3-3-1-14-15 · Riigikohus

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-14-15 Otsuse kuupäev 27. mai 2015 Kohtukoosseis Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Indrek Koolmeister ja Viive Ligi Kohtuasi

Menetlusosalised Lembit Lillemetsa kaebus Jõgeva Vallavolikogu 19. aprilli 2012. a otsuste nr 14 ja 15 õigusvastasuse tuvastamiseks ja Jõgeva Vallavolikogule kohustava ettekirjutuse tegemiseks ning Harry Kuusiku kaebus Jõgeva Vallavolikogule kohustava ettekirjutuse tegemiseks Kaebaja Lembit Lillemets Kaebaja Harry Kuusik Vastustaja Jõgeva Vallavolikogu Kolmas isik AS Perevara Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 16. septembri 2014. a otsus haldusasjas nr 3-11-1913 Menetluse alus Riigikohtus AS-i Perevara kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON 1. Jätta AS-i Perevara kassatsioonkaebus Vanasoo ja Kivipõllu maaüksusi puudutavas osas läbi vaatamata. 2. Jätta AS-i Perevara kassatsioonkaebus rahuldamata. 3. Jätta Tartu Ringkonnakohtu 16. septembri 2014. a otsuse resolutsioon haldusasjas nr 3-11- 1913 muutmata. Täiendada ringkonnakohtu otsuse põhjendusi käesoleva otsuse põhjendustega. 4. Kassatsiooniastme menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda. 5. Arvata kautsjon riigituludesse. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. FIE Lembit Lillemets (kaebaja 1) esitas Jõgeva Vallavolikogule taotluse tunnistada ta vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusse saamise õigust omavaks isikuks Künni, Saarealuse, Vanasoo ja Kivipõllu maatükkide suhtes. Jõgeva Vallavolikogu jättis 29. aprilli 2010. a otsustega nr 30, 31, 32 ja 33 Künni, Saarealuse, Vanasoo ja Kivipõllu maatükkide osas vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusse saaja kindlaks määramata. FIE Harry Kuusik (kaebaja 2) esitas Jõgeva Vallavolikogule taotluse tunnistada ta vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusse saamise õigust omavaks isikuks Arupõllu ja Rabanurme maatükkide suhtes. Jõgeva Vallavolikogu jättis 29. aprilli 2010. a otsustega nr 34 ja 36 Arupõllu ja Rabanurme maatükkide osas vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusse saaja kindlaks määramata. 2. Kaebaja 1 esitas halduskohtule kaebuse Jõgeva Vallavolikogu 29. aprilli 2010. a otsuste nr 30, 31, 32 ja 33 tühistamiseks ning kaebaja 2 Jõgeva Vallavolikogu 29. aprilli 2010. a otsuste nr 34 ja 36

tühistamiseks (haldusasi nr 3-10-1261). 29. oktoobril 2010 tegi Tartu Halduskohus haldusasjas nr 3-10-1261 otsuse, millega rahuldas kaebused, tunnistas Jõgeva Vallavolikogu 29. aprilli 2010. a otsused nr 30, 31, 32, 33, 34 ja 36 õigusvastaseks ning tegi Jõgeva Vallavolikogule ettekirjutuse vaadata Künni, Saarealuse, Vanasoo, Kivipõllu, Arupõllu ja Rabanurme maatükkide kasutusvaldusse andmine uuesti läbi. Kohus märkis, et asjaoludest tulenevalt oli Jõgeva Vallavolikogul õigus rakendada kaebaja 1 suhtes, kes on ühtlasi FIE, seadusest tulenevat eelistust ning kaebaja 2 suhtes, kelle maaomandiga kasutusvaldusesse taotletavad vabad maatükid piirnevad, pidi vallavolikogu samuti tegema kehtiva õigusega kooskõlas oleva otsuse. 3. Jõgeva maavanem andis 6. aprilli 2011. a korraldustega nr 205, 206, 208 ja 210 Künni, Saarealuse, Vanasoo ja Kivipõllu katastriüksused ajutiseks kasutamiseks AS-ile Perevara. 13. aprillil 2011 sõlmiti Künni, Saarealuse, Vanasoo ja Kivipõllu maaüksuste osas AS-iga Perevara maa ajutise kasutamise lepingud. Lepingute lõppemise tähtajaks oli 12. aprill 2013. Halduskohtu otsus haldusasjas nr 3-10-1261 ei olnud korralduste tegemise ega lepingute sõlmimise ajal jõustunud ning kaebajate esitatud taotlused vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusse saamiseks olid lahendamata. 4. 29. juulil 2011 esitas kaebaja 1 Tartu Halduskohtule kaebuse Jõgeva maavanema 6. aprilli 2011. a korralduste nr 205, 206, 208 ja 210 tühistamiseks. Haldusasi sai numbri 3-11-1913. 5. Tartu Halduskohtu otsus haldusasjas nr 3-10-1261 jõustus Tartu Ringkonnakohtu otsusega 20. jaanuaril 2012. 6. 19. aprillil 2012 tegi Jõgeva Vallavolikogu Künni, Saarealuse ja Arupõllu maatükkide kasutusvalduse kohta uued otsused nr 13, 14 ja 15, millega andis kasutusvalduse saamise õiguse AS-ile Perevara. Otsuse põhjenduste kohaselt kasutab AS Perevara maaüksusi õiguslikul alusel ning on Künni ja Saarealuse maaüksuste piirinaaber. Volikogu otsustas, et Vanasoo ja Kivipõllu maatükkide kohta otsust ei tehta. 16. mail 2012 tegi Jõgeva maavanem Jõgeva Vallavolikogule ettepaneku tunnistada Jõgeva Vallavolikogu 19. aprilli 2012. a otsused kehtetuks. 7. 20. mail 2012 esitas kaebaja 1 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tuvastada Jõgeva Vallavolikogu 19. aprilli 2012. a otsuste nr 14 ja 15 õigusvastasus ja kohustada Jõgeva Vallavolikogu otsustama maatükkide kasutusvaldusesse andmine uuesti. Kaebus registreeriti haldusasjana nr 3-12- 1025. Kaebaja 1 on seisukohal, et kuna diskretsiooni kohaldati valesti, on vaidlustatud otsused õigusvastased. Pärast kasutusvaldusse saamise avalduse esitamise tähtaja möödumist toimunud muudatused (nt ajutise kasutuse lepingu sõlmimine ja piirneva maatüki omandamine) ei ole relevantsed kaalutlusargumendid. Kaebaja 1 hinnangul võib olla eksitav vaidlustatud otsuse nr 14 resolutsioonis märgitu, nagu oleks AS Perevara Künni maaüksuse piirinaaber. Väidetavalt kuulub AS-ile Perevara Nausi maaüksus, kuid Maa-ameti avaliku maainfo kohaselt puuduvad sellel katastriüksusel kokkupuutepunktid Künni maaüksusega. Kaebaja 1 leiab, et maareformi seaduse (MaaRS) § 23³ lõikes 5¹ sätestatud tähtaeg määrab haldusorganile menetlustähtaja ning kui haldusorgan laseb

selle mööda, siis tekib õigustatud isikul subjektiivne õigus nõuda haldusorganilt õigusvastase viivitusega kaasnevate järelmite kõrvaldamist, sh nt haldusorganile rahatrahvi kohaldamist ning uue täitmise tähtaja määramist. Tuvastamisnõude põhjendatud huvina nimetab kaebaja 1 tulevikus võimaliku hüvitamisnõude esitamise soovi. 8. 21. mail 2012 esitas kaebaja 2 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus teha Jõgeva Vallavolikogule kohustava ettekirjutuse uue otsuse tegemiseks, tunnistades teda Arupõllu katastriüksuse kasutusvaldusse saamise õigust omavaks isikuks. Kaebus registreeriti haldusasjana nr 3-12-1030. 9. 24. mail 2012 võttis Jõgeva Vallavolikogu vastu järgmised otsused: otsuse nr 20, millega tunnistas kehtetuks otsuse nr 13; otsuse nr 21, millega tunnistas kehtetuks otsuse nr 14; ja otsuse nr 22, millega tunnistas kehtetuks otsuse nr 15. Tartu Halduskohus liitis 22. mai 2012. a määrusega 20. mai 2012. a ja 21. mai 2012. a kaebused ühte menetlusse, jättes haldusasja numbriks 3-12-1025. 10. Tartu Halduskohus rahuldas 15. novembri 2012. a otsusega haldusasjas nr 3-12-1025 kaebused ja tegi Jõgeva Vallavolikogule ettekirjutuse kinnitada mõistliku aja jooksul kaebaja 1 vabade põllumaatükkide Künni, Saarealuse, Vanasoo ja Kivipõllu kasutusvaldusse saamise õigust omavaks isikuks ning kaebaja 2 vaba põllumaatüki Arupõllu kasutusvaldusse saamise õigust omavaks isikuks. Halduskohus on seisukohal, et Vanasoo ja Kivipõllu maatükke puudutav vastustaja menetlustoiming on otseses vastuolus apellatsioonikohtu poolt haldusasjas nr 3-10-1261 tuvastatuga ja samuti MaaRS § 233 lg-ga 6. Otsustes puuduvad igasugused motiivid ning üksnes volikogus toimunud hääletamine ei saa olla kaalutlusõiguse teostamine. Vastustaja ei ole täitnud kehtivast õigusest tulenevat kohustust määrata mitme isiku puhul kindlaks nendevaheline eelistus ja esitada eelistus maavanemale kasutusvaldusse andmise otsustamiseks. Künni, Saarealuse ja Arupõllu maatükkide puhul on vastustaja menetlustoimingute tegemisel lähtunud lubamatutest kaalutlustest. MaarS § 233 lõike 51 teises lauses sätestatud tähtaja eesmärgiks koostoimes MaarS § 233 lg-ga 6 on tagada maareformi lõpuleviimine, arvestades esialgse otsuse tegemise aegseid faktilisi asjaolusid ning vaba põllumajandusmaa efektiivset kasutamist isikute poolt, kellel oli selleks seaduse järgi õigus. Seetõttu ei ole halduskohtu arvates tegemist õigust lõpetava tähtajaga, vaid nn ebatõelise menetlustähtajaga. Kaasuse asjaolud on ilmselged ning vastustajale tuleb teha definitiivne (haldusorgani tegevust lõplikult kindlaks määrav) kohustamisotsus. Vastustaja diskretsioon on praeguses asjas redutseeritud nullini. Kaebajate esitatud tuvastamiskaebus on hõlmatud kohustamiskaebusega, mistõttu ei ole otsuste eraldiseisev õigusvastasuse tuvastamine vajalik. Liiatigi on vastustaja ise otsused nende õigusvastasuse pärast kehtetuks tunnistanud. 11. Kolmas isik AS Perevara esitas Tartu Halduskohtu 15. novembri 2012. a otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palub tühistada kohtuotsuse täies ulatuses ning teha uus otsus asja uueks läbivaatamiseks saatmata. Kolmas isik leiab, et halduskohus on oluliselt rikkunud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 41 lg 1 teist lauset, tehes otsuse nõude kohta, mida kohtule ei olnud esitatud. Kaebaja 1 on haldusasjas nr 3-12-1025 palunud kohustada Jõgeva Vallavolikogu otsustama uuesti Künni ja Saarealuse maatükkide kasutusvaldusse andmise üle. Halduskohus on seevastu kohtuotsuses teinud Jõgeva Vallavolikogule ettekirjutuse kinnitada kaebaja 1 ka Vanasoo ja Kivipõllu põllumaatükkide kasutusvaldusse saamise õigust omavaks isikuks. Halduskohus on rikkunud HKMS § 41 lg 1 teist lauset ka sellega, et kohustas kohtuotsusega Jõgeva Vallavolikogu kinnitama kaebajat 1 kasutusvalduse saamise õigust omavaks isikuks, kuigi kaebuses taotles kaebaja 1 Jõgeva Vallavolikogu kohustamist tegema uue otsuse vaba põllumajandusmaa kasutusvalduse saaja eelistamise kohta. Halduskohus on jätnud otsuses lahendamata kaebajate esitatud Jõgeva Vallavolikogu 19. aprilli 2012. a otsuste õigusvastasuse tuvastamise nõude, rikkudes sellega HKMS § 158 lg 1 teises lauses sätestatut. Samuti on halduskohus ebaõigesti kohaldanud MaaRS § 23³ lg-t 5¹. Apellant ei nõustu ka halduskohtu seisukohaga, et Jõgeva Vallavolikogu diskretsioon on redutseeritud nullini. Olukorras, kus ühte maatükki soovib kasutusvaldusse saada mitu isikut, kes omavahel kokkulepet ei saavuta, on kohaliku omavalitsuse volikogul maavanemale ettepaneku tegemisel suur kaalutlusõigus. Kaebajad vaidlevad AS-i Perevara apellatsioonkaebusele vastu ning paluvad jätta selle rahuldamata ning Tartu Halduskohtu 15. novembri 2012. a otsuse haldusasjas nr 3-12-1025 muutmata. Jõgeva Vallavolikogu nõustub apellatsioonkaebuse seisukohtadega. 12. 30. aprilli 2013. a otsusega jättis Tartu Halduskohus kaebaja 1 kaebuse haldusasjas nr 3-11-1913 rahuldamata. Kaebaja 1 esitas apellatsioonkaebuse ringkonnakohtule. Tartu Ringkonnakohus liitis 11. juuni 2013. a määrusega haldusasjad nr 3-12-1025 ja nr 3-11-1913 ühte menetlusse, jättes haldusasja numbriks 3-11-1913. 13. Ringkonnakohus jättis 16. septembri 2014. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata (resolutsiooni p 2) ning liitis asja materjalide juurde haldusasjas nr 3-10-1261 registreeritud kaebaja 1 20. mai 2012. a taotluse. Kaebaja 1 apellatsioonkaebuse Tartu Halduskohtu 30. aprilli 2013. a otsuse peale jättis ringkonnakohus rahuldamata. 13.1. Ringkonnakohus leidis, et kuna volikogu on jätnud otsused maa kasutusvaldusse andmise ettepaneku tegemiseks sisuliselt tegemata, tuleb jaatada võimalust kohustada volikogu tegema maavanemale need ettepanekud. Seega on halduskohus õigesti leidnud, et kaebused, millega paluti kohustada Jõgeva Vallavolikogu lahendama uuesti Künni, Saarealuse, Vanasoo, Kivipõllu ja Arupõllu maaüksuste kasutusvaldusse andmine, tuleb rahuldada. Praegusel juhul on õigustatud asuda seisukohale, et Jõgeva Vallavolikogul olev kaalutlusõigus maatükkide kasutusvaldusse andmiseks esitatud taotluste lahendamisel on sedavõrd ahenenud, et asjaoludest lähtuvalt on vallavolikogul MaaRS § 233 lg 6 kohaselt võimalik lahendada need taotlused üksnes ühel võimalikul viisil. Vaba põllumaatükk Arupõllu piirneb kaebaja 2 omandis olevate kinnistutega. Seega on kaebaja 2 puhul tegemist ainsa taotlejaga, kelle maaomandiga kasutusvaldusse taotletav vaba põllumaatükk piirneb ning kelle suhtes peab Jõgeva Vallavolikogu rakendama MaaRS § 23³ lõike 6 viiendas lauses sätestatud eelistust ning kinnitama kaebaja 2 nimekirja vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusse saajana. Kuna kasutusvaldusse taotletavad Künni, Saarealuse, Vanasoo ja Kivipõllu maatükid ei piirne ühegi taotleja maaomandiga ning ükski taotlejatest ei kasuta nimetatud maad õiguslikul alusel,

siis saab vallavolikogu otsustamisel eelistada ainult FIE-t. Kaebaja 1 on ainsana taotleja, kes on FIE ning kelle suhtes oleks Jõgeva Vallavolikogu pidanud rakendama MaaRS § 23³ lõike 6 viiendas lauses sätestatud eelistust ning kinnitama kaebaja 1 nimekirja vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusse saajana. Seega on Jõgeva Vallavolikogul õigus eelistada kaebajat 1 ja kinnitada ta vabade põllumaatükkide kasutusvaldusse saamise õigust omavaks isikuks. Praegusel juhul õigustab ringkonnakohtu hinnangul kohtu jõulisemat sekkumist ka asjaolu, et haldusorgan on eelnevalt jätnud täitmata halduskohtu otsuse, millega teda kohustati samade maatükkide kasutusvaldusse andmine uuesti läbi vaatama. 13.2. Definitiivse ettekirjutuse saab teha ka siis, kui kaebajad ei ole seda otseselt taotlenud. Halduskohtul on kohustamiskaebust rahuldades võimalik sõltuvalt õiguslikust raamistikust ja tuvastatud asjaoludest, kuid sõltumata kaebajate väljendatud soovist, ise valida, kas teha konkreetne ettekirjutus või kohustada haldusasutust haldusakti andmist või toimingu tegemist uuesti kaaluma. Seega ei ole halduskohus nõude piire ületanud. Samuti ei ole halduskohus jätnud kohtuotsuses lahendamata otsuste nr 14 ja 15 õigusvastasuse tuvastamise nõudeid. Kohus lahendas need koos kohustamise nõuetega, sest viimased hõlmavad õigusvastasuse tuvastamise nõudeid. 13.3. Ringkonnakohus ei nõustu AS-i Perevara apellatsioonkaebuses osutatuga, et halduskohus on haldusasjas nr 3-12-1025 otsuse tegemisel ületanud kaebuse piire, kohustades Jõgeva Vallavolikogu kinnitama kaebaja 1 kasutusvalduse saamise õigust omavaks isikuks lisaks otsustes nr 14 ja 15 käsitletud Künni ja Saarealuse põllumaatükkidele ka Vanasoo ja Kivipõllu maatükkide osas. Nõude kohustada vallavolikogu lahendama Vanasoo ja Kivipõllu maatükkide kasutusvaldusse andmine on kaebaja 1 esitanud koos kaebusega kohtule edastatud avalduses, milles palus määrata vastustajale trahv kohtuotsuse täitmata jätmise eest haldusasjas nr 3-10-1261. Halduskohus on praeguse asja lahendamisel õigesti tõlgendanud kaebaja 1 tahet kohustada vastustajat otsustama ka Vanasoo ja Kivipõllu maatükkide kasutusvaldusse andmise üle. Menetlus ei ole läbini nõuetekohane, nt puudub toimikust vastavaid taotlusi sisaldav menetlusdokument. Samas ei ole halduskohtu poolt kaebuse menetlusse võtmise kohta tehtud määrusest (haldusasi nr 3-12-1025) nähtuvalt välistatud, et kohus on kaebuse menetlusse võtnud ka Vanasoo ja Kivipõllu maatükkide kohta kohustava ettekirjutuse tegemiseks. Seega tuleb ringkonnakohtu hinnangul asuda seisukohale, et halduskohtu toime pandud menetlusnormide rikkumised ei ole olnud sedavõrd kaalukad, et need tooksid kaasa halduskohtu otsuse tühistamise HKMS § 199 alusel. Ringkonnakohus peab võimalikuks liita kaebaja 1 20. mai 2012. a taotlus (haldusasi nr 3-10-1261) ise praeguse haldusasja materjalide juurde. 13.4. Ringkonnakohus märkis otsuse põhjendustes (p 34), et AS-i Perevara apellatsioonkaebus Tartu Halduskohtu 15. novembri 2012. a otsuse peale tuleb rahuldada osaliselt, muutes halduskohtu otsuse resolutsiooni kohustavate ettekirjutuste osas. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED 14. Kolmas isik AS Perevara esitas kassatsioonkaebuse, milles taotleb ringkonnakohtu otsuse tühistamist ja asja uueks arutamiseks saatmist ringkonnakohtule või Riigikohtu poolt uue otsuse

tegemist, millega jätta Vanasoo ja Kivipõllu maatükiga seonduvalt Jõgeva Vallavolikogule ettekirjutus tegemata ning Künni, Saarealuse ning Arupõllu maatükkide osas teha Jõgeva Vallavolikogule ettekirjutus ettepanekute tegemiseks konkreetseid isikuid nimetamata. 14.1. Resolutsiooni p 2 ja motivatsiooni p 34 on omavahel vastuolus. Ei ole võimalik samal ajal apellatsioonkaebust nii rahuldada kui ka rahuldamata jätta. Kassaator ei saa aru, kas tema apellatsioonkaebus siis rahuldati või mitte ning kui rahuldati, siis millises osas. Tegemist on HKMS § 157 lg-s 1 sätestatud kohtuotsuse seaduslikkuse ja põhjendatuse olulise rikkumisega. 14.2. Kohtud on teinud otsuse sellise nõude kohta, mida kaebaja 1 ei ole esitanud. Kohus saab küll tõlgendada kaebaja 1 tahet, aga ei saa hakata omal initsiatiivil kaebust muutma (vt halduskolleegiumi 17. novembri 2005. a otsus asjas nr 3-3-1-54-05, p 14; 16. novembri 2006. a otsus asjas nr 3-3-1-78- 06, p 11 ning 13. oktoobri 2010. a otsust asjas nr 3-3-1-44-10, p 14). Kohtuasjas nr 3-12-1025 ei ole kaebaja 1 esitanud ühtegi taotlust, mis puudutaksid Vanasoo või Kivipõllu maatükke. Teises haldusasjas esitatud tahteavaldused ei oma seejuures tähtsust. 14.3. Ringkonnakohus on ebaõigesti liitnud kohtuasjas nr 3-10-1261 esitatud kaebaja 1 taotluse praeguse kohtuasjaga. HKMS § 48 ei võimalda teises haldusasjas esitatud taotlust liita kohtu poolt menetletava haldusasjaga. Võimalik on üksnes samal ajal esitatud haldusasjade liitmine. Ühtlasi ei ole ükski menetlusosaline taotluse liitmist taotlenud. 14.4. Definitiivne ettekirjutus on vallavolikogule tehtud ebaõigesti. Kuna kaebaja 1 on taotlenud kohtult vallavolikogu kohustamist uue otsuse tegemiseks, ei olnud kohtutel võimalik omal initsiatiivil otsustada, millise isiku eelistamiseks peab vallavolikogu maavanemale ettepaneku tegema. Tegemist ei ole olukorraga, kus diskretsioon oleks redutseerunud nullini (vt halduskolleegiumi 21. juuni 2010. a otsust asjas nr 3-3-1-39-10, p 37 ja 44). 15. Kaebaja 1 palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata. Vastuolu kohtuotsuse resolutsiooni ja põhjenduste vahel, mis tingiks kohtuotsuse tervikuna tühistamise, puudub. Motiveeriva osa p 34 sisaldab ilmselget trükiviga. Haldusja ringkonnakohus on õigesti leidnud, et 20. mail 2012 esitatud kaebuse eesmärgiks oli muu hulgas see, et kohus teeks lõppkokkuvõttes otsustuse ka Vanasoo ja Kivipõllu maatükkide kohta. Nii kaebused vallavolikogu otsuste peale kui ka vallavolikogu trahvimise taotluse esitas kaebaja 1 sama e-kirjaga. Samuti mainis kaebaja 1, et kuna Vanasoo ja Kivipõllu maatükkide kohta pole otsust tehtud, siis on kohtuotsus haldusasjas nr 3-10-1261 sisuliselt täitmata. Kohtul on kohustus valida selline õiguslik käsitlus, mis on menetlusosalise taotluse saavutamiseks ratsionaalseim. Vallavolikogu diskretsioon oli redutseerunud nullini ning kohtul oli õigus teha ettekirjutus kaebaja 1 eelistamiseks kasutusvaldusse saajana. 16. Kaebaja 2 palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata. 17. Jõgeva Vallavolikogu oma seisukohta ei esitanud. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 18. Esmalt selgitab kolleegium kohtuotsuse resolutsiooni ja põhjenduste vastuolu tagajärgi (I), seejärel AS-i Perevara edasikaebeõiguse ulatust (II) ning definitiivse ettekirjutuse võimalikkust

MaaRS § 233 lg 6 tingimustel (III). Viimaseks lahendab kolleegium kassatsioonkaebuse ja jagab menetluskulud (IV). I 19. Ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni kohaselt jäeti AS-i Perevara apellatsioonkaebus rahuldamata. Otsuse põhjendustes (p 34) märkis ringkonnakohus, et AS-i Perevara apellatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt, muutes halduskohtu otsuse resolutsiooni kohustavate ettekirjutuste osas. Kassaatori sõnul on kohtuotsuse resolutsioon ja põhjendused vastuolus, mistõttu ei ole arusaadav, kas kaebus rahuldati või mitte ning kui rahuldati, siis millises osas. HKMS § 157 lg 1 kohaselt peab kohtuotsus olema seaduslik ja põhjendatud. Kohus lahendab otsuse resolutsiooniga selgelt ja ühemõtteliselt kaebuse nõuded ja menetlusosaliste veel lahendamata taotlused (HKMS § 162 lg 1). Resolutsioon peab olema arusaadav ja täidetav ka otsuse muude osadeta (HKMS § 162 lg 4). Otsuse põhjendavas osas märgitakse kohtu järeldused (HKMS § 165 lg 1 p 6). 20. Kolleegium nõustub, et kui kohtuotsuse resolutsioon ja kohtuotsuse põhjendavas osas kaebuse lahendamise kohta märgitud järeldused on omavahel vastuolus, siis on tegemist HKMS § 157 lg-s 1 nimetatud kohtuotsuse põhjendatuse nõude rikkumisega, mis võib kaasa tuua otsuse tühistamise. Kohtuotsuse põhjendamiskohustus tähendab kohtu kohustust esitada kohtuotsuse põhjendavas osas (HKMS § 165) resolutsiooni (HKMS § 162) kohta selged, ammendavad, vastuoludeta ja veenvad põhjendused, mille alusel oleks kohtu siseveendumuse kujunemine otsuse lugejale jälgitav (vt nt kriminaalkolleegiumi 1. juuli 2011. a otsus asjas nr 3-1-1-10-11, p 21). Selleks, et hinnata, kas tegemist on olulise rikkumisega, tuleb vaadelda otsuse resolutsiooni ja vastuolulisi põhjendusi kogumis koos muude põhjendustega. Selles asjas on kohtu põhjendusi ja järelduskäiku jälgides arusaadav, et kohtu veendumuseks on olnud apellatsioonkaebus rahuldamata jätta. Kohus on põhjendava osa p-s 34, milles märkis, et kaebus tuleb osaliselt rahuldada, ilmselgelt eksinud. Selline viga ei too kaasa kohtuotsuse tühistamist. II 21. AS Perevara on taotlenud nii ringkonnakohtult kui ka Riigikohtult halduskohtu otsuse tühistamist muuhulgas Vanasoo ja Kivipõllu maaüksuste osas. AS-i Perevara kassatsioonkaebuse kohaselt ei ole kaebaja 1 halduskohtule Vanasoo ja Kivipõllu maaüksusi puudutavaid taotlusi esitanud, kohtud on hakanud kaebaja tahet meelevaldselt sisustama. Kassaator leiab, et kohtud on kohustamisnõude rahuldamisel ja Vanasoo ja Kivipõllu maaüksuste kohta ettekirjutuse tegemisel väljunud kaebuse piiridest. 22. Kolleegium rõhutab, et halduskohtus õiguste kaitsmiseks peab esinema subjektiivsete õiguste riive. AS Perevara osaleb asjas kolmanda isikuna (HKMS § 15 lg 1 p 2, HKMS § 20) ning tal on edasikaebeõigus halduskohtu (HKMS § 180 lg 1) ja ringkonnakohtu (HKMS § 211 lg 1) otsuse peale sarnaselt pooltega. Samas tuleb ka edasikaebeõiguse puhul arvestada, et kohtuasi peab vaidlustatud osas puudutama edasikaebuse esitanud isiku õigusi. Edasikaebuse esitamine teiste isikute õiguste kaitseks ei ole lubatud.

Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 24 lg 5 kohaselt on igaühel õigus tema kohta tehtud kohtu otsuse peale seadusega sätestatud korras edasi kaevata kõrgemalseisvale kohtule. Vanasoo ja Kivipõllu kinnistute osas ei ole kassatsioonkaebus põhiseadusliku edasikaebeõiguse kaitsealas. Need kinnistud ei olnud kuidagi seotud AS-i Perevara kaasamisega menetlusse kolmanda isikuna. Asja materjalidest nähtuvalt ei ole AS Perevara esitanud taotlusi Vanasoo ja Kivipõllu maatükkide kui vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusse saamiseks. Kassaatoril ei ole isiklikku puutumust halduskohtu tehtud ettekirjutusega nende maatükkide kohta ning see ettekirjutus ei saa kuidagi rikkuda tema subjektiivseid avalikke õigusi. Asjaolu, et halduskohus kohustas Jõgeva Vallavolikogu kinnitama kaebaja 1 ka Vanasoo ja Kivipõllu maatükkide kasutusvaldusse saamise õigust omavaks isikuks, saab rikkuda sama maatüki kasutusvaldusesse saamise taotluse esitanud isikute või valla õigusi. Jõgeva vald ei ole halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebust ega Riigikohtule kassatsioonkaebust esitanud. 23. Halduskohtu otsuse vaidlustamiseks Vanasoo ja Kivipõllu maaüksusi puudutavas osas puudub kassaatoril edasikaebeõigus (HKMS § 211 lg 1) ning kassatsioonkaebus tuleb jätta selles osas läbi vaatamata. III 24. Kassaator on seisukohal, et halduskohus tegi Jõgeva Vallavolikogule ebaõigesti definitiivse s.t täiendavat kaalumist mittevõimaldava ettekirjutuse – kinnitada kaebaja 1 Künni ja Saarealuse põllumaatükkide kasutusvaldusesse saamise õigust omavaks isikuks ja kaebaja 2 Arupõllu põllumaatüki kasutusvaldusesse saamise õigust omavaks isikuks. Kassaatori hinnangul ei ole Jõgeva Vallavolikogu kaalutlusõigus redutseerunud nullini. Kassaator viitab, et olukorras, kus ühte maatükki soovib kasutusvaldusesse saada mitu isikut, kes omavahel kokkulepet ei saavuta, on kohaliku omavalitsuse volikogul maavanemale ettepaneku tegemisel suur kaalutlusõigus (vt halduskolleegiumi 21. juuni 2010. a otsust asjas nr 3-3-1-39-10, p 37 ja 44). 25. MaaRS § 233 lg 6 kolmas kuni viies lause sätestavad, et vaba põllumajandusmaa kasutusvaldus seatakse ühe isiku kasuks. Kui ühte maatükki soovib kasutusvaldusesse saada mitu isikut ja nad omavahel kohaliku omavalitsuse määratud tähtajaks kokku ei lepi, otsustab maa kasutusvaldusesse andmise maavanem vallavolikogu ettepanekul. Vallavolikogul on õigus eelistada taotlejat, kes tegelikult kasutab sama maatükki õiguslikul alusel või kelle maaomandiga taotletav maatükk piirneb, või füüsilisest isikust ettevõtjat. Kolleegium nõustub kassaatoriga, et MaaRS § 233 lg 6 viienda lause sõnastusest "on õigus eelistada" järeldub kaalutlusõigus. Säte ei anna kohaliku omavalitsuse volikogule mitte ainult olulist valikuvõimalust otsustada, millist sättes nimetatud isikut maavanemale kinnitamiseks esitada, vaid ka valikuvõimaluse eelistada väga kaalukate põhjuste korral kedagi muud. MaaRS § 233 lg 6 viies lause, mis on sõnastatud viisil "on õigus eelistada", tähendab, et seadusandja on sätestanud teatud isikute eelistamise, kuid ei kohusta vallavolikogu eelistuse tegemisel piirduma vaid MaaRS § 233 lg 6 viiendas lauses nimetatud isikutega. Eeltoodu ei välista aga kaalutlusõiguse redutseerumist. See, kas

definitiivne ettekirjutus on võimalik, sõltub kaalutlusõigust andva sätte ning konkreetse juhtumi faktiliste asjaolude koosmõjust. Kui vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusesse saamisest on huvitatud mitu isikut, kellest ükski ei vasta seaduses nimetatud eeliskriteeriumitele, tuleb õigustatud isik kindlaks määrata avaliku õiguse põhimõtetest lähtuvalt, arvestades diskretsioonireegleid, avalikku huvi, võrdse kohtlemise põhimõtet jne. 26. HKMS § 158 lg 3 sätestab, et kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti või tehtud toimingu õiguspärasust hinnates kontrollib kohus ka kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt. Kohus ei hinda eraldivõetuna kaalutlusotsuse otstarbekust. Kohus ei teosta haldusakti või toimingu õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest. Tulenevalt riigivastutuse seaduse (RVastS) § 6 lg-st 5 võib kohus juhul, kui õigusvastaselt on jäetud andmata haldusakt või sooritamata toiming, mille andmine või sooritamine tuleb otsustada kaalutlusõiguse (diskretsiooni) alusel, teha avaliku võimu kandjale ettekirjutuse haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks ilma asjaolude täiendava kaalumiseta vaid juhul, kui juhtumi asjaolude tõttu ei saa avaliku võimu kandja haldusakti andmisest või toimingu sooritamisest asja uuel otsustamisel ühelgi tingimusel keelduda. Kolleegium rõhutab, et RVastS § 6 lg 5 kohaldamisel tuleb silmas pidada, et kohtu tehtav definitiivne ettekirjutus on halduse kaalutlusõiguse korral erandlik meede. Definitiivne ettekirjutus välistab haldusorgani poolt asjaolude täiendava kaalumise. Definitiivse ettekirjutuse tegemisel peab kohus olema veendunud, et ette kirjutatud lahendus on konkreetseid asjaolusid arvesse võttes nii haldusorgani, menetlusosaliste kui ka võimalike kolmandate isikute jaoks ainuvõimalik. Kolleegium on korduvalt rõhutanud, et kohus ei saa astuda haldusorgani asemele ega sisuliselt hinnata kaalumisel asjassepuutuvaid asjaolusid (vt nt halduskolleegiumi 28. aprilli 2014. a otsust asjas nr 3-3-1-52-13, p 33 ja 25. septembri 2008. a otsust asjas nr 3-3-1-15-08, p 8, alap 1). Kaalutlusõiguse ahenemine võimaldab ulatuslikumat kohtulikku kontrolli. Siiski tuleb kohtul analoogselt haldusorganile esitatud nõuetega kaalutlusotsuse põhjendamisel võtta arvesse, et mida ulatuslikum on haldusorgani diskretsiooniruum ja keerukam õiguslik ning faktiline olukord (vt nt halduskolleegiumi 6. novembri 2002. a otsust asjas nr 3-3-1-62-02, p 11), seda põhjalikum peab olema kohtu hinnang diskretsiooni nullini redutseerumise kohta. Kohtul võib olla keeruline hinnata kõiki asjaolusid ja võtta arvesse kõiki kriteeriume. 27. Varasem jõustunud kohtulahend võib olla erandlikuks asjaoluks, mis koosmõjus muude arvesse võetavate asjaoludega võib tingida haldusorgani kaalutlusõiguse redutseerumise nullini. Ehkki selles asjas andis MaaRS § 233 lg 6 viies lause Jõgeva Vallavolikogule laialdase otsustusruumi, piiras arvesse võetavate faktiliste asjaolude ja nimetatud sättes toodud kriteeriumite kõrval vallavolikogu edasist kaalutlusõigust jõustunud kohtuotsus haldusasjas nr 3-10-1261. HKMS § 177 lg 1 kohaselt on jõustunud kohtuotsus menetlusosalistele kohustuslik osas, milles lahendatakse kaebuses esitatud nõue kaebuse aluseks olevatel asjaoludel. See säte ei piira kohtuotsuse kohustuslikkust üksnes otsuse resolutsiooniga. Kui kohus teeb haldusorganile ettekirjutuse asja uueks

otsustamiseks, on haldusorganile kohustuslikud ka asja uut läbivaatamist puudutavad õiguslikud seisukohad ja suunised, mis on ära toodud kohtuotsuse põhjendustes. Need on hõlmatud kaebuse alusega HKMS § 177 lg 1 mõttes. Olukorras, kus kõrgema astme kohtu seisukohad on kohustuslikud asja uuesti läbi vaatavale kohtule (HKMS § 233 lg 1), ei näe kolleegium põhjust, miks peaks haldusorganil olema lubatud kohtu seisukohti asja uuel läbivaatamisel ignoreerida. Vastasel juhul võiks haldusorgan korduvalt teha samu kaalumisvigu. See tooks kaasa juba lahendatud vaidluste kordumise ning võiks lõppkokkuvõttes viia PS § 15 lg 1 ja Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni art 6 lg 1 rikkumiseni. 28. Arupõllu maatüki kasutusvaldusesse saamiseks esitasid taotlused AS Perevara ning kaebaja 2, kes on FIE. Kasutusvaldusesse taotletav maatükk ei piirne AS-i Perevara maaomandiga, kuid piirneb Teeveere ja Sambla kinnistutega, mille omanik on kaebaja 2. Kolleegium on varem leidnud, et avaliku ressursi kasutusse andmine peab toimuma menetluses, mis võimaldab võrdsetel alustel osaleda kõigil põhjendatud nõuetele vastavatel isikutel (vt halduskolleegiumi 15. detsembri 2005. a otsust asjas nr 3-3-1-59-05, p 17). Halduskohus tuvastas haldusasjas nr 3-10-1261 jõustunud otsusega, et Arupõllu maatüki puhul saab Jõgeva Vallavolikogu eelistada vaid kaebajat 2. Vallavolikogul tuli sellest juhinduda. Kuna asjast ei nähtu kaalukat põhjust, miks võiks vallavolikogu, hoolimata kaebaja 2 kohtuotsusega kindlaks tehtud eelisseisundist, eelistada AS-i Perevara kaebaja 2 ees, nõustub kolleegium, et Arupõllu maatüki puhul oli käesolevas haldusasjas kohtu tehtud definitiivne ettekirjutus õiguspärane. 29. Künni ja Saarealuse maatükkide kasutusvaldusesse saamiseks esitasid taotlused AS Perevara, Kuremaa Klii OÜ ning kaebaja 1, kes on FIE. Nende maatükkide kasutusvaldusesse saamiseks õigustatud isikute kinnitamise eelnõudesse on märgitud, et kasutusvaldusesse taotletavad maaüksused ei piirne ühegi taotleja maaomandiga ning ükski taotlejatest ei kasuta nimetatud maad õiguslikul alusel. Halduskohus leidis asjas nr 3-10-1261, et vallavolikogul on õigus eelistada kaebajat 1. Kolleegium lisab, et kedagi teist, keda võinuks eelistada, praeguse vaidluse asjaoludest ei nähtu. Ühtegi põhjust AS-i Perevara eelistamiseks ei olnud – ta polnud maa õiguspärane kasutaja ega piirinaaber. Ei esinenud ka muid erilisi asjaolusid AS-i Perevara eelistamiseks. Kolleegium nõustub, et Künni ja Saarealuse maatükkide puhul oli kohtu tehtud definitiivne ettekirjutus õiguspärane. 30. Kolleegium selgitab kohustamisotsuse jõustumise tagajärgede kohta järgmist. Kaebuse aluseks on HKMS § 177 lg 1 mõttes põhiliste asjaolude kogum, mille põhjal kohus otsuse teeb. Kui haldusorgan tuvastab kohustamisotsuse jõustumise järel, et faktiliste asjaolude muutumise tõttu oleks kohtuotsuse täitmine võimatu või vastuolus seadusega, võib kohtuotsuse kohustuslikkus vastavas osas ära langeda. Näiteks, kui kaebus rahuldati tuginedes asjaolule, et isiku eelistamise tingib tema tegutsemine FIE-na, ning volikogu otsuse tegemise hetkeks on kaebaja FIE-na tegutsemise lõpetanud, ei ole enam tegemist sama asjaolude kogumiga ning haldusorgan ei pea sellisel juhul ettekirjutust täitma. Praeguses vaidluses muutunud asjaolusid ei nähtu. IV

31. Kassatsioonkaebus tuleb jätta läbi vaatamata osas, millega taotleti Vanasoo ja Kivipõllu maaüksuste kohta tehtud kohustava ettekirjutuse tühistamist. Kolleegium jätab ülejäänud osas AS-i Perevara kassatsioonkaebuse rahuldamata. Tartu Ringkonnakohtu 16. septembri 2014. a otsuse resolutsioon haldusasjas nr 3-11-1913 jääb muutmata ning ringkonnakohtu otsuse põhjendusi tuleb täiendada käesoleva otsuse põhjendustega. 32. Riigikohus otsustab ka menetluskulude jaotuse. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Halduskohus mõistis Jõgeva vallalt nii kaebaja 1 kui ka kaebaja 2 kasuks välja kaebuse esitamisel tasutud riigilõivu. Muude menetluskulude väljamõistmist menetlusosalised ei taotlenud. Samuti ei taotlenud keegi menetlusosalistest menetluskulude väljamõistmist ringkonnakohtus. Riigikohtus taotleb AS Perevara menetluskulude (õigusabikulud) 1065 euro ja 60 sendi väljamõistmist. Taotlusele on lisatud arve ja väljavõte tasu laekumise kohta. Kolleegiumi hinnangul tõendavad dokumendid, et kulud on kantud. Kassatsioonkaebuse rahuldamata jätmise tõttu jäävad Riigikohtus kantud menetluskulud AS-i Perevara kanda. Kaebaja 1 ega kaebaja 2 ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud. Seega jäävad menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. 33. Kolleegiumi hinnangul ei kohaldu selles asjas HKMS § 107 lg 4 teine lause, mille kohaselt tagastatakse kautsjon ka siis, kui kaebus jäetakse läbi vaatamata, sest kassatsioonkaebuse läbi vaatamata jätmist on kohaldatud vaid osaliselt. Seega arvatakse kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon riigituludesse (HKMS § 107 lg 4 kolmas lause). Indrek Koolmeister, Viive Ligi, Ivo Pilving