015) § 131, § 133 ning

§ 140 lõigete 3 ja 4 ning õigustloova akti andmata jätmise

põhiseaduslikkuse kontroll

Menetluse alus

Jõelähtme Vallavolikogu 18. mai 2015. a taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Jõelähtme Vallavolikogu 18. mai 2015. a taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 28. jaanuaril 2015 vastu planeerimisseaduse (PlanS) (RT I, 26.02.2015).

Ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 74 kohaselt jõustus

planeerimisseadus 2015. aasta 1. juulil.

2. 18. mail 2015 esitas Jõelähtme Vallavolikogu Riigikohtule taotluse tunnistada PlanS § 131, § 133

ning § 140 lõiked 3 ja 4 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks või tunnistada põhiseaduse

vastaseks õigusaktide andmata jätmine.

3. Jõelähtme Vallavolikogu palus peatada PlanS § 131 lõigete 1 ja 3 jõustumine kuni Riigikohtu

otsuse jõustumiseni. Taotleja leidis, et seaduse jõustumise korral 1. juulil 2015 võivad vallale tekkida

põhjendamatud

rahalised

kohustused,

kui

vald

peab

oma

kulul

välja

ehitama

detailplaneeringukohaseid tehnorajatisi (PlanS § 131 lõige 1) ja tagama planeeringualalt juurdepääsu

avalikult kasutatavale teele ja avalikes huvides olevate tehnorajatiste, sealhulgas ühisveevärgi ja -

kanalisatsiooni, otstarbekohase kasutamise võimalikkuse (PlanS § 131 lõige 3).

4. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium jättis 26. juuni 2015. a määrusega Jõelähtme

Vallavolikogu taotluse PlanS § 131 lõigete 1 ja 3 jõustumise peatamiseks rahuldamata.

JÕELÄHTME VALLAVOLIKOGU TAOTLUS

5. Taotluse esitaja leiab, et planeerimisseadus on vastuolus põhiseaduse (PS) §-ga 154, kuna seaduses

ei ole kindlaks määratud, kes ja milliste rahaliste vahendite arvel peab välja ehitama riigi

eriplaneeringu ning kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu kohased rajatised (eelkõige kohalikud

teed). PlanS § 43 lõikest l ja § 111 lõikest 1 koosmõjus PlanS § 126 lõikega l järeldub, et riigi

eriplaneeringu ja kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu detailse lahendusega määratakse kindlaks

kavandatava ehitise ehitusõigus ja lahendatakse muud küsimused detailplaneeringu täpsusega.

Lähtuvalt kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lõike 1 alates 1. juulist 2015

kehtivast redaktsioonist on kohaliku omavalitsuse ülesanneteks muu hulgas valla ja linna teede

ehitamine ja korrashoid, kui need ülesanded ei ole seadusega antud kellegi teise täita. Taotluse esitaja

arvates tekib riigi ja kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu puhul olukord, kus nende

eriplaneeringutega ette nähtud kohalike teede ehitamise ja korrashoiu peab tagama kohalik

omavalitsus. Riigi eriplaneeringu või kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu kohaste rajatiste

väljaehitamisega kaasnevad kohalikule omavalitsusele lisakulutused, kuid seadusandja on jätnud

kindlaks määramata, kes ja milliste rahaliste vahendite arvel need kulutused kohalikule

omavalitsusele hüvitab. Samuti on seadusandja jätnud määramata, kas ja kuidas saab kohalik

omavalitsus vastavasisulised kohustused anda üle mõnele kolmandale isikule või nõuda kolmandalt

isikult selliste ehitiste rajamise eest rahalist hüvitist.

6. Taotleja palub tunnistada põhiseaduse vastaseks selliste õigusaktide andmata jätmine, millega

oleks kindlaks määratud, kes ja milliste rahaliste vahendite arvel peab välja ehitama riigi

eriplaneeringu ja kohaliku eriplaneeringu kohased rajatised, eelkõige kohalikud teed.

7. Taotluse kohaselt on PS §-ga 154 vastuolus sellise õigustloova akti andmata jätmine, millega oleks

kindlaks määratud, kas PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustused on kohaliku omavalitsuse

või riigi kohustused. Samuti on põhiseadusega vastuolus see, et kohalikele omavalitsustele pole

eraldatud piisavaid rahalisi vahendeid nende kohustuste täitmiseks. Lisaks sellele on PS §-ga 154

vastuolus PlanS § 131 lõiked 1 ja 3, kuna need on õigusselgusetud ja vastuolus teiste seadustega.

Põhiseadusvastaselt ebaselged on ka PlanS § 131 lõiked 2 ja 4–6, mis reguleerivad kohustuste

lepingulist üleandmist. Lisaks sellele on PS §-ga 154 vastuolus PlanS §-st 133 ja § 140 lõigetest 3

ning 4 tulenev detailplaneeringu kooskõlastamise kohustus.

8. PlanS § 131 lõigetega 1 ja 3 on kohalikule omavalitsusele pandud suuremad kohustused, kui kuni

30. juunini 2015 kehtinud ehitusseaduse § 13 ette nägi. Samas ei ole PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3

sätestatud, kas need kohustused on kohaliku omavalitsuse üksustele pandud omavalitsuslikud või

riiklikud kohustused. Taotluse esitaja hinnangul võivad nimetatud kohustused olla vaadeldavad

riiklike kohustustena. Riik ei saa lubada tekkida olukorral, kus PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 sätestatud

kohustuste kohaliku omavalitsuse poolt täitmise ulatus ja kvaliteet hakkavad sõltuma konkreetse

kohaliku omavalitsuse majanduslikust suutlikkusest. Nimetatud kohustustega seonduvad mitmed PS I

ja II peatüki sätted (PS § 5, § 28 lõige 1, § 29 lõige 1, § 31, § 32, § 34), millest ei saa tuleneda

kohustusi ainult kohalikule omavalitsusele.

9. Taotluse esitaja palub tunnistada põhiseaduse vastaseks sellise õigustloova akti andmata jätmine,

millega sätestataks PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 nimetatud kohalikule omavalitsusele pandud

kohustuste kuulumine omavalitsuslike või riiklike kohustuste hulka.

10. Taotluse esitaja palub tunnistada põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks PlanS § 131 lõiked 1 ja 3,

kuna need on õigusselgusetud ja vastuolus teiste seadustega. Sätete ebaselguse tõttu ei ole kohalikul

omavalitsusel võimalik aru saada, milliseid kohustusi tuleb täita ja millised kulutused nende täitmine

võib kaasa tuua.

11. PlanS § 131 lõikest 1 tulenevalt peab kohalik omavalitsus detailplaneeringu koostamise

korraldajana oma kulul välja ehitama detailplaneeringuga avalikuks kasutamiseks ettenähtud teega

soetud rajatised ja tehnorajatised. Samas ei ole selge, mida tähendab teega seotud rajatis ja millised

tehnorajatised ja millises mahus tuleb välja ehitada.

12. PlanS § 131 lõikest 3 tuleneb, et kohalik omavalitsus peab tagama, et planeeringualalt oleks

juurdepääs avalikult kasutatavale teele ja et muid avalikes huvides olevaid tehnorajatisi oleks

võimalik nende otstarbe kohaselt kasutada. Sealhulgas peab olema tagatud ühendus ühisveevärgi ja -

kanalisatsiooniga, kui planeeringuala jääb ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni arendamise piirkonda.

Pole selge, kuidas peab kohalik omavalitsus neid ülesandeid täitma. Nt kas avalikult kasutatavale

teele juurdepääsu tagamise all on silmas peetud õiguslike võimaluste loomist või juurdepääsutee

faktilist väljaehitamist. Viimasel juhul tekib küsimus, kuidas erinevad PlanS § 131 lõikes 1 ja 3

sätestatud kohustused ning kas selle kohustuse saab kohalik omavalitsus anda halduslepinguga üle

detailplaneeringust huvitatud isikule. Samuti pole sellisel juhul selge, kas tegemist on riigiabiga

juriidilisele isikule, kes saab kinnisasjale ligipääsu omavalituse rajatava juurdepääsutee äärest. Lisaks

sellele tekib küsimus, kas kohustus tagada ühendus ühisveevärgi ja -kanalisatsiooniga tähendab, et

omavalitsus peab tegema teenuste kontsessiooni vee-ettevõtja leidmiseks ja vajaduse korral teenuse

väljaehitamist doteerima. Kui avalikes huvides olevate tehnorajatiste kasutamise võimaluse tagamine

tähendab reaalse teenuse pakkumise tagamist, siis kas omavalitsus peab tegema gaasi- või

sideteenuse pakkuja leidmiseks kontsessiooni ja juhul, kui selle käigus teenuse osutajat ei leita, ise

taristu välja ehitama. Juhul, kui tagamise kohustus tähendab väljaehitamise kohustust, siis kas selline

väljaehitamine tuleb lugeda riigiabiks.

13. Juhul, kui tõlgendada PlanS § 131 lõikeid 1 ja 3 selliselt, et kohalik omavalitsus on kohustatud

oma kulul ehitama välja kõik detailplaneeringus ette nähtud tehnorajatised ja tagama avalikes huvides

olevate tehnorajatiste otstarbekohase kasutamise võimaluse, on selline regulatsioon vastuolus teiste

seadustega, nt ühisveevärgi ja –kanalisatsiooni seadusega, elektrituruseadusega, maagaasiseadusega,

kaugkütteseadusega. Kohalikul omavalitsusel ei ole võimalik oma kulul ehitada PlanS § 131 lõike 1

alusel tehnorajatisi, kuna nende väljaehitamine on vee-ettevõtja või võrguettevõtja pädevuses.

Eeltingimuseks on seejuures tehnorajatisega liituda sooviva isiku liitumistaotlus ja liitumistasu

maksmine, mis katab tehnorajatise väljaehitamise kulud. Lisaks sellele peavad vee-ettevõtja või

võrguettevõtja ja teenuse tarbija sõlmima eraldi lepingu. Seega ei ole kohalikul omavalitsusel

võimalik PlanS § 131 lõike 3 järgi tagada, et detailplaneeringukohaseid tehnorajatisi, sealhulgas

ühisveevärki ja -kanalisatsiooni oleks võimalik otstarbekohaselt kasutada. Lisaks sellele tooks

PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustuste täitmine kaasa olukorra, kus kohalik omavalitsus

hakkaks tegema kulutusi detailplaneeringuga hõlmatud kinnistuomanike eest ja kasuks ning neid

kulutusi poleks võimalik kinnistuomanikelt tagasi nõuda.

14. Lisaks sellele pole selge, milliste detailplaneeringute suhtes PlanS § 131 lõiked 1 ja 3 kehtivad,

kuna puudub rakendussäte.

15. Taotluse esitaja palub tunnistada põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks ka PlanS § 131 lõiked 2 ja 4–

6, mis reguleerivad kohustuste või kohustuste rahastamise halduslepinguga üleandmist

detailplaneeringust huvitatud isikule.

16. PlanS § 131 lõike 2 kohaselt saab halduslepinguga üle anda üksnes PlanS § 131 lõikes 1

nimetatud rajatiste väljaehitamise või väljaehitamise finantseerimise kohustused. Kuna haljastus ei

ole rajatis, ei saa üle anda haljastuse rajamist või selle rajamise finantseerimist. Pole ka selge, kas

PlanS § 131 lõikes 3 sätestatud kohustuste täitmise või täitmise finantseerimise saab kohalik

omavalitsus halduslepinguga üle anda detailplaneeringust huvitatud isikule. Lisaks sellele ei taga

halduslepingute süsteem, et detailplaneeringust huvitatud isik täidab PlanS § 131 lõikes 1 sätestatud

kohustused. Halduslepingu sõlmimiseks vajalik hankemenetlus ei sobi olemuslikult seesuguste

kohustuste üleandmiseks, kuna üldjuhul ei ole huvitatud isikuid piisavalt. Probleemiks on ka

halduslepingu tagatised, mida kohalik omavalitsus saaks kinnisvaraarendajailt nõuda. Samuti pole

selge, mis ajaks peab olema haldusleping sõlmitud. Riigikohtu praktikast tulenev nõue, et leping

peaks olema sõlmitud juba detailplaneeringu algatamise staadiumis, ei pruugi olla parim lahendus.

17. Juhul, kui PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustused on omavalitsuslikud ülesanded,

riivavad vaidlusalused sätted PS § 154 lõikest 1 tulenevat kohaliku omavalitsuse õigust saada

piisavalt rahalisi vahendeid. Juhul, kui PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustused on aga

riiklikud ülesanded, on sätted vastuolus PS § 154 lõike 2 teises lauses nimetatud õigusega saada

riiklike kohustuste täitmiseks raha riigieelarvest.

18. Taotluse esitaja toob välja, et PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustused on ulatuslikumad

kui varem kehtinud ehitusseaduse §-s 13, kuid kohaliku omavalitsuse rahastamine ei ole pärast

planeerimisseaduse jõustumist suurenenud. Füüsilisest isikust maksumaksja tasutud tulumaksust

kohalikule omavalitsusele laekuv protsent ei ole tänaseni jõudnud 2007. aasta tasemeni (2007. a

11,9%, alates 2014. a 11,6%). Riigilt Jõelähtme vallale teede hoiuks eraldatav toetus on järjest

vähenenud (2013. a-l oli see 140 205 eurot, 2015. a-l 108 538 eurot). Jõelähtme vald on kulutanud

teede korrashoiuks ja ehitamiseks 2013. a-l 985 543 eurot 14 senti, 2014. a-l 677 192 eurot 7 senti ja

2015. a-l 815 600 eurot. Jõelähtme vald on saanud ka projektipõhiseid toetusi, kuid nende saamine ei

ole garanteeritud ja sõltub paljudest asjaoludest.

19. Taotluse esitaja palub tunnistada põhiseaduse vastaseks sellise õigustloova akti andmata jätmine,

millega reguleeritaks PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 nimetatud kohalikule omavalitsusele pandud

kohustuste rahastamist.

20. PlanS §-s 133 on sätestatud kohustus esitada menetletav detailplaneering kooskõlastamiseks

valitsusasutusele, kelle valitsemisalas olevaid küsimusi detailplaneering käsitleb. PlanS § 140

lõigetest 3 ja 4 tuleneb kohustus esitada detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise otsuse eelnõu

kooskõlastamiseks valitsusasutusele, kelle valitsemisalas olevaid küsimusi detailplaneering käsitleb.

Taotleja hinnangul on need kooskõlastused siduva loomuga, mistõttu valitsusasutuse keeldumise

korral ei oleks omavalitsusel võimalik detailplaneeringut kehtestada või kehtestatud planeeringut

kehtetuks tunnistada. See piirab PS §-s 154 sätestatud kohaliku omavalitsuse õigusi

ebaproportsionaalselt.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

21. Riigikogu põhiseaduskomisjon on seisukohal, et Jõelähtme Vallavolikogu taotlus on lubatav, kuid

ei ole põhjendatud.

22. Põhiseaduskomisjon leidis, et detailplaneeringuid koostatakse kohaliku kogukonna huvides ja

selline ülesanne on oma olemuselt omavalitsuslik, mitte riiklik. Lisaks leidis komisjon, et PlanS §-

ga 131 omavalitsusüksustele pandud detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamise rahastamise

kohustus

on

proportsionaalne

ja

põhiseaduspärane

ning

ei

piira

omavalitsusüksuste

enesekorraldusõigust ülemäära. PlanS §-st 131 ei tulene otseselt, et selles paragrahvis sisalduvad

kohustused on olemuselt omavalitsuslikud ülesanded. Samas on see tuletatav planeerimisseaduse

muudest sätetest ning kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest ning ka Riigikohtu senisest

praktikast. Seega ei koorma PlanS § 131 abstraktselt kohaliku omavalitsuse üksusi

detailplaneeringualal avalikult kasutatavate teede ja muude rajatiste väljaehitamise ning

juurdepääsukohustuse tagamise kohustuse kaudu ülemäära.

23. Detailplaneeringu elluviimise kulude vähendamiseks on kohaliku omavalitsuse üksustel võimalik

sõlmida detailplaneeringust huvitatud isikutega halduslepinguid, millega huvitatud isikud võtavad

kommunikatsioonide väljaehitamise või väljaehitamisega seotud kulude kandmise täielikult või

osaliselt enda kanda (PlanS § 131 lõige 2). Kohaliku omavalitsuse üksustel on võimalik

detailplaneeringud ka kehtetuks tunnistada või keelduda planeeringualal ehituslubade andmisest, kui

huvitatud isikud ei ole oma kohustusi määratud tähtajaks täitnud (PlanS § 131 lõige 6). Kohaliku

omavalitsuse üksus võib detailplaneeringu koostamise ka lõpetada, kui koostamise käigus ilmnevad

asjaolud, mis välistavad planeeringu elluviimise tulevikus, sealhulgas kui isik keeldub

detailplaneeringukohaste ehitiste ehitamise üleandmiseks halduslepingu sõlmimisest (PlanS § 129

lõige 1 punkt 1).

24. Põhiseaduskomisjon leidis, et koostatava detailplaneeringu ja kehtestatud detailplaneeringu

kehtetuks tunnistamise otsuse eelnõu kooskõlastamise nõue ei piira omavalitsusüksuse

enesekorraldusõigust ülemäära ja PlanS § 133 ja § 140 lõiked 3 ja 4 on põhiseaduspärased.

25. Riigi

ja

kohaliku

omavalitsuse

eriplaneeringute

rahastamise

reguleerimata

jätmine

planeerimisseaduses ei ole põhiseadusvastne, sest see ei tee iseenesest selliste planeeringute

elluviimist võimatuks.

Õiguskantsler

26. Õiguskantsler leiab, et taotlus on lubatav, kuid planeerimisseadus ei ole taotluses toodud osas

põhiseadusega vastuolus ning seadusandja ei ole põhiseadusega nõutavaid sätteid andmata jätnud.

27. Planeerimisseaduse eesmärk on reguleerida ruumilise planeerimise küsimusi, mistõttu seadus

sisaldab nõudeid planeeringu elluviimisele piiratud mahus (PlanS § 1 lõige 2). Kuna planeeringu

elluviimise reeglid võivad tuleneda juba ehitusseadustikust, ei olegi vajalik sätestada

planeerimisseaduses väga põhjalikke reegleid planeeringuliigiti planeeringutes ette nähtud ehitiste

väljaehitamise kohta. Planeerimisseadust ei saa pidada põhiseadusega vastuolus olevaks üksnes

seetõttu, et planeerimisseadus ise ei sätesta kõikehõlmavalt ja üksikasjalikult, kellel on kohustus välja

ehitada ühes või teises (eri)planeeringus ette nähtud ehitised ning kuidas jagunevad selliste objektide

ehitamise kulud riigi, kohalike omavalituste ja planeeringust huvitatud isikute vahel.

Planeerimisseadust tuleb selles osas mõista ja tõlgendada koostoimes teiste seadustega.

28. Kohustus planeering ellu viia ei tähenda siiski, et riik või kohalik omavalitsus peaks välja ehitama

kõik planeeringus ette nähtud objektid, sh need, mis teenivad selgelt planeeringust huvitatud

era(õigusliku) isiku huve. Kohustuse taolisele piirangule viitab PlanS § 4 lõike 2 punkti 6 viimane

lauseosa. Planeerimisseadust tõlgendades ei ole välistatud, et planeeringu elluviimiseks vajalikud

konkreetsed tegevused (sh nende elluviija) ja tegevuste järjekord kehtestatakse koos ehitusprojekti

koostamise aluseks oleva planeeringu kehtestamise otsusega (PlanS § 3 lõige 65).

29. Õiguskantsleri hinnangul on nii PlanS § 131 lõikes 1 kui ka PlanS § 131 lõikes 3 toodud

kohustused kohaliku omavalitsuse olemuslikeks kohustusteks. Sisuliselt sarnased kohustused

sisaldusid juba kuni 30. juunini 2015 kehtinud ehitusseaduse §-s 13, mille kohta Riigikohus leidis

16. jaanuaril 2007 tehtud otsuses asjas nr 3-4-1-9-06, et need on käsitatavad olemuslikult

omavalitsuslike ülesannetena, mille täitmine on kohalikule omavalitsusele seadusega kohustuslikuks

tehtud. Planeerimisseaduse eelnõu seletuskirjas põhjendati vajadust tuua see kohustus ehitusseadusest

planeerimist käsitlevasse seadusesse sellega, et avalikult kasutatava tee jms väljaehitamise

võimalikkus peab olema selge juba planeerimismenetluses. Hoolimata PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3

toodud ülesannete mõnevõrra laiemast loetelust võrreldes ehitusseaduse §-s 13 sätestatuga, on need

ülesanded siiski oma eesmärgilt, loomult ja funktsioonilt sarnased varem kehtinud ülesannetega.

Kuigi PlanS § 131 ei sätesta ise sõnaselgelt, kas tegemist on omavalitsuslike või riiklike

ülesannetega, on vastus sellele küsimusele siiski piisava selgusega tuletatav KOKS § 6 lõigete 1 ja 3

toel planeerimisseaduse tõlgendamise teel. Asjaolu, et konkreetne säte ei määra ülesannete täpsemat

liigitust, ei muuda seda sätet iseenesest põhiseadusvastaseks.

30. Võimaliku õigusselgusetuse hindamisel tuleb planeerimisseadust mõista ja tõlgendada

koostoimes teiste (reguleerimisesemest lähtuvalt) asjakohaste seadustega. Kohaliku omavalituse

enesekorraldusõigust rikkuva põhiseadusvastase õigusselgusetusega on tegemist eelkõige juhul, kui

planeerimisseaduse tõlgendamisel tekkinud küsitavusi pole võimalik lahendada teistes õigusaktides

sätestatu abil ning selline selgusetus takistab kohalikul omavalitsusel oma seadusest tulenevaid

kohustusi kindlaks teha ning täita.

31. PlanS § 131 lõige 1 käsitleb avalikuks kasutamiseks mõeldud rajatisi detailplaneeringuala sees

ning PlanS § 131 lõige 3 (tehno)rajatisi, mis ühendavad planeeringuala ülejäänud kohaliku

omavalitsuse taristuga. Viimaste puhul on seadusandja eesmärk olnud vältida olukordi, kus kohalik

omavalitsus annab oma kohustused planeeringust huvitatud isikule üle ka konkreetsest

detailplaneeringualast

väljapoole

jäävate

rajatiste

osas.

Õiguskantsler

möönab,

et

planeerimisseaduses ei ole defineeritud kõiki seaduses kasutatud mõisteid (nt avalikuks kasutamiseks

ette nähtud tehnorajatised), kuid neid mõisteid on võimalik teisi õigusakte, planeerimisseaduse

seletuskirja ning nende sätete üldist eesmärki (tagada planeeringualal planeeringu elluviimise järgselt

terviklik ja toimiv elukeskkond, sh toimivad ühendused planeeringuala välise piirkonnaga) arvesse

võttes piisava arusaadavusega sisustada. Seejuures jääb kohalikule omavalitsusele kohustuste ulatuse

määramisel ning kohustuste elluviimisel kaalutlusruum, mis võimaldab lähtuda kohalikest oludest

ning vajadustest (nt otsustamisel, kui ulatuslik haljastus avalikult kasutatavatele aladele rajada; mis

tüüpi välisvalgustust kasutada jms). Õiguskantsler ei pidanud vajalikuks anda kõigi PlanS § 131

lõigetes 1 ja 3 käsitletud mõistete sisu ja kohustuste ulatuse kohta üksikasjalikke õiguslikke selgitusi.

32. Kuivõrd ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seadus ei määra PlanS § 131

lõigetes 1 ja 3 sätestatud omavalitsuslike kohustuste jõustumisele eraldi tähtaega, tuleb eeldada nende

kohustuste jõustumist koos seaduse jõustumisega. PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustuste

puhul ei ole tegemist (kuni 30. juunini 2015 kehtinud planeerimisseaduses sätestatud) planeeringute

menetlemist käsitlevate normidega EhSRS § 1 lõike 1 mõttes, vaid planeeringute elluviimist

reguleerivate sätetega. 1. juulil 2015 jõustunud planeerimisseadus ei mõjuta juba varem kehtestatud

detailplaneeringute kehtivust (EhSRS § 2) ega menetletud või alles menetluses olevate

detailplaneeringute elluviimiseks sõlmitud lepingute kehtivust. EhSRS eelnõu seletuskirjas on siiski

viidatud planeeringu koostamise korraldaja kaalutlusõigusele planeerimismenetlus lõpetada, kui ta

leiab, et menetletav planeering ei ole õigusaktide muutmise tõttu enam tulevikus elluviidav.

33. PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 nimetatud ülesannete täitmise kohalikule omavalitsusele

kohustuslikuks muutmine piirab kohaliku omavalitsuse iseseisvust kohaliku elu küsimuste

otsustamisel ja korraldamisel, kuid ei ole PS § 154 lõikega 1 vastuolus. Nimetatud piirang teenib

kaalukast avalikust huvist lähtuvat eesmärki tagada kohaliku elanikkonna jaoks terviklik,

täisväärtuslik ja toimiv elukeskkond, s.t inimeste igapäevaseks elutegevuseks vajalike või seda

toetavate avalikult kasutatavate hüvede olemasolu. Kohustusega kaasnev riive ei ole ülemäärane,

kuivõrd seadus jätab kohalikele omavalitsustele arvestatava kaalutlusruumi. Nii on kohalikul

omavalitsusel võimalik sõlmida detailplaneeringust huvitatud isikuga leping, millega nimetatud isik

võtab kohustuse PlanS § 131 lõikes 1 nimetatud detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamiseks

või väljaehitamisega seotud kulude täielikuks või osaliseks kandmiseks (PlanS § 131 lõige 2).

Olukorras, kui detailplaneeringu koostamine ei ole kohalikule omavalitsusele mõnest muust

õigusaktist tulenevate (avalikke huve teenivate) kohustuste täitmiseks nõutav, peaks kohalik

omavalitsus detailplaneeringut koostama asudes igal juhul hindama, kas tal jagub rahalisi vahendeid

planeeringute elluviimiseks oma kohustuste piires. Seda eriti siis, kui planeeringuala paikneb

olemasolevast asustusest ja taristust kaugel ning vajalikud ühendused tuleb alles välja ehitada. Kui

aga detailplaneeringust huvitatud isik keeldub kohaliku omavalitsuse PlanS § 131 lõikes 1 loetletud

kohutusi enda kanda võtmast ja vajalikke kulutusi tegemast, on kohalikul omavalitsusel võimalik

jätta detailplaneering algatamata (PlanS § 128 lõike 2 punkt 2) või hiljem juba algatatud

detailplaneeringu koostamine lõpetada (PlanS § 129 lõike 1 punkt 1).

34. Õiguskantsler leiab, et PlanS §-s 131 toodud kohustusi tuleb sisustada eelkõige lähtuvalt nende

eesmärgist ning tõlgendada neid koostoimes teiste asjakohaste seadustega. PlanS § 131 mõte on

eelkõige tagada detailplaneeringuala sihipäraseks kasutamiseks vajalike või seda toetavate rajatiste

väljaehitamine ning nende ühildatavus väljaspool planeeringuala asuvate rajatistega, vältimaks

olukorda, kus on olemas küll näiteks väljaehitatud elumajad, kuid vajalikud ühendusteed ja

üldhuviteenuste pakkumiseks vajalik taristu puudub. Planeerimisseaduse eesmärk ei ole asuda

reguleerima teiste asjakohaste seaduste (nt elektrituruseadus, maagaasiseadus, ühisveevärgi ja -

kanalisatsiooni seadus) kohaldamisalasse kuuluvaid küsimusi (nt ettevõtja ja tarbija vaheliste

liitumislepingute sõlmimine). Seetõttu tuleb PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 toodud kohustusi

tõlgendadagi koostoimes muude asjakohaste seadustega ning mõista nende kohustuste (geograafilist

ja rahalist) ulatust niivõrd, kuivõrd see ei ole vastuolus teiste, valdkonnaspetsiifiliste taristu

väljaehitamist käsitlevate õigusaktidega.

35. PlanS § 131 lõikes 1 mainitud kohustust on võimalik tõlgendada eelkõige kui kohustust tagada

detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamine, mida on võimalik täita ka (ehitus- vms) teenust

pakkuvate ettevõtjatega vastavaid (tsiviilõiguslikke) lepinguid sõlmides. PlanS § 131 lõikes 3 on

silmas

peetud

detailplaneeringuala

välise

alaga

ühendatuse

tagamist

esmajoones

planeerimismenetluslike vahenditega (nt PlanS § 126 lõikes 1 loetletud servituutide seadmine ja

olemasoleva või kavandatava tee avalikult kasutatavaks teeks määramise vajaduse märkimine;

planeeringukohaste ülesannete elluviimiseks sundvõõrandamise või sundvalduse seadmise vajaduse

märkimine) ning seejärel planeeringu elluviimiseks vajalike haldusaktide (nt sundvalduse seadmine)

andmise teel.

36. Õiguskantsleri arvates ei tingi taotluses loetletud praktilised keerukused halduslepingu sõlmimisel

(nt sobiva ja usaldusväärse arendaja leidmisel; läbirääkimiste pidamisel; riski osas, et arendaja ei

suuda lepingus kokku lepitut ellu viia) iseenesest PlanS § 131 lõike 2 põhiseadusvastasust.

Halduslepingu sõlmimine omavalitsuslike ülesannete üleandmiseks on kohaliku omavalitsuse

võimalus, mitte kohustus – PlanS § 131 lõikest 1 lähtuva eeldusena on detailplaneeringuala vajaliku

avalikuks kasutamiseks ette nähtud taristu väljaehitamine esmajoones kohaliku omavalitsuse

ülesanne. Halduslepingu sõlmimise aeg on planeerimisseaduse eelnõu seletuskirja kohaselt jäetud

teadlikult lahtiseks.

37. Kuna PlanS § 131 lõiked 1 ja 3 käsitlevad kohaliku omavalitsuse olemuslikke kohustusi, on

küsimus selles, kas kohalikule omavalitsusele on tagatud õigus saada piisavalt rahalisi vahendeid

omavalitsuslike ülesannete täitmiseks PS § 154 lõike 1 kohaselt. PS § 154 lõike 1 rikkumisega on

tegemist siis, kui omavalitsuslike ülesannete rahastatus langeb konkreetses omavalitsusüksuses

allapoole minimaalset vajalikku taset. Minimaalselt vajaliku rahastuse nõue ei tähenda veel, et

konkreetne (ajaliselt kõige hiljem lisandunud), kohustust ettenägev norm ise rikub õigust saada

piisavalt rahalisi vahendeid ainuüksi põhjusel, et see muudab mõne kohaliku ülesande täitmise

omavalitsusüksustele kohustuslikuks või suurendab muul viisil omavalitsuslike ülesannete täitmise

kulusid. Selliste õigustloovate aktide andmata jätmise, mis eristaksid omavalitsusüksustele kohaliku

elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud raha riiklike kohustuste täitmiseks

mõeldud rahast, põhiseadusvastaseks tunnistamine ei anna veel iseenesest alust lugeda

põhiseadusvastaseks mõnd sätet, mis kohalike omavalituste rahastust vähendab.

38. Õiguskantsler möönab, et Eesti õiguskorras on ikka veel kitsaskohaks omavalitsuslike ülesannete

rahastamissüsteem, mis ei võimalda piisava selgusega eristada omavalitsuslike ülesannete täitmiseks

eraldatavat raha riiklike kohustuste täitmiseks eraldatavast rahast. Taoline võimaliku iseseisva

rikkumisena käsitatav olukord ei anna aga alust pelgalt oletusel põhinevaks järelduseks (või

automaatseks eelduseks), et kohalikule omavalitsusele ei ole mõne konkreetse omavalitsusliku

ülesande minimaalses mahus täitmiseks tagatud piisavalt raha.

39. Lisaks sellele ei ole Jõelähtme Vallavolikogu oma taotluses väitnud ega esitanud tõendeid selle

kohta, et kohalikul omavalitsusel puudub raha omavalitsuslike ülesannete täitmiseks minimaalselt

vajalikus mahus või et Jõelähtme valla rahastuse tase langes nõutavast tasemest allapoole pärast

PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustuste jõustumist. Samuti ei ole PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3

sätestatud kohustused kohalikule omavalitsusele möödapääsmatud. Kohalikul omavalitsusel on

võimalik oma ülesannete täitmiseks vajaliku raha nappusel jätta detailplaneering algatamata või

lõpetada selle koostamine; samuti on kohalikul omavalitsusel võimalik sõlmida detailplaneeringust

huvitatud isikuga haldusleping, millega huvitatud isik võtab kohustuse detailplaneeringukohaste

rajatiste väljaehitamiseks või väljaehitamisega seotud kulude täielikuks või osaliseks kandmiseks.

40. Kohustus kooskõlastada detailplaneering ja detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise otsuse

eelnõu asjakohaste valitsusasutustega võib riivata kohaliku omavalitsuse PS §-st 154 lähtuvat

enesekorraldusõigust oma territooriumi kasutuse planeerimisel. Olukorras, kus kooskõlastusest tuleb

kohaliku omavalitsuse jaoks siduv keeld, jääb kavandatav planeering kehtestamata. Detailplaneeringu

ja detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise otsuse eelnõu kooskõlastamise nõuet ei saa abstraktselt

hinnates pidada põhiseadusvastaseks. Taoline kooskõlastamise nõue võib teenida olulisest avalikust

huvist kantud eesmärki (nt looduskaitse, muinsuskaitse, riigikaitse vms vallas). Detailplaneeringu

kooskõlastamisel ei saa kooskõlastav asutus detailplaneeringu kehtestamist väärata mis tahes

põhjusel – siduv on üksnes selline kooskõlastuse andmisest keeldumine, milles kooskõlastav asutus

viitab vastuolule õigusakti või üldplaneeringuga (PlanS § 133 lõige 3).

41. Kooskõlastuse kohustusest tuleneva enesekorraldusõiguse riive intensiivsust leevendab ka

asjaolu, et kohalikul omavalitsusel on võimalik kooskõlastuse andmata jätmist halduskohtumenetluse

seaduse § 44 lõigete 4 ja 5 alusel vaidlustada, kui akt või toiming rikub väidetavalt kohaliku

omavalitsuse üksuse õigusi või akt või toiming takistab või raskendab oluliselt kohaliku omavalitsuse

üksuse ülesannete täitmist.

Siseminister

42. Siseminister leiab, et taotlus on lubatav, aga vaidlusalused sätted ei ole vastuolus põhiseadusega

ega riiva kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust põhiseadusvastaselt.

43. Riigi eriplaneeringu koostamise ja selle elluviimise vastu peab esinema eeskätt suur riiklik huvi,

mistõttu peab riigi eriplaneeringu elluviimist rahastama riik. Kas ja mil määral rahastatakse riigi

eriplaneeringuga kavandatava ehitisega seotud kohalike teede väljaehitamist, tuleb hinnata iga kord

eraldi, kuid juhul, kui kohaliku tee rajamise vajadus on otseselt tekkinud riigi eriplaneeringu

elluviimise tõttu, saab eeldada, et ka selle ehitamise rahastajaks on riik. PlanS § 95 lõige 1 näeb ette,

et kohaliku omavalitsuse eriplaneering koostatakse olulise ruumilise mõjuga ehitise püstitamiseks,

kui olulise ruumilise mõjuga ehitise asukoht ei ole üldplaneeringus määratud. PlanS § 6 punkti 13

kohaselt on oluline ruumiline mõju selline mõju, millest tingitult muutuvad eelkõige transpordivood,

saasteainete hulk, külastajate hulk, visuaalne mõju, lõhn, müra, tooraine või tööjõu vajadus ehitise

kavandatavas asukohas senisega võrreldes oluliselt ning mille mõju ulatub suurele territooriumile.

Seega on tegemist kohaliku omavalitsuse ruumilist arengut olulisel määral mõjutava ehitisega, mille

asukoha valimine peaks üldjuhul toimuma üldplaneeringu alusel, mis aitab tagada, et selliste ehitiste

rajamisel vaadeldakse kohaliku omavalitsuse territooriumit laiemalt ning leitakse ehitisele sobivaim

asukoht. Seetõttu ei näe planeerimisseadus ette võimalust kohaliku omavalitsuse eriplaneeringuga

rajatavate ehitiste ehitamise kohustuse üleandmiseks. Samas on kohalikul omavalitsusel võimalik

sõlmida ka tsiviilõiguslikke lepinguid, lähtudes nende sõlmimisele ettenähtud nõuetest.

44. Siseminister on seisukohal, et PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 nimetatud ülesanded on käsitatavad

kohaliku omavalitsuse olemuslike ülesannetena. PlanS § 4 lõike 2 punkt 6 näeb ette, et

planeerimisalase tegevuse korraldaja ülesanne on kehtestatud planeeringu elluviimine osas, mis

puudutab planeerimisalase tegevuse korraldajale õigusaktidega pandud ülesannete täitmist. KOKS

§ 6 lõige 1 näeb ette, et omavalitsusüksuse ülesandeks on korraldada antud vallas või linnas

veevarustust ja kanalisatsiooni, heakorda ning valla ja linna teede ehitamist ja korrashoidu. Lisaks

näeb KOKS § 6 lõige 3 ette, et omavalitsusüksus otsustab ja korraldab neid kohaliku elu küsimusi,

mis on talle pandud teiste seadustega ja mis ei ole seadusega antud kellegi teiste otsustada ja

korraldada.

45. PlanS § 131 lõike 1 eesmärgiks on reguleerida vaid neid juhtusid, kus on tegemist

detailplaneeringukohase avalikuks kasutamiseks ette nähtud tee ja sellega seotud rajatistega, sh on

silmas peetud avalikult kasutatava teega külgnevat haljastust ja välisvalgustust ehk rajatisi, mis on

vajalikud avalikult kasutatava tee eesmärgipäraseks kasutamiseks. Planeerimisseaduse koostamisel ei

soovitud laiendada seni kehtinud ehitusseaduses §-s 13 sätestatud rajatiste hulka.

46. PlanS § 131 lõike 3 eesmärgiks on, et juba detailplaneeringu koostamisel mõeldakse läbi ja

luuakse eeldused, et planeering oleks tulevikus realiseeritav, sh et oleks läbi mõeldud ja kavandatud

juurdepääs avalikult kasutatavale teele, samuti avalikes huvides rajatud tehnovõrkudele ja rajatistele.

Detailplaneeringu koostamise käigus ei ole võimalik reaalselt erinevaid juurdepääse tagada, vaid

need tagatakse asjaõigusseaduses sätestatu rakendamise (eelkõige piiratud asjaõiguste seadmise)

kaudu. Teede liike ja nende kasutamist käsitleb ka ehitusseadustiku 11. peatükk.

47. Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse (ÜVKS) § 4 lõige 1 näeb ette, et ühisveevärk ja -

kanalisatsioon rajatakse kohaliku omavalitsuse volikogu kinnitatud ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni

arendamise kava alusel. Kui kohalikul omavalitsusel puudub ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni

arendamise kava, võib ühisveevärki ja -kanalisatsiooni rajada detailplaneeringu alusel kuni selle

arendamise kava valmimiseni tingimusel, et detailplaneering sisaldab sama paragrahvi lõikes 2

sätestatud nõudeid ehk detailplaneering peab sisaldama ühisveevärgiga kaetavate alade ja reovee

kogumisalade kaarte, dimensioneeritud vee- ja kanalisatsioonirajatiste põhiskeemi jms. Seega näeb

ÜVKS ette, et ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni rajamine toimub üldjuhul kohaliku omavalitsuse

volikogu kinnitatud ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni arendamise kava alusel, kus nähakse ette

ühendus ja täpsustatakse ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni rajamise asjaolusid. PlanS § 131 lõige 3 ei

pane kohalikule omavalitsusele kohustust rajada ühisveevärk ja -kanalisatsioon, küll aga tuleb teema

detailplaneeringu koostamisel läbi mõelda ja luua eeldused nende rajatiste rajamiseks.

48. Kuna PlanS §-s 131 sätestatud ülesannete puhul on tegemist kohaliku omavalitsuse olemuslike

ülesannetega, tuleb kohalikul omavalitsusel leida rahalised vahendid eelnimetatud rajatiste

väljaehitamiseks. Riigikohus on asjas nr 3-3-1-26-10 tehtud otsuses tõdenud, et kui kohalikul

omavalitsusel puuduvad rahalised vahendid avalikult kasutatavate teede jm rajatiste väljaehitamiseks,

on tal õigus jätta detailplaneering üldse algatamata. Samuti on tal kokkuleppel arendajaga võimalus

sõlmida haldusleping väljaehitamise kohustuse üleandmiseks arendajale. Seega, juhul kui kohalikul

omavalitsusel puuduvad rahalised vahendid detailplaneeringu elluviimiseks vajalike avalikult

kasutatavate teede jm rajatiste ehitamiseks ning arendaja ei nõustu halduslepingut sõlmima, on

kohalikul omavalitsusel õigus jätta detailplaneering algatamata.

49. Taotluse esitaja on viidanud ka PlanS § 130 ja § 140 lõigete 3 ja 4 (mis käsitlevad

detailplaneeringu või selle kehtetuks tunnistamise kooskõlastamist) vastuolule põhiseadusega, kuid

taotluses ei ole põhjendatud, milles nimetatud vastuolu seisneb ja kuidas on viidatud sätted vastuolus

kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike garantiidega. Lähtudes eeltoodust, ei ole võimalik esitada

eelnimetatud väite kohta ka sisulist arvamust.

Justiitsminister

50. Justiitsminister leiab, et taotlus on lubatav, kuid vaidlusalused sätted ei ole vastuolus kohaliku

omavalitsuse põhiseaduslike garantiidega.

51. Riigi eriplaneeringu regulatsiooni eesmärk on võimaldada suure riikliku või rahvusvahelise

huviga ehitisi planeerida üleriigilisel tasemel. Nende ehitiste kavandamisega planeeritakse ka

vajalikud ühendusteed, mis võivad oma olemuselt olla kohalikud teed. Kuna ka riigi eriplaneeringu

elluviimine on seotud suure riikliku huviga, siis finantseerib riigi eriplaneeringu elluviimist riik.

Eraldi õiguslikult lahendatav küsimus on, kas riik ehitab omal käel välja vajalikud kohalikud teed või

rahastab nende ehitamist kohalik omavalitsus.

52. Kuna kohaliku omavalitsuse eriplaneering puudutab kohalikku omavalitsust oluliselt mõjutada

võivaid ehitisi, ei soovitud võimaldada selle planeeringuga kaasnevaid kohustusi määratlemata

juhtudel üle anda. Ei ole välistatud halduslepingu sõlmimine üksikjuhtumi reguleerimiseks või

tsiviilõigusliku lepingu sõlmimine, kus ülesandeid üle ei anta, kuid tellitakse näiteks ehitamisteenust.

53. PlanS § 131 lõige 1 määrab kindlaks, millises osas on detailplaneeringu elluviimine kohaliku

omavalitsuse ülesanne. PlanS § 131 eesmärk on anda kohaliku omavalitsuse üksusele võimalus oma

ülesannete delegeerimiseks ning sealjuures otsustada halduslepingu sõlmimise vajaduse üle.

Kohalikul omavalitsusel lasub kohustus juhul, kui algatatakse detailplaneering ja huvitatud isikuga

puudub kokkulepe tööde tegemiseks ja tasumiseks. Detailplaneeringu kehtestamata jätmise mõjuvaks

põhjuseks võib olla kohaliku omavalitsuse tulude ulatuslik ja ettenägematu vähenemine või ulatuslike

ja ettenägematute lisaülesannete täitmine.

54. PlanS § 131 tuleb tõlgendada koosmõjus PlanS § 4 lõike 2 punktiga 6, kus on sätestatud, et

planeerimisalase tegevuse korraldaja ülesanne on kehtestatud planeeringu elluviimine osas, mis

puudutab planeerimisalase tegevuse korraldajale õigusaktiga pandud ülesannete täitmist. Kohaliku

omavalitsuse ülesanded tulenevad KOKS §-st 6, aga ka mitmetest eriseadustest. Ka

detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamiseks saab kohalik omavalitsus sõlmida halduslepingu

ulatuses, milles on tegu kohaliku omavalitsuse ülesannetega.

55. PlanS § 131 lõikes 1 on tee ja sellega seonduvate rajatiste all mõeldud ehitusseadustiku

(EhS) § 92 lõigetes 1 ja 7 kirjeldatud teed. Seega kuulub üleantavate kohustuste hulka kohaliku tee,

sealhulgas sellel oleva tunneli, silla, viadukti ja muude liiklemiseks kasutatavate ning tee toimimiseks

vajalike rajatiste väljaehitamine või väljaehitamise kulude kandmine.

56. Kohaliku omavalitsuse ja detailplaneeringu taotleja vaheline kokkulepe ei pruugi hõlmata mitte

üksnes

vahetult

detailplaneeringuga

kavandatavaid

objekte,

vaid

ka

detailplaneeringu

realiseerimisega olemuslikult seotud muid objekte. Seega võib halduslepingu esemesse kuuluda ka

haljastus, välisvalgustus ning tehnorajatised. Kui nende väljaehitamine või väljaehitamise

rahastamine oleks põhimõtteliselt kohaliku omavalitsuse ülesanne, siis võib ülesande üle anda. On

mõistlikult eeldatav, et kui tehnorajatise puhul on tegu mõne ettevõtja tehnorajatisega, näiteks gaasi-

või vee-ettevõtja torudega, siis ei ole tegu ehitustegevusega, mida kohalik omavalitsus saaks üle

anda.

57. PlanS § 131 lõike 3 eesmärk on kitsendada § 131 lõike 1 kohaldamisala. Kui kohaliku

omavalitsuse üksus teeb otsuse halduslepingu sõlmimise vajalikkuse kohta detailplaneeringukohaste

rajatiste väljaehitamise või selle rahastamise üleandmiseks, siis ei tohiks ta planeeringualasse hõlmata

planeeringuala ning muud asustust ühendavaid teid või ka vajaduse korral tehnorajatisi (kui nende

ehitamine on kohaliku omavalitsuse ülesanne). PlanS § 131 lõike 3 eesmärk on piiritleda

halduslepingu ese detailplaneeringu alaga. Planeerimismenetluse raames ei saa hakata reaalselt

tagama näiteks juurdepääsu avalikule teele. Juurdepääsu tagamist avalikule teele käsitlevad ka nii

asjaõigusseadus kui ka ehitusseadustik. Oluline on, et detailplaneeringu menetluse käigus mõeldaks

läbi erinevad võimalused, kuidas isik vajaliku juurdepääsu saaks, et detailplaneering oleks elluviidav.

58. Justiitsminister leiab, et kooskõlastamata jätmine on haldusorganile siduv, kui kooskõlastamata

jätmisel tuginetakse vastuolule seadusega või seaduse alusel kehtestatud õigusaktiga (või kehtestatud

planeeringuga). Mittekooskõlastuse arvestamata jätmine olukorras, kus selles viidati vastuolule

õigusakti või üldplaneeringuga, võib viia õigusvastase detailplaneeringu kehtestamiseni.

Kooskõlastuse andmisest ei saa otsustavale haldusorganile tekkida haldusakti andmise kohustust.

59. PlanS § 133 ja § 140 lõigete 3 ja 4 eesmärk on reguleerida olukorda, kus kohalikul omavalitsusel

on vaja saada teavet detailplaneeringu lahendust puudutavate asjaolude kohta. Näiteks annab sellise

teabe looduskaitseliste tingimuste kohta Keskkonnaamet. On mõistlikult eeldatav, et kõikidel

haldusorganitel ei saa olla kogu menetluseks vaja olevat teavet. Teave võib olla antud

kooskõlastamise vormis, näiteks viitamine ohustatud liikidele, mille kaitse tuleneb õigusaktidest

(nt pruunkaru talvituspaik). Teave võib olla antud ka soovituse või arvamuse vormis ning see võib

paikneda kooskõlastavate tingimustega ühes dokumendis.

60. PlanS § 133 ja § 140 lõiked 3 ja 4 võimaldavad tagada kehtestatava detailplaneeringu

õiguspärasuse. Õiguspärasust mõjutavatele tingimustele tähelepanu juhtimine võib olla teiste

haldusorganite

pädevuses,

mistõttu

on

kooskõlastamine

sobiv

abinõu

saamaks

teada

planeeringulahendust mõjutavatest asjaoludest. Kooskõlastamise ärajätmisel puuduks kohalikul

omavalitsusel planeeringulahenduse õiguspärasust mõjutada võiv teave. Kohalikul omavalitsusel on

võimalik sisuliselt hinnata kooskõlastuse olemust. See tähendab, et on võimalik hinnata, kas

kooskõlastaja on sisuliselt viidanud vastuolule õigusakti või üldplaneeringuga, mida tuleks järgida,

või on kooskõlastaja avaldanud arvamust.

VAIDLUSALUSED SÄTTED

61. Planeerimisseaduse (RT I, 26.02.2015, 3) § 131:

„§ 131. Detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamine

(1)

Planeeringu

koostamise

korraldaja

on

kohustatud

oma

kulul

välja

ehitama

detailplaneeringukohased avalikuks kasutamiseks ette nähtud tee ja sellega seonduvad rajatised,

haljastuse, välisvalgustuse ning tehnorajatised, kui planeeringu koostamise korraldaja ja

detailplaneeringust huvitatud isik ei ole kokku leppinud teisiti.

(2) Planeeringu koostamise korraldaja võib detailplaneeringust huvitatud isikuga sõlmida

halduslepingu, millega huvitatud isik võtab kohustuse käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud

detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamiseks või väljaehitamisega seotud kulude täielikuks või

osaliseks kandmiseks.

(3) Planeeringu koostamise korraldaja peab tagama, et planeeringualalt oleks juurdepääs avalikult

kasutatavale teele ning et muid avalikes huvides olevaid tehnorajatisi oleks võimalik nende otstarbe

kohaselt kasutada. Sealhulgas peab olema tagatud ühendus ühisveevärgi ja -kanalisatsiooniga, kui

planeeringuala jääb ühisveevärgi -kanalisatsiooni arendamise piirkonda.

(4) Halduslepinguga ei saa üle anda käesoleva paragrahvi lõikes 1 loetletud rajatiste ehitamiseks

vajalike menetlustoimingute tegemist.

(5) Planeeringu koostamise korraldaja ja huvitatud isik lepivad lisaks halduskoostöö seaduse §-s 10

sätestatud tingimustele kokku käesoleva paragrahvi lõikes 1 loetletud ehitiste:

1) ehitamisega seonduvate kulude jaotuse planeeringu koostamise korraldaja ja huvitatud isiku

vahel;

2) huvitatud isiku poolt võetud ehitamisega seotud kulude kandmise kohustuse täitmise

tagamiseks piisavad tagatised;

3) rajatiste valmimise tähtaja;

4) rajatiste planeeringu koostamise korraldajale üleandmise kohustuse, selle täitmise tähtaja

ning täitmise tagamiseks piisavad tagatised.

(6) Planeeringu koostamise korraldaja võib detailplaneeringu kõrvaltingimusena ette näha, et

planeeringu koostamise korraldajal on õigus detailplaneering kehtetuks tunnistada või keelduda

planeeringualal ehitusloa andmisest, kui huvitatud isik ei ole määratud tähtajaks täitnud oma

käesoleva paragrahvi lõike 2 kohaselt võetud kohustusi."

62. Planeerimisseaduse § 133:

„§ 133. Detailplaneeringu esitamine kooskõlastamiseks ja arvamuse andmiseks

(1) Detailplaneering esitatakse kooskõlastamiseks käesoleva seaduse § 127 lõikes 1 nimetatud

asutustele ning teavitatakse § 127 lõikes 2 nimetatud isikuid ja asutusi võimalusest avaldada

detailplaneeringu kohta arvamust.

(2) Kui kooskõlastaja või arvamuse andja ei ole 30 päeva jooksul detailplaneeringu saamisest arvates

kooskõlastamisest keeldunud või arvamust avaldanud ega ole taotlenud tähtaja pikendamist, loetakse

detailplaneering kooskõlastaja poolt vaikimisi kooskõlastatuks või eeldatakse, et arvamuse andja ei

soovi selle kohta arvamust avaldada, kui seadus ei sätesta teisiti.

(3) Kui kooskõlastamisel ei viidata vastuolule õigusaktiga või üldplaneeringuga, loetakse

detailplaneering kooskõlastatuks."

63. Planeerimisseaduse § 140 lõiked 3 ja 4:

㤠140. Detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine

[---]

(3) Detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise otsuse eelnõu esitatakse kooskõlastamiseks § 127 lõikes

1 nimetatud asutustele ja arvamuse andmiseks § 127 lõikes 2 nimetatud isikutele ja asutustele.

(4) Kui kooskõlastaja või arvamuse andja ei ole 30 päeva jooksul detailplaneeringu kehtetuks

tunnistamise otsuse eelnõu saamisest arvates kooskõlastamisest keeldunud või arvamust avaldanud

ega ole taotlenud tähtaja pikendamist, loetakse otsuse eelnõu kooskõlastaja poolt vaikimisi

kooskõlastatuks või eeldatakse, et arvamuse andja ei soovi selle kohta arvamust avaldada, kui seadus

ei sätesta teisiti.

[---]."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

64. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium käsitleb kõigepealt Jõelähtme Vallavolikogu taotluse

lubatavust (I) ja toob välja asjakohased põhiseaduse sätted (II).

65. Seejärel hindab kolleegium otsuse III osas Jõelähtme Vallavolikogu taotluses välja toodud

detailplaneeringuga seotud probleeme. Kolleegium hindab PlanS § 131 lõigetest 1 ja 3 kohalikele

omavalitsustele tulenevate kohustuste olemust ja võtab seisukoha, kas PlanS § 131 riivab kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigust. Seejärel võtab kolleegium seisukoha, kas seadusandja on jätnud

põhiseadusvastaselt andmata õigustloova akti, mis määraks PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 sätestatud

ülesannete omavalitsusliku olemuse ja kohustuse täitmise rahastamise, ning riivanud sel viisil

kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust (III osa, alajaotus A). Pärast seda hindab kolleegium

PlanS §-st 131 tuleneva riive põhiseaduspärasust (III osa, alajaotus B).

66. Järgmiseks võtab kolleegium seisukoha, kas PlanS § 133 ning § 140 lõiked 3 ja 4 on

põhiseadusega kooskõlas (IV). Lõpuks hindab kolleegium, kas seadusandja on põhiseaduse vastaselt

jätnud andmata õigusakti, millega määraks kindlaks riigi ja kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu

rahastamise (V).

I Taotluse lubatavus

67. Jõelähtme Vallavolikogu taotleb Riigikohtult 1. juulil 2015 jõustunud PlanS § 131, § 133, § 140

lõigete 3 ja 4 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistamist. Lisaks sellele taotleb Jõelähtme

Vallavolikogu, et Riigikohus tunnistaks põhiseadusvastaseks selliste õigustloovate aktide andmata

jätmise, milles oleks määratud, kas PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustused on

omavalitsuslikud või riiklikud ning kes peab nimetatud kohustusi rahastama. Taotleja hinnangul on

põhiseaduse vastane ka sellise õigustloova akti andmata jätmine, millega määrataks kindlaks riigi ja

kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu rahastamine.

68. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 järgi võib kohaliku

omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada jõustunud seadus või selle säte

kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Kohaliku

omavalitsusüksuse volikogu taotlus põhiseaduslikkuse järelevalve algatamiseks on lubatav, kui

taotluse on esitanud kohaliku omavalitsusüksuse volikogu ja väidetakse õigustloova akti või selle

sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (Riigikohtu üldkogu 16. märtsi

2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punktid 44–49).

69. Kohtuasjas on taotluse esitanud Jõelähtme Vallavolikogu, kes leiab taotluses, et vaidlustatud

sätted ja õigustloovate aktide andmata jätmine rikub PS § 154 lõikes 1 sätestatud kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigust ja õigust saada piisavalt rahalisi vahendeid omavalitsuslike

ülesannete täitmiseks. Alternatiivselt leiab Jõelähtme Vallavolikogu, et rikutakse PS § 154 lõikest 2

tulenevat omavalitsusüksuse õigust sellele, et seadusega pandud riiklikud kohustused oleksid

rahastatud riigieelarvest. Seega väidab taotluse esitaja vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike

tagatistega. Kuna kohaliku omavalitsuse tagatiste riive ei ole ilmselgelt välistatud, on Jõelähtme

Vallavolikogu 18. mai 2015. a taotlus lubatav.

II Kohaliku omavalitsusüksuse enesekorraldusõigus

70. Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikud tagatised on sätestatud eelkõige PS §-s 154, mille lõike 1

kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes

tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. PS § 154 lõikes 1 on sätestatud kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigus, mille põhisisuks on kohaliku omavalitsuse otsustus- ja valikudiskretsioon

kohaliku elu küsimuste lahendamisel (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

16. jaanuari 2007. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punktid 22–23). PS § 154 lõikest 1 tuleneb ka

õigus saada piisavalt rahalisi vahendeid omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. PS § 154 lõige 1

nõuab, et „riik looks regulatsiooni, mis kindlustaks omavalitsusüksusele raha kohalike ülesannete

täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus, s.t võimaldaks täita minimaalselt vajalikke

kohalikke ülesandeid minimaalselt vajalikus ulatuses. [---] Tähtis on, [---] et omavalitsusüksustele

oleks tagatud mitte ainult õiguslik, vaid ka tegelik võimalus otsustada, kas ja kuidas kohaliku elu

küsimusi lahendada" (Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt

65).

71. PS § 154 lõige 1 näeb ette, et kohalikud omavalitsused tegutsevad iseseisvalt seaduste alusel.

Seega ei ole kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus piiramatu (Riigikohtu üldkogu 16. märtsi

2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 53). Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste

piiramine peab olema formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas (vrd Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 8. juuni 2007. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-4-07, punkt 19).

72. PS § 154 lõige 1 näeb kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse piiramiseks ette lihtsa

seadusereservatsiooni (vrdl Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 8. juuni 2007. a

otsus kohtuasjas nr 3-4-1-4-07, punkt 20). Tagamaks kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse

põhiolemuse säilimist, peavad selle piirangud olema proportsionaalsed (Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 16. jaanuari 2007. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punktid 22–23;

vrd Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 53)

III Detailplaneeringuga seotud küsimused

73. Jõelähtme Vallavolikogu palub tunnistada põhiseadusvastaseks ja kehtetuks PlanS § 131 lõiked 1

ja 3 ning lõiked 2 ja 4–6 õigusselgusetuse tõttu. Lisaks sellele palub taotluse esitaja tunnistada

põhiseaduse vastseks sellise õigustloova akti andmata jätmine, millega fikseeritakse PlanS § 131

lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohalikule omavalitsusele pandavate kohustuste kuulumine kas

omavalitsuslike või riiklike kohustuste hulka, samuti sellise õigustloova akti andmata jätmine,

millega fikseeritakse PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 nimetatud kohustuste rahastamine.

(A) PS § 154 lõike 1 riive

74. Kolleegium hindab kõigepealt seda, kas PlanS § 131 lõiked 1 ja 3 riivavad PS § 154 lõikes 1

tagatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust.

75. PlanS § 131 lõike 1 kohaselt on planeeringu koostamise korraldaja kohustatud oma kulul välja

ehitama detailplaneeringukohased avalikuks kasutamiseks ette nähtud teed ja nendega seonduvad

rajatised, haljastuse, välisvalgustuse ning tehnorajatised, kui planeeringu koostamise korraldaja ja

detailplaneeringust huvitatud isik ei ole kokku leppinud teisiti. PlanS § 131 lõike 3 kohaselt peab

planeeringu koostamise korraldaja tagama, et planeeringualalt oleks juurdepääs avalikult kasutatavale

teele ning et muid avalikes huvides olevaid tehnorajatisi oleks võimalik nende otstarbe kohaselt

kasutada. Sealhulgas peab olema tagatud ühendus ühisveevärgi ja -kanalisatsiooniga, kui

planeeringuala jääb ühisveevärgi -kanalisatsiooni arendamise piirkonda. PlanS § 131 lõige 1 käsitleb

avalikuks kasutamiseks mõeldud rajatisi detailplaneeringuala sees, PlanS § 131 lõige 3 aga rajatisi,

mis ühendavad planeeringuala ümberkaudse taristuga.

76. PlanS § 124 lõike 10 kohaselt on kohalik omavalitsus detailplaneeringu koostamise korraldaja.

Seega tulenevad PlanS § 131 lõigetest 1 ja 3 kohalikule omavalitsusele kohustused. Selleks, et

otsustada, kas ja millist põhiseaduses sätestatud kohaliku omavalitsuse tagatist PlanS § 131 lõiked 1

ja 3 riivavad, hindab kolleegium kõigepealt, kas tegemist on omavalitsuslike või riiklike

ülesannetega.

77. Enne PlanS § 131 lõigete 1 ja 3 jõustumist tulenes kohaliku omavalitsusüksuse kohustus tagada

detailplaneeringuga seotud teede ning tehnovõrkude ja -rajatiste ehitamine ehitusseaduse §-st 13

(kehtis 1. jaanuarist 2003 kuni 30. juunini 2015). Ehitusseaduse § 13 kohustas kohalikku omavalitsust

tagama detailplaneeringukohase avalikult kasutatava tee ja üldkasutatava haljastuse, välisvalgustuse

ja vihmaveekanalisatsiooni väljaehitamise kuni ehitusloale märgitud maaüksuseni, kui kohalik

omavalitsus ja detailplaneeringu koostamise taotleja või ehitusloa taotleja ei ole kokku leppinud

teisiti. Ka planeerimisseaduse eelnõu seletuskirjas märgitakse, et PlanS § 131 (eelnõu esialgses

versioonis § 124) pärineb ehitusseaduse §-st 13.

78. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium kontrollis ehitusseaduse § 13 põhiseadusele

vastavust 2007. aastal kohtuasjas nr 3-4-1-9-06. Kolleegium hindas toona ka ehitusseaduse §-s 13

sätestatud kohustuste olemust ja leidis, et need on käsitatavad olemuslikult omavalitsuslike

ülesannetena, mille täitmine on kohalikule omavalitsusele seadusega kohustuslikuks tehtud

(Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 16. jaanuari 2007. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-

9-06, punkt 20). Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tõlgendas 16. jaanuari 2007. a

otsuses kohtuasjas nr 3-4-1-9-06 ehitusseaduse § 13 koos kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse

sätetega. KOKS § 6 lõike 1 (Riigikohtu 16. jaanuari 2007. a otsuse tegemise ajal kehtinud

redaktsiooni) kohaselt oli omavalitsusüksuse ülesandeks korraldada antud vallas või linnas sotsiaalabi

ja -teenuseid, vanurite hoolekannet, noorsootööd, elamu- ja kommunaalmajandust, veevarustust ja

kanalisatsiooni,

heakorda,

jäätmehooldust,

territoriaalplaneerimist,

valla-

või

linnasisest

ühistransporti ning valla teede ja linnatänavate korrashoidu, juhul kui need ülesanded ei ole

seadusega antud kellegi teise täita.

79. Praegu kehtiva (1. juulil 2015 jõustunud muudatustega) KOKS § 6 lõike 1 kohaselt on kohaliku

omavalitsuse ülesanne lisaks valla ja linnateede korrashoiule korraldada teede ehitamist, kui see

ülesanne ei ole seadusega antud kellegi teise täita. KOKS § 6 lõikest 1 tuleneb kohaliku omavalitsuse

üldisem ülesanne korraldada kohalike teede ehitamine, mitte kohustus neid ise ehitada või seda

finantseerida. Kohaliku omavalitsuse planeeringute kehtestamise pädevus tervikuna on osa kohaliku

omavalitsuse autonoomiast ja õigusest suunata kohalikku elu. Kinnistut üleriigilise teedevõrgustikega

ühendavate teede jm rajatiste väljaehitamine on vajalik eeskätt kohalike elanike ja kohaliku

kogukonna huvides.

80. Kolleegium möönab, et PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustusi võib pidada mõnevõrra

laiemaks ehitusseaduse §-s 13 ettenähtuist. Ehitusseaduse § 13 kohustas kohalikku omavalitsust

tagama detailplaneeringukohase avalikult kasutatava tee ja üldkasutatava haljastuse, välisvalgustuse

ja vihmaveekanalisatsiooni väljaehitamise kuni ehitusloale märgitud maaüksuseni. Kohaliku

omavalitsuse selline kohustus tähendas, et kohalik omavalitsus pidi vajadusel, st kui polnud kokku

lepitud teisiti, leidma raha detailplaneeringukohaste teede ja tehnovõrkude rajamiseks (vt Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 16. jaanuari 2007. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06,

punkt 33). Ka PlanS § 131 lõige 1 näeb ette, et juhul kui pole kokku lepitud teisiti, peab kohalik

omavalitsus oma kulul välja ehitama detailplaneeringukohase avalikuks kasutamiseks ette nähtud tee

ja sellega seonduvad rajatised, haljastuse, välisvalgustuse ning tehnorajatised. Kuigi PlanS § 131

lõikes 1 on kohaliku omavalitsuse kohustus sõnastatud ehitamise ja rahastamise kohustusena –

võrreldes ehitusseaduse § 13 ette nähtud tagamise kohustusega – pole sõnastuse muutmisest

hoolimata kohustuste sisu olemuslikult muutunud. Sisuliselt lisab PlanS § 131 lõige 1 varasematele

kohustustele üksnes kohustuse ehitada välja teega seonduvad rajatised ja tehnorajatised. PlanS § 131

lõikes 3 on sätestatud kohaliku omavalitsuse kohustus õiguslike vahenditega tagada juurdepääs

avalikult kasutatavale teele ja et muid avalikes huvides olevaid tehnorajatisi oleks võimalik nende

otstarbe kohaselt kasutada (vt selle kohta otsuse punkt 103). Kolleegiumi hinnangul ei ole seega

kohaliku omavalitsuse kohustuste olemus ega põhisisu võrreldes ehitusseaduse § 13 sätestatuga

muutunud, mistõttu on kolleegium seisukohal, et PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustused on

omavalitsuslikud ülesanded.

81. PlanS § 131 lõigetest 1 ja 3 kohalikule omavalitsusele tulenevad kohustused piiravad kohaliku

omavalitsuse otsustus- ja valikudiskretsiooni (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 16. jaanuari 2007. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punkt 22). Reguleerides PlanS § 131

lõigetes 1 ja 3 nimetatud ülesannete täitmist, on seadusandja sekkunud kohaliku omavalitsuse

õigusesse otsustada ja korraldada kohaliku elu küsimusi. Seega riivavad PlanS § 131 lõiked 1 ja 3 PS

§ 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust.

82. Riigikohus on leidnud, et ehitusseaduse §-st 13 tulenenud kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõiguse piirang teenib eesmärki tagada kohaliku elanikkonna jaoks terviklik,

täisväärtuslik ja toimiv elukeskkond, s.t inimeste igapäevaseks elutegevuseks vajalike või seda

toetavate avalikult kasutatavate hüvede olemasolu (vt riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 16. jaanuari 2007. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punktid 24–26). Sama legitiimne

eesmärk on ka PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustustel.

83. PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohaliku omavalitsusüksuse kohustused on tingimuslikud,

kuna omavalitsusel on ulatuslik kaalutlusruum detailplaneeringu algatamisel ja planeeringu sisu

kujundamisel. Kinnistuomanikul ega muudel huvitatud isikutel ei ole nõudeõigust kindla sisuga

planeeringu algatamiseks ega kehtestamiseks. Kohaliku omavalitsuse üksus võib raha puudumisel ja

planeeringust huvitatud isikuga rahastamise kokkuleppe mittesaavutamisel jätta detailplaneeringu

algatamata või loobuda planeeringus suurte kulutusteni viivate lahenduste kavandamisest. Kohaliku

omavalitsuse üksus võib planeeringu algatamisel piiritleda muu hulgas selle lähteseisukohtades

planeeringu mahtu ja sisu (PlanS § 6 punkt 12). Lisaks detailplaneeringu algatamata jätmisele võib

kohaliku omavalitsuse üksus keelduda algatatud planeeringu kehtestamisest, kui huvitatud isikuga ei

saavutata rajatiste väljaehitamise ja rahastamise kokkulepet. Seda siiski vaid juhul, kui

planeerimismenetluse ajal on muutunud olulised asjaolud, mis suurendavad kohaliku omavalitsuse

kulusid või vähendavad tema tulusid (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi 8. jaanuari 2009. a otsus

kohtuasjas nr 3-3-1-66-08, punkt 14). Algatatud planeeringu kehtestamisest keeldumisega võib

kaasneda huvitatud isiku usalduskahju hüvitamise kohustus. Seega, mida varasemas etapis kohaliku

omavalitsuse üksus detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamise ja rahastamise küsimuse

lahendab, seda väiksemad on tema jaoks PlanS §-st 131 lähtuvad finantsriskid.

84. PlanS § 131 lõike 2 kohaselt võib planeeringu koostamise korraldaja detailplaneeringust

huvitatud isikuga sõlmida halduslepingu, millega huvitatud isik võtab kohustuse PlanS § 131 lõikes 1

nimetatud detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamiseks või väljaehitamisega seotud kulude

täielikuks või osaliseks kandmiseks. PlanS § 131 lõiked 4–6 täpsustavad halduslepingu sõlmimisega

seonduvat. Halduslepinguga ei saa üle anda PlanS § 131 lõikes 1 nimetatud rajatiste ehitamiseks

vajalike menetlustoimingute tegemist (PlanS § 131 lõige 4). PlanS § 131 lõige 5 sätestab, milles

planeeringu koostaja ja huvitatud isik halduslepingus lisaks halduskoostöö seaduse §-s 10 sätestatud

tingimustele kokku lepivad. PlanS § 131 lõige 6 sätestab, et planeeringu koostamise korraldaja võib

detailplaneeringu kõrvaltingimusena ette näha, et korraldajal on õigus detailplaneering kehtetuks

tunnistada või keelduda planeeringualal ehitusloa andmisest, kui huvitatud isik ei ole määratud

tähtajaks halduslepinguga võetud kohustusi täitnud. Reguleerides PlanS § 131 lõigetes 2 ja 4–6

halduslepingu sõlmimist, sekkub seadusandja kohaliku omavalitsuse õigusesse otsustada ja

korraldada kohaliku elu küsimusi, riivates PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigust.

85. Kolleegium ei nõustu taotluse esitaja seisukohaga, et seadusandja on jätnud andmata õigustloova

akti, mis sätestaks, kas PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustused on riiklikud või

omavalitsuslikud ülesanded.

86. PlanS § 131 tõepoolest ei sätesta otsesõnu, et tegemist on omavalitsuslike ülesannetega, kuid

sellisele järeldusele saab jõuda, lugedes PlanS § 131 koos KOKS § 6 lõigetega 1 ja 3, samuti

arvestades Riigikohtu asjakohast praktikat (vt otsuse punkt 80). Riigikohtu üldkogu tunnistas

16. märtsi 2010. a otsuses kohtuasjas nr 3-4-1-8-09 põhiseadusega vastuolus olevaks selliste

õigustloovate aktide andmata jätmise, mis sätestaksid, millised seadusega kohaliku omavalitsuse

üksustele pandud kohustused on omavalitsuslikud ja millised riiklikud (otsuse resolutsiooni punkt

1.1). Üldkogu pidas selles otsuses põhiseadusvastaseks olukorda, kus õigustloov akt, mis ülesannete

olemust määratleks, üldse puudub. Üldkogu ei määranud kindlaks, millises seaduses ja millise

täpsusega peab olema ülesannete olemus määratletud. Põhiseadusest ei tulene nõuet, et ülesanded

tuleks riiklike ja omavalitsuslikena määratleda samas seaduses, millega ülesanne kohalikule

omavalitsusele pannakse.

87. Eeltoodust lähtuvalt on kolleegium seisukohal, et kuna seadusandja ei ole jätnud andmata

õigustloovat akti, millega fikseeritakse PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohalikule

omavalitsusele pandavate kohustuste kuulumine kas omavalitsuslike või riiklike kohustuste hulka, ei

ole riivatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust.

88. Kolleegium ei nõustu ka taotluse esitaja seisukohaga, et seadusandja on jätnud andmata

õigustloova akti, millega fikseeritakse PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 nimetatud kohustuste rahastamine.

89. Kolleegium leidis eespool (vt otsuse punkti 80), et PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 sätestatud

kohustused on olemuselt omavalitsuslikud. PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse õigus

saada piisavalt rahalisi vahendeid omavalitsuslike ülesannete täitmiseks nõuab, et omavalitsuslike

ülesannete rahastamise üldine tase peab olema vastavuses omavalitsusüksusele pandud ülesannete

mahuga. Samas ei tule iga ülesande rahastamist reguleerida erinormidega. Lisaks seaduses sätestatud

kohalike ülesannete täitmisele peab omavalitsusüksusel enesekorraldusõiguse teostamiseks olema

raha ka selleks, et otsustada ja korraldada seaduses sätestamata olulisi kohaliku elu küsimusi. Tähtis

on tagada omavalitsusüksustele mitte ainult õiguslik, vaid ka tegelik võimalus otsustada, kas ja

kuidas kohaliku elu küsimusi lahendada (vt Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas

nr 3-4-1-8-09, punkt 65).

90. Kohaliku omavalitsuse tulubaasi kujunemist omavalitsuslike (vabatahtlike või kohustuslike)

ülesannete täitmiseks reguleerivad erinevad õigustloovad aktid, eelkõige tulumaksuseadus ja

kohaliku omavalitsuse finantsjuhtimise seadus. Tulumaksuseaduse § 5 lõike 1 punkti 1 kohaselt

laekub 11,60% residendist füüsilise isiku maksustatavast tulust maksumaksja elukohajärgsele

kohaliku omavalitsuse üksusele. Kohalike omavalitsuste eelarvete seoseid riigieelarvega reguleerib

riigieelarve seaduse 4. peatüki 5. jagu. Riigieelarve seaduses on kindlaks määratud kohalike

omavalitsuste tasandusfondi (§ 47) ja toetusfondi (§ 48) toimimise alused. Sellest lähtudes on

kolleegium seisukohal, et õiguskorras ei puudu õigustloov akt, mis reguleeriks PlanS § 131 lõigetes 1

ja 3 sätestatud omavalitsuslike kohustuste rahastamist.

91. Ainuüksi sellest, et PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohaliku omavalitsusüksuse

tingimuslikke kohustusi laiendatakse teatud määral võrreldes varem kehtinud ehitusseaduse §-ga 13

(vt otsuse punkti 80), ei saa teha järeldust omavalitsusüksuse kulude suurenemise või

omavalitsusüksuse

rahastamise

põhiseadusvastasuse

kohta.

Uue

omavalitsusliku

ülesande

kehtestamisel või olemasoleva ülesande reformimisel ei pea automaatselt suurenema kohalike

omavalitsusüksuste tulubaas. Kuna kohaliku omavalitsuse üksusel on põhimõtteliselt võimalik jätta

kulukate objektide ehitamist tingivad detailplaneeringud menetlemata või kehtestamata, ei suurenda

vaidlusaluste ülesannete mahu suurendamine üldjuhul automaatselt omavalitsusüksuse kulusid.

Eeltoodust lähtuvalt on kolleegium seisukohal, et kuna seadusandja ei ole jätnud andmata

õigustloovat akti, millega fikseeritakse PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 nimetatud kohustuste rahastamine,

puudub PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse riive.

92. Kolleegium märgib, et juhul, kui omavalitsuslike ülesannete rahastatus langeb mõnes kohaliku

omavalitsuse üksuses allapoole minimaalset vajalikku taset, võib omavalitsusüksus esitada

Riigikohtule taotluse rahastamise aluseid reguleeriva õigusakti põhiseaduse vastaseks tunnistamiseks.

Sellise taotluse esitaja peaks põhjendama ja tõendama omavalitsusüksuse rahapuudust. Praegu ei ole

Jõelähtme Vallavolikogu Riigikohtule sellist taotlust ega tõendeid esitanud. Samuti saab kohalik

omavalitsus esitada riigile taotluse täiendava raha eraldamiseks ja juhul, kui taotlus jääb rahuldamata,

võib kohalik omavalitsus pöörduda kaebusega halduskohtusse (HKMS § 44 lõige 5). Kaebuse

läbivaatamise raames saab halduskohus hinnata ka kohaliku omavalitsuse rahastamist reguleerivate

sätete põhiseaduspärasust.

93. Alljärgnevalt hindab kolleegium, kas kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse PlanS §-st 131

tulenev riive on põhiseaduspärane.

(B) Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse riive põhiseaduspärasus

94. Jõelähtme Vallavolikogu on taotluses leidnud, et PlanS § 131 on õigusselgusetu, seega

formaalselt põhiseadusega vastuolus. Kuna taotluse esitaja ei väida kohaliku omavalitsusüksuse

enesekorraldusõiguse riivete materiaalset põhiseadusvastasust ehk ebaproportsionaalsust ning ka

kolleegiumil ei ole põhjust kahelda PlanS § 131 materiaalses põhiseaduspärasuses, siis kolleegium

riivete materiaalset põhiseaduspärasust ei hinda.

95. Kolleegium leiab, et PlanS § 131 on põhiseadusega formaalselt kooskõlas. Seadusandja on

kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust piiranud seadusega, nagu PS § 154 lõige 1 ja § 3 lõike 1

esimeses lauses sätestatud seaduslikkuse põhimõte nõuab ja regulatsioon ei ole põhiseadusvastaselt

õigusselgusetu. Kolleegium põhjendab oma seisukohti järgmiselt.

96. Kohalik omavalitsus saab tugineda õigusselguse põhimõttele, mis on osa PS §-s 10 tagatud

õigusriigi põhimõttest (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 19. märtsi 2009. a otsus

kohtuasjas nr 3-4-1-17-08, punktid 25–26). Õigusselgus tähendab, et õigusaktid peavad olema

piisavalt selged ja arusaadavad, et omavalitsusüksusel oleks mõistlik võimalus riigi tegevust ette näha

ja kohandada oma tegevust sellele vastavalt (Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas

nr 3-4-1-8-09, punkt 141).

97. Õigusselguse põhimõte ei nõua, et seadusandja otsustaks kõik küsimused ise. Seaduse

rakendamise üksikasjad võib seadusandja jätta otsustamiseks täitevvõimule, sh kohalikule

omavalitsusele. Seadusandaja peab reguleerima kõik olulised küsimused, lähtudes sellest, kui tähtsad

on normid põhiseaduse, ennekõike põhiõiguste teostamise seisukohalt (Riigikohtu üldkogu

3. detsembri 2007. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-41-06, punkt 21). Seaduse põhiseaduslikult nõutav

täpsus sõltub reguleeritavast valdkonnast, põhiõiguste võimalike riivete intensiivsusest, haldusotsuste

kontekstist jne.

98. Kolleegiumi hinnangul ei saa mistahes selgusetus tuua kaasa seaduse põhiseadusvastasust. Seda

eriti olukorras, kus kohaliku omavalitsuse volikogu kasutab PSJKS §-st 7 tulenevat võimalust

algatada Riigikohtus abstraktne normikontroll. Kohaliku omavalituse enesekorraldusõigust rikkuva

põhiseadusvastase õigusselgusetusega oleks tegemist juhul, kui planeerimisseaduse tõlgendamisel

tekkinud küsimusi ei oleks võimalik mõistlikult kõrvaldada ka normide eesmärki ja kujunemislugu,

teisi õigusakte, õiguse üldpõhimõtteid jms arvesse võttes ning selline selgusetus takistaks kohalikul

omavalitsusel oma seadusest tulenevaid kohustusi kindlaks teha ning täita.

99. Ruumiplaneeringud on keerulised haldusotsused, mis peavad tasakaalustama suure hulga

erinevaid huve ja võtma üksikjuhtumil arvesse palju asjaolusid. Planeerimisõigusele on omased laia

diskretsiooniruumiga, määratlemata õigusmõisteid sisaldavad eesmärginormid, mis suunavad haldust

teatud tüüpi olukordades püüdlema teatud lõpptulemuste poole, tihti saavutama optimaalse tasakaalu

omavahel põrkuvate era- ja avalike huvide vahel. Eesmärginormid ei kirjuta ette üht ja ainuõiget

lahendit konkreetsete juhtumite jaoks ning neid ei ole võimalik rakendada lihtsa subsumeerimise ega

tõlgendamisega. Eesmärgi saavutamiseks sobivate lahenduste leidmine ja valik jäetakse sellist laadi

õigusliku reguleerimise puhul halduse otsustada, sest tegemist on üldjuhul ka poliitiliste otsustustega.

100. Planeerimisõigusele omase avatuse tõttu ei saa seadus kirjutada detailselt ette, millist liiki ja

milliste omadustega rajatised tuleb kohalikul omavalitsusel kinnistute mõistlikuks kasutamiseks

planeerida ning kes ja millise raha eest peab neid igas mõeldavas olukorras välja ehitama. Seepärast

paneb seadus kohalikule omavalitsusele üldise kohustuse infrastruktuuri rajamise tagamiseks, selle

üksikasjad määrab aga kohalik omavalitsus oma otsuste ja valikutega (sh planeeringu põhi- ja

kõrvaltingimustega ning halduslepingutega) ise. Selline reguleerimisviis jätab kohalikule

omavalitsusele laialdase autonoomia, võimaluse paindlikult arvestada kohalike oludega ja

üksikjuhtumi eripäraga. Seaduse asemel, mis kirjutaks kohalikule omavalitsusele üksikasjalikult ette

kohustused,

on

kohalikul

omavalitsusel

endal

võimalik

planeeringus

kindlaks

määrata

väljaaehitatavad ja rahastatavad objektid. Detailplaneeringus saab kohalik omavalitsus õiguslikult

siduvalt fikseerida, milliste objektide ehitamise tagab omavalitsus ja milliste puhul see jääb teiste

isikute ülesandeks. See aitab vältida hilisemaid vaidlusi.

101. Hinnates abstraktse normikontrolli menetluses PlanS § 131 õigusselgust, leiab kolleegium, et see

pole normitehniliselt ega keeleliselt õnnestunud, kuid ei ole ka sedavõrd selgusetu, et seda ei oleks

võimalik mõista ja tõlgendada koostoimes teiste asjakohaste seadustega. Kolleegiumi selline

seisukoht ei välista, et üksikjuhtudel võivad planeerimisseaduse kohaldamisel esile tulla küsitavused,

mis tingivad vajaduse algatada mõnes üksikus kohtuasjas konkreetse normikontrolli menetlus.

102. PlanS § 131 mõte on eelkõige tagada detailplaneeringuala sihipäraseks kasutamiseks vajalike

või seda toetavate rajatiste väljaehitamine ning nende ühildatavus väljaspool planeeringuala asuvate

rajatistega, vältimaks olukorda, kus on olemas küll näiteks väljaehitatud elumajad, kuid puuduvad

ühendusteed ja avalike teenuste pakkumiseks vajalik taristu. Planeerimisseaduse eesmärk ei ole asuda

reguleerima teiste asjakohaste seaduste (nt elektrituruseadus, maagaasiseadus, ühisveevärgi ja -

kanalisatsiooni seadus) kohaldamisalasse kuuluvaid küsimusi (nt ettevõtja ja tarbija vaheliste

liitumislepingute sõlmimine). Seetõttu tuleb PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3 toodud kohustusi tõlgendada

koostoimes teiste seadustega ning kohaldada neid niivõrd, kuivõrd see ei ole vastuolus teiste,

valdkonnaspetsiifiliste taristu väljaehitamist käsitlevate õigusaktidega.

103. PlanS § 131 lõikes 1 mainitud kohustust on võimalik tõlgendada eelkõige kui kohustust tagada

detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamine, mida on võimalik täita nii vahetult (ehitus- vms)

teenust pakkuvate ettevõtjatega lepinguid sõlmides kui ka andes selle ülesande üle huvitatud isikule

(arendajale). PlanS § 131 lõikes 3 on silmas peetud detailplaneeringuala välise alaga ühendatuse

tagamist esmajoones planeerimisõiguslike vahenditega (nt PlanS § 126 lõikes 1 loetletud servituutide

seadmise ja tee avalikult kasutatavaks määramise kaudu; sundvõõrandamise või sundvalduse

seadmise vajaduse märkimine) ning seejärel planeeringu elluviimiseks vajalike haldusaktide

(nt sundvalduse seadmine) andmise teel.

104. PlanS § 131 lõigete 1 ja 3 ajalise rakendamise kohta märgib kolleegium järgmist. Kuivõrd

ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seadus ei sätesta PlanS § 131 lõigetes 1 ja 3

kehtestatud omavalitsuslike kohustuste jõustumisele eraldi tähtaega, tuleb eeldada nende kohustuste

jõustumist koos seaduse jõustumisega. 1. juulil 2015 jõustunud planeerimisseadus ei mõjuta seega

juba varem kehtestatud detailplaneeringute kehtivust (EhSRS § 2) ega menetletud või alles

menetluses olevate detailplaneeringute elluviimiseks sõlmitud lepingute kehtivust. EhSRS eelnõu

seletuskirjas

on

siiski

viidatud

planeeringu

koostamise

korraldaja

kaalutlusõigusele

planeerimismenetlus lõpetada, kui ta leiab, et menetletav planeering ei ole õigusaktide muutmise tõttu

enam tulevikus elluviidav. Kuna PlanS § 131 lõikes 3 nimetatud rajatiste ehitamine või rahastamine

ei ole kohaliku omavalitsuse ülesanne (vt otsuse punkt 103), ei ole takistust, et neid ehitaks ja

rahastaks eraõiguslik isik.

105. Kolleegiumi hinnangul ei tingi Jõelähtme Vallavolikogu taotluses loetletud praktilised

probleemid halduslepingu sõlmimisel PlanS § 131 lõike 2 ega lõigete 4–6 põhiseadusvastasust.

Halduslepingu sõlmimine omavalitsuslike ülesannete üleandmiseks on kohaliku omavalitsuse

võimalus, mitte kohustus. Halduslepingu sõlmimise aeg on planeerimisseaduse eelnõu seletuskirja

kohaselt jäetud teadlikult lahtiseks.

IV PlanS § 133 ning § 140 lõiked 3 ja 4

106. Jõelähtme Vallavolikogu leiab, et PlanS §-s 133 ning § 140 lõigetes 3 ja 4 sätestatud kohustus

kooskõlastada detailplaneeringu kehtestamise ja detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise otsus riivab

põhiseadusvastaselt PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust.

107. PlanS § 133 esimese lõike kohaselt esitatakse detailplaneering kooskõlastamiseks PlanS § 127

lõikes 1 nimetatud asutustele – valitsusasutusele, kelle valitsemisalas olevaid küsimusi

detailplaneering käsitleb. Kui kooskõlastaja ei ole 30 päeva jooksul detailplaneeringu saamisest

arvates kooskõlastamisest keeldunud ega ole taotlenud tähtaja pikendamist, loetakse detailplaneering

kooskõlastaja poolt vaikimisi kooskõlastatuks, kui seadus ei sätesta teisiti (PlanS § 133 lõige 2). Kui

kooskõlastamisel ei viidata vastuolule õigusaktiga või üldplaneeringuga, loetakse detailplaneering

kooskõlastatuks (PlanS § 133 lõige 3).

108. PlanS § 140 lõike 3 kohaselt esitatakse detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise otsuse eelnõu

kooskõlastamiseks valitsusasutusele, kelle valitsemisalas olevaid küsimusi detailplaneering käsitleb

(PlanS § 127 lõikes 1 nimetatud asutus). Tulenevalt PlanS § 140 lõikest 4, kui kooskõlastaja ei ole

30 päeva jooksul detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise otsuse eelnõu saamisest arvates

kooskõlastamisest keeldunud ega ole taotlenud tähtaja pikendamist, loetakse otsuse eelnõu

kooskõlastaja poolt vaikimisi kooskõlastatuks, kui seadus ei sätesta teisiti.

109. PlanS § 133 lõikest 1 ning § 140 lõigetest 3 ja 4 tulenev kohustus kooskõlastada detailplaneering

või selle kehtetuks tunnistamine valitsusasutusega, kelle valitsemisalas olevaid küsimusi

detailplaneering käsitleb, riivab PS § 154 lõikest 1 tulenevat kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigust. PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus ei ole

piiramatu, vaid tagatud lihtsa seadusereservatsiooniga (vt otsuse punkti 72).

110. Kolleegium on seisukohal, et kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõiguse riive on nii

formaalselt kui materiaalselt põhiseadusega kooskõlas. Riivel on kaalukas eesmärk ja riive ei ole

intensiivne. Kooskõlastamise kohustusest tuleneva riive eesmärgiks tuleb pidada riigivõimu

seaduslikkuse põhimõtte (PS § 3 lõige 1 esimene lause) tagamist. Sõltuvalt valitsusasutuse

valitsemisalast võivad kooskõlastusest keeldumisel olla nt riigikaitselised, looduskaitselised,

muinsuskaitselised või muud asjakohased põhjused.

111. Planeerimismenetluses teostab kohaliku omavalitsuse üksus avalikku võimu. PS § 3 lõike 1

esimeses lauses sätestatud seaduslikkuse põhimõttest tulenevalt peab kohaliku omavalitsuse tegevus

avaliku võimu teostamisel olema kooskõlas põhiseaduse ja seadustega. Detailplaneeringu

kehtestamise või kehtetuks tunnistamise otsuse kooskõlastamise kohustuse kaudu teostab riik

järelevalvet kohaliku omavalitsuse tegevuse üle. PS § 154 lõige 1 ei anna kohaliku omavalitsuse

üksusele õigust kehtestada õigusvastane planeering. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse

tuuma – kohaliku omavalitsuse üksuse otsustus- ja valikudiskretsiooni – valitsusasutus

kooskõlastusega sekkuda ei tohi.

112. PlanS § 133 lõikes 1 sätestatud detailplaneeringu kooskõlastamise kohustusest tulenev riive on

väheintensiivne, kuna siduv on üksnes selline kooskõlastuse andmisest keeldumine, milles

tuginetakse õigusvastasusele – vastuolule õigusakti või üldplaneeringuga (PlanS § 133 lõige 3).

Enesekorraldusõiguse esmane riive tuleneb seega eelkõige õigusaktist, millega detailplaneering

vastuolus on. Detailplaneeringu kehtestamisele eelnev kooskõlastus kaitseb kohaliku omavalitsuse

üksust võimalike hilisemate õigusvaidluste eest riigi ja kolmandate isikutega.

113. PS § 154 lõikes 1 tagatud enesekorraldusõiguse riive intensiivsust vähendab ka asjaolu, et

kohaliku omavalitsuse üksus saab kooskõlastuse andmisest keeldumist vaidlustada halduskohtus.

Kohaliku omavalitsuse üksus saab esitada teise haldusorgani haldusakti või toimingu peale kaebuse,

kui akt või toiming rikub väidetavalt kohaliku omavalitsuse üksuse õigusi (halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 44 lõige 4) või akt või toiming takistab või raskendab oluliselt kohaliku oma-

valitsuse üksuse ülesannete täitmist (HKMS § 44 lõige 5) (Riigikohtu halduskolleegiumi 16. jaanuari

2014. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-41-13, punkt 14).

V Riigi ja kohaliku omavalitsuse eriplaneering

114. Jõelähtme Vallavolikogu palub tunnistada põhiseaduse vastaseks sellise õigustloova akti

andmata jätmine, mis määraks kindlaks, kes ja milliste rahaliste vahendite arvel peab välja ehitama

riigi eriplaneeringu ja kohaliku omavalitsuse eriplaneeringukohased rajatised, eelkõige kohalikud

teed.

115. Kohaliku omavalitsuse eriplaneeringut käsitletakse planeerimisseaduse 7. peatükis. Kohaliku

omavalitsuse eriplaneering koostatakse olulise ruumilise mõjuga ehitise püstitamiseks, kui olulise

ruumilise mõjuga ehitise asukoht ei ole üldplaneeringus määratud (PlanS § 95 lõige 1). Olulise

ruumilise mõjuga ehitiste nimekirja kehtestab Vabariigi Valitsus (PlanS § 95 lõige 2).

116. Riigi eriplaneeringut käsitletakse planeerimisseaduse 4. peatükis. Riigi eriplaneeringu eesmärk

on sellise olulise ruumilise mõjuga ehitise püstitamine, mille asukoha valiku või toimimise vastu on

suur riiklik või rahvusvaheline huvi. Riigi eriplaneering koostatakse eelkõige maakonnaüleste huvide

väljaarendamiseks riigikaitse ja julgeoleku, energeetika, gaasi transpordi, jäätmemajanduse ning

maavarade kaevandamise valdkonnas või eespool nimetatud huvide väljendamiseks avalikus

veekogus ja majandusvööndis (PlanS § 27 lõige 1).

117. Mõlema eriplaneeringu liigi puhul näeb planeerimisseadus (PlanS § 43 lõige 1 ja § 111 lõige 1)

ette, et selliste eriplaneeringute detailsete lahendustega lahendatakse ehitusõiguse määramise kõrval

ka muud PlanS § 126 lõikes 1 nimetatud asjakohased ülesanded. PlanS § 126 lõike 1 punkti 4

kohaselt on üheks planeeringuga lahendatavaks ülesandeks detailplaneeringu kohustuslike hoonete ja

rajatiste toimimiseks vajalike ehitiste, sealhulgas tehnovõrkude ja -rajatiste ning avalikule teele

juurdepääsuteede võimaliku asukoha määramine.

118. Kolleegium on seisukohal, et seadusandja ei ole rikkunud põhiseadust ja jätnud andmata

õigustloova akti, mis reguleeriks eriplaneeringute rahastamist. Samuti ei ole kolleegiumi hinnangul

planeerimisseadus kohaliku omavalitsuse ja riigi eriplaneeringuid puudutavas osas õigusselgusetu.

119. KOKS § 6 lõike 1 kohaselt on valla ja linna teede ehitus ja korrashoid kohaliku omavalitsuse

ülesanne, kui see ei ole seadusega antud kellegi teise täita. Kohaliku omavalitsuse ülesanne on

KOKS § 6 lõikest 1 tulenevalt kohalike teede väljaehitamise tagamine, mitte teede ehitamine. Juhul,

kui avaliku ülesandega ei kaasne võimuvolitusi, võib kohalik omavalitsus anda avaliku ülesande

eraõiguslikule isikule üle ka ilma spetsiaalse volitusnormita. KOKS § 6 lõikest 1 ei tulene kohaliku

omavalitsuse kohustust ehitada ise välja kõik planeeringus ette nähtud objektid, sealhulgas need, mis

teenivad planeeringust huvitatud eraisiku huvisid. Seega võib kohalik omavalitsus ka kohaliku

omavalitsuse eriplaneeringu puhul anda kohalike teede ehitamise ja rahastamise lepinguga üle

kolmandale isikule ilma spetsiaalse seadusliku volituseta.

120. Taotluse esitaja leiab, et pole selge ka see, kas kohalik omavalitsus peab ehitama oma kuludega

välja kohaliku tee, mis on vajalik riigi eriplaneeringus ettenähtud objekti teenindamiseks. Kolleegium

möönab, et planeerimisseaduses ei ole otsesõnu sellele küsimusele vastatud, kuid vastus on

kolleegiumi hinnangul leitav tõlgendamise teel. Olukorras, kus riigi eriplaneeringu kehtestamisel ei

saavuta kohalik omavalitsus ja riik kohaliku tee ehitamise rahastamises teistsugust kokkulepet, tuleb

lähtuda KOKS § 6 lõikest 1, mille kohaselt on valla ja linna teede ehitamine kohaliku omavalitsuse

ülesanne. Seega jääb riigi eriplaneeringus ettenähtud kohaliku tee ehitamine kohaliku omavalitsuse

ülesandeks ja kohalik omavalitsus peab kandma ka kohaliku tee ehitamisega seotud kulud oma

eelarvest.

121. Selline regulatsioon riivab PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigust, sealhulgas õigust saada piisavalt rahalisi vahendeid omavalitsuslike ülesannete

täitmiseks. Enesekorraldusõiguse riive peab olema formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega

kooskõlas, sealhulgas proportsionaalne (vt otsuse punkt 72).

122. Riigi eriplaneeringut kehtestades peab riik seega iga kord hindama, kas eriplaneeringuga on

tarvis ette näha just nimelt kohaliku tee (mitte nt riigitee) ehitamine ja kas kohaliku tee

väljaehitamine kohaliku omavalitsuse kulul on proportsionaalne. Riik peab vajaduse korral kaaluma

muid rahastamise võimalusi (nt täiendavad riiklikud rahaeraldised, ehitamiskohustuse ülevõtmine).

Kohalik omavalitsus saab vaidlustada riigi eriplaneeringu kehtestamise otsuse halduskohtus

(HKMS § 44 lõige 5). Kolleegium on seisukohal, et riigi eriplaneeringust tuleneva kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõiguse riive proportsionaalsust saab hinnata halduskohus konkreetse

kohtuasja lahendamisel.

123. Eeltoodust lähtudes ja PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6 tuginedes jätab kolleegium Jõelähtme

Vallavolikogu 18. mai 2015. a taotluse rahuldamata.

Priit Pikamäe, Indrek Koolmeister, Jaak Luik, Ivo Pilving, Tambet Tampuu