3-4-1-59-14 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-59-14

Otsuse kuupäev

26. mai 2015

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Eerik Kergandberg, Indrek

Koolmeister, Jaak Luik ja Ivo Pilving

Kohtuasi

Riigilõivuseaduse § 57 lg-te 1 ja 15 koostoimes lisaga 1

(1. juulist 2014 kuni 31. detsembrini 2014 kehtinud

redaktsioonis)

ja

1. jaanuarist

2015

jõustunud

riigilõivuseaduse § 59 lg-te 1 ja 15 koostoimes lisaga 1

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Õiguskantsleri 22. detsembri 2014. a taotlus nr 17

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada osaliselt õiguskantsleri 22. detsembri 2014. a taotlus.

2. Tunnistada riigilõivuseaduse (RT I, 29.06.2014, 66; RT I, 30.12.2014, 12) § 57 lg-d 1 ja 15

koostoimes lisaga 1 (1. juulist 2014 kuni 31. detsembrini 2014 kehtinud redaktsioonis) ning

riigilõivuseaduse (RT I, 30.12.2014, 1) § 59 lg-d 1 ja 15 koostoimes lisaga 1 põhiseadusega

vastuolus olevaks ning kehtetuks osas, milles tsiviilasja hinna puhul üle 500 000 euro tasutakse

riigilõivu kuni 10 500 eurot.

3. Tsiviilasja hinna puhul üle 500 000 euro tasutakse riigilõivu 3400 eurot.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 11. juunil 2014 vastu kohtute seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste

muutmise seaduse (RT I, 21.06.2014, 8). Selle seadusega tehtud riigilõivuseaduse (RLS) § 57 ja RLS

lisa 1 muudatused jõustusid 1. juulil 2014.

2. Õiguskantsler hindas kohtumenetluses kehtivate riigilõivude suurust ja jõudis järeldusele, et RLS

§ 57 lg-d 1 ja 15 koostoimes lisaga 1 on põhiseadusega vastuolus osas, milles need võimaldavad

seada riigilõivuna isikule ülemäära kõrge takistuse oma rikutud õiguste kaitseks kohtusse

pöördumisel. Õiguskantsler esitas 5. novembril 2014 Riigikogule ettepaneku nr 31, milles palus viia

riigilõivuseadus põhiseadusega kooskõlla.

3. Riigikogu täiskogu arutas õiguskantsleri ettepanekut 11. detsembril 2014 ja otsustas seda mitte

toetada.

4. Eelmisel päeval – 10. detsembril 2014 – oli Riigikogu vastu võtnud uue riigilõivuseaduse (RT I,

30.12.2014, 1), mis jõustus 1. jaanuaril 2015. Selle §-s 59 sätestatud riigilõivumäärad hagiavalduse,

apellatsioonkaebuse või hagita asja lahendava määruse peale määruskaebuse esitamisel

kohtumenetluses jäid samaks 1. juulist 2014 kuni 31. detsembrini 2014 kehtinud RLS §-s 57

sätestatud riigilõivumääradega.

5. Õiguskantsler esitas Riigikohtule 22. detsembril 2014 taotluse nr 17, milles palub tunnistada

kehtetuks RLS § 57 lg-d 1 ja 15 ning lisa 1 osas, milles need võimaldavad seada riigilõivuna isikule

ülemäära kõrge takistuse oma rikutud õiguste kaitseks kohtusse pöördumisel.

ÕIGUSKANTSLERI TAOTLUS

6. Õiguskantsler on seisukohal, et RLS § 57 lg-d 1 ja 15 koostoimes lisaga 1 (1. juulist 2014 kuni

31. detsembrini 2014 kehtinud redaktsioonis) on vastuolus põhiseaduse (PS) §-ga 11, mille järgi

peavad subjektiivsete õiguste piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi

moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust, §-s 13 sätestatud kaitsepõhiõigusega, §-ga 14

tagatud põhiõigusega korraldusele ja menetlusele, § 15 lg-s 1 sätestatud kohtusse pöördumise

õigusega ja § 24 lg-ga 5 tagatud edasikaebeõigusega.

7. Õiguskantsler leiab, et riigilõivu ei saa käsitada hinnana, millega isik ostab riigilt õigusemõistmise

teenust. Isikul ei ole kohustust tasuda kulu, mis tekib kohtusüsteemile tema asja arutamisest. Keegi ei

pea oma õiguste kaitseks kohtusse pöördumisel panustama ka üldisemalt riigieelarve tuludesse.

Suurema hagihinnaga asjades ei või nõuda nende lahendamise kulust suuremat lõivu selleks, et katta

kohtuasjade ristsubsideerimise kaudu nende tsiviilasjade kulud, kus riik ei saa mingil põhjusel nõuda

menetlusosalistelt kulude täielikku kandmist. Riigilõivu eesmärk kohtumenetluses on isiku käitumise

mõjutamine ja liigsete kulude vältimine. Kui riigilõiv ületab kohtuasja arutamise kogukulu, siis ei saa

see täita oma ainsat legitiimset eesmärki, milleks on menetlusökonoomia, s.t heidutusfunktsioon

liigse kohtusse pöördumise vastu. Vaidlustatud sätteid ei muuda põhiseaduspäraseks menetlusabi

taotlemise võimalus.

8. Seadusandjal on lai otsustusruum, kuidas kohtuasjade kulu arvestada. Riigilõivumäär peab siiski

olema põhjendatav objektiivsete kriteeriumitega. Seadusandja aluseks võetud hagihinna kriteeriumi

usaldusväärsust kohtuasja arutamise kulu hindamiseks ei ole tõestatud. Proportsionaalse riigilõivu

ülemine piir on kohtuasja menetlemise keskmine kulu. Põhiseadusega on vastuolus iga riigilõiv, mis

ületab kohtuasja menetlemise keskmist kulu. Kuna Justiitsministeeriumi prognoosile tuginedes ei

ületa tsiviilasja keskmine kulu hagimenetluses esimeses kohtuastmes 2015. a-l oluliselt 1100 eurot ja

pole alust arvata, et see kulu oleks olnud 2014. a prognoosis esitatust suurem, on põhiseadusega

vastuolus riigilõivud 1100 eurot ületavas osas.

9. Samas ei pruugi ka kohtuasja menetlemise keskmisest kulust allapoole jäävad riigilõivumäärad olla

kooskõlas põhiseadusega. Suhe Eesti keskmise brutokuupalga ja töötasu alammääraga on

lisakriteeriumiks, mis seab piirangu ka heidutusfunktsiooniga põhjendatavast ülempiirist madalamale

jäävate riigilõivude suurusele.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

10. Riigikogu on seisukohal, et vaidlustatud sätted on põhiseaduspärased.

10.1. Riigilõivumäära proportsionaalsuse hindamisel ei saa lähtuda ainuüksi Eesti keskmisest

brutokuupalgast, töötasu alammäärast ja ühe tsiviilasja keskmisest arvestuslikust kulust. Seda, kas

riigilõivumäär rikub isiku õigust kohtusse pöörduda, tuleb iga kohtuasja puhul hinnata eraldi, pidades

silmas ka kohtusse pöörduja võimet riigilõivu tasuda ja menetluse staadiumi, milles riigilõivu

tasumist nõutakse.

10.2. Riigilõivu eesmärk tsiviilkohtumenetluses on muu hulgas motiveerida isikut kaaluma hoolikalt

kohtusse pöördumise vajalikkust ning esitatava nõude suurust. Õiguskantsleri pakutud piirmäära

kehtestamine lõivude suhtes suurendaks läbimõtlemata ja liialdatud hagihinnaga hagiavalduste arvu

ja tõstaks tsiviilasju lahendavate kohtute töökoormust.

10.3. Kui isik ei ole võimeline riigilõivu tasuma tulenevalt oma majanduslikust olukorrast, võib ta

taotleda kohtult riigilõivu tasumise kohustusest osalist või täielikku vabastamist menetlusabi korras.

Samuti on isikul võimalik taotleda kohtult riigilõivu maksmise ajatamist.

11. Justiitsministri hinnangul on vaidlustatud redaktsioonis RLS § 57 lg-tes 1 ja 15 ning lisas 1

sätestatud riigilõivumäärad oma eesmärgi suhtes sobivad, vajalikud ja mõõdukad ning seega

põhiseaduspärased.

11.1. Riigilõivude eesmärk kohtumenetluses on menetlusosaliste osavõtt õigusemõistmise kulude

kandmisest ja menetlusökonoomia. Tsiviilasja hinnast sõltuv riigilõivumäär kaitseb kohtusüsteemi

põhjendamatute ja eelkõige liialdatud suurusega nõuete eest. Ühtlasi kaitseb see kostjat riigivõimu

(kohtu) põhjendamatu sekkumise ja võimalike korvamatute kohtukulude eest, mida tingivad hageja

põhjendamatud, pahatahtlikud või liialdatud hagihinnaga hagiavaldused. Tsiviilasja hinnast sõltuv

riigilõivumäär on seega nii kulude kandmise eesmärgi kui ka heidutusfunktsiooni seisukohast sobiv ja

vajalik abinõu.

11.2. Riigilõivumäära põhiseaduspärasuse hindamisel ei saa arvestada üksnes Eesti keskmise

brutokuupalga, töötasu alammäära ja tsiviilasja keskmise arvestusliku kuluga. Vaidlustatud sätete

põhiseaduspärasuse hindamisel tuleb lähtuda sellest, kuidas konkreetne riigilõivumäär mõjutab

menetlusosalist, kellel lasus kohustus riigilõiv tasuda. Samuti tuleb arvestada, et seadusandja on

kehtestanud menetlusabi regulatsiooni, mis võimaldab jõuda põhiseaduspärasele lahendusele juhul,

kui riigilõivumäär on isiku majanduslikke võimalusi arvestades liiga kõrge.

11.3. Kõik riigilõivumäärad, eriti aga vaidlustatud ülempiirist (1100 eurost) kõrgemale jäävad

riigilõivumäärad on kordades madalamad varem kehtinud riigilõivumääradest kohtumenetluses.

Riigikohus on varasemates põhiseaduslikkuse järelevalve menetlustes põhiseaduspäraseks

tunnistanud 2236 euro suuruse riigilõivumäära, mis oli umbes 11 protsenti tsiviilasja hinnast. Näiteks

kehtiv 1200 euro suurune riigilõivumäär moodustab üksnes 1,6 protsenti selle tsiviilasja hinnast.

Kehtivate riigilõivumäärade suurus võrreldes tsiviilasja hinnaga langeb seejuures seda enam, mida

suurem on tsiviilasja hind.

12. Rahandusminister ei soovinud eraldi seisukohta vaidlusaluste sätete põhiseaduspärasuse kohta

esitada, kuid leiab, et tsiviilkohtumenetluses on diferentseeritud riigilõivumäärad põhjendatud ja

otstarbekad.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

13. Riigilõivuseaduse (RT I, 29.06.2014, 66; RT I, 30.12.2014, 12) § 57 „Tsiviilkohtumenetluse

toimingud" lg-d 1 ja 15:

„(1) Hagiavalduse esitamisel tasutakse riigilõivu lähtuvalt hagihinnast käesoleva seaduse lisa 1 järgi

või kindla summana. [---]"

„(15) Apellatsioonkaebuse esitamisel, samuti hagita asja lahendava määruse peale määruskaebuse

esitamisel tasutakse riigilõivu sama palju, kui tuleb tasuda hagi või muu avalduse esialgsel esitamisel

maakohtule, arvestades kaebuse ulatust. [---]"

14. Lisa 1 riigilõivuseaduse juurde „Riigilõivumäärad avalduse esitamise eest kohtumenetluses

(eurodes)" (1. juulist 2014 kuni 31. detsembrini 2014 kehtinud redaktsioonis) väljavõte:

Tsiviilasja hind kuni (kaasa arvatud)

Riigilõivu täismäär

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000

4 500

5 000

6 000

7 000

8 000

9 000

10 000

12 500

15 000

17 500

20 000

25 000

50 000

1 000

75 000

1 100

100 000

1 200

150 000

1 500

200 000

1 800

250 000

2 100

350 000

2 700

500 000

3 400

Tsiviilasja hinna puhul üle 500 000 euro tasutakse riigilõivu 3400 eurot + 0,25 protsenti tsiviilasja hinnast,

kuid mitte üle 10 500 euro.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

15. Õiguskantsler on 22. detsembri 2014. a taotluses vaidlustanud RLS § 57 lg-d 1 ja 15 koostoimes

lisaga 1 osas, milles need võimaldavad seada riigilõivuna isikule ülemäära kõrge takistuse oma

rikutud õiguste kaitseks kohtusse pöördumisel. RLS § 57 lg-te 1 ja 15 koostoimes lisaga 1 alusel

sätestatud riigilõivumäärad kehtisid 31. detsembrini 2014. Sama kõrged riigilõivumäärad kehtivad

edasi 1. jaanuarist 2015 jõustunud RLS § 59 lg-te 1 ja 15 koostoimes lisaga 1 alusel. Sellest nähtub,

et kui RLS § 57 lg-d 1 ja 15 koostoimes lisaga 1 võimaldasid seada isikule riigilõivuna ülemäära

kõrge takistuse oma rikutud õiguste kaitseks kohtusse pöördumisel, tingivad sellise põhiseaduse

vastase olukorra jätkuvalt ka RLS § 59 lg-d 1 ja 15 koostoimes lisaga 1. Eelnevast lähtuvalt

kontrollib kolleegium nii 1. juulist 2014 kuni 31. detsembrini 2014 kehtinud RLS § 57 lg-te 1 ja 15

koostoimes lisaga 1 alusel sätestatud kui ka 1. jaanuarist 2015 jõustunud RLS § 59 lg-te 1 ja 15

koostoimes lisaga 1 alusel kehtivate riigilõivumäärade põhiseaduspärasust.

16. 2014. a lõpuni kehtinud RLS § 57 ja kehtiva RLS § 59 lg-d 1 ja 15 koostoimes lisaga 1 on

formaalselt põhiseadusega kooskõlas. Sätted on Riigikogus vastu võetud nõutava häälteenamusega,

need on avaldatud ettenähtud korras ja neist arusaamine ei tekita raskusi. Õiguskantsleri vaidlustatud

tsiviilkohtumenetluses kehtivate riigilõivumäärade materiaalse põhiseaduspärasuse hindamisel

käsitleb põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium riigilõivu tasumise kohustusega riivatavaid

põhiõigusi ja selgitab riive legitiimseid eesmärke (I), kontrollib riive proportsionaalsust eesmärgi

suhtes (II) ja esitab lõppjärelduse (III).

I

17. Põhiõiguse riive on selle kaitseala iga ebasoodus mõjutamine. Kolleegium leiab, et vaidlusalused

tsiviilkohtumenetluses kehtivad riigilõivumäärad riivavad esmajoones PS § 15 lg-ga 1 tagatud isikute

kohtusse pöördumise õigust ja PS § 24 lg-s 5 sätestatud edasikaebeõigust. Kui nõutavat lõivu ei ole

tasutud ja isikut ei vabastata selle tasumise kohustusest, on asja menetlusse võtmine takistatud ning

kohus ei saa kontrollida isiku õiguste väidetud rikkumist (vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 20. juuni 2012. a otsus asjas nr 3-4-1-10-12, p 28).

18. Kohtusse pöördumise õiguse ja edasikaebeõiguse (selles lahendis edaspidi kohtuliku kaitse

õiguse) mistahes piirangud ei tohi kahjustada seadusega kaitstud huvi või õigust rohkem, kui on

piirangut sisaldava normi legitiimse eesmärgiga põhjendatav. Kohtumenetluses nõutavate

riigilõivudega

kaasneva

kohtuliku

kaitse

õiguse

riive

esmane

legitiimne

eesmärk

on

menetlusökonoomia kui põhiseaduse XIII peatükist tulenev põhiseaduslik õigusväärtus (Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 9. aprilli 2008. a otsus asjas nr 3-4-1-20-07, p 19; vt ka

üldkogu 17. märtsi 2003. aasta otsus asjas nr 3-1-3-10-02, p 28). Riigilõivude puhul väljendub

menetlusökonoomia selles, et riik suunab isikuid mitte esitama põhjendamatuid või pahatahtlikke

kaebusi, mille menetlemine võib põhjustada kohtusüsteemi suutmatuse pakkuda tõhusat kohtulikku

kaitset mõistliku aja jooksul siis, kui selle vajadus on ilmne (vt Riigikohtu üldkogu 12. aprilli 2011. a

otsus asjas nr 3-2-1-62-10, p 45).

19. Kui kohtuliku kaitse õiguse riive ainsaks legitiimseks eesmärgiks oleks menetlusökonoomia, ei

võimaldaks see ammendavalt hinnata kõnealuse õiguse piiramise proportsionaalsust. Nimelt lähtub

menetlusökonoomia hinnangust selle kohta, milline on kohtute töökoormus ja suutlikkus pakkuda

tõhusat õiguskaitset. Menetlusökonoomia on legitiimne eesmärk seadusandjale, kehtestamaks

riigilõive sellisel määral, et tõrjuda ilmselgelt põhjendamatuid või pahatahtlikke kaebusi. Sellest

lähtuvad riigilõivumäärad on kehtestatud näiteks halduskohtumenetluses. Halduskohtumenetluses

nõutakse kaebuselt, apellatsioonkaebuselt, määruskaebuselt või esialgse õiguskaitse taotluselt

RLS § 60 lg-te 1, 6 ja 7 järgi lõivu üldjuhul 15 eurot. Kassatsioon- või määruskaebuse või

teistmisavalduse esitamisel tasutakse halduskohtumenetluse seadustiku § 107 lg 2 järgi kautsjonina

25 eurot.

20. Tsiviilõiguslike kohtuvaidluste märgatavalt suuremast hulgast, sh igati põhjendatud

kohtuvaidluste märgatavalt suuremast hulgast, tulenevalt ei saaks halduskohtumenetluses kehtivad

madalad riigilõivumäärad tsiviilkohtumenetluses (tõenäoliselt) tagada menetlusökonoomiat ega

vältida kohtute ülekoormatust. Samas ei ole seadusandjal võimalik menetlusökonoomia tagamise

põhjendusega

kehtestada

tsiviilkohtumenetluses

oluliselt

kõrgemaid

riigilõivusid

kui

halduskohtumenetluses. Menetlusökonoomia ei saa olla legitiimne eesmärk põhjendatult

tsiviilkohtusse pöördujate tõrjumisel põhjendamatult kõrge riigilõivuga.

21. Ainuüksi põhjendamatute ja pahatahtlike kaebuste esitamist heidutavate suhteliselt madalate

riigilõivumäärade korral tuleks tsiviilkohtumenetlust suuremas ulatuses rahastada riigieelarve muude

tuluallikate, s.t sisuliselt maksutulude arvel. See ei oleks aga kooskõlas avaliku huviga, sest erinevalt

haldus- ja kriminaalasjadest või suhteliselt väikesest arvust teatud liiki tsiviilasjadest, millel on ka

avaram sotsiaalne mõõde (nt lapsi ja perekonda puudutavad vaidlused), ei puuduta enamik

eraõiguslikest vaidlustest enamasti avalikke huve. Kohus toimib eraõiguslikke õigusvaidlusi

lahendades üldjuhul vaid poolte omavahelise tüliküsimuse reguleerijana. Avalikkuse huvid on

valdava

osa

tsiviilõiguslike

vaidluste

puhul

pigem

teisejärgulised

võrreldes

näiteks

halduskohtumenetlusega, kus kohtu roll seisneb olulisel määral ka täitevvõimu tasakaalustamises.

22. Riigi toimimine kohtusüsteemi vahendusel tsiviilkohtumenetluses valdavalt eraisikute huvides

õigustab selle kohtumenetluse toimingute lõivustamist suuremal määral, kui seda tehakse

halduskohtumenetluses. See tähendab omakorda, et riik võib menetlusosalisi tsiviilasjades kohustada

osalema suuremal määral õigusemõistmise kulutuste kandmises. Nimetatud põhimõttest lähtumine on

lubatav selleks, et teised maksumaksjad ei peaks kitsast isikute ringi puudutavate kohtuvaidluste

lahendamist vähemalt mitte tervikuna finantseerima (vt Riigikohtu üldkogu 12. aprilli 2011. a otsus

asjas nr 3-2-1-62-10, p 45). Eeltoodust lähtuvalt on tsiviilkohtumenetlusest tingitud riigi kulutuste

osaline kandmine kohtumõistmisest huvitatud isiku poolt menetlusökonoomia kõrval teiseks kohtusse

pöördumise õiguse legitiimseks riiveks olev põhiseaduslik väärtus (vt ka Riigikohtu üldkogu

6. märtsi 2012. a otsus asjas nr 3-2-1-67-11, p 25.5).

II

23. Põhiõigust ei tohi riivata suuremas ulatuses, kui on riivet sisaldava normi legitiimse eesmärgiga

põhjendatav. Kohtuliku kaitse õiguse riive on proportsionaalne, kui see on eesmärgi saavutamiseks

sobiv, vajalik ja mõõdukas. Sobiv on abinõu, mis soodustab eesmärgi saavutamist. Abinõu on vajalik,

kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis on

vähemalt sama efektiivne kui esimene. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt

poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust ning teiselt poolt eesmärgi tähtsust (vt Riigikohtu

üldkogu 26. märtsi 2009. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-16-08, p 29).

24. Konkreetses normikontrollis tuleb riigilõivumäära proportsionaalsuse kindlakstegemisel lähtuda

iga üksiku kohtuasja asjaoludest. Üldkogu on konkreetses normikontrollis lugenud riigilõivu

proportsionaalsuse hindamisel asjassepuutuvateks kriteeriumideks hageja isikut ja kohtusse pöörduja

võimet riigilõivu tasuda, ühiskonnaolusid, õigusvaidluse olemust, menetluse staadiumi ja

hagiavalduse eset (Riigikohtu üldkogu 21. jaanuari 2014. a otsus asjas nr 3-4-1-17-13, p-d 37, 38, 40

ja 43.3).

25. Praegusel juhul ei ole tegemist kohtumenetluses algatatud konkreetse normikontrolliga, vaid

seadusandja valitud riigilõivude regulatsiooni kui terviku põhiseaduspärasuse abstraktse kontrolliga.

Abstraktses normikontrollis tuleb vältimatult arvestada ka õigusliku regulatsiooni üldisi tunnuseid ja

tingimusi. Õiguslik regulatsioon peab olema vajalikul määral üldistav ega saa väga täpselt arvestada

iga regulatsiooniga hõlmatava võimaliku üksikjuhtumiga. Vaatamata eelmärgitule, on kolleegiumi

arvates kehtiva riigilõivusüsteemi abstraktses normikontrollis riigilõivumäärade proportsionaalsuse

hindamisel siiski võimalik vajalikul määral arvestada ka Riigikohtu senise asjakohase praktikaga

konkreetse normikontrolli asjades.

26. Põhiseadus ei keela iseenesest kohtusse pöördumise ja edasikaebeõiguse kasutamise lõivustamist

tsiviilkohtumenetluses.

Hinnates

õiguskantsleri

vaidlustatud

riigilõivumäärade

sobivust

ja

vajalikkust, märgib kolleegium, et Riigikohtu üldkogu on konkreetse normikontrolli asjades lugenud

vaidlusalusest kõrgeimast riigilõivumäärast (10 500 eurot) tsiviilkohtumenetluses ka oluliselt

kõrgemaid riigilõivumääri sobivaks ja vajalikuks abinõuks nii menetlusosaliste õigusemõistmise

kulutuste kandmisest osavõtu tagamiseks kui ka menetlusökonoomia eesmärgi täitmiseks

(vt nt Riigikohtu üldkogu 12. aprilli 2011. a otsus asjas nr 3-2-1-62-10, p-d 46 ja 47). Üldkogu on

samuti leidnud, et eelnimetatud eesmärkide täitmiseks ei ole lõivustamise asemel sama efektiivseks

abinõuks kohtunike arvu suurendamine või riigi menetlusabi laiendamine menetluskulude kandmisel

(Riigikohtu üldkogu 12. aprilli 2011. a otsus asjas nr 3-2-1-62-10, p 47). Need meetmed ei võimalda

ära hoida põhjendamatute või pahatahtlike kaebuste esitamist ega tagaks menetlusosaliste poolt

õigusemõistmise kulutuste osalist kandmist. Kolleegium ei näe alust üldkogu eelnimetatud praktika

arvestamata jätmiseks ka abstraktses normikontrollis ja loeb seetõttu praegu vaidlustatud

riigilõivumäärad sobivaks ning vajalikuks abinõuks nii menetlusökonoomia kui ka õigusemõistmise

kulutuste kandmisest osavõtu eesmärkide saavutamiseks.

27. Alljärgnevalt kontrollib kolleegium tsiviilkohtumenetluses kehtestatud riigilõivumääradest

tingitud kohtuliku kaitse õiguse riive mõõdukust õigusemõistmise kulutuste kandmisest osavõtu

põhimõtte ja menetlusökonoomia suhtes. Proportsionaalsuse põhimõtte järgi peavad piirangud olema

demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada riivatavate õiguste ja vabaduste olemust

(PS § 11 teine lause).

28. Kolleegium märgib esmalt, et õigusemõistmise kulutuste kandmisest osavõtu põhimõte ei ole

legitiimseks eesmärgiks kuitahes kõrgete riigilõivumäärade kehtestamiseks. Riigikohtu üldkogu on

leidnud, et nimetatud põhimõtte kontekstis ei saa lugeda legitiimseks kohtulõivu võimalikku

eesmärki teenida riigile tulu ja finantseerida sellest riigi muid kulutusi, juhul kui lõiv on suurem, kui

oleks vajalik menetlusosaliste õigusemõistmise kulutuste kandmise ja menetlusökonoomia

tagamiseks. See oleks ilmselges vastuolus PS §-st 113 tuleneva lõivu olemusega (Riigikohtu üldkogu

12. aprilli 2011. a otsus asjas nr 3-2-1-62-10, p 45).

29. PS § 113 sätestab: „Riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed

sätestab seadus." Riigikohtu üldkogu on oma senises praktikas riigilõivu olemust selgitanud PS § 113

õigusraamistikus omandireformi käigus maa enampakkumisel osalejalt nõutud osavõtutasu

kontekstis. Üldkogu leidis, et riigilõiv on tasu riigi poolt avalik-õigusliku toimingu tegemise või

dokumendi väljaandmise eest. Riigilõivu erinevus maksust seisneb selles, et lõivu tasuja saab

toimingu tegemise või dokumendi väljastamise näol konkreetse vastuteene. Lõivu eesmärk on riigi

tehtava konkreetse toimingu kulutuste hüvitamine toimingust huvitatud isiku poolt, samas kui maks

on avalik-õiguslike ülesannete täitmiseks vajaliku tulu saamiseks maksumaksjale pandud otsese

vastutasuta vaieldamatult täitmisele kuuluv rahaline kohustus (vt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri

2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00, p 24). Eeltoodust järeldub, et avalik-õiguslike toimingute

riigilõivustamine on põhiseaduse tähenduses lubatud, kui toimingus sisaldub lõivu tasunud isiku

jaoks vastuteene ning riigilõivuna küsitav rahasumma on mõeldud nimetatud toimingu tegemisega

kaasnevate kulude katmiseks. Tsiviilkohtumenetluses johtub sellest õigusemõistmise kulutuste

kandmisest osavõtu põhimõte.

30. Riigilõivu tasumise kohustuse täitmine on seaduse järgi eeltingimuseks kohtusse pöörduja

õigusliku probleemi kohtulikuks arutamiseks või edasikaebuse menetlemiseks. Kohtusse pöördumise

ja edasikaebeõiguse lõivustamine tsiviilkohtumenetluses pole vastuolus PS § 113 mõttega, kuna lõivu

tasunud isik saab selle eest riigilt tema huvidele vastava vastusoorituse, milleks on õigusemõistmine.

Tsiviilkohtumenetluse kontekstis on selleks täpsemalt kahe isiku vahelisest eraõigussuhtest võrsunud

õigusvaidluse lahendamine kohtus.

31. Praeguse kohtuasja keskne küsimus seisneb selles, kuidas peaks seadusandja toimima,

kehtestamaks tsiviilkohtumenetluses vastusooritusega proportsionaalseid riigilõivumäärasid. PS §-

s 113 sätestatud seadusereservatsioonist tulenevalt on lõivude kehtestamise üle otsustamine

seadusandja ainupädevuses. Seadusandja otsustab, milliseid avalikke teenuseid lõivustada, ning

määrab kindlaks teenuste eest nõutavad lõivumäärad. Seadusandja on ühtlasi teatud piirini vaba

otsustama, millises ulatuses õigusemõistmise kulutuste kandmises osalemise põhimõtet tsiviilasjadele

kohaldada.

32. Seadusandja on otsustanud riigilõivusüsteemi kehtestamisel seada riigilõivumäärad sõltuvusse

tsiviilasja hinnast, kusjuures on selge, et tsiviilasja hinna ja tsiviilasja lahendamise kulu vahel puudub

üksühene seos: on täiesti võimalik, et madala hinnaga tsiviilasi on õiguslikult väga keerukas ja selle

lahendamise kulu ebaproportsionaalselt suur. Seadusandja valitud metoodika tähendab, et osa

õigusvaidluste puhul küsitakse kohtulõivu väiksemas määras, kui on selle vaidluse lahendamise kulu,

samas kui osa tsiviilasjade lahendamise eest kehtestatud riigilõivumäär ületab seda kulu. Sellise

metoodika puhul soodustab riik madalama riigilõivumäära kaudu hinnalt väiksemate tsiviilasjade

lahendamist n-ö ristsubsideerides kõrgemate määradega riigilõivustatud tsiviilasjade kaudu madalama

hinnaga tsiviilasjade lahendamise tegelike kulutuste katmist. Üle 100 000 kuni 500 000 euro suuruste

nõuetega hagisid, mille puhul on riigilõivumäärad 1200 kuni 3400 eurot ehk üle tsiviilasjade

keskmise kulu (2015. a-l umbes 1100 eurot), esitavad valdavalt eraõiguslikud juriidilised isikud,

kellel on paremad võimalused riigilõivu tasumiseks. Seadusandja otsus arvestada riigilõivumäärade

kehtestamisel kohtuasja lahendamise kulude kõrval ka vaidluseseme hinda on põhjendatud, sest kui

väikese rahalise nõude esitamisega kaasneks liiga suure lõivu tasumise risk, heidutaks see kohtusse

pöördumist ülemäära.

33. Siiski pole seadusandja otsustusruum ka tsiviilkohtumenetluse toimingute lõivustamisel piiritu.

Kuna

riigilõivumäärade

suuruse

kaudu

avardatakse

või

kitsendatakse

õigusemõistmise

kättesaadavust, tuleb riigilõivumäärade suuruse kindlaksmääramisel arvestada, et need ei moonutaks

PS § 11 mõttes kohtuliku kaitse õiguse olemust.

34. Proportsionaalsuse põhimõtte järgimisel on seadusandjal esmatähtis tagada, et riigilõivumäärad

oleksid kohtusse pöördumise õiguse suhtes mõõdukad. Vastasel juhul ei täidaks riik oma ülesannet

ühiskonnas tekkivate probleemide rahumeelse lahendamise kaudu avaliku korra ja õigusrahu

kindlustamisel, s.o PS preambuli neljandas lõigus nimetatud ülesande – riigi sisemise rahu tagamine

– täitmisel.

35. Seadusandjal tuleb kohtumenetluse tarbeks riigilõivumäärade kehtestamisel arvestada ka

asjaoluga, et õigusemõistmine on üks riigi tuumikfunktsioone. Tuumikfunktsioone tuleb riigil

finantseerida eeskätt maksutulust. See tähendab muu hulgas, et riigil on kohustus tagada

kohtupidamise efektiivsus ja kättesaadavus sõltumata sellest, millisel määral võimaldab tsiviilasjadest

laekunud riigilõivutulu katta õigusemõistmisele tehtavaid kulutusi. Õigusemõistmisest tulenevate

kulude katmist saab vaid osaliselt jätta menetlusosaliste kanda.

36. Õiguskantsler vaidlustab kehtivaid riigilõivumääri osas, milles need ületavad tsiviilasjade

lahendamise keskmist kulu 1100 eurot. Kolleegium kahtleb kohtuasja lahendamiseks tehtavate

kulutuste täpse suuruse arvutamise võimalikkuses. Seda ka põhjusel, et riigi kulusid tsiviilasja

lahendamisele on keeruline rahaliselt mõõta, sest kohtuasja lahendamine ja selleks vajalike eelduste

loomine eeldab lisaks kohtunikele mitmete teiste riigiametnike tööd (kohtujuristid, nõunikud,

konsultandid, analüütikud, sekretärid, tõlgid, IT-spetsialistid jne). Samuti on selge, et selle näitaja

puhul on tegemist ajas pidevalt muutuva suurusega. Õiguskeskkonna stabiilsuse tagamiseks ei saa

riigilõivumäärade reguleerimisel arvestada iga muudatusega majanduskeskkonnas, mis mõjutavad mh

kohtuteenistujate töötasusid. Isegi kui lähtuda 1100 eurot tähistavast tsiviilasja lahendamise

keskmisest kulust, tuleb õigusemõistmise kulutuste kandmisest osavõtu põhimõttega arvestades

silmas pidada, et suur osa tsiviilasjadest põhjustab riigile tegelikult keskmisest kulust suuremaid

kulutusi.

37. Riigilõivumäärade puhul ei ole võimalik saavutada täielikku vastavust õigusemõistmisest tingitud

tegelikele kuludele konkreetses tsiviilasjas, sest kulud, mis tulenevad ühe kohtuasja menetlemisel

kohtunike ja kohtuteenistujate tööajast, saavad olla üksnes hinnangulised. Seetõttu tuleb kohtusse

pöördujal tasuda oma tsiviilasja kohtuliku arutamise kuludest tegelikult mõnevõrra suuremat või

väiksemat lõivu. Erisusi tsiviilasja lahendamise tegelike kulude ja hinnanguliste kulude vahel

võimaldab

piiratud

ulatuses

tasandada

n-ö

ristsubsideerimine.

Kohtulõivude-sisese

n-ö

ristsubsideerimise tulemusel peavad aga kohtulikud lõivud püsima proportsioonis kuludega, mis

kaasnevad riigile mingit liiki tsiviilasjade lahendamisega. PS §-st 113 tulenevalt ei tohi kohtuliku

lõivu määr nimelt ilmselgelt ületada tsiviilasja lahendamiseks tehtavat rahalist kulu.

38. Riigikogu esitatud tsiviilasjade lahendamise kulu kohta käiva statistika järgi, milles tsiviilasju on

eristatud vastavalt nende liigile, on 2015. a-l 44-st tsiviilasja liigist 26 juhul tsiviilasja keskmiseks

kuluks ringkonnakohtus üle 2000 euro (2165 eurot 48 senti, aga ühes tsiviilasja liigis ka 2004 eurot

1 sent). Seega on oluliselt rohkem kui pooltest tsiviilasjade liikidest asja kohtuliku arutamise

keskmine kulu ringkonnakohtus suurem kui 2000 eurot ehk oluliselt suurem õiguskantsleri pakutud

piirmäärast 1100 eurot. Maakohtus ulatub 13 tsiviilasja liigi puhul 44-st asja keskmine kulu üle

1500 euro, sh kahes tsiviilasja liigis 2360 euro 97 sendini, ja veel kaheksas tsiviilasja liigis üle

õiguskantsleri pakutud riigilõivude piirmäära 1100 euro. Kuna tegemist on keskmiste kuludega maa-

ja ringkonnakohtutes, on suures osas tsiviilasjadest tegelik kohtulik kulu järelikult veelgi suurem.

39. Eeltoodust lähtuvalt puudub kolleegiumil alus, järeldamaks, et RLS lisas 1 sätestatud tabel, milles

on kehtestatud riigilõivumäärad kuni 500 000 euroni ulatuvate tsiviilasja hindade suhtes ja mille

puhul kõrgeimaks lõivumääraks on 3400 eurot, ületavad ilmselgelt tsiviilasja lahendamise tegelikke

kulusid kohtumenetluses. Samas on selge, et kuna eeltoodud tsiviilasjade lahendamise kulu kohta

liigiti esitatud statistika järgi on kõrgeimaks keskmiseks kulumääraks 2360 eurot 90 senti, ületab RLS

lisas 1 sätestatud tabeli järel esitatud kohtulike lõivude lagi 10 500 eurot oluliselt tegelikke

kohtulikke kulusid tsiviilasja lahendamisele.

40. 10 500 euroni küündiv riigilõivumäär tsiviilkohtumenetluses ei ole mõõdukas ennekõike

füüsiliste isikute kohtuliku kaitse õiguse suhtes. Tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 182 lg-

s 2 sätestatud füüsilisele isikule menetlusabi andmise regulatsioon ei välista olukordi, kus füüsiliselt

isikult nõutav kuni 10 500 euro suurune riigilõiv muudab tema kohtusse pöördumise õiguse

illusoorseks. Siinjuures tuleb arvestada, et iga kohtusse pöörduja võtab hagi esitamisel riski, et

olenemata menetlusabi saamisest tuleb tal lõpptulemusena lõiv siiski tasuda, sh TsMS § 190 lg-te 4

ja 5 järgi juhul, kui isik peab vaidluse kaotamise korral hüvitama riigile pärast kohtuvaidluse lõppu

riigilõivu, mille tasumisest ta hagi esitamisel oli vabastatud (vt Riigikohtu üldkogu 6. märtsi 2012. a

otsus asjas nr 3-2-1-67-11, p 18.2). Kolleegium leiab, et RLS lisa 1 tabeli järel sätestatud rahalise

kohustuse lagi, mille järgi tsiviilasja hinna puhul üle 500 000 euro tasutakse riigilõivu 3400 eurot +

0,25 protsenti tsiviilasja hinnast, kuid mitte üle 10 500 euro, ei ole mõõdukas õigusemõistmise

kulusid arvestades osas, milles see sätestab riigilõivumäära ülempiiriks 10 500 eurot.

41. Eeltoodust lähtuvalt on kolleegium seisukohal, et RLS lisa 1 tabeli järel sätestatud rahaline

kohustus, mille järgi tsiviilasja hinna puhul üle 500 000 euro tasutakse riigilõivu 3400 eurot +

0,25 protsenti tsiviilasja hinnast, kuid mitte üle 10 500 euro, piirab osas, milles see sätestab

riigilõivumäära ülempiiriks 10 500 eurot, ebaproportsionaalselt isikute põhiõigusi ja on seega

põhiseadusega vastuolus. See ei välista, et konkreetses normikontrollis võib ilmneda, et ka mõni teine

vaidlustatud riigilõivumääradest ei pruugi olla mõõdukas kohtusse pöördumise õiguse suhtes,

lähtudes hageja isikust ja tema tegelikust võimest riigilõivu tasuda, õigusvaidluse olemusest ning

hagiavalduse esemest.

III

42. Arvestades eelnevaid kaalutlusi, rahuldab kolleegium osaliselt õiguskantsleri taotluse ja tunnistab

RLS (RT I, 29.06.2014, 66; RT I, 30.12.2014, 12) § 57 lg-d 1 ja 15 koostoimes lisaga 1 (1. juulist

2014 kuni 31. detsembrini 2014 kehtinud redaktsioonis) ning RLS (RT I, 30.12.2014, 1) § 59 lg-d 1

ja 15 koostoimes lisaga 1 põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 15 lg 1 p-st 2

juhindudes põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, milles tsiviilasja hinna puhul üle

500 000 euro tasutakse riigilõivu kuni 10 500 eurot.

43. RLS (RT I, 30.12.2014, 1) lisa 1 tabeli järel kehtestatud rahalise kohustuse ülempiiri 10 500 eurot

põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks tunnistamise tõttu oleks uue riigilõivumäära ülempiiri

kehtestamiseni selgusetu, millises ulatuses tuleb kohtusse pöördujail tsiviilasja hinna puhul üle

500 000 euro kõige kõrgema määrana riigilõivu tasuda. Kuna kolleegium leidis, et vaidlustatud

lõivumäärad kuni 3400 euroni ulatuvas osas ilmselgelt ei ületa tsiviilasja lahendamise tegelikke

kulusid tsiviilkohtumenetluses, tuleb seni, kuni seadusandja kehtestab uue riigilõivumäärade

ülempiiri tsiviilkohtumenetluses, tasuda tsiviilasja hinna puhul üle 500 000 euro riigilõivu

3400 eurot.

Priit Pikamäe, Eerik Kergandberg, Indrek Koolmeister, Jaak Luik, Ivo Pilving