3-3-1-43-15 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-43-15

Otsuse kuupäev

3. september 2015

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Jüri Põld

Kohtuasi

AS Eesti Keskkonnateenused kaebus riigihangete

vaidlustuskomisjoni otsuste ja MTÜ Harjumaa Ühisteenuste

Keskus tegevuse peale

Menetlusosalised

Kaebaja (vaidlustaja) AS Eesti Keskkonnateenused

Vastustaja (hankija) MTÜ Harjumaa Ühisteenuste Keskus

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 1. juuni 2015. a otsus asjas nr 3-15-

Menetluse alus Riigikohtus

AS Eesti Keskkonnateenused kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta AS Eesti Keskkonnateenused kassatsioonkaebus rahuldamata.

2. Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 1. juuni 2015. a otsuse resolutsioon asjas nr 3-15-503

muutmata. Muuta ringkonnakohtu otsuse põhjendusi käesoleva otsuse põhjendustega.

3. Kassatsiooniastme menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.

4. Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. MTÜ Harjumaa Ühisteenuste Keskus avaldas 6. jaanuaril 2015 riigihangete registris avatud

hankemenetlusena läbiviidavate riigihangete nr 158617, 158618, 158621, 158622, 158626 ja 158627

hanketeated (HT). Hankija soovib leida jäätmevedaja Anija, Harku, Kernu, Kose, Nissi, Jõelähtme,

Kiili ja Raasiku valla veopiirkonnas.

2. AS Eesti Keskkonnateenused esitas 28. jaanuaril 2015 riigihangete vaidlustuskomisjonile (VAKO)

vaidlustused hankedokumentide (HD) peale.

3. VAKO rahuldas 17. veebruari 2015. a otsustega nr 11-15/158617 ja 12-15/158618 need

vaidlustused osaliselt ning kohustas MTÜ-d Harjumaa Ühisteenuste Keskus viima hangete nr 158617

ja 158618 HD-de lisade 3 "Lepingu projekt" p-d 5.9 ja 7.2 vastavusse õigusaktidega.

4. VAKO jättis 27. märtsi 2015. a otsustega nr 13-15/158621, nr 14-15/158622, nr 15-15/158626 ja

nr 16-15/158627 vaidlustused riigihangete seaduse (RHS) § 122 lg 3 p 5 alusel HD-de lisade 3

"Lepingu projekt" p-de 5.9 ja 7.2 osas läbi vaatamata ning jättis muus osas vaidlustused rahuldamata.

5. AS Eesti Keskkonnateenused esitas halduskohtule kaebuse riigihangete nr 158617, 158618,

158621, 158622, 158626 ja 158627 HD-de ning VAKO otsuste osaliseks tühistamiseks ning MTÜ

Harjumaa Ühisteenuste Keskus kohustamiseks viia mõlema hanke HD-d kooskõlla õigusaktide

nõuetega. Kaebaja põhjendas kaebust järgmiselt:

1) hangete väljakuulutamine 6. jaanuaril 2015 ei olnud tingitud vajadusest tellida korraldatud jäätme-

veo teenust, vaid soovist kohaldada jäätmeseaduse (JäätS) § 66 lg-t 11. Hankemenetlust võib JäätS

§ 66 lg 11 alusel läbi viia üksnes juhul, kui tegemist on poolelioleva hankemenetlusega. Üksnes HT

avaldamine riigihangete registris ja sellele viitenumbri saamine ei tähenda, et tegemist oleks

poolelioleva hankemenetlusega jäätmeseaduse muutmise seaduse § 1 p 7 mõttes;

2) hankija kuritarvitas Riigikohtu 6. jaanuari 2015. a otsuse nr 3-4-1-34-14 kuulutamise ja jäätme-

seaduse muutmise seaduse jõustumise (7. jaanuar 2015) vahele jäänud aega selleks, et astuda

õigussuhtesse jäätmevaldajatega ning teenida lisatulu;

3) HD-de vaidlustatud punktid on vastuolus seadusandja eesmärgiga JäätS § 66 lg 11 kehtetuks

tunnistamisel. Seadusandja eesmärgiks rakendussätte kehtestamisel oli võimaldada 1. oktoobri 2014

seisuga JäätS § 66 lg 11 alusel toimuvad ja pooleliolevad hankemenetlused selle sätte alusel lõpuni

viia. Seadusandja eesmärgiks ei olnud, et viimasel päeval enne jäätmeseaduse muutmise seaduse

jõustumist algatatakse JäätS § 66 lg 11 alusel uued hankemenetlused;

4) hankija pädevus riigihangete nr 158621, 158622, 158626 ja 158627 läbiviimiseks tuleneb tema

ning Kernu, Nissi, Kose ja Anija valla vahel sõlmitud halduslepingutest. Kõnealused halduslepingud

on Riigi Teatajas avaldamata ja seega tühised, mistõttu on tühised ka vaidlustatud HD-d.

6. Tallinna Halduskohus jättis AS Eesti Keskkonnateenused kaebused rahuldamata ning menetlus-

kulud poolte endi kanda. Halduskohus põhjendas otsuseid järgmiselt:

1) JäätS § 66 lg 11 kehtis kuni 6. jaanuarini (k. a.) 2015. JäätS § 66 lg 11 järgi oli kohalikul oma-

valitsusel või selle volitatud mittetulundusühingul (MTÜ) õigus astuda jäätmevedaja asemel jäätme-

tekitajaga õigussuhtesse ning seeläbi piirata jäätmetekitajate ja jäätmevedajate vabadust sõlmida

omavahel jäätmeveoleping;

2) HT-d avaldati riigihangete registris 6. jaanuaril 2015. Seega kehtis JäätS § 66 lg 11 ning hankijal

oli võimalik sellest sättest lähtuda;

3) ükski asjas kogutud tõend ei kinnita, et hankija tegelikuks sooviks ei ole sõlmida hankelepinguid.

Arvestades jäätmeveolepingute lõppemise aega (juuli 2015 kuni mai 2016), ei saa hangetega

alustamist 6. jaanuaril 2015 pidada ebamõistlikuks. Kuritarvitusele ei viita ka asjaolu, et pakkumuste

esitamise tähtajad jäävad vahemikku 1. september kuni 30. oktoober 2015. Seadus ei sätesta, kui pikk

võib olla pakkumuste esitamise tähtaeg;

4) kui HT avaldamise hetkel kehtiv seadus lubab hankijal kasutada hankemudelit, kus tal on võimalik

kasutada juba varem väljatöötatud struktuure (haldamiskeskus) ja jäätmekäitluskeskusi, ei pruugi

tegemist olla lisatulu teenimise võimalusega, vaid kulude kokkuhoidmisega ja hankija jaoks oluliselt

mugavama sissetöötatud lahenduse kasutamisega. Asjas ei ole esitatud arvestusi või argumente,

millest lähtudes saaks väita, et JäätS § 66 lg 11 alusel läbiviidav hange kujuneks konkreetsel juhul

tarbija jaoks kallimaks kui JäätS § 66 lg 1 alusel läbiviidav hange;

5) seadusandja tahe vastas HT-de avaldamise ajal JäätS § 66 lg-le 11. Kuna JäätS § 66 lg 11 oli HT-

de avaldamise ajal kehtiv ja jõus, võib vastustaja hanke jäätmeseaduse muutmise seaduse § 1 p-st 7

tulenevalt läbi viia, lähtudes JäätS § 66 lg-st 11 isegi juhul, kui see säte piirab pakkuja lepingu- ja

ettevõtlusvabadust rohkem kui JäätS § 66 lg 1;

6) halduslepingud jäätmehooldusega seotud ülesannete täitmise üleandmiseks MTÜ-le Harjumaa

Ühisteenuste Keskus on kehtivad.

7. AS Eesti Keskkonnateenused esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu

otsuse ja teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldatakse.

8. Tallinna Ringkonnakohus jättis AS-i Eesti Keskkonnateenused apellatsioonkaebuse rahulda-

mata, halduskohtu otsused muutmata ning apellatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi

kanda. Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt:

1) tulenevalt Riigikohtu 6. jaanuaril 2015 asjas nr 3-4-1-34-14 tehtud otsuse punktist 53 jõustus

jäätmeseaduse muutmise seadus 7. jaanuaril 2015;

2) vastustaja avaldas riigihangete registris HT-d 6. jaanuaril 2015 ehk enne jäätmeseaduse muutmise

seaduse jõustumist. Praegusel juhul ei ole määrav, mis oli seadusandja eesmärk jäätmeseaduse

muutmise seaduse kehtestamise ajal. Riigikohtu poolt nimetatud muudatusseaduse jõustumise

peatamisega tekkis uus, seadusandja mitteplaneeritud õiguslik olukord, kus jäätmeseaduse muutmise

seadus ei jõustunud mitte esialgu määratud ajal, 1. oktoobril 2014, vaid pärast asjas nr 3-4-1-34-14

tehtud Riigikohtu otsuse jõustumist. Sellest tulenevalt on asjakohatu apellandi väide, et JäätS § 1368

kehtestamisel oli seadusandja eesmärk võimaldada lõpule viia JäätS § 66 lg 11 alusel alustatud

hankemenetlused, mis on pooleli 1. oktoobri 2014 või äärmisel juhul 6. jaanuari 2015 seisuga.

Vaidlusalused riigihanked olid jäätmeseaduse muutmise seaduse jõustumise ajal pooleliolevad

hankemenetlused ning vastustajal on õigus nendes hangetes hankelepingute sõlmimisel lähtuda kuni

6. jaanuarini (k. a.) 2015 kehtinud JäätS § 66 lg-st 11. Jäätmeseaduse muutmise seadus ei välistanud

mistahes moel hanke väljakuulutamist JäätS § 66 lg 11 alusel selle sätte kehtivuse viimasel päeval;

3) JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamine ei tähenda, et selle sätte alusel hangete läbiviimises oleks

midagi taunitavat, ebaeetilist või õigusvastast. Asjaolu, et teenust hakatakse osutama alles 2016. a-l,

ning see, et pakkumuste esitamise tähtajad jäävad vahemikku 1. september kuni 30. oktoober 2015, ei

viita eraldivõetult kuritarvitusele. Arvestades hankeasjades esitatavaid sagedasi vaidlustusi, on igati

mõistlik kuulutada hange välja aegsasti enne kehtiva lepingu lõppemist, et võimalikud vaidlused

saaksid enne uue hankelepingu sõlmimist lahenduse;

4) haldusmenetluse seaduse (HMS) § 101 lg 4 kohaselt jõustub piiritlemata arvu juhtumeid reguleeriv

haldusleping määruse jõustumiseks ettenähtud korras. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse

(KOKS) § 7 lg 5 järgi avaldatakse volikogu ja valitsuse määrused Riigi Teatajas. Kui halduslepingu

sõlmib vallavalitsus, tuleb selle jõustumise osas lähtuda mitte kohaliku omavalitsuse volikogu, vaid

valitsuse määruse jõustumist reguleerivatest sätetest. KOKS § 7 lg 5 ja § 31 lg 1 teise lause järgi tuleb

Riigi Teatajas avaldada ka valitsuse määrused, kuid KOKS § 31 lg 4 seab valitsuse määruse

jõustumise sõltuvusse mitte selle Riigi Teatajas avaldamisest, vaid määruse avalikustamisest vastavalt

KOKS § 31 lg 1 esimesele lausele ja kohaliku omavalitsuse üksuse põhimäärusele. Kaebaja ei ole ära

näidanud, et kõnealuseid halduslepinguid ei oleks avalikustatud Kose, Anija, Kernu ja Nissi

vallavalitsuste määruste avalikustamiseks ettenähtud korras, mistõttu ei ole põhjendatud tema väide,

et tegemist ei ole kehtivate lepingutega;

5) kõnealuste halduslepingute Riigi Teatajas avaldamine ei ole õigusaktidest tulenevalt ka

kohustuslik. Ainuüksi asjaolu, et vastavad lepingud jõustuvad vallavalitsuste määruste suhtes

sätestatud korras, ei muuda kõnealuseid halduslepinguid veel iseenesest määrusteks, mistõttu ei ole

nende suhtes kohaldatavad ka KOKS § 31 lg 1 teine lause ja Riigi Teataja seaduse (RTS) § 2 lg 5.

Sellele viitab muu hulgas seegi, et RTS § 2 lg 2 p-s 6 on riigi haldusülesande täitmiseks sõlmitud

piiritlemata arvu juhtumeid reguleerivate halduslepingute Riigi Teatajas avaldamine eraldi

reguleeritud. RTS § 2 lg 6 kohaselt avaldatakse RTS § 2 lg-tes 2–5 nimetamata akte Riigi Teatajas

üksnes Riigikogu, Vabariigi Valitsuse või Riigi Teataja väljaandja otsusel.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

9. AS Eesti Keskkonnateenused palub kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu ja halduskohtu

otsused tühistada ning teha uus otsus, millega kaebus rahuldatakse. Kassatsioonkaebuse põhjendused

on järgmised:

1) ringkonnakohus kohaldas JäätS § 1368 valesti. Tegemist pole pooleli oleva, vaid uue riigihankega.

Hankija avaldas 6. jaanuaril 2015 poolikud ning nõuetele mittevastavad HD-d. Seadusandja

eesmärgiks oli viia lõpule JäätS § 66 lg 11 alusel alustatud need riigihanked, mis olid pooleli

1. oktoober 2014 või äärmisel juhul 6. jaanuar 2015;

2) hankija kuritarvitas oma õigusi, kui ta avaldas 6. jaanuaril 2015 HT-d pärast Riigikohtu lahendi

tegemist. Hankija soov oli viia riigihange läbi JäätS § 66 lg 11 alusel, mitte leida jäätmevedajat.

Hankija tegevus kahjustab jäätmevaldajate ja -vedajate huve, kuna nad ei saa astuda õigussuhtesse;

3) hankija tegutseb Riigi Teatajas avaldamata ja seega tühiste halduslepingute alusel. Seetõttu on

hankedokumendi vaidlustatud punktid tühised. Hankija sai oma volitused kohalike omavalitsustega

sõlmitud halduslepingute alusel. Tegemist on piiritlemata arvu juhtumeid reguleerivate lepingutega.

Nimetatud lepingud tuli avalikustada Riigi Teatajas (KOKS § 7 lg 5, § 23 lg 1 ja § 31 lg 1).

10. MTÜ Harjumaa Ühisteenuste Keskus on vastuses seisukohal, et kassatsioonkaebus tuleb

jätta rahuldamata. Tema põhjendused on järgmised:

1) riigihangete algatamine oli kooskõlas kehtiva õigusega, sest need algatati enne JäätS § 66 lg 11

kehtetuks tunnistamist. Tegemist oli poolelioleva riigihankega;

2) vastustaja ei ole kuritarvitanud oma õigusi. Arusaamatuks jääb, kuidas saab HT avaldamist

6. jaanuaril 2015 kooskõlas kehtivate nõuetega pidada kunstlikuks. Vastustaja eesmärgiks oli tellida

jäätmeveo teenust. Vastustaja tegevus on kooskõlas kehtiva õigusega;

3) vastustaja tegutseb kehtivate halduslepingute alusel. RTS § 2 loetelus ei ole nimetatud, et

vaidlusalused lepingud tuleks Riigi Teatajas avaldada. Kohaliku omavalitsuse valitsuse määruse

avalikustamine põhimääruses sätestatud korras ei riku proportsionaalsuse ega õiguskindluse

põhimõtteid.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

11. Kassatsiooniastmes vaieldakse esmalt selle üle, kas hankija tegutses õiguspäraselt, kui ta

avaldas riigihangete registris HT-d korraldatud jäätmevedaja leidmiseks 6. jaanuaril 2015, lähtudes

JäätS § 66 lg-st 11 (I). Teiseks vaieldakse selle üle, kas halduslepingud, millega kohalikud oma-

valitsused andsid vastustajale õiguse korraldada nende territooriumil jäätmehooldust, on kehtivad

(II).

I

12. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu järeldusega, et hankija ei tegutsenud õigusvastaselt, kui ta

rakendas korraldatud jäätmeveo riigihankes JäätS § 66 lg-t 11.

12.1. Enne 7. jaanuari 2015 kehtinud JäätS § 66 lg 11 võimaldas jäätmeveo korraldada selliselt, et

jäätmeid vedava ettevõtja ainsaks kliendiks ja temale tasu maksjaks on kohaliku omavalitsuse üksus

või viimase volitatud mittetulundusühing. Sellisel juhul lasus jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise

ning nendega arveldamise kohustus kohaliku omavalitsuse üksusel või viimase volitatud mitte-

tulundusühingul.

12.2. Riigikogu võttis 19. juunil 2014 vastu jäätmeseaduse muutmise seaduse, mille § 1 p-ga 1

tunnistas kehtetuks JäätS § 66 lg 11. Nimetatud muudatus pidi jõustuma 1. oktoobril 2014. Kohalikud

omavalitsused vaidlustasid Riigikohtus JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamise. Riigikohus peatas

25. septembri 2014. a määrusega ajas nr 3-4-1-34-14 jäätmeseaduse muutmise seaduse jõustumise

kuni Riigikohtu otsuse jõustumiseni. Riigikohus jättis 6. jaanuari 2015. a otsusega asjas nr 3-4-1-34-

14 kohalike omavalitsuste taotlused rahuldamata. Sama otsuse p-s 53 märkis Riigikohus seaduse

jõustumise peatamise kohta, et Riigikohtu otsus jõustub põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu-

menetluse seaduse (PSJKS) § 58 lg 2 alusel kuulutamisest 6. jaanuaril 2015 ning jäätmeseaduse

muutmise seadus jõustub seega 7. jaanuaril 2015.

12.3. MTÜ Harjumaa Ühisteenuste Keskus avaldas 6. jaanuaril 2015 riigihangete registris avatud

hankemenetlusena läbiviidavate riigihangete hanketeated, millega soovis leida jäätmevedaja Anija,

Harku, Kernu, Kose, Nissi, Jõelähtme, Kiili ja Raasiku valla veopiirkonnas. Seejuures otsustasid

kohalikud omavalitsused korraldada jäätmeveo selliselt, et jäätmevedaja ainsaks kliendiks ja temale

tasu maksjaks on kohaliku omavalitsuse üksuse volitatud mittetulundusühing (JäätS § 66 lg 11).

12.4. Eelnevast tulenevalt nõustub kolleegium ringkonnakohtuga, et kuna Riigikohus peatas

25. septembri 2014. a määrusega ajas nr 3-4-1-34-14 jäätmeseaduse muutmise seaduse jõustumise

kuni Riigikohtu otsuse jõustumiseni, kehtis JäätS § 66 lg 11 hanketeadete esitamise ajal (s.o

6. jaanuaril 2015).

13. Kolleegium ei jaga kassaatori seisukohta, et ringkonnakohus kohaldas JäätS § 1368 valesti.

13.1. Jäätmeseaduse muutmise seaduse § 1 p-ga 7 täiendati JäätS-i §-ga 1368, mille kohaselt

pooleliolevad riigihankemenetlused ning lepingute menetlused jäätmeseaduse kuni 1. oktoobrini

2014 kehtinud § 66 lg 11 rakendamiseks tuli viia lõpuni ja nendes menetlustes sõlmitud lepingud

kehtivad nende kehtivusaja lõpuni.

13.2. Jäätmeseaduse muutmise seaduse eelnõu (455 SE) teise lugemise seletuskirjas märgiti, et kui

JäätS § 66 lg 11 tunnistatakse kehtetuks, tuleb arvestada õiguspärase ootuse põhimõttega nende

kohalike omavalitsuste osas, kes on asunud korraldama jäätmevedu JäätS § 66 lg 11 kohaselt.

Täiendavalt märgiti, et pooleliolevad riigihankemenetlused ja lepingute menetlused JäätS § 66 lg 11

rakendamiseks viiakse lõpuni ning nendes menetlustes sõlmitud lepingud kehtivad nende kehtivusaja

lõpuni.

13.3. Seletuskirjast nähtub seega, et seadusandja eesmärgiks oli luua olukord, et kui hange

korraldatud jäätmevedaja leidmiseks oli alanud JäätS § 66 lg 11 kehtivuse ajal, tuli see riigihanke-

menetlus viia lõpuni selle menetluse alguse ajal kehtinud õiguse kohaselt. Seda tõlgendust ei

kummuta asjaolu, et seadusandja nimetas JäätS §-s 1368 muudatuse jõustumise algselt kavandatud

kuupäeva 1. oktoober 2014. JäätS § 66 lg 11 kohaldamine oli seatud sõltuvusse just seaduse

muudatuse jõustumisest, mitte 1. oktoobri 2014 saabumisest.

13.4. Riigikohus peatas PSJKS § 12 alusel jäätmeseaduse muutmise seaduse jõustumise, mistõttu

teisenes ka JäätS §-s 1368 sisalduv seaduse jõustumist täpsustav rakendusnorm. Seadusandja oma-

korda ei välistanud jäätmeseaduse muutmise seaduse peatamise järel JäätS § 66 lg 11 kohaldamist

pärast 1. oktoobrit 2014 algatatud riigihankemenetluste puhul. Sellises õiguslikus olukorras ei ole

JäätS § 1368 ega seadusandja eesmärgiga vastuolus, kui 6. jaanuariks 2015 algatatud riigihanke-

menetlused viiakse lõpuni JäätS § 66 lg-t 11 rakendades.

13.5. Kolleegiumi hinnangul on vaidlusalused riigihankemenetlused pooleliolevad riigihanke-

menetlused JäätS § 1368 mõttes, sest need algasid teadete avaldamisega registris (RHS § 29 lg 2)

ning vastustaja avaldas teated enne JäätS § 66 lg 11 kehtivuse lõppemist.

14. Kolleegium ei nõustu kassaatori väitega, et hankija kuritarvitas oma õigusi. Asjaolud, et

hankija kasutas temale JäätS § 66 lg-st 11 tulenevat õigust viimasel päeval ja et selle õiguse

kasutamata jätmine oleks olnud kaebajale soodne, ei muuda hankija tegevust õiguse kuri-

tarvitamiseks.

Kolleegium nõustub ringkonnakohtu järeldusega, et asjaolu, et teenust hakatakse osutama alles

2016. a-l ning et pakkumuste esitamise tähtajad jäävad vahemikku 1. september 2015 kuni

30. oktoober 2015, ei viita samuti õiguste kuritarvitusele. Ühtlasi ei ole tegemist ülemäära pika ajaga.

II

15. Kassaator on seisukohal, et hankija tegevus on õigusvastane, kuna ta tegutseb tühiste haldus-

lepingute alusel. Halduslepingud on väidetavalt tühised seetõttu, et neid ei ole Riigi Teatajas

avaldatud.

16. Esmalt selgitab kolleegium, et halduslepingu nõuetekohane avaldamata jätmine ei too kaasa

lepingu tühisust, vaid sellisel juhul leping ei kehti, kuna ta on jõustumata. Haldusleping on tühine, kui

tühine oleks sama sisuga haldusakt või kui esinevad asjaolud, mis tingivad tsiviilõigusliku lepingu

tühisuse (HMS § 103). Halduslepingu tühisuse aluseid praegusest asjast ei nähtu.

17. Sisuliselt väidab kaebaja seega, et MTÜ Harjumaa Ühisteenuste Keskus ja omavalitsusüksuste

vahelised halduslepingud, millest peaks tulenema vaidlusaluste riigihangete läbiviimise pädevus, on

jõustumata.

18. Halduskoostöö seaduse (HKTS) § 9 sätestab, et kohaliku omavalitsuse haldusülesande

täitmiseks volitamise otsustab volikogu, kes volitab halduslepingut sõlmima valla- või linnavalitsuse.

Selle sätte kohaselt on kohaliku omavalitsuse ülesande üleandmiseks ning seega haldusülesande

täitmise pädevuse tekkimiseks vajalik nii volikogu otsus kui ka haldusleping. Haldusülesande

nõuetekohaseks üleandmiseks ei piisa vaid põhimõttelisest volitusest. Seaduslikkuse ja puudutatud

isikute õiguste tagamiseks on mh tarvis kindlaks määrata ka volituse piirid ja kasutamise tingimused,

ülesande rahastamine ning järelevalve. Need küsimused peab sätestama just haldusleping (HKTS

§ 10). Nii volikogu otsus kui ka haldusleping peavad haldusülesande täitmise ajaks olema jõustunud.

Praegusel juhul vaieldakse vaid halduslepingute jõustumise üle.

19. Haldusleping on kokkulepe, mis reguleerib haldusõigussuhteid, ning selle võib sõlmida kas

üksikjuhtumi või piiritlemata arvu juhtumite reguleerimiseks (HMS § 95). HMS § 101 lg 1 kohaselt

jõustub üksikjuhtumit reguleeriv haldusleping tsiviilõiguslike lepingute jõustumiseks ettenähtud

korras. HMS § 101 lg 4 kohaselt jõustub piiritlemata arvu juhtumeid reguleeriv haldusleping määruse

jõustumiseks ettenähtud korras.

20. JäätS § 66 lg 11 alusel otsustasid kohalikud omavalitsused korraldada jäätmeveo selliselt, et

jäätmevedaja kliendiks ei ole mitte jäätmevaldajad, vaid kohalike omavalitsuste volitatud mitte-

tulundusühing, kes omakorda arveldab jäätmevaldajatega. Omavalitsused andsid halduslepingutega

nimetatud tegutsemise õiguse ja kohustuse mittetulundusühingule.

21. Halduslepingute pooled on kohalikud omavalitsused ja MTÜ Harjumaa Ühisteenuste Keskus.

Halduslepingute punktiga 2 volitasid kohalikud omavalitsused MTÜ-d Harjumaa Ühisteenuste

Keskus täitma jäätmehooldusega seotud ülesandeid, mh:

1) jäätmehooldust ja selle arendamist puudutavad ülesanded (p 2.2.1);

2) jäätmekava, jäätmehoolduseeskirja ja teiste jäätmehooldust puudutavate õigusaktide koostamine ja

asjakohastamine (p 2.2.2);

3) jäätmete sortimise ja liigiti kogumise korraldamine, sh ohtlike jäätmete ja pakendijäätmete

kogumise korraldamine (p 2.2.3);

4) kohaliku omavalitsuse territooriumil olmejäätmete kogumise, veo ja töötlemise korraldamine, sh

teenuste kontsessiooni ja riigihangete korraldamine korraldatud jäätmeveoga hõlmatud jäätmete

vedamiseks ja töötlemiseks ning järelevalve tegemine sellega seotud lepingute täitmise üle (p 2.2.4);

5) jäätmehooldust puudutava teavituse korraldamine (p 2.2.5);

6) jäätmevaldajate registri pidamine ja jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine, sh töötlejate, jäätme-

vedajate ja jäätmevaldajatega arveldamine (p 2.2.6).

22. Ringkonnakohus pidas vaidlusaluseid lepinguid piiritlemata arvu juhtumeid reguleerivateks

halduslepinguteks, mistõttu ta analüüsis, kas halduslepingud on jõustunud HMS § 101 lg 4 alusel.

Kolleegium ei jaga ringkonnakohtu seisukohta.

23. Piiritlemata arvu juhtumeid reguleerivateks halduslepinguteks tuleb lugeda halduslepingud, mis

oma üldistusastmelt on sarnased üldaktide ehk õigustloovate aktidega (seaduste ja määrustega).

Individuaalse või konkreetse iseloomuga halduslepingud on seevastu sarnased haldusaktidega ja

liigituvad üksikjuhtumit reguleerivateks halduslepinguteks HMS § 95 teise lause tähenduses.

24. Halduslepingute esemeks on praegu nii volitus jäätmeveo riigihanke korraldamiseks kui ka

volitus astuda kohalike omavalitsuste asemel õigussuhetesse jäätmevedaja ja jäätmevaldajatega, sh

pidada jäätmevaldajate üle arvestust ning nendega arveldada.

Seega anti vaidlusaluste halduslepingutega MTÜ-le Harjumaa Ühisteenuste Keskus üle avalikud

ülesanded. Konkreetsele isikule avaliku ülesande delegeerimine on individuaalse iseloomuga

regulatsioon, sõltumata sellest, kas ülesannet täidetakse üks kord või pikema aja jooksul ning ühe,

mõne või paljude kolmandate isikute suhtes. Avaliku ülesande delegeerimisel on üldakti iseloom vaid

siis, kui volitus antakse üldiste tunnuste abil kirjeldatud isikutele (hüpoteetiliselt nt juhul, kui mõnd

ülesannet volitataks täitma kõiki kohaliku omavalitsuse osalusega mittetulundusühinguid).

Seda, et ka seadusandja on pidanud individuaalse iseloomuga delegeerimislepinguid üksikjuhtumeid

reguleerivateks, kinnitab HKTS § 9. Selle kohaselt tuleb põhimõtteline otsus ülesande üleandmiseks

võtta vastu üksikaktina volikogu otsuse vormis, mitte üldaktina määruse vormis (vrd KOKS § 7

lg-d 1 ja 2). Ülesande täitmise üksikasju täpsustav delegeerimisleping ei ole üldisema iseloomuga

kui volikogu põhimõtteline otsus.

25. Kuigi vaidlusalused lepingud avaldavad kaudselt mõju ka kolmandatele isikutele (jäätme-

valdajatele ja jäätmevedajale), sest nendega astub kohaliku omavalitsuse asemel õigussuhetesse MTÜ

Harjumaa Ühisteenuste Keskus, ei tähenda see asjaolu, et leping reguleeriks piiritlemata arvu ehk

abstraktset hulka juhtumeid. Üld- ja üksikaktide piiritlemisel on määrav adressaatide, mitte kaudselt

puudutatud kolmandate isikute ring.

26. Kuna kolleegiumi hinnangul on halduslepingud sõlmitud üksikjuhtumite reguleerimiseks, ei

puutu HMS § 101 lg 4 praegusel juhul asjasse ning juhinduda tuleb HMS § 101 lg-st 1. Võla-

õigusseaduse (VÕS) § 9 lg 1 järgi loetakse leping sõlmituks tahteavalduste vahetamise teel, kui on

piisavalt selge, et lepingupooled on saavutanud kokkuleppe. VÕS § 11 lg 4 esimese lause järgi

loetakse kirjalik leping sõlmituks mh siis, kui lepingupooled on lepingudokumendi allkirjastanud. Ka

halduslepingute p-des 5.1 on märgitud, et need jõustuvad allkirjastamisest. Praegusel juhul pole

vaidlust ega kahtlust, et pooled on lepingudokumendi allkirjastanud ja olulistes küsimustes kokku

leppinud.

27. Halduslepingute jõustumiseks ei olnud vajalik kaebaja nõusolek HMS § 101 lg 2 kohaselt.

Jäätmeveo riigihanke korraldamise jt ülesannete üleandmine MTÜ-le Harjumaa Ühisteenuste Keskus

ei piira kaebaja õigusi. Halduslepingutest tulenevalt viib riigihanke läbi ja astub jäätmevedaja ja

jäätmevaldajatega õigussuhetesse kohalike omavalitsuste asemel mittetulundusühing. Kui kohalikud

omavalitsused oleks jätnud lepingud sõlmimata, oleks nad võinud JäätS § 66 lg 11 alusel jääda ise

jäätmevedaja ainsateks klientideks. Jäätmevedaja vabadus sõlmida lepinguid jäätmevaldajatega oleks

siis samaväärselt piiratud. Liiatigi ei olnud halduslepingute sõlmimise ajal ega ole ka praegu teada,

kas jäätmete vedajaks saab asjaomastes valdades kaebaja või mõni teine jäätmevedaja.

28. Eeltoodust tulenevalt on halduslepingud jõustunud ning seega oli vastustaja pädev riigihankeid

läbi viima.

29. Seega jätab kolleegium AS Eesti Keskkonnateenused kassatsioonkaebuse rahuldamata.

Kolleegium muudab ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

30. Kassaatori kassatsiooniastme menetluskulud jäävad tema enda kanda (halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 108 lg 1). Vastustaja ei ole esitanud kuludokumente kassatsiooniastme kulude

väljamõistmiseks, mistõttu jäävad tema menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1).

Kautsjon arvatakse riigituludesse (HKMS § 107 lg 4).

Viive Ligi, Ivo Pilving, Jüri Põld