3-4-1-20-15 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

ÜLDKOGU

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-20-15

Otsuse kuupäev

1. juuli 2015

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Henn Jõks, Jüri Ilvest, Peeter

Jerofejev, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek

Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Saale Laos, Viive Ligi,

Jaak Luik, Ivo Pilving, Jüri Põld, Malle Seppik ja Tambet

Tampuu

Kohtuasi

Krediidiasutuste seaduse § 106 põhiseaduslikkuse kontroll

Menetluse alus

Harju Maakohtu 27. märtsi 2015. a määrus tsiviilasjas nr 2-

13-20519

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Harju Maakohtu 27. märtsi 2015. a taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. AS-i Eesti Krediidipank üldkoosolek toimus 9. aprillil 2013.

2. Finantsinspektsioon (FI) esitas 9. juulil 2013 hagiavalduse Harju Maakohtule AS-i Eesti

Krediidipank vastu nõudega tunnistada kehtetuks AS-i Eesti Krediidipank üldkoosoleku 9. aprilli

2013. a otsus või tuvastada selle tühisus. Kokkuvõtlikult oli AS-i Kommertspank hääleõiguse

piiramine üldkoosolekul ebaõige, mis on vaidlustatud otsuse nii kehtetuse kui ka tühisuse aluseks. FI

esitas hagiavalduse selleks, et tagada finantssektori stabiilsus ja usaldusväärsus.

HARJU MAAKOHTU MÄÄRUS

3. Harju Maakohus tunnistas 27. märtsi 2015. a määrusega asjas nr 2-13-20519 põhiseadusega (PS)

vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata krediidiasutuste seaduse (KAS) § 106 osas, milles see annab

FI-le õiguse pöörduda kohtusse avaldusega krediidiasutuse üldkoosoleku otsuse kehtetuks

tunnistamiseks (p 1), ning jättis FI hagi läbi vaatamata (p 2).

4. FI ei ole äriseadustiku (ÄS) § 302 lg-s 3 loetletud isik ega tegutse nende nimel. FI ei saa esitada

hagi ÄS § 3011 lg 3 alusel.

5. FI ei saa esitada hagi tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 38 lg-te 1, 2 ja 7 alusel, kuna FI-l

puudub tsiviilkohtumenetlusõigusvõime ja hageja isikut ei ole võimalik tuvastada.

6. Kuna FI ei tugine hagis ühelegi KAS § 32 lg 1 p-des 1–4 sätestatud asjaolule, ei saa ta hagi esitada

KAS § 32 lg 3 alusel.

7. Seadusandja laiendas KAS §-s 106 maakohtusse pöördujate ringi ja võimaldas FI-l maakohtusse

pöörduda. KAS § 106 on kohtumenetluse seadus PS § 104 lg 2 p 14 tähenduses. Kuna seda ei ole

vastu võetud Riigikogu koosseisu häälteenamusega, on see formaalselt põhiseadusega vastuolus.

Seetõttu ei saa FI hagi esitada ka KAS § 106 alusel.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Finantsinspektsioon

8. KAS § 106 ei ole põhiseadusega vastuolus.

9. Finantsjärelevalve eesmärgiks on tagada finantssektori usaldusväärsus, stabiilsus ja läbipaistvus. FI

pöördub osal juhtudel järelevalve tõhususe tagamiseks kohtu poole (nt KAS § 106).

10. 29. märtsil 2015 jõustus tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 220 lg 5, mille kohaselt

esindab FI Eesti Vabariiki. Maakohus oleks pidanud TsMS § 220 lg 5 jõustumist arvestama.

11. KAS § 106 reguleerib kohtusse pöördumise õigust. Tegemist on paratamatu olukorraga, kus

konstitutsioonilises seaduses tehakse viiteid lihtseadustele.

12. FI asutamine ja talle järelevalvepädevuse andmine oli seadusandja teadlik valik.

13. Maakohus on jätnud tähelepanuta Finantsinspektsiooni seaduse (FIS) § 58 lg-d 1 ja 2.

Krediidipank

14. KAS § 106 on põhiseadusega vastuolus. KAS § 106 on olemuselt kohtumenetluse norm.

East European Capital Investment Ltd

15. KAS § 106 on põhiseadusega vastuolus. KAS § 106 on konstitutsiooniline seadus, kuna see

laiendab tsiviilkohtumenetlusõigusvõimeliste isikute ringi.

RLS Finance SA

16. KAS § 106 ei ole relevantne, mistõttu ei saa seda põhiseadusvastaseks tunnistada. Alternatiivselt,

kui säte on relevantne, siis on see põhiseadusega vastuolus.

17. FI-l puudub õigus esitada hagi, sõltumata KAS § 106 põhiseaduspärasusest. FI ei ole isik ja tal

puudub tsiviilkohtumenetlusõigusvõime. Tegemist ei ole hagita menetlusega, vaid hagimenetlusega.

TsMS § 220 lg 5 ei ole relevantne, kuna see säte hagi esitamise ajal ei kehtinud.

18. KAS § 106 sekkub ettevõtlusvabadusse. Tegemist on kohtumenetluse normiga.

19. On küsitav, kas täidesaatva riigivõimu volituste delegeerimine FI-le on põhiseadusega kooskõlas.

Riigikogu põhiseaduskomisjon

20. KAS § 106 võib olla PS § 104 lg 2 p-ga 14 vastuolus.

Õiguskantsler

21. KAS § 106 on põhiseadusega kooskõlas.

22. KAS § 106 on asjassepuutuv säte. Asjassepuutuvus ei sõltu sellest, kas tegemist on hagita või

hagimenetlusega.

23. KAS § 106 riivab krediidiasutuse ettevõtlusvabadust, kuna see annab FI-le õiguse sekkuda

krediidiasutuse juhtimisotsustesse.

24. FI avaldus tuleb TsMS § 475 lg 2 kohaselt läbi vaadata hagita menetluses. Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 27. veebruari 2015. a otsusest asjas nr 3-4-1-54-14

järeldub, et kohtumenetluse seaduseks on iga säte, millest tuleneb mõne isiku või asutuse õigus

esitada TsMS § 475 lg 2 alusel avaldus.

25. PS § 104 lg 2 p 14 puudutab neid menetlusnorme, mida kohus rakendab temale põhiseadusega

pandud ülesannete täitmisel. Peamine kohtu ülesanne on PS § 146 kohaselt õigusemõistmine. PS

§ 104 lg 2 p-s 14 nimetatud kohtumenetluse seaduse reguleerimisala hõlmab esiteks kohtule

põhiseadusega pandud ülesannete täitmisel tehtavale lahendile esitatavaid nõudeid ning küsimust,

millised toimingud peab kohus enne lahendini jõudmist tegema ning kuidas ja millal need toimingud

sooritada tuleb. Teiseks peab põhiseadusega nõutud kohtumenetluse seadus PS §-dest 14 ja 15

tulenevalt reguleerima isiku õigust pöörduda oma õiguste kaitseks kohtusse ning teiste menetluses

osalevate isikute menetluslikke õigusi ja kohustusi. Kolmandaks tuleb konstitutsiooniliste

kohtumenetluste seadustega lahendada muud põhiseaduses nimetatud küsimused, millel on

konkreetse kohtuasja jaoks tähendust, sh kohtualluvus (PS § 24 lg 1) ja kohtuotsuse edasikaebamise

kord (PS § 24 lg 5). Kohtumenetluse seaduste reguleerimisalasse ei kuulu aga need isikute või

avaliku võimu asutuste õigusi ja kohustusi reguleerivad materiaalõiguslikud normid, mille

maksmapanemiseks võib esitada kohtusse kaebuse, protesti, hagi, avalduse vms. Riigikogu koosseisu

häälteenamus jt konstitutsiooniliste seaduste menetlusreeglid laienevad üksnes selliste seaduste

vastuvõtmisele, mis reguleerivad konstitutsioonilise seaduse spetsiifilist või olemuslikku

reguleerimiseset. Seetõttu pole keelatud viidata konstitutsioonilises seaduses lihtseadusele või anda

volitusnorm määruse vastuvõtmiseks, kui vastava küsimuse reguleerimine ei ole olemuslikult

konstitutsioonilise seaduse reguleerimisese, samuti siis, kui konstitutsioonilises seaduses pole

mõistlik korrata lihtseaduses sätestatut ning kordamata jätmise tõttu ei kannata õigusselgus.

26. TsMS § 3 lg-ga 2 ja § 475 lg-ga 2 on seadusandja avaliku huvi kaitse eesmärgil algatatavate

tsiviilasjade aspektist piisaval määral reguleerinud küsimused, mis kuuluvad kohtumenetluse

seaduste olemuslikku reguleerimisalasse. Seetõttu ei ole KAS § 106 PS § 104 lg 2 p-s 14 nimetatud

kohtumenetluse norm.

27. Asi tuleks anda lahendamiseks üldkogule, kuna see on oluline õiguse ühetaolise kohaldamise

seisukohalt. Vajalikud on suunised järgmistes küsimustes:

a) millised õigusnormid kuuluvad PS § 104 lg 2 p-s 14 nimetatud kohtumenetluste seaduste

reguleerimisalasse;

b) kas ja millises ulatuses tuleb kohtumenetluse normid PS § 104 lg 2 p 14 tähenduses sätestada

vahetult kohtumenetlust reguleerivas seaduses ning vältida nende sätestamist muudes seadustes.

Justiitsministeerium

28. KAS § 106 on formaalselt vastuolus PS § 104 lg 2 p-ga 14.

29. KAS § 106 on asjassepuutuv säte ja see riivab ettevõtlusvabadust (PS § 31).

30. KAS § 106 alusel esitatud FI avaldus tuleb läbi vaadata hagita menetluses. Seega täiendab

KAS § 106 TsMS § 475 lg-t 2 ja on seetõttu kohtumenetluse norm. KAS § 106 poolt ei ole

hääletanud üle 50 Riigikogu liikme.

Rahandusministeerium

31. KAS § 106 on põhiseadusega kooskõlas.

32. KAS § 106 on erinorm TsMS § 198 lõike 2 tähenduses ja see annab FI-le õiguse esitada riigi

nimel tsiviilkohtumenetluses nõudeid.

33. Krediidiasutuse tegevuse, sh kõigi tasandite organite otsuste vastu on ühiskonnas kõrgendatud

avalik huvi, kuna krediidiasutustel on avalikkuselt hoiuste kaasamise ainuõigus. Audiitortegevuse

seaduse § 13 lõike 1 punkt 2 kohaselt käsitatakse krediidiasutusi avaliku huvi üksusena. Seetõttu on

põhjendatud finantsjärelevalve asutuse laialdased volitused krediidiasutuse kui järelevalve subjekti

privaatautonoomiasse sekkumisel. Krediidiasutuse juhtimisotsused võivad negatiivselt mõjutada

hoiustajate huvisid. Muu hulgas on FI ülesanne suunata ja mõjutada finantsjärelevalve subjekte, et

tagada nende kindel ja usaldusväärne juhtimine. Krediidiasutuse usaldusväärsuse tagamiseks on

teatud situatsioonides vajalik, et FI saaks pöörduda kohtu poole. KAS § 106 on sisuliselt

materiaalõiguslikult finantsjärelevalvet reguleeriv volitusnorm. Seega ei ole KAS § 106

kohtumenetluse norm PS § 104 teise lõigu punkti 14 tähenduses. Iga kohtusse pöördumise õigust

andev norm, milles õigusnormi moodustavas lauses sisaldub sõna „kohus", ei ole automaatselt

käsitatav kohtumenetluse seadusena PS mõttes.

PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE

34. Krediidiasutuste seaduse § 106:

„Krediidiasutuse asukohajärgne kohus võib Finantsinspektsiooni avalduse alusel tunnistada kehtetuks

seaduse, selle alusel väljaantud õigusakti või krediidiasutuse põhikirjaga vastuolus oleva

üldkoosoleku, nõukogu või juhatuse otsuse, kui avaldus on esitatud kolme kuu jooksul otsuse

vastuvõtmisest."

ÜLDKOGU SEISUKOHT

35. Üldkogu leiab esmalt asjassepuutuva normi (I), seejärel tuvastab põhiõiguste riive (II) ning

viimaks hindab asjassepuutuva sätte põhiseaduspärasust (III).

I

36. FI esitas maakohtusse hagi AS-i Krediidipank vastu nõudega tunnistada kehtetuks AS-i

Krediidipank üldkoosoleku 9. aprilli 2013. a otsus või tuvastada selle tühisus.

37. Maakohus jättis FI hagi kostja üldkoosoleku otsuse kehtetuks tunnistamiseks läbi vaatamata

TsMS § 423 lg 1 p 7 ning § 423 lg 2 p-de 1 ja 2 alusel, kuna:

1) TsÜS § 38 lg 1 ning ÄS § 302 lg-te 1 ja 3 mõttes ei saa FI tugineda avalduses sellele, et ta oleks

AS-i

Krediidipank

juhatus

või

nõukogu

või

selle

liige,

ning

FI-l

ei

ole

tsiviilkohtumenetlusõigusvõimet;

2) KAS § 106 on põhiseadusega vastuolus.

38. Maakohus jättis FI hagi kostja üldkoosoleku otsuse tühisuse tuvastamiseks läbi vaatamata TsMS

§ 423 lg 1 p 7 ning § 423 lg 2 p-de 1 ja 2 alusel, kuna:

1) TsÜS § 38 lg-te 2 ja 7 ning ÄS § 3011 lg 3 mõttes ei esitanud FI hagi enda õiguste, vaid avaliku

huvi kaitseks, ning tal puudub tsiviilkohtumenetlusõigusvõime;

2) KAS § 32 lg 3 mõttes ei ole FI hagis tuginenud KAS § 32 lg 1 p-des 1–4 sätestatud tingimustele.

39. Üldkogu märgib, et kuigi tsiviilasjas on avaldajaks FI, esitas ta maakohtule avalduse FIS § 4 lg 2

kohaselt riigi nimel (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 27. veebruari 2015. a

otsus asjas nr 3-4-1-54-14, p 50.2). Eelnevast järeldub, et hagejaks on riik, keda esindab maakohtus

FI. Sama on sõnaselgelt sätestatud ka alates 29. märtsist 2015 jõustunud TsMS § 220 lg-s 5, mille

kohaselt esindab FI finantsjärelevalve- ja kriisilahendusülesande täitmisest tulenevas vaidluses Eesti

Vabariiki.

40. Maakohus asus seisukohale, et KAS § 106 annab FI-le õiguse vaidlustada krediidiasutuse

üldkoosoleku otsust maakohtus. Samas leidis maakohus, et eespool viidatud säte on põhiseadusega

vastuolus, mistõttu ei saa FI ka sellel alusel kostja vastu maakohtule nõuet esitada.

41. KAS § 106 sätestab, et FI võib esitada kolme kuu jooksul otsuse vastuvõtmisest alates

krediidiasutuse asukohajärgsele kohtule avalduse krediidiasutuse üldkoosoleku, nõukogu või juhatuse

otsus kehtetuks tunnistamiseks, kui see on vastuolus seaduse, selle alusel antud õigusaktiga või

krediidiasutuse põhikirjaga. Muu hulgas sõltub sellest normist, kas maakohus oleks pidanud FI

avalduse menetlusse võtma või jätma selle läbi vaatamata.

42. Kuna KAS §-st 106 sõltub FI avalduse menetlemine kohtus, tuleb KAS § 106 käsitada

asjassepuutuva sättena osas, mis annab FI-le õiguse riigi nimel pöörduda kohtusse nõudega

tunnistada krediidiasutuse üldkoosoleku nõukogu või juhatuse otsus kehtetuks.

II

43. PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabaduse kaitsealasse kuulub tulu saamise eesmärgil toimuv

tegevus (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 28. aprilli 2000. a otsus asjas nr 3-4-

1-6-00, p 10).

Finantsjärelevalve eesmärgiks on tagada, et krediidiasutus tegutseks kooskõlas kehtiva õigusega ega

kahjustaks

avalikku

huvi

(vrd

Riigikohtu

põhiseaduslikkuse

järelevalve

kolleegiumi

27. veebruari 2015. a otsus asjas nr 3-4-1-54-14, p 50.1). FI üheks finantsjärelevalve meetmeks on ka

KAS § 106 alusel kohtus krediidiasutuse üldkoosoleku, nõukogu või juhatuse otsuse kehtetuks

tunnistamise nõudmine (FIS § 2 lg 1, KAS §-d 98–110). Kui kohus FI nõude rahuldab, on selle

tagajärjeks krediidiasutuse üldkoosoleku, nõukogu või juhatuse otsuse kehtetus. Seeläbi on

seadusandja andnud FI-le õiguse sekkuda krediidiasutuse tulu saamise eesmärgil langetatud

juhtimisotsustustesse. Seega riivab KAS § 106 krediidiasutuse ettevõtlusvabadust.

III

44. Formaalne kooskõla põhiseadusega tähendab, et põhiõigusi piirav õigustloov akt peab vastama

põhiseaduse pädevus-, menetlus- ja vorminõuetele ning määratuse ja seadusereservatsiooni

põhimõtetele (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13. juuni 2005. aasta otsus asjas

nr 3-4-1-5-05, punkt 8).

PS § 104 lg 2 kohaselt saab mõningaid seadusi vastu võtta ja muuta üksnes Riigikogu koosseisu

häälteenamusega. PS § 104 lg 2 p 14 kohaselt tuleb Riigikogu koosseisu häälteenamusega vastu võtta

ka kohtumenetluse seadused.

45. Maakohus asus seisukohale, et KAS § 106 on PS § 104 lg 2 p 14 tähenduses kohtumenetluse

seadus.

Riigikogu 9. istungjärgu 9. veebruari 1999. a stenogrammist nähtub, et krediidiasutuste seaduse

eelnõu (1070 SE) vastuvõtmise poolt hääletas 36 Riigikogu liiget.

Riigikogu 9. mai 2001. a stenogrammist nähtub, et finantsinspektsiooni seaduse rakendamisega

seotud seaduste muutmise seaduse eelnõu (632 SE), millega muudeti KAS § 106, vastuvõtmise poolt

hääletas 40 Riigikogu liiget.

Seega ei ole krediidiasutuste seaduse ega KAS § 106 muutmise poolt hääletanud Riigikogu koosseisu

häälteenamus.

46. Kui KAS § 106 reguleeriks küsimust, mis oma olemuselt kuulub konstitutsioonilise seaduse

reguleerimisesemesse, tuleks seda käsitada kohtumenetluse normina PS § 104 lg 2 p 14 mõttes

(vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve 5. veebruari 1998. a otsus asjas nr 3-4-1-1-98, p IV

kuues lõik).

47. KAS § 106 määrab kindlaks krediidiasutuse üldkoosoleku, nõukogu või juhatuse otsuse kehtetuks

tunnistamise alused ning lisab isikuna riigi, kes võib kohtus sellistele alustele tugineda

(nn nõudeõigust omavad isik) (vt käesoleva otsuse punkti 48). Krediidiasutuse üldkoosoleku,

nõukogu või juhatuse otsuse kehtetuks tunnistamist võib nõuda, kui see on vastuolus seaduse, selle

alusel väljaantud õigusakti või krediidiasutuse põhikirjaga. Kuigi hagiavalduse esitajaks on FI, esitab

ta tulenevalt FIS § 4 lg-st 2 avalduse maakohtule riigi nimel (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 27. veebruari 2015. a otsus asjas nr 3-4-1-54-14, p 50.2). Seega sätestab KAS

§ 106, millal ja mis alustel on FI-l riigi nimel õigus pöörduda avaliku huvi kaitseks kohtusse.

48. KAS § 106 ei erine oma olemuselt nt ÄS § 302 lg-st 1 ega TsÜS § 38 lg-st 1. ÄS § 302 lg 1

kohaselt võib kohus aktsiaseltsi vastu esitatud hagi alusel kehtetuks tunnistada aktsionäride

üldkoosoleku otsuse, mis on vastuolus seaduse või põhikirjaga, ning nõude aegumistähtaeg on kolm

kuud alates üldkoosoleku otsuse vastuvõtmisest. TsÜS § 38 lg 1 esimese lause kohaselt võib

huvitatud isik nõuda kohtus juriidilise isiku organi seaduse või põhikirjaga vastuolus oleva otsuse

kehtetuks tunnistamist. KAS § 106 võimaldab seevastu FI-l riigi nimel nõuda krediidiasutuse

üldkoosoleku, nõukogu ja juhatuse otsuse kehtetuks tunnistamist.

49. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium asus 27. veebruari 2015. a otsuses

seisukohale, et KAS § 50 lg 2 on PS § 104 lg 2 p 14 mõttes kohtumenetluse seadus, sest see on

mõeldud reguleerima kohtumenetlust ning see on vastu võetud selleks, et täiendada TsMS § 475 lg-

s 2 sätestatud hagita menetluse eelduste kogumit. TsMS § 475 lg 2 sätestab maakohtu

õigusemõistmise ülesande sisu ja üldised piirid, sh näidates ära, millal maakohus on õigustatud ja

kohustatud temale esitatud avaldust läbi vaatama ning selle kohta otsustust langetama (Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 27. veebruari 2015. a otsus asjas nr 3-4-1-54-14, p 51).

Praegusel juhul ei ole tegemist hagita asjaga, vaid hagimenetlusega. TsÜS § 38 lg 4 kohaselt

esitatakse juriidilise isiku vastu hagi tema organi otsuse kehtetuks tunnistamiseks. Vaidluse

lahendamise sama protsessuaalne vorm on sätestatud ka ÄS § 302 lg-s 1. Seega toimub üldkoosoleku

otsuse kehtetuks tunnistamine üldjuhul hagimenetluses. Seadusandja ei ole ette näinud, et FI poolt

KAS § 106 alusel esitatud kehtetuks tunnistamise nõude menetlemine peaks toimuma teistsuguses

protsessuaalses vormis kui nt äriseadustiku ja tsiviilseadustiku üldosa seaduse alusel hagi esitanud

aktsionäride nõuete menetlemine hagimenetluses.

50. KAS § 106 funktsioon ei ole reguleerida kohtumenetlust, vaid FI tegevust finantsjärelevalve

teostamisel avaliku huvi kaitse eesmärgil. KAS § 106 sätestab sarnaselt TsÜS § 38 lg-le 1 ja

ÄS § 302 lg-le 1 nõudeõiguslikud isikud ning annab FI-le riigi nimel materiaalõigusliku nõude

krediidiasutuse vastu. Seetõttu ei ole KAS § 106 olemuslikult selline norm, mille PS § 104 lg 2 p 14

kohaselt peab vastu võtma Riigikogu koosseisu häälteenamusega.

51. Eeltoodust tulenevalt jätab üldkogu Harju Maakohtu taotluse rahuldamata.

Priit Pikamäe, Henn Jõks, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi,

Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Saale Laos, Viive Ligi, Jaak Luik, Ivo Pilving, Jüri Põld,

Malle Seppik, Tambet Tampuu