3-3-1-81-14 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-81-14

Määruse kuupäev

17. juuni 2015

Kohtukoosseis

Eesistuja Indrek Koolmeister, liikmed Tõnu Anton ja Viive

Ligi

Kohtuasi

Tallinna linna kaebus Eesti Vabariigi (Haridus- ja Teadus-

ministeeriumi kaudu) vastu Haridus- ja Teadusministeeriumi

kohustamiseks arvutama välja ja tasuma erivajadustega

õpilastele hariduse andmisega seotud koolipidamise kulud

Menetlusosalised

Kaebaja Tallinna linn

Vastustaja Haridus- ja Teadusministeerium

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 10. oktoobri 2014. a määrus haldusasjas

nr 3-13-2452

Menetluse alus Riigikohtus

Tallinna linna määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Tallinna linna määruskaebus.

2. Tühistada Tartu Halduskohtu 26. veebruari 2014. a kohtumäärus asjas nr 3-13-2452 ja

Tartu Ringkonnakohtu 10. oktoobri 2014. a kohtumäärus samas asjas.

3. Saata asi uueks läbivaatamiseks Tartu Halduskohtule.

4. Kautsjon tagastada.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna linn esitas 11. detsembril 2013 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles taotles tuvastada, et

Eesti Vabariik Haridus- ja Teadusministeeriumi kaudu on kohustatud rahastama Tallinna linna

munitsipaalomandis olevates üldhariduskoolides ja hariduslike erivajadustega õpilaste koolides

õppivate põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 2 lg 4 teises lauses nimetatud hariduslike

erivajadustega õpilastele hariduse andmist samadel alustel, nagu seda tehakse riigi omandis olevate

hariduslike erivajadustega õpilaste koolide puhul, ning kohustada vastustajat edaspidi osalema PGS

§ 2 lg 4 teises lauses nimetatud õpilastele hariduse andmisega seotud koolipidamise kulude

hüvitamises.

Kaebaja taotles samuti kohustada Eesti Vabariiki Haridus- ja Teaduministeeriumi kaudu välja

arvutama ning hüvitama Tallinna linnale alates 1. septembrist 2010 kuni kohtulahendi jõustumiseni

PGS § 2 lg 4 teises lauses nimetatud õpilastele hariduse andmisel kantud kulud hiljemalt kolme kuu

jooksul arvates kohtulahendi jõustumisest.

2. Kaebusest nähtub, et Tallinna haldusterritooriumil õpib 1333 hariduslike erivajadustega õpilast,

neist 1263 Tallinna linna omandis olevates koolides. Tallinna linn pöördus 23. novembril 2011 kirjaga

nr 1.-6/2207 Haridus- ja Teadusministeeriumi poole ning tegi ettepaneku alustada läbirääkimisi

hariduslike erivajadustega laste koolide pidamise üle eesmärgiga anda need koolid üle riigile või

korraldada nende riigipoolne rahastamine. Tallinna linn pöördus Haridus- ja Teadusministeeriumi

poole ka 27. märtsi 2012. a kirjaga nr 2.-5/664, milles juhtis tähelepanu, et erikoolide pidamise kaudu

finantseerib Tallinna linn seadusega riigile pandud ülesannet ja ootab riigilt jätkuvalt selle probleemi

lahendamist.

Kuigi Tallinna linn ja Haridus- ja Teadusministeerium on pidanud läbirääkimisi hariduslike

erivajadustega laste õppe korraldamiseks, ei ole need läbirääkimised konkreetse lahenduseni jõudnud.

Ministeerium vastas kaebajale 11. novembri 2013. a kirjaga nr 3.1-3.1/13/3518-2, kuid selles ei vastata

Tallinna linna nõudele võtta üle Tallinnas asuvad hariduslike erivajadustega laste koolid või tagada

koolipidamiseks vajalike kulude hüvitamine ja edasine rahastamine samadel alustel, nagu riik täidab

koolipidamise kohustust riigi omandis olevate hariduslike erivajadustega laste koolide puhul.

Kaebaja tugineb PGS § 2 lg 4 teisele lausele, mille kohaselt tagab riik koolide asutamise ja pidamise

nägemis- ja kuulmispuudega õpilastele, liikumispuudega õpilastele, kellel lisaks liikumispuudele

esineb täiendav hariduslik erivajadus, tundeelu- ja käitumishäiretega õpilastele, toimetuleku- ja

hooldusõppel olevatele õpilastele ning kasvatuse eritingimusi vajavatele õpilastele. Kehtivas õiguses

puudub säte, mille alusel saaks riik nõuda kohalikult omavalitsuselt ülalnimetatud koolide pidamist.

PGS § 2 lg 4 teises lauses nimetatud õpilased vajavad erilisi õpitingimusi ning eriettevalmistusega

õpetajaid. Seadusandja ei eelda, et kohalikud omavalitsused peaksid omama vajalikku kompetentsust

ja võimekust, et tagada õpilastele võrdse kvaliteediga haridus.

PGS § 2 lg-s 4 sätestatud kohustuse olemusest ja imperatiivsusest tuleneb, et kui riik seda kohustust ei

täida, on ta kohustatud hüvitama kohustuse täitmisega kaasnenud kulud. Kaebaja ei väida, et riik ei

anna linna omandis olevate hariduslike erivajadustega laste koolide pidamiseks üldse raha, kuid riik

rahastab neid koole osaliselt ja valedel alustel. Üldjuhul rahastab riik neid koole tavakoolidega

võrdsetel alustel.

Haridus- ja Teadusministeerium ei ole Tallinna linna esitatud nõuet lahendanud. Riigi tegevust tuleb

käsitada ebamõistliku viivituse ja tegevusetusena. Selles olukorras on kaebaja sunnitud otsima oma

rikutud õigustele kohtulikku kaitset. Riigi tegevusetus rikub kaebuse esitaja õigusi, kuna hariduslike

erivajadustega laste koolide pidamisega kaasnevad arvestatavad kulud, mille katmiseks kuuluvat raha

ei saa kohalik omavalitsus kasutada kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmiseks ja kohalikele

elanikele avalike teenuste osutamiseks. Sellest tulenevalt on rikutud põhiseaduse (PS) §-s 154

sätestatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust. Kaebajal on põhjendatud huvi tuvastada, et

vastustajal on kohustus rahastada Tallinna linna koolides õppivatele hariduslike erivajadustega lastele

hariduse andmist samadel alustel, kui seda tehakse riigi omandis olevate hariduslike erivajadustega

laste koolide puhul. Sellise kohustuse tuvastamine täidaks ka preventiivset eesmärki ning välistaks

samadel asjaoludel põhinevate kohtuvaidluste kordumise. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS)

§ 167 lg 1 kohaselt võib kohus teha vastustajale ettekirjutuse väljamaksmisele kuuluva rahasumma

kindlaksmääramiseks ja väljamaksmiseks, kui rahasumma kindlakstegemine kohtu poolt nõuaks suurt

ajakulu. Selles kaebuses nimetatud kohustuse täitmise kulude kindlaksmääramine on mahukas ja suurt

ajakulu nõudev töö, sest see eeldab kuues hariduslike erivajadustega laste koolis ja mitmes tavalises

linna üldhariduskoolis selliste õpilaste õpetamisega kaasnenud mitme aasta kulude väljaarvestamist.

Juhul, kui kohus asub seisukohale, et kaebaja ei saa mingil põhjusel esitada kohtule kohustamiskaebust

väljamaksmisele kuuluva rahasumma kindlaksmääramiseks ning kaebajal tuleb esitada kahju

hüvitamise nõue, siis palub kaebaja käsitada esitatud taotlust hüvitamiskaebusena.

3. Tartu Halduskohus tagastas 17. jaanuari 2014. a kohtumäärusega haldusasjas nr 3-13-2452 HKMS

§ 121 lg 2 p 1 alusel kaebuse, millega paluti kohustada Haridus- ja Teadusministeeriumi hüvitama

tulevikus tekkivad kulud, mis on seotud hariduslike erivajadustega õpilastele hariduse andmisega.

Kohus leidis, et praegusel juhul ei ole vastustaja tulevikus tekkivate kulude hüvitamisest keeldunud.

Samuti ei saa vastustajale tulevaste kohustuste puhul ette heita tegevusetust või viivitust. HKMS § 46

lg 2 kohaselt võib kohustamiskaebuse esitada 30 päeva jooksul haldusakti andmisest või toimingu

tegemisest keeldumise teatavakstegemisest arvates. Haldusorgani tegevusetuse või viivituse korral

võib kohustamiskaebuse esitada ühe aasta jooksul haldusakti andmiseks või toimingu tegemiseks

ettenähtud tähtaja möödumisest. Kui sellist tähtaega ei ole sätestatud, võib kohustamiskaebuse

haldusorgani tegevusetuse või viivituse korral esitada kahe aasta jooksul haldusakti või toimingu

taotlemisest arvates. Kohus pidas vajalikuks kontrollida kohustamiskaebuse tähtaegsust.

4. Tallinna linna selgitusest nähtub, et Tallinna linn pöördus Haridus- ja Teadusministeeriumi poole

hariduslike erivajadustega õpilaste koolide riigipoolse rahastamise või koolide ülevõtmise

läbirääkimiste alustamiseks enne halduskohtumenetluse seadustiku jõustumist. HKMS jõustumise ajal

toimusid Tallinna linna ja Haridus- ja Teadusministeeriumi vahel läbirääkimised, ministeerium ei

olnud esitatud taotlust selleks ajaks rahuldanud, Tallinna linnale raha eraldanud ega ka sellest

keeldunud. HKMS § 283 lg-d 2 ja 3 sätestavad, et kui haldusorgan viivitab või on tegevusetu enne

selle seadustiku jõustumist taotletud haldusakti andmisel või toimingu tegemisel või kohtueelses

menetluses esitatud nõude lahendamisel, võib kohustamiskaebuse või kohtueelses menetluses esitatud

kaebuse esitada kahe aasta jooksul HKMS jõustumisest arvates. Sellest tulenevalt on Tallinna linna

kaebus tähtaegne.

5. Haridus- ja Teadusministeerium leidis, et 23. novembril tegi Tallinna Haridusamet Haridus- ja

Teadusministeeriumile kirjaliku ettepaneku alustada läbirääkimisi hariduslike erivajadustega õpilaste

koolide täiendavaks riigipoolseks rahastamiseks või nende pidamise üleandmiseks riigile Tallinna

Linnavalitsuse ja Haridus- ja Teadusministeeriumi vahelise halduslepingu alusel. Ministeerium on

käsitanud seda kirja märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise ning kollektiivse pöördumise

esitamise seaduse tähenduses, vastates kirjale 30 kalendripäeva jooksul, ja pärast seda korraldanud

kohtumised Tallinna linna ja Haridus- ja Teadusministeeriumi vahel. Isegi kui käsitada 23. novembri

2011. a kirja taotlusena sooritada toiming, siis selle taotluse sisu on alustada läbirääkimisi.

Ministeerium leiab, et Tallinna linn ei ole siiani esitanud nõuet hüvitada Tallinna linnale erivajadustega

õpilaste koolitamise kulud alates 1. septembrist 2010. Seetõttu ei ole ka Haridus- ja

Teadusministeerium keeldunud hüvitamast Tallinna linnale vaidlusaluseid kulusid.

6. Tartu Halduskohus jättis 26. veebruari 2014. a kohtumäärusega haldusasjas nr 3-13-2452 kaebuse

läbi vaatamata. Kohus leidis, et praegusel juhul ei tulene Haridus- ja Teadusministeeriumile seadusest

selgesõnalist kohustust hüvitada hariduslike erivajadustega õpilastele hariduse andmisega seotud

koolipidamise kulud. Seetõttu tuleb kaebajal vaidlusaluste kulude hüvitamise soovi korral esitada

Haridus- ja Teadusministeeriumile vastav taotlus. Kohtu hinnangul ei ole kaebaja sellist taotlust

esitanud. Kaebaja on pöördunud kohustamiskaebusega halduskohtu poole ennatlikult. Kaebajal

puudub kaebeõigus kohustamiskaebuse esitamiseks, kuna kaebaja ei ole eelnevalt vastustajalt

taotlenud vaidlusaluste kulude tasumist ning vastustaja ei ole sellest keeldunud ega ole ka viivituses

ega tegevusetuses. Kohus jättis kaebuse läbi vaatamata HKMS § 151 lg 2 p 1 ja § 121 lg 2 p 1 alusel.

Kohus selgitas, et kaebajal tuleb oma õiguste kaitsmiseks esitada ministeeriumile taotlus

erivajadustega õpilastele hariduse andmisega seotud koolipidamise kulude väljaarvestamiseks ja

tasumiseks. Kui Haridus- ja Teaduministeerium keeldub vaidlusaluste kulude tasumisest, on kaebajal

võimalik esitada kohustamiskaebus halduskohtule.

7. Tallinna linn esitas Tartu Halduskohtu määruse peale määruskaebuse, milles taotles kohtumääruse

tühistamist. Määruskaebuse põhjendused olid järgmised:

1) kohus on ebaõigesti tõlgendanud PGS § 2 lg-t 4. Säte paneb riigile ühemõttelise ja selge ülesande

asutada nimetatud normis loetletud õpilastele hariduse kättesaadavuse tagamiseks õpilaste erivajadusi

järgivad koolid ning tagada koolide pidamine. Selliste koolide pidamine on riigi ülesanne, kuid kohus

pole kaebuse vastavaid argumente analüüsinud;

2) Tallinna linn on esitanud Haridus- ja Teadusministeeriumile nõude hüvitada arvates 1. septembrist

2010 hariduslike erivajadustega õpilastele hariduse andmise kulud ning ministeerium on seda nõuet ka

käsitlenud;

3) kohus jättis tähelepanuta, et vastustaja on olnud pikka aega viivituses, mis rikub kaebaja õigusi.

Ebamõistliku viivituse korral on kaebajal õigus esitada kohustamisnõue;

4) kohus otsustas vaidluse põhiküsimuse enne asja sisulist läbivaatamist. Kohus asus seisukohale, et

praegusel juhul ei tulene seadusest riigile selgesõnalist kohustust hüvitada hariduslike erivajadustega

õpilaste koolipidamise kulud ning seetõttu peab kaebaja esitama vastava taotluse. Vastustaja kohustus

täita PGS § 2 lg 2 teises lauses sätestatud kohustusi on selle vaidluse põhiküsimus. Kohtumäärus on

põhjendamata;

5) kohustamiskaebuse menetlusse võtmata jätmisel oleks kohus pidanud menetlema hüvitamiskaebust.

8. Tartu Ringkonnakohus jättis 10 oktoobri 2014. a määrusega määruskaebuse rahuldamata ja Tartu

Halduskohtu 26. veebruari 2014. a määruse muutmata. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu

põhjendustega. Tuginedes Riigikohtu praktikale, märkis ringkonnakohus täiendavalt, et kohalik

omavalitsus ei ole "igaüks" põhiseaduse tähenduses ja talle ei laiene suhetes riigiga PS § 15, samuti

pole kohaliku omavalitsuse üksusel võimalik tugineda põhiseaduse § 13 lg-le 2. Tallinna linn kui

kohaliku omavalitsuse üksus ei ole põhiõiguste kandja, kelle õiguste kaitsmisel tuleb halduskohtul

parimal võimalikul viisil tagada tema õiguste kaitsmine, sealhulgas abistada teda kaebuse eesmärgi

saavutamiseks kõige sobivama nõude leidmisel. Praegusel juhul on Tallinna linnal võimalus kaitsta

oma õigusi, esitades Haridus- ja Teadusministeeriumile konkreetse taotluse kantud koolipidamise

kulude hüvitamiseks. Kui Haridus- ja Teadusministeerium jätab selle taotluse lahendamata või

rahuldamata, on Tallinna linnal õigus pöörduda enda õiguste kaitseks kohtusse. Ringkonnakohus

järeldab Riigikohtu praktikast, et kohustamiskaebuse esitamine on õigustatud üksnes juhul, kui avaliku

võimu kandjal, kelle vastu kaebus on esitatud, on seadusest, muust õigustloovast aktist, haldusaktist

või lepingust tulenev kohustus haldusakt anda või toiming sooritada; avaliku võimu kandja ei ole

vaatamata kaebaja taotlusele seda toimingut veel sooritanud ning ei esine muid põhjendatud

vastuväiteid, millest tulenevalt võiks õigus toimingule olla ära langenud.

9. Tallinna linn esitas Tartu Ringkonnakohtu selle määruse peale määruskaebuse. Määruskaebuse

esitaja taotles Tartu Ringkonnakohtu 10. oktoobril 2014 haldusasjas nr 3-13-2452 tehtud kohtu-

määruse ja Tartu Halduskohtu 26. veebruaril 2014 samas asjas tehtud kohtumääruse tühistamist täies

ulatuses ning asja saatmist Tallinna Halduskohtule menetlemiseks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

10. Määruskaebuse esitaja põhjenduste kohaselt on Tallinna linn esitanud nõude hüvitada arvates

1. septembrist 2010 hariduslike erivajadustega õpilaste hariduse andmisega tekkinud kulud ning

Haridus- ja Teadusministeerium on esitatud nõuet ka sellisena käsitanud. Määruskaebuse esitaja

tugineb siinjuures ka haldusasjas nr 3-14-51831 halduskohtule saadetud Haridus- ja Teadus-

ministeeriumi 30. septembri 2014. a kirjale, milles vastustaja leiab, et ministeeriumi 6. aprilli 2011. a

kirjast pidi Tallinna linn saama üheselt ja lõplikult teada, et ministeeriumi hinnangul puudub tal

Tallinna linna vastu PGS § 2 lg-st 4 tulenev rahastamise kohustus.

11. Määruskaebust põhjendatakse samuti väidetega, et kohustamiskaebuse menetlusse võtmata

jätmisel oleks kohus pidanud menetlusse võtma hüvitamiskaebuse, kohustamiskaebuse läbi vaatamata

jätmisel aga oleks kohus pidanud kaaluma tuvastamiskaebuse menetlusse võtmist. Kaebaja leiab

samuti, et kohus otsustas vaidluse põhiküsimuse enne asja sisulist läbivaatamist.

12. Haridus- ja Teadusministeerium taotleb jätta Tallinna linna kaebus rahuldamata. Vastustaja arvates

on kaebus esitatud hilinenult, samuti ei laiene PGS § 2 lg-s 4 sätestatud riigi kohustus kohaliku

omavalitsuse peetavatele hariduslike esivajadustega õpilaste koolidele ning kaebajal puudub õigus

nõuda vastustajalt hariduskulude hüvitamist.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

13. Õige on määruskaebuse esitaja seisukoht, et selle kohtuasja põhiküsimuseks on PGS § 2 lg-st 4

tuleneva kohustuse määratlemine. Küsimus, kas selles sättes sisalduv erivajadustega õpilaste koolide

pidamise kohustus on riigi ülesanne ning kas sellest sättest tuleneb riigi kohustus hüvitada kohaliku

omavalitsuse kulud hariduslike erivajadustega õpilaste munitsipaalkoolide ülalpidamisel, on

lahendatav asja sisulisel läbivaatamisel. Halduskohtu ja ringkonnakohtu ettevalmistavas menetluses

esitatud väide, et sellest sättest ei tulene selgesõnalist kohustust eelnimetatud koolipidamise kulude

hüvitamiseks, ei ole veenev ega piisavaks aluseks kaebuse läbi vaatamata jätmiseks. Varasemas

praktikas on kolleegium korduvalt rõhutanud, et keeruka õigusliku küsimuse puhul tuleks eelistada

kaebuse menetlusse võtmist ning küsimuse täiendavat analüüsimist, kui muud kaebuse lubatavuse

eeldused on täidetud (vt halduskolleegiumi 22. juuni 2010. a määrus asjas nr 3-3-1-20-10, p 11, ja

11. oktoobri 2012. a määrus asjas nr 3-3-1-35-12, p 12).

14. Ekslik on ka kohtute seisukoht, et kaebus on esitatud ennatlikult ning kohustamiskaebuse esitamise

eelduseks oleks vastava nõude (taotluse) esitamine Haridus- ja Teadusministeeriumile.

Ringkonnakohtu viidatud kohtupraktika (Riigikohtu halduskolleegiumi 6. märtsi 2001. a otsus asjas

nr 3-3-1-2-01; 18. mai 2009. a määrus asjas nr 3-3-1-5-09) on asjassepuutuv juhtudel, kui seaduse järgi

eeldab akti andmine või toimingu tegemine vastava nõude esitamist haldusorganile. Eelviidatud

kohtupraktika ei ole kohaldatav juhtudel, kui haldusorgan peab haldusakti andma või toimingu

sooritama omal algatusel. Selles kohtuasjas võib olukord olla teine. Juhul, kui kohtumenetluses leiab

kinnitust riigi kohustus omal algatusel eraldada raha PGS § 2 lg-s 4 loetletud hariduslike

erivajadustega õpilaste koolide pidamiseks, pole kohtuliku nõudeõiguse tekkimiseks vaja esitada enne

sama nõuet kohtuväliselt haldusorganile. Eelnev ei välista, et vajaduse korral kehtestab seadusandja

täpsema menetlusliku korra kohalike omavalitsuste tehtud kulutuste hüvitamiseks. Praegu sellist korda

kehtestatud ei ole. Seetõttu ei ole ka selle asja läbivaatamise üle otsustamisel määrava tähendusega

küsimus, kas Tallinna linn on esitanud riigile kulude hüvitamise selge nõude ning kas riik on

keeldunud sellise taotluse rahuldamisest.

15. Kohtul tuleb asja uuel lahendamisel võtta seisukoht ka küsimuses, kuidas mõjutab riigi

hüvitamiskohustust kohaliku omavalitsuse vastu, sh PGS § 2 lg 4 alusel, see, kui kohalik omavalitsus

on asunud omal algatusel ja vabatahtlikult riigi ülesannet täitma.

16. Kolleegium ei pea asjakohasteks ka ringkonnakohtu väiteid kohaliku omavalitsuse õiguste

kohtuliku kaitse piiratud iseloomu ning kohtuliku erikohtlemise põhjendatuse kohta. HKMS § 44 lg 4

ja lg 5 annavad kohalikule omavalitsusele piisava aluse oma õiguste kaitseks, sealhulgas juhul, kui

teise avaliku võimu kandja haldusakt või toiming takistab või raskendab oluliselt selle kohaliku

omavalitsuse üksuse ülesannete täitmist. Selles asjas on kaebaja kaebeõiguse aluseid põhjendanud

muu hulgas ka PS §-st 154 lähtuva enesekorraldusõiguse riivega.

17. Eeltoodust tulenevalt rahuldab kolleegium määruskaebuse. Tartu Halduskohtu 26. veebruari

2014. a kohtumäärus haldusasjas nr 3-13-2452 ning Tartu Ringkonnakohtu 10. oktoobri 2014. a

kohtumäärus samas haldusasjas tuleb tühistada. Kohus saadab asja HKMS § 238 lg 2 alusel uueks

läbivaatamiseks halduskohtule.

18. Kuna kolleegium ei tee asjas lõplikku lahendit, vaid saadab asja uueks läbivaatamiseks

halduskohtule, ei otsusta kolleegium õigusabikulude väljamõistmise üle (HKMS § 109 lg 2). Kautsjon

tuleb tagastada (HKMS § 107 lg 4).

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Viive Ligi